EXPEDIENTE: SRE-PSC-14/2016
PARTE PROMOVENTE: PARTIDO
DE LA REVOLUCIÓN DEMOCRÁTICA
PARTE INVOLUCRADA: PARTIDO VERDE ECOLOGISTA DE MÉXICO
MAGISTRADA: GABRIELA VILLAFUERTE COELLO
SECRETARIO: XAVIER SOTO PARRAO
Ciudad de México, a dos de marzo de dos mil dieciséis.
Esta Sala Regional Especializada del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 1 dicta SENTENCIA en el procedimiento sancionador al rubro indicado, conforme a los siguientes antecedentes y consideraciones.
ANTECEDENTES:
I. Procesos electorales locales.
En los meses de septiembre a diciembre de dos mil quince, así como en el mes de febrero del presente año, dieron inicio los procesos electorales en los estados de Aguascalientes, Baja California, Chihuahua, Durango, Hidalgo, Oaxaca, Puebla, Quintana Roo, Sinaloa, Tamaulipas, Tlaxcala, Veracruz y
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Zacatecas, para renovar, entre otros, Gobernador, diputados locales e integrantes de los ayuntamientos.
Asimismo, es importante señalar que, salvo el estado de Baja California, en las entidades federativas señaladas dieron inicio las precampañas para los citados cargos públicos en los meses de diciembre de dos mil quince y, enero y febrero de dos mil dieciséis.
II. Sustanciación en el Instituto Nacional Electoral 2
1. Denuncia. El cinco de febrero de dos mil dieciséis, Pablo Gómez Álvarez, en su carácter de Representante Propietario del Partido de la Revolución Democrática ante el Consejo General del Instituto, presentó escrito de denuncia en contra del Partido Verde Ecologista de México, por la difusión de un promocional alusivo a la eliminación de la tenencia vehicular como logro del Gobierno del Estado de Chiapas y la propuesta de dicho instituto político para impulsar la mencionada política pública a nivel nacional, el cual, desde su perspectiva, constituye uso indebido de la pauta federal en inobservancia a la equidad, legalidad e imparcialidad en la contienda que se realiza en los Estados de la República que se encuentran en proceso electoral.
Asimismo, solicitó la imposición de medidas cautelares consistentes en la suspensión de la transmisión del promocional objeto de controversia en sus versiones para radio y televisión.
2 En adelante el Instituto.
2. Admisión. En igual fecha, la autoridad instructora admitió a trámite el procedimiento especial sancionador y lo registró con la clave UT/SCG/PE/PRD/CG/8/2016.
3. Medidas cautelares. El siete de febrero de dos mil dieciséis, la Comisión de Quejas y Denuncias del Instituto declaró improcedente la adopción de medidas cautelares solicitadas.
4. Emplazamiento. El quince de febrero de dos mil dieciséis, se ordenó emplazar a las partes y se señaló la fecha para la audiencia de pruebas y alegatos.
5. Audiencia. El diecinueve de febrero siguiente se celebró la audiencia de pruebas y alegatos prevista en el artículo 472 de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales.
6. Remisión de expediente e informe circunstanciado. En su oportunidad, la Unidad Técnica de lo Contencioso Electoral del Instituto 3 , remitió a la Oficialía de Partes de esta Sala Especializada el expediente del procedimiento especial sancionador que ahora se resuelve, así como el informe circunstanciado correspondiente a que se refiere el artículo 473 de la Ley General citada.
III. Trámite en la Sala Especializada.
1. Revisión de la integración del expediente. Recibido el
expediente por esta Sala Especializada, la Unidad
Especializada para la Integración de los Expedientes de los
Procedimientos Especiales Sancionadores verificó su debida
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integración y en su oportunidad informó al Magistrado Presidente de este órgano jurisdiccional sobre su resultado.
2. Turno a Ponencia. Mediante acuerdo de primero de marzo de dos mil dieciséis, el Magistrado Presidente de esta Sala Especializada asignó la clave SRE-PSC-14/2016, y turnó el expediente a la Ponencia de la Magistrada Gabriela Villafuerte Coello.
3. Acuerdo de la Magistrada. En igual fecha, dictó acuerdo en el que tuvo por radicado el procedimiento especial sancionador.
C O N S I D E R A C I O N E S:
PRIMERA. Competencia. Esta Sala Especializada es competente para resolver el procedimiento especial sancionador tramitado por la Unidad Técnica, con fundamento en lo previsto en los artículos 99, párrafo cuarto, fracción IX, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 186, fracción III, inciso h), 192 y 195, último párrafo, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, así como 470, 474 y 475 de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales.
Lo anterior, porque en la denuncia se alega el incumplimiento
del artículo 41, Base III de la Constitución Federal, en relación
con los numerales 443, incisos a) y n) de la Ley General de
Instituciones y Procedimientos Electorales y 25, inciso j) de la
Ley General de Partidos Políticos, por el presunto uso indebido
de la prerrogativa de radio y televisión asignada al Partido
Verde Ecologista de México, dentro de la pauta federal ordinaria.
SEGUNDA. Planteamiento de la denuncia y defensa. En el escrito que dio origen a este procedimiento especial, el promovente afirmó, esencialmente que en la pauta federal del Partido Verde Ecologista de México, se incorporó un promocional en sus versiones de radio y televisión, en el que se menciona como un logro del Gobierno del Estado de Chiapas la eliminación de la tenencia vehicular y la propuesta del citado instituto político para impulsar dicha política pública a nivel nacional, lo cual, desde su punto de vista, constituye un uso indebido de la pauta federal en inobservancia a la equidad, legalidad e imparcialidad en la contienda que se realiza en los estados de la República que se encuentran en proceso electoral.
