TRIBUNAL DE APELACIONES REGIÓN JUDICIAL DE SAN JUAN
PANEL I MARANELLO, INC. Recurrente v OFICINA DE ADMINISTRACIÓN DE TRIBUNALES DE PUERTO RICO Recurrida KLRA201100013 REVISIÓN ADMINISTRATIVA Procedente de la Oficina de Administración de los Tribunales
SOBRE: Subasta sobre Orden de Preferencia para Negociar el Desarrollo del Nuevo Centro Judicial de Aibonito BIRD INTERPLAN DEVELOPMENT GROUP, LLC Recurrente v OFICINA DE ADMINISTRACIÓN DE TRIBUNALES Recurrida KLRA201100024 REVISIÓN SOBRE: Notificación de Orden de Preferencia en la Negociación de Propuestas para el
Desarrollo del Nuevo Centro Judicial de Aibonito
ALEGATO CONSOLIDADO EN OPOSICIÓN A RECURSOS DE REVISIÓN JUDICIAL
AL HONORABLE TRIBUNAL:
COMPARECE la Oficina de Administración de los Tribunales de Puerto Rico, en adelante OAT, representada por los abogados que suscriben y, de conformidad con la Regla 63 del Reglamento del Tribunal de Apelaciones, respetuosamente presenta su Alegato Consolidado en Oposición a los Recursos de Revisión de epígrafe.
I. CITAS DE LAS DISPOSICIONES LEGALES QUE ESTABLECEN LA JURISDICCIÓN Y LA COMPETENCIA DEL TRIBUNAL.
Este Honorable Tribunal tiene jurisdicción y competencia, en virtud del Artículo 4.006 (c) de la Ley de la Judicatura del Estado Libre Asociado de Puerto Rico de 2003, Ley Núm. 201 de 22 de agosto de 2003, 4 LPRA 24y (c), la doctrina establecida por el Honorable Tribunal Supremo en Rivera v. Dir. Admn. Trib., 144 DPR 808 (1988), y la Regla 56 del Reglamento del Tribunal de Apelaciones, 4 LPRA Ap. XXII-B, R.56.
II. REFERENCIA A LA DECISIÓN ADMINISTRATIVA OBJETO DE LOS RECURSOS DE REVISIÓN.
En los casos consolidados de epígrafe, Maranello, Inc., en adelante Maranello, y Bird Interplan Development Group, LLC., en adelante Bird, impugnan la Notificación del Orden de Preferencia en la Negociación de Propuestas para el Centro Judicial de Aibonito, emitida y notificada por la OAT por correo certificado con acuse de recibo el
14 de junio de 2010, (Ap., págs. 379-385).1
Maranello, Bird y Desarrollos Roig, SE, en adelante Roig, tres (3) de los nueve (9) proponentes que participaron en el procedimiento de solicitud de propuestas, solicitaron reconsideración el 21 de junio de 2010 (Ap., págs. 389–403; 411–431; 432-440). El 28 de junio de 2010, la Directora Administrativa de los Tribunales refirió para evaluación las solicitudes de reconsideración a la Oficina de Asuntos Legales de la OAT, (Ap., pág. 451) de conformidad con las disposiciones del Artículo XXV B.1, del Reglamento de Subastas Formales de Bienes y Servicios de la Rama Judicial de 2003, según enmendado (Ap., pág. 702).2
El 23 de diciembre de 2010 la OAT emitió decisión3, notificada el 28 de diciembre de 20104 (Ap., págs. 612-631), en la cual reconsideró y modificó el orden de preferencia para negociar. La OAT se sostuvo respecto a los proponentes a quienes originalmente les asignó el primer lugar (STZ) y el tercer lugar (Maranello) en el orden de preferencia, pero invirtió el orden de los proponentes en el segundo (Bird) y cuarto (Roig) orden de preferencia. Los proponentes restantes quedaron en el orden de preferencia asignado originalmente.5
El 11 de enero de 2011, Maranello y Bird presentaron recursos de revisión judicial, casos número KLRA201100013, y número KLRA201100024 respectivamente.