Asimismo, manifestó que las pautas federales deben utilizarse para difundir la ideología, programas de acción y plataforma electoral del partido político de forma genérica, toda vez que en caso contrario se influye de forma inequitativa frente a los otros partidos políticos que se encuentran en las contiendas electorales estatales.
Por otra parte, el representante del partido político involucrado
al comparecer por escrito a la audiencia de pruebas y alegatos,
señaló que el material difundido se encuentra amparado por el
ejercicio de la libertad de expresión, cuyos límites se constriñen
en la afectación de terceros, la comisión de algún delito o la
alteración del orden público, los que señalen las leyes
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electorales en materia de tiempo en radio y televisión, en propaganda electoral, así como las restricciones a los servidores públicos, federales y locales.
De igual forma, argumentó que en el citado promocional, el partido político involucrado en apoyo de la economía de las familias y a partir de finanzas públicas sanas, promueve la eliminación de la tenencia vehicular en todo el país, tal como se realizó en el Estado de Chiapas, contenido que no va dirigido a influir en las preferencias electorales, toda vez que se abstiene de mencionar referencia alguna al proceso electoral, tal como el cargo, periodo o plataforma electoral que se impulsa.
Además, la parte involucrada refirió que el material objeto de controversia se difundió en entidades federativas en las que no había comenzado el periodo de precampañas o en las que no hay procesos electorales locales.
TERCERA. Ampliación de la denuncia. Al comparecer a la
audiencia de pruebas y alegatos, la parte actora manifestó que
las conductas denunciadas provocan actos anticipados de
campaña; sin embargo, no es posible dar respuesta a dichos
argumentos, toda vez que se trata de planteamientos que
tienen como propósito ampliar la materia de la queja
presentada, lo cual no es posible en el procedimiento especial
sancionador, sobre todo porque el denunciado ya había sido
emplazado.
Lo anterior, resulta acorde con el criterio de la Sala Superior de este Tribunal al resolver el recurso de apelación SUP-RAP- 24/2011.
CUARTA. Fijación de la materia del procedimiento. Lo hasta aquí señalado permite establecer que la materia del procedimiento sometida a la decisión de esta Sala Especializada consiste en dilucidar si con la difusión del promocional identificado en sus versiones para radio y televisión RV00041-16 y RA00053-16 “Tenencia”, el Partido Verde Ecologista de México, llevó a cabo un uso indebido de la pauta federal, al inobservar el modelo de comunicación política regulado en los artículos 41 de la Constitución Federal, en relación con los diversos 159, párrafo 1, 160, párrafo 2, y 174 175, 176, 181 de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales y 25, inciso j) de la Ley General de Partidos Políticos.
QUINTA. Existencia de los hechos a partir de la valoración probatoria. Previo a entrar al estudio de fondo respecto a la legalidad o ilegalidad del promocional objeto de queja, es necesario verificar su existencia a partir de las pruebas que se encuentran en el expediente.
El seis de febrero del año en curso, la Dirección Ejecutiva de
Prerrogativas y Partidos Políticos del Instituto 4 , por oficio
INE/DEPPP/DE/DAI/473/2016, informó a la Unidad Técnica
que el spot intitulado “Tenencia” se difundió a nivel nacional
como parte de las prerrogativas de radio y televisión del
Partido Verde Ecologista de México, para la pauta ordinaria
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en aquellas entidades en las que no se desarrolla algún proceso electoral o no ha iniciado la etapa de precampaña, como se detalla a continuación:
ACTOR POLÍTICO
NÚMERO DE REGISTRO
VERSIÓN ENTIDAD ÁMBITO TIPO FECHA DE ENTRADA
FECHA DE SALIDA
OFICIO INICIO TRANSMISIÓN
PVEM RA00053- 16
Tenencia Nacional Nac Ord 29/01/2016 N/A
PVEM/CENCS/
2016008
PVEM
Rv00041-
16 Tenencia Nacional Nac Ord 29/01/2016 N/A
PVEM/CENCS/
2016008
De la documental pública emitida por la Dirección de Prerrogativas, consistente en el testigo de grabación generado a través del Sistema de Verificación y Monitoreo en televisión, esta Sala Especializada tiene por acreditada la existencia y difusión del promocional denominado “Tenencia”
en sus versiones para radio (RA00053-16) y televisión (RV00041-16), como parte de las prerrogativas del Partido Verde Ecologista de México dentro de la pauta ordinaria.
Al respecto, se considera necesario reproducir el contenido del promocional.
PROMOCIONAL TELEVISIÓN RV00041-16
CONTENIDO DESCRIPCIÓN
1
Voz en off:
Hoy gracias a las
finanzas públicas
sanas, en Chiapas
dicen adiós a la
tenencia vehicular
son medidas
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responsables para apoyar a las familias en un momento donde resulta crucial
incentivar la economía de la gente, el gobierno de Chiapas asumirá el reto de hacer más con menos para que las familias y su economía obtengan un mayor beneficio, en el partido verde promovemos la eliminación de la tenencia vehicular en todo el país, para apoyar la economía de las familias.
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4
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PROMOCIONAL RADIO RA00053-16 Voz en off:
Hoy gracias a las finanzas públicas sanas, en Chiapas dicen adiós a la tenencia vehicular son medidas responsables para apoyar a las familias en un momento donde resulta crucial incentivar la economía de la gente, el gobierno de Chiapas asumirá el reto de hacer más con menos para que las familias y su economía obtengan un mayor beneficio, en el partido verde promovemos la eliminación de la tenencia vehicular en todo el país, para apoyar la economía de las familias.
Asimismo, por oficio INE/DEPPP/DE/DAI/473/2016 de diez de febrero del año en curso, el titular de la Dirección de Prerrogativas, remitió a la Unidad Técnica el reporte de detecciones del promocional objeto de controversia, correspondiente al periodo del veintinueve de enero, al siete de febrero de este año, en el que se obtuvieron 7,116 (siete mil ciento dieciséis) detecciones, como se ilustra a continuación:
No Estado
Impactos por
material Tempora lidad
Total impacto RA0005
3-16
RV0004 1-16
1 Aguascalientes** 16 0 29/01/16 16
2 Baja California* 205 82 4/02/16 a
7/02/16 287 3 Baja California
Sur 78 31 29/01/16
a 7/02/16 109
4 Campeche 74 38 29/01/16
a 7/02/16 112 5 Ciudad de
México 298 58 29/01/16
a 7/02/16 356
6 Coahuila 205 48 29/01/16
a 1/02/16 253
No Estado
Impactos por
material Tempora lidad
Total impacto RA0005
3-16
RV0004 1-16
7 Colima 123 43 29/01/16
a 7/02/16 166
8 Chiapas 253 100 29/01/16
a 4/02/16 353 9 Chihuahua* 478 112 29/01/16
a 7/02/16 590
10 Durango* 0 0 N/A 0
11 Guanajuato 381 42 29/01/16
a 7/02/16 423
12 Guerrero 171 67 29/01/16
a 7/02/16 238
13 Hidalgo** 3 0
29/01/16 a 31/01/16
3
14 Jalisco 489 78 29/01/16
a 7/02/16 567
15 México 141 37 29/01/16
a 7/02/16 178
16 Michoacán 364 95 29/01/16
a 7/02/16 459
17 Morelos 134 24 29/01/16
a 7/02/16 158
18 Nayarit 92 33 29/01/16
a 7/02/16 125 19 Nuevo León 314 48 29/01/16
a 7/02/16 362
20 Oaxaca** 0 0 N/A 0
21 Puebla* 225 25 29/01/16
a 4/02/16 250
22 Querétaro 133 31 29/01/16
a 7/02/16 164 23 Quintana
Roo*** 104 32 29/01/16
a 7/02/16 136 24 San Luis Potosí 186 89 29/01/16
a 7/02/16 275
25 Sinaloa** 0 0 N/A 0
26 Sonora 466 107 29/01/16
a 7/02/16 573
27 Tabasco 3 0 29/01/16
a 3/02/16 3
28 Tamaulipas** 7 0
29/01/16
a 4/02/16 7
12 No Estado
Impactos por
material Tempora lidad
Total impacto RA0005
3-16
RV0004 1-16
29 Tlaxcala** 14 0 29/01/16
a 4/02/16 14 30 Veracruz** 657 87 29/01/16
a 4/02/16 744
31 Yucatán 155 40 29/01/16
a 4/02/16 195
32 Zacatecas** 0 0 N/A 0
5,769 1,347 7,116
* Entidades federativas con proceso electoral en curso.
** Entidades federativas en periodo de precampaña.
*** El proceso electoral inició el quince de enero de dos mil dieciséis.
SEXTA. Estudio. Con la finalidad de determinar si la difusión del promocional motivo de controversia, constituye un uso indebido del tiempo asignado por el Instituto como parte de las prerrogativas del Partido Verde Ecologista de México dentro de la pauta ordinaria, al presentar un contenido que, presuntamente, va dirigido a influir en las preferencias electorales de los ciudadanos de cara a los diversos procesos electorales que se llevan a cabo en trece entidades federativas, resulta necesario analizar la normativa aplicable.
A. Marco Normativo
La Constitución Federal establece en su artículo 41, Base III, que los partidos políticos nacionales tendrán derecho al uso de manera permanente de los medios de comunicación social;
asimismo, en el Apartado A del mismo precepto se señala que
el Instituto es la única autoridad para la administración del
tiempo que corresponda al Estado en radio y televisión
destinado a sus propios fines y al ejercicio del derecho de los partidos políticos nacionales.
Sin embargo, en la utilización de las prerrogativas de acceso a tiempo en radio y televisión, tanto en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, como en la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales existe una clara diferenciación entre los tiempos de radio y televisión destinados a la promoción de candidaturas en elecciones locales y los tiempos de radio y televisión asignados fuera de los periodos de precampañas y campañas electorales federales.
Así, el nuevo modelo de comunicación social establecido desde la reforma constitucional de dos mil siete, tiene como ejes rectores, por un lado, el derecho constitucional de los partidos políticos al uso de manera permanente de los medios de comunicación social y, por otro, el carácter del Instituto como autoridad única para la administración del tiempo que corresponda al Estado en radio y televisión.
De esta forma, el artículo 41 de la Constitución Federal estableció en seis Bases, las nuevas reglas a las que deben sujetarse las elecciones libres, auténticas y periódicas en el país.
Cabe señalar que el citado precepto constitucional, en el inciso
g) de la Base III Apartado A dispone que fuera de los períodos
de precampañas y campañas electorales federales, al
Instituto le será asignado hasta el doce por ciento del tiempo
total de que el Estado disponga en radio y televisión; el cual se
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distribuirá entre los partidos políticos nacionales en forma igualitaria un cincuenta por ciento; el tiempo restante lo utilizará para fines propios o de otras autoridades electorales, tanto federales como de las entidades federativas.
Asimismo, la citada norma constitucional señala que cada partido político nacional utilizará el tiempo que por dicho concepto le corresponda en los formatos que establece la ley.
En lo que interesa al caso concreto, la Ley General de Instituciones y Procedimiento Electorales establece lo siguiente:
Dentro del Título Segundo, referente a las prerrogativas de los partidos políticos, se encuentra el artículo 159 que señala que los partidos políticos tienen derecho al uso de manera permanente de los medios de comunicación social; y que los precandidatos y candidatos a cargos de elección popular, accederán a la radio y la televisión a través del tiempo que la Constitución Federal otorga como prerrogativa a los primeros, en la forma y términos establecidos por la propia ley.