III. RELACIÓN DE LOS HECHOS PROCESALES Y PERTINENTES DEL CASO.
Mediante Aviso publicado el 26 de abril de 2009, (Ap., pág. 1) en el periódico El Nuevo Día, pág. 40, la OAT publicó una Invitación a Someter Propuestas (Request for
1 El Orden de Preferencia notificado originalmente fue: (1) STZ Development Corp., (2) Bird Interplan Development Group, LLC, (3) Maranello, Inc., (4) Desarrollos Roig, S.E., (5) Aibonito Building Development Corporation, Inc., (6) BluPoint Development & Construction Management, Corp., (7) Judicial Center Development Group, (8) ASOMA Development, Inc., (9) Noravi Developers, Inc.
2 Aunque, por los fundamentos indicados en la Parte V.C.2 (a) de este escrito, debe entenderse que a la OAT no le aplican las disposiciones de la Sección 3.19 de la Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme, 3 LPRA §2169, aún de aplicarle las mismas, esta actuación de la OAT equivale a acoger, en tiempo, las solicitudes de reconsideración.
3 Las disposiciones de LPAU no aplican a los procedimientos de la OAT, pero aún de aplicar las mismas, la OAT tenía jurisdicción para resolver las solicitudes de reconsideración debido a que, de conformidad con la Sección 3.19 de LPAU, 3 LPRA §2169, una agencia no pierde jurisdicción para actuar sobre una solicitud de reconsideración en un procedimiento de subastas o de SDP a los 90 ó 120 días de haberse presentado la misma.
4 Originalmente, la OAT notificó por correo certificado, el 23 de diciembre de 2010, pero la correspondencia fue devuelta a la OAT por falta de franqueo suficiente. La OAT notificó nuevamente el 28 de diciembre de 2010 (Ap., pág. 626).
5 El Orden de Preferencia notificado en reconsideración fue: (1) STZ Development Corp., (2) Desarrollos Roig, S.E., (3) Maranello, Inc., (4) Bird Interplan Development Group, LLC, (5) Aibonito Building Development Corporation, Inc., (6) BluPoint Development & Construction Management, Corp., (7) Judicial Center Development Group, (8) ASOMA Development, Inc., (9) Noravi Developers, Inc.
Proposals) para desarrollar, construir y arrendar un edificio para albergar las instalaciones físicas del Nuevo Centro Judicial de Aibonito. El expediente administrativo establece que este proyecto forma parte de los esfuerzos de la Rama Judicial dirigidos a brindar servicios judiciales de calidad a la ciudadanía. Con tal propósito, un grupo multidisciplinario de funcionarios de la OAT preparó diversos informes sobre los asuntos que afectan la calidad de la administración de la justicia, incluyendo la estructura física de las sedes del Tribunal de Primera Instancia, el número de salones y oficinas de jueces(zas) disponibles, el personal de apoyo necesario para la función judicial, el equipo, los recursos de carácter tecnológico, el mobiliario para la habilitación de salones, oficinas y espacios, y el acceso a los tribunales mediante transportación pública. En abril del 2006, en el informe titulado Reforma Judicial del 2003; Análisis y Actualización de las Recomendaciones sobre las Sedes Municipales y la Configuración de las Regiones Judiciales, (Ap., pág. 633-664), se indicó en lo que se refiere al Centro Judicial de Aibonito:
Debemos enfatizar que debe construirse un nuevo edificio que albergue el Centro Judicial de Aibonito. El Centro Judicial tiene limitaciones de crecimiento. (Ap., pág. 649)
El expediente administrativo establece que a tales fines, la OAT llevó a cabo un proceso interno desde junio de 2008, dirigido a identificar las características que debía tener el Centro Judicial, y a celebrar un procedimiento de solicitud de propuestas para el desarrollo del mismo. En el proceso participaron los siguientes funcionarios:
• Hon. Sonia I. Vélez Colón; Directora Administrativa de la OAT; • Hon. Ángel Colón Pérez; Ayudante Especial del Juez Presidente, Tribunal Supremo; • Sra. Ada Burgos Archilla, Directora Administrativa Auxiliar de la OAT; • Ing. José F. Moreno Navarro, Administrador, División de Locales y Servicios Especiales de la OAT; • Lic. Miguel Ferrer Rivera, Director, Directoría de Operaciones de la OAT; • Sr. William Pando Reyes, Director, Directoría de Administración de la OAT; • Sr. Julio Jurado Valentín, Alguacil General de la Rama Judicial; • Sra. Enilda Cabrera Chinea, Jefa, Oficina de Telecomunicaciones de la OAT; • Sr. José R. Martínez Hernández, Directoría de Informática, Sección de Infraestructura de la OAT; • Sra. María Luisa Cuevas, Jefa, Oficina de Asuntos Fiscales de la OAT; • Lic. María Conchita González, Jefa, Oficina de las Secretarías de la OAT; • Sra. Marisol Meléndez Ortiz, Secretaria Regional, Centro Judicial de Aibonito; • Sra. Sonia Rivera Vega, Administradora de Sistemas de Oficina
Confidencial I, Centro Judicial de Aibonito; • Sra. Manuela Martínez, Jefa, Oficina de Servicios Bibliotecarios de la OAT; • Sra. Ana Romero Velilla, Jefa, Negociado de Métodos Alternos para la Solución de Conflictos, Centro Judicial de San Juan; • Sra. Marisol Justiniano Aldebol; Jefa, Oficina de Servicios Sociales de la OAT; • Hon. Rafael Taboas Dávila, Juez Administrador Regional, Centro Judicial de Aibonito; • Sra. Maritza Castillo Trilla, Directora, Oficina de Planificación, Presupuesto y Recursos Externos de la OAT; • Ing. Ángel Herrera Blanco, Consultor Externo. (Véase, Ap., pág. 94).
La redacción de la Solicitud de Propuestas conllevó un proceso intenso que incluyó la redacción y revisión de varios borradores de la misma, (Ap., pág. 93-111), el recibo, evaluación y contestación de comunicaciones de personas interesadas en ser consideradas para proveer las instalaciones aún antes de que la OAT comenzara el proceso de Solicitud de Propuestas, (Ap., págs. 69–76), reuniones del Comité nombrado por la OAT para la redacción de la propuesta (Ap., pág. 94–97), el recibo y evaluación de las recomendaciones de funcionarios de la OAT con proyecciones sobre espacios, número de salas, oficinas, personal y otras características del Centro Judicial, (Ap., págs. 112-123); y la participación, análisis y recomendaciones del Ingeniero Ángel Herrera, perito en el desarrollo y construcción de instalaciones, contratado por la OAT como asesor externo, véase su Resumé (Ap., págs. 753-754).
Como resultado del proceso antes descrito, el 26 de abril de 2009, la OAT publicó en El Nuevo Día, página 40, el Aviso Público con la invitación para someter propuestas (Request for Proposals) (Ap., pág. 1). Del 4 al 18 de mayo de 2009, 68 personas naturales y jurídicas se comunicaron con la OAT para obtener copia del documento de Solicitud de Propuestas, en adelante SDP (Ap., págs. 77-82).
Durante el período del 9 de mayo al 8 de junio de 2009, varios proponentes potenciales sometieron preguntas a la OAT sobre el documento de SDP (Ap., págs. 83–87; 128-134). El 4 de junio de 2009, la OAT celebró una reunión para informar, a la cual comparecieron 54 personas y entidades privadas (Ap., págs. 88-92). El 22 de junio de 2009, la OAT contestó por escrito las preguntas sometidas (Ap., págs. 143-151).
Desde el 2 de julio de 2009 hasta el 28 de julio de 2009, la OAT contestó comunicaciones adicionales (Ap., págs. 152-161) y, en o antes del 28 de julio de 2009, fecha límite establecida, la OAT recibió nueve (9) propuestas presentadas por: Aibonito
Building & Development Corp.; ASOMA Development, Inc.; Bird Interplan Development Group, LLC; BluPoint Development & Construction Management, Corp.; Desarrollos Roig, SE; Judicial Center Development Group; Maranello, Inc.; NORAVI Developers, Inc. y STZ Development, Corp.