El artículo 160 párrafo 1, establece que el Instituto es la autoridad única para la administración del tiempo que corresponda al Estado en radio y televisión destinado a los fines propios del citado Instituto y a los de otras autoridades electorales.
Así, el segundo párrafo del mismo precepto indica que el
Instituto garantizará a los partidos el uso de las prerrogativas
constitucionales en radio y televisión y que establecerá las pautas para la asignación de los mensajes y programas que tengan derecho a difundir, tanto durante los periodos que comprenden los procesos electorales federales, como fuera de ellos.
Por su parte, el artículo 174, refiere que cada partido decidirá la asignación, entre las campañas que comprenda cada proceso electoral local, de los mensajes de propaganda en radio y televisión a que tenga derecho.
El artículo 175 dispone que para fines electorales en las entidades federativas cuya jornada comicial tenga lugar en mes o año distinto al que corresponde a los procesos electorales federales, el Instituto administrará los tiempos que correspondan al Estado en radio y televisión en las estaciones y canales de cobertura en la entidad de que se trate.
De igual forma, dicho precepto establece que los cuarenta y ocho minutos de que dispone el Instituto se utilizarán desde el inicio de la precampaña local hasta el término de la jornada electoral respectiva.
Por otro lado, el artículo 176, párrafo 1, señala que para la
asignación entre los partidos políticos, durante el periodo de
precampañas locales, de los cuarenta y ocho minutos de que
dispone el Instituto, éste pondrá a disposición de la autoridad
electoral administrativa, en la entidad federativa de que se trate,
treinta minutos diarios en cada estación de radio y canal de
televisión.
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El artículo 180, párrafo 1, refiere que en ningún caso el Instituto podrá autorizar a los partidos políticos tiempo o mensajes en radio y televisión en contravención de las reglas establecidas para el acceso a la radio y la televisión.
Asimismo, el numeral 181, párrafos 1, 2 y 3, establece que fuera de los periodos de precampaña y campaña electorales federal, del tiempo a que se refiere el inciso g) del apartado A de la Base III del artículo 41 de la Constitución Federal, los partidos políticos nacionales tendrán derecho a que sea utilizado para la transmisión de mensajes con duración de 30 (treinta) segundos cada uno, en todas las estaciones de radio y canales de televisión. El total de mensajes se distribuirá en forma igualitaria entre los partidos políticos.
También, refiere que los programas y mensajes referidos, serán transmitidos en el horario comprendido entre las seis y las veinticuatro horas y que el Comité de Radio y Televisión del Instituto será quien apruebe, en forma semestral, las pautas respectivas.
El artículo 183, párrafos 2 y 3, indica que el tiempo en radio y
televisión que determinen las pautas respectivas no es
acumulable; tampoco podrá transferirse tiempo entre estaciones
de radio o canales de televisión, ni entre entidades federativas y
que la asignación de tiempo entre las campañas electorales se
ajustará estrictamente a lo que dispone dicha ley, al
Reglamento y a lo que determine el Comité, y que las pautas
que éste determine establecerán, para cada mensaje, la estación o canal, así como el día y hora en que deban trasmitirse.
Por su parte, el Reglamento de Radio y Televisión en Materia Electora del Instituto, señala:
En el artículo 5, párrafo, 1 fracción, III inciso i), que por materiales se entiende a los promocionales o mensajes realizados por los partidos políticos, coaliciones o candidatos/as independientes y autoridades electorales, fijados o reproducidos en los medios de almacenamiento y formatos que determine el Instituto, para su transmisión en términos de lo que dispone la Constitución Federal y la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales.
El inciso m), establece que la pauta es el documento técnico en el que se distribuye el tiempo, convertido a número de mensajes, que corresponde a los partidos políticos, coaliciones y candidatos/as independientes, así como a las autoridades electorales en un periodo determinado, precisando la estación de radio o canal de televisión, la hora o rango en que debe transmitirse cada mensaje, y el partido político, coalición, candidato/a independiente o autoridad electoral al que corresponde.
El artículo 7, correspondiente a las bases de acceso a la radio y
la televisión en materia política o electoral, en sus párrafos 1, 3,
4 y 9, establece que los partidos políticos y sus candidatos a
cargos de elección popular, accederán a mensajes de radio y la
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televisión, a través del tiempo que la Constitución otorga como prerrogativa, en la forma y términos establecidos en el mismo ordenamiento y en el Reglamento.
De igual manera, como se ha dicho, reitera que el Instituto es la única autoridad competente para ordenar la transmisión de propaganda política o electoral en radio o televisión, para el cumplimiento de sus propios fines y de los partidos políticos.
Asimismo, el artículo 37, párrafos 1 y 2 señala que en ejercicio de su libertad de expresión, los partidos políticos determinarán libremente el contenido de los promocionales que les correspondan, por lo que no podrán estar sujetos a censura previa por parte del Instituto o de autoridad alguna y sólo serán sujetos a ulteriores responsabilidades derivadas de disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias.
En la misma tesitura, el artículo 43 del Reglamento en cita, establece que para garantizar la prerrogativa de acceso a radio y televisión de los partidos políticos, ante cualquier eventualidad técnica, material o jurídica, éstos deberán entregar al Instituto, materiales genéricos, mismos que podrán ser actualizados en cualquier momento por los partidos políticos.
Además, se precisa que en caso de que los materiales
entregados por los partidos políticos, coaliciones o candidatos
independientes no cumplan con las especificaciones técnicas o
con la duración correcta, se seguirán transmitiendo las
versiones que se encuentren vigentes, o en su caso, se
transmitirá el material genérico o de reserva previamente entregado.
Resulta relevante lo dispuesto en el Reglamento de Radio y Televisión, ya que, con el objeto de salvaguardar la prerrogativa constitucional de los partidos políticos de acceder a radio y televisión, prevé la posibilidad de trasmitir materiales genéricos, los cuales por su naturaleza carecen de menciones puntualizadas al periodo de campaña o precampaña, al tratarse de materiales relacionados con las ideas, críticas o manifestaciones en torno a temas de interés general, propio de todo sistema democrático, siempre que estos sean acordes a las disposiciones legales.
La Sala Superior de este Tribunal Electoral sustentó en el recurso de apelación SUP-RAP-74/2014 que la difusión del ideario político en los medios de comunicación social por parte de los partidos políticos, como son la radio y la televisión, constituye una de las formas que permiten a los partidos políticos alcanzar los fines constitucionales establecidos en el artículo 41 de la Constitución federal, ya sea durante las campañas electorales o fuera de ellas.
En esa línea argumentativa, nuestro máximo órgano jurisdiccional electoral sostuvo en el recurso de apelación SUP- RAP-224/2014 que los partidos políticos son entidades de interés público que, con arreglo a lo dispuesto en el citado precepto constitucional tienen conferidos determinados fines constitucionales:
• Promover la participación del pueblo en la vida democrática;
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• Contribuir a la integración de los órganos de representación política.
• Como organizaciones de ciudadanos, hacer posible el acceso de éstos al ejercicio del poder público, de acuerdo con los programas, principios e ideas que postulan y mediante el sufragio universal, libre, secreto y directo, así como las reglas para garantizar la paridad entre los géneros, en candidaturas a legisladores federales y locales.
Al respecto, en términos generales, la Sala Superior distingue dos tipos de propaganda que pueden realizar los partidos políticos, la propaganda electoral y la propaganda política.
Cabe señalar que desde la resolución del expediente SUP- RAP-198/2009, se sostuvo que la propaganda política pretende crear, transformar o confirmar opiniones a favor de ideas y creencias, así como estimular determinadas conductas políticas; en tanto que la propaganda electoral no es otra cosa que publicidad política, que busca colocar en las preferencias electorales a un partido o candidato, un programa o unas ideas. Es decir, en términos generales, la propaganda política es la que se transmite con el objeto de divulgar contenidos de carácter ideológico, en tanto que la propaganda electoral es la que se encuentra íntimamente ligada a la campaña política de los respectivos partidos y candidatos que compiten en el proceso para aspirar al poder.
Así, se tiene que el modelo de comunicación política, en lo que interesa al asunto, contempla:
• Los partidos políticos tienen derecho al uso permanente de los medios de comunicación social.
• La prerrogativa de acceso a la radio y la televisión se realizará
exclusivamente a través de los tiempos oficiales que corresponden al
Estado.
• El Estado se obliga a destinar los tiempos de que dispone en radio y televisión para garantizar el acceso de los partidos políticos a los medios de comunicación social.
• El Instituto se constituye como la única autoridad para la asignación a los partidos de los tiempos que correspondan al Estado en radio y televisión.
• El Instituto asignará los tiempos de los partidos tanto en las elecciones federales como en las estatales, así como fuera de ellas.
• Los partidos políticos cuentan con la libertad de determinar los contenidos de sus mensajes y la asignación de estos a la pauta que corresponda.
• Los partidos políticos nacionales tendrán derecho a que fuera de los periodos de precampaña y campaña electorales federales se utilice el tiempo de sus prerrogativas en radio y televisión, para la transmisión de mensajes con duración de 30 (treinta) segundos en todas las estaciones de radio y canales de televisión.
• Existen dos tipos de propaganda que pueden realizar los partidos políticos: electoral y política.
• La propaganda política tiene como propósito divulgar contenidos de carácter ideológico.
• La propaganda electoral es la que se encuentra íntimamente ligada a la campaña política.
En tales circunstancias, se puede concluir que la propaganda política es la que resulta acorde con los fines legales y constituciones, para que los partidos políticos la difundan a través de sus respectivas pautas en todo momento; mientras que la propaganda electoral sólo podrá presentarse durante las precampañas o campañas respectivas.
B. Caso concreto.
Una vez analizados los parámetros constitucionales, legales y
reglamentarios de los partidos políticos en el ejercicio de sus
prerrogativas de acceso a radio y televisión, en el caso
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que se difundió el material objeto de controversia, para determinar si actualiza o no, inobservancia a la normatividad electoral.
Como se mencionó, la materia objeto de análisis, versa en el supuesto uso indebido de las prerrogativas en radio y televisión del Partido Verde Ecologista de México, al incluir dentro de la pauta federal ordinaria el promocional denominado “Tenencia”
en sus versiones de radio (RA00053-16) y televisión (RA00041- 16), por tratarse de materiales que, desde la perspectiva del promovente, inobservan el principio de equidad en la contienda en las entidades con procesos electorales locales.
El promovente manifestó que en el promocional objeto de análisis se hace referencia a que el partido involucrado en el gobierno del Estado de Chiapas logró la eliminación de la tenencia vehicular, programa que se comprometió a impulsar a nivel nacional.
En dicho tenor, sostiene que ello constituye una indebida utilización de las prerrogativas en radio y televisión a que tienen derecho los institutos políticos, los cuales, conforme a la normativa electoral deben transmitir en las pautas federales promocionales en los que se difunda la ideología y programas de acción de forma genérica.