El 9 de septiembre de 2009, la Directora Administrativa de los Tribunales nombró un Comité Evaluador (Ap., pág. 173), conforme establece el Artículo XXIV A 3, Reglamento de Subastas (Ap., pág. 700). El Comité estaba presidido por el Ing. José F. Moreno Navarro (Administrador, División de Locales y Servicios Especiales de la OAT) y compuesto por el Hon. Rafael E. Taboas Dávila (Juez Administrador Regional, Centro Judicial de Aibonito), el Hon. Ángel Colón Pérez (Ayudante Especial del Juez Presidente, Tribunal Supremo), el Sr. William Pando Reyes (Director de Administración de la OAT), la Lic. Gina Méndez Miró (entonces la Directora de Programas Judiciales, y ahora Directora de la Oficina de Asuntos Legales de la OAT), Lic. Miguel Ferrer Rivera (Director de Operaciones de la OAT), el Sr. Félix Bajandas Lamela (Director de la Oficina de Informática de la OAT), y la Sra. Maritza Castillo Trilla (Directora, Oficina de Planificación, Presupuesto y Recursos Externos de la OAT). El Comité contó con el asesoramiento del Ingeniero Ángel Herrera Blanco (Ap., págs. 162-165).
El Comité creó dos sub-comités, uno de asuntos administrativos y otro de asuntos legales, celebró reuniones deliberativas, estableció una escala de puntuación para valorar los criterios de evaluación, y coordinó visitas a los terrenos en los cuales cada proponente ofrecía ubicar el edificio (Ap., págs. 174–178; 376). Los miembros del Comité recibieron copia de las propuestas y los planos presentados por los proponentes (Ap., pág. 179). El Comité utilizó una tabla matriz para evaluar de forma comparativa las nueve (9) propuestas a base de varios criterios, incluyendo: localización del terreno, cabida, costo y zonificación, tamaño del edificio principal y costo de renta anual, tamaño del edificio de parking y el costo de renta anual; canon de arrendamiento promedio y el costo anual total (Ap., pág. 632).
El Comité también consideró un Informe de Evaluación Técnica de Propuestas preparado por el Ing. Ángel Herrera Blanco y el Ing. José F. Moreno Navarro (Ap., págs. 182-375). El Informe consta de ciento noventa y dos (192) páginas en las cuales se describe el objeto del estudio, la autoridad para el mismo, los antecedentes del proyecto, la metodología utilizada para evaluar las propuestas, las consideraciones
hechas en el estudio, los criterios de evaluación, el resultado de la evaluación de cada propuesta en términos cualitativos y cuantitativos, un resumen de las propuestas económicas, un resumen de las evaluaciones, y comentarios generales (Ap., págs. 183-375). El expediente administrativo establece lo siguiente en relación al proceso de evaluación y el uso que hizo el Comité del Informe Técnico:
El Comité evaluador se reunió en varias ocasiones y encomendó a los ingenieros José F. Moreno y Ángel Herrera que estudiaran las propuestas y prepararan un informe técnico que evaluara el cumplimiento de las mismas con los requisitos de la invitación para someter propuestas (RFP). Además, el comité en conjunto y varios de sus miembros por separado visitaron los predios o terrenos propuestos para el desarrollo del centro judicial de Aibonito. Se entregó el informe técnico a los miembros del comité para su estudio y evaluación y luego se celebraron varias reuniones en donde se discutieron cada una de las propuestas. Como parte de estas reuniones, se llegó a un consenso sobre la evaluación de cada uno de los diez (10) criterios establecidos en el RFP. Esa evaluación forma parte del informe de evaluación técnica que estuvo disponible y que le fue entregada a los proponentes que lo solicitaron, incluyendo BluPoint. Además están disponible copias de todas las propuestas sometidas por cada uno de los grupos participantes. No existen otros análisis evaluativos, hojas de evaluación, informes, reportes o minutas del comité evaluador. (Ap. Pág. 535)
Como resultado del proceso