Así, para estar en condiciones de resolver la materia objeto de
controversia, es importante recordar el contenido del material
denunciado, del cual se advierte que:
• A partir del manejo de las finanzas públicas de forma sana, el gobierno del Estado de Chiapas logró suprimir el impuesto a la tenencia de vehículos.
• Dicha medida se realizó con la finalidad de incentivar la economía de la ciudadanía y beneficiar a las familias.
• El Partido Verde Ecologista de México promoverá la eliminación del citado impuesto en todo el país, para apoyar la economía de las familias.
En las relatadas circunstancias, esta Sala Especializada estima que, en principio, el promocional objeto de análisis presenta un logro del gobierno del Estado de Chiapas, consistente en la eliminación del impuesto a la tenencia vehicular que tuvo como propósito incentivar la economía de la ciudadanía y beneficiar a las familias.
Al respecto, cabe señalar que los partidos políticos pueden incluir dentro de su propaganda los programas de los gobiernos, particularmente, aquellos que se conformaron con candidatos que impulsaron políticas públicas propuestas por el respectivo instituto político, de tal manera que estén en aptitud de utilizar la información que deriva de las acciones gubernamentales, en ejercicio del derecho que les concede la legislación para realizar propaganda política en la que se defienda su ideología, como parte del debate público que sostienen.
Lo anterior, resulta acorde con el criterio de la Sala Superior en
la jurisprudencia 2/2009 de rubro PROPAGANDA POLÍTICA
ELECTORAL. LA INCLUSIÓN DE PROGRAMAS DE
GOBIERNO EN LOS MENSAJES DE LOS PARTIDOS
POLÍTICOS, NO TRANSGREDE LA NORMATIVA
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ELECTORAL, en la que, en lo que interesa, se dispuso que los partidos políticos pueden utilizar la información que deriva de los programas gubernamentales, en ejercicio del derecho que les concede la legislación para realizar propaganda política electoral, como parte del debate público que sostienen a efecto de conseguir en el electorado un mayor número de adeptos y votos. Ello, en tanto que dichos programas resultan del ejercicio de las políticas públicas, cuyo contraste puede formularse por los demás partidos que expresen su desacuerdo, lo que fomenta el debate político.
En ese sentido, de suyo, la propaganda objeto de análisis por la mera inclusión de programas de gobierno no acarrea irregularidad alguna, al presentar a la ciudadanía una política pública con la que se identifica la ideología del partido político involucrado.
Empero, este órgano jurisdiccional estima que la difusión de dicho contenido, en específico la parte en que textualmente dice
“…en el partido verde promovemos la eliminación de la tenencia
vehicular en todo el país, para apoyar la economía de las
familias” en la pauta federal ordinaria con impactos en cinco
entidades federativas (Aguascalientes, Hidalgo, Tamaulipas,
Tlaxcala y Veracruz), donde se desarrollaban las precampañas,
así como tres estados (Baja California, Chihuahua y Puebla), en
los que inició el proceso electoral para la renovación de
Gobernador, diputados locales e integrantes de los
ayuntamientos, constituye un uso indebido de la citada pauta, al
presentar ante la ciudadanía una propuesta de campaña del
partido político involucrado.
Como se señaló, los partidos políticos cuentan con derecho al uso permanente de los medios de comunicación social, para lo cual el Instituto, en su carácter de administrador único de los tiempos del Estado, asigna las prerrogativas en radio y televisión que correspondan a cada partido político durante las elecciones federales y estatales, así como fuera de ellas.
Sin embargo, como se vio, la legislación electoral establece que los partidos políticos cuentan con la libertad de determinar los contenidos de sus mensajes y la asignación de estos a la pauta que respectiva, por lo que no podrán estar sujetos a censura previa por parte del Instituto o de autoridad alguna y sólo serán sujetos a ulteriores responsabilidades derivadas de disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias.
En ese sentido, está Sala Especializada considera que los mensajes de 30 (treinta) segundos a que se refiere el artículo 181, párrafo 1, de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales y que se difunden a través de la pauta ordinaria del Instituto, están sujetos a las reglas de difusión de propaganda político electoral; por lo que, en dicho tiempo, no es dable que los partidos políticos lleven a cabo propuestas de campaña que puedan afectar las contiendas electorales locales: en específico cuando en el spot se dice:
“…en el partido verde promovemos la eliminación de la tenencia
vehicular en todo el país, para apoyar la economía de las
familias”.
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Ello, porque como se describió en el apartado anterior, el modelo de comunicación política otorga de manera diferenciada a cada partido político, prerrogativas en radio y televisión para cada tipo de elección, ya sea federal o local, así como fuera de estos periodos.
Por lo tanto, que el instituto político involucrado incluya propuestas de campaña en la pauta federal ordinaria, durante el desarrollo de las precampañas y procesos electorales en entidades federativas, tales como impulsar la eliminación de la tenencia vehicular en todo el país, pone en riesgo el modelo de comunicación política establecido por el legislador, en el que los contenidos de los mensajes transmitidos a través de las prerrogativas asignadas en radio y televisión a los partidos políticos deben corresponder con la etapa del proceso electoral en desarrollo.
De esta forma, la inclusión de una propuesta de campaña en el material difundido como parte de la pauta federal ordinaria en radio y televisión, asignada por el Instituto al Partido Verde Ecologista de México, en el contexto de trece procesos electorales locales en desarrollo, actualiza un uso indebido de la pauta, toda vez que su contenido inobserva las reglas del modelo de comunicación política antes descritas, por lo que se estima existente la conducta atribuida al partido político involucrado.
SÉPTIMA. Calificación e individualización de la falta. Toda
vez que se actualizó el uso indebido de la pauta por infracción a
la normativa constitucional y legal en materia de radio y
televisión, lo procedente es la calificación de la falta y la correspondiente individualización de la sanción con base en la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales.
Calificación.
En principio se debe señalar que el Derecho Administrativo Sancionador Electoral, se ocupa sustancialmente de la imputación o atribuibilidad a una persona, de un hecho identificado y sancionado por las normas electorales.
El propósito esencial es reprimir conductas que trastoquen el orden jurídico, para lograr el respeto de los principios constitucionales y legales en la materia electoral. Para ello el operador jurídico debe hacer un ejercicio de ponderación, a efecto que la determinación que, en su caso se establezca, guarde parámetros efectivos y legales, tales como:
• Adecuación; es decir, considerar la gravedad de la infracción, las circunstancias en que ésta se cometió, así como las condiciones particulares del infractor;
• Proporcionalidad; lo cual implica tomar en cuenta, para individualizar la sanción, el grado de participación de cada implicado, la gravedad del hecho y las circunstancias de modo, tiempo y lugar;
• Eficacia; esto es, procurar la imposición de sanciones mínimas pero necesarias para asegurar la vigencia de los bienes jurídicos puestos en peligro o, en su caso, lesionados con la conducta irregular, a fin de lograr el restablecimiento del Estado constitucional democrático de derecho.
• Perseguir que sea ejemplar, como sinónimo de prevención general.
• La consecuencia de esta cualidad es disuadir la comisión de conductas irregulares, a fin de propiciar el absoluto respeto del orden jurídico en la materia electoral.
A partir de los parámetros citados, se realiza la calificación e
individualización de la infracción con base en elementos
objetivos concurrentes, en específico, se analizarán los
elementos de carácter objetivo (gravedad de los hechos, sus
consecuencias, circunstancias de tiempo, modo y lugar de
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ejecución), así como elementos subjetivos (enlace personal entre el autor y su acción), a efecto de graduarla como:
• Levísima
• Leve
• Grave:
Ordinaria
Especial
Mayor
Una vez calificada la falta, procede localizar la clase de sanción que legalmente corresponda, tomando en cuenta, entre otras, las siguientes directrices:
• La importancia de la norma transgredida, es decir, señalar qué principios o valores se violaron o se vieron amenazados y la importancia de esa norma dentro del sistema electoral (principio, valor, ordenamiento, regla).
• Efectos que produce la transgresión, los fines, bienes y valores jurídicos tutelados por la norma (puesta en peligro o resultado).
• El tipo de infracción, y la comisión intencional o culposa de la falta, análisis que atañe verificar si el responsable fijó su voluntad para el fin o efecto producido, o bien, pudo prever su resultado.
• Si existió singularidad o pluralidad de las faltas cometidas, así como si la conducta fue reiterada.
En términos generales, la determinación de la falta corresponde a una situación o paso previo para estar en condiciones de determinar la clase de sanción que legalmente se deba aplicar al caso concreto, y seleccionar de entre alguna de las previstas en la ley, la que corresponda.
En consecuencia, una vez que se acreditó y demostró la falta
cometida y la responsabilidad del Partido Verde Ecologista de
México, se procede a determinar la sanción a imponer, en
términos del artículo 458 párrafo 5, de la Ley Electoral.
1. Circunstancias de modo, tiempo y lugar.
a) Modo. La conducta consistió en la difusión de un promocional identificado como “Tenencia” en sus versiones de radio (RA-00053-16) y televisión (RV00041-16), de los que se detectaron 1,605 (mil seiscientos cinco), impactos en radio y 306 (trescientos seis), impactos en televisión, que hacen un total de 1,911 (mil novecientos once), impactos.
b) Tiempo. La transmisión tuvo lugar durante el periodo de precampaña en los estados de Aguascalientes, Hidalgo, Tamaulipas, Tlaxcala y Veracruz, así como al proceso electoral para la renovación de Gobernador, diputados locales y ayuntamientos en Baja California, Chihuahua y Puebla del veintinueve de enero, al siete de febrero del año en curso.
c) Lugar. Como se ha mencionado, la difusión de la propaganda electoral se dio en los estados de Aguascalientes, Baja California, Chihuahua, Hidalgo, Puebla, Tamaulipas, Tlaxcala y Veracruz.
2. Condiciones externas y medios de ejecución.
El momento en que se realizó la trasmisión de los
promocionales en radio y televisión, corresponde al periodo de
precampaña en los estados de Aguascalientes, Hidalgo,
Tamaulipas, Tlaxcala y Veracruz, así como al proceso electoral
de Gobernador, diputados locales y ayuntamientos en Baja
California, Chihuahua y Puebla, los cuales, conforme a lo
expuesto, pusieron en riesgo el modelo de comunicación
política.
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3. Singularidad o pluralidad de las faltas.
Se tiene por acreditada la singularidad de la falta a la normativa electoral, pues si bien la conducta consistió en la difusión de un promocional en sus versiones para radio y televisión con múltiples impactos en radio y televisión, lo cierto es que se trató de una sola conducta, de tracto sucesivo, consistente en la transmisión continuada de los mensajes que provocó un uso indebido de la pauta.
4. Intencionalidad.
Está acreditado conforme a las constancias de autos que el Partido Verde Ecologista de México pautó los promocionales, por lo que, como se vio, resulta responsable por el uso indebido de la pauta, sin que se advierta voluntad manifiesta para vulnerar el orden jurídico electoral.
5. Bien jurídico tutelado.
Con la conducta se vulneró la normativa electoral, y se puso en riesgo el modelo de comunicación política.
6. Reincidencia.
De conformidad con el artículo 458, párrafo 6, de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, se considerará reincidente a quien, declarado responsable del incumplimiento de alguna de las obligaciones a que se refiere la propia ley, incurra nuevamente en la misma conducta infractora.
En el caso, se carece de antecedente alguno que evidencie que
el partido político hubiere sido sancionado con antelación por la
misma conducta.
7. Falta de beneficio económico.
Tanto de las constancias que obran en el expediente, como del análisis de la conducta infractora, se determina que no hubo beneficio económico alguno.
8. Conclusión del análisis de la gravedad de la conducta señalada.
Atento a que la conducta se tuvo por acreditada, al realizarse la difusión del promocional en radio y televisión pautado por el Partido Verde Ecologista de México, con un total de 1,911 (mil novecientos once) impactos, durante las precampañas en los estados de Aguascalientes, Hidalgo, Tamaulipas, Tlaxcala y Veracruz, así como los procesos electorales para la renovación de Gobernador, diputados locales y ayuntamientos en los estados de Baja California, Chihuahua y Puebla, al tomar en consideración los elementos anteriormente precisados, no se trata de una conducta reiterada o sistemática, pues se trató de una sola falta; no hay reincidencia en la conducta; no hubo beneficio económico; sin embargo, existió uso indebido de la pauta al poner en riesgo el modelo de comunicación política; lo que no puede considerarse como una afectación leve o menor, sino que involucra una trascendencia relevante si se consideran los valores vinculados con el desarrollo adecuado de los procesos comiciales; por lo que se concluye que en el presente caso, la conducta debe calificarse como grave ordinaria.
Individualización de la sanción.
El artículo 456, párrafo 1, inciso a), de la Ley General de
Instituciones y Procedimientos Electorales establece el catálogo
de sanciones susceptibles de imponer a los partidos políticos: la
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amonestación pública; multa de hasta diez mil días de salario mínimo general vigente; la reducción de hasta el cincuenta por ciento de las ministraciones de financiamiento público por el periodo que se determine, según la gravedad de la falta; la interrupción de la transmisión de la propaganda política o electoral que se transmita dentro del tiempo asignado por el Instituto Nacional Electoral, y la cancelación de su registro como partido político, en los casos de conductas graves y reiteradas.
Se debe precisar que, mediante reforma al párrafo primero, de la fracción VI, del Apartado A, del artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, cuyo decreto se publicó el veintisiete de enero de dos mil dieciséis en el Diario Oficial de la Federación, el salario mínimo no podrá ser utilizado como índice, unidad, base, medida o referencia para fines ajenos a su naturaleza.
De igual forma, en términos de los artículos segundo y tercero
transitorios del decreto de reforma mencionado, todas las
menciones al salario mínimo como unidad de cuenta, índice,
base, medida o referencia para determinar la cuantía de las
obligaciones y supuestos previstos en cualquier disposición
jurídica, se entenderán referidas a la Unidad de Medida y
Actualización. El valor inicial diario de la Unidad de Medida y
Actualización será equivalente al que tenga el salario mínimo
general vigente diario para todo el país.
Así las cosas, y en virtud que la conducta irregular atribuida al Partido Verde Ecologista de México se calificó como grave ordinaria, se justifica la imposición de una multa.
En este escenario, aun cuando las sanciones consistentes en amonestación pública, interrupción de la transmisión de propaganda política o electoral, y cancelación de su registro como partido político son medidas eficaces para la inhibición de conductas contrarias a Derecho; en el particular, dado que la falta implicó un ejercicio indebido de la prerrogativa de acceso a radio y televisión que puso en riesgo el modelo de comunicación política, se considera que tales correctivos no resultan idóneos para inhibir conductas como la acreditada en el caso.
La amonestación resulta inadecuada en atención a que se puso en riesgo el modelo de comunicación política, de ahí que este tipo de sanción no corresponda a la gravedad de la conducta cometida; en tanto que la interrupción de la transmisión de propaganda política o electoral o la cancelación de su registro como partido político, resultarían excesivas y desproporcionales atento a las circunstancias específicas que rodearon la infracción.
De tal forma, en concepto de esta Sala Especializada, al tomar
en consideración el bien jurídico protegido, es decir, el modelo
de comunicación política que constituye el canal establecido por
el que los partidos políticos, sus candidatos y candidatos
independientes, así como las autoridades electorales se
comunican con la ciudadanía, la conducta se calificó como
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grave ordinaria; dicho instituto político debe ser sujeto de una sanción acorde a las circunstancias particulares del incumplimiento a la ley.
Conforme a las consideraciones anteriores, se impone al Partido Verde Ecologista de México una sanción consistente en una multa de mil (1,000) veces la Unidad de Medida y Actualización 5 , equivalente a $73,040.00 (setenta y tres mil cuarenta pesos 00/100 M.N.), que es una cantidad suficiente para disuadir la posible comisión de faltas similares que también pudieran afectar los valores protegidos por la norma transgredida.
Al respecto, es necesario considerar las condiciones socioeconómicas del partido a fin que la sanción impuesta no constituya una carga excesiva.
De la información que obra en poder de esta Sala Especializada, de conformidad con lo dispuesto en el Acuerdo INE/CG1051/2015 6 aprobado por el Consejo General del Instituto Nacional Electoral, el dieciséis de diciembre de dos mil quince, se tiene que el Partido Verde Ecologista de México recibe la cantidad de $329,232,445.01 (trescientos veintinueve
5 La Unidad de Medida y Actualización equivale a un día de Salario Mínimo General, esto es, $73.04 /setenta y tres pesos 04/100 M.N), de acuerdo con la Resolución del H. Consejo de Representantes de la Comisión Nacional de los Salarios Mínimos que fija los salarios mínimos generales y profesionales vigentes a partir del 1º de enero de 2016 y su nota aclaratoria; publicadas ambas en el Diario Oficial de la Federación el 18 de diciembre de 2015.
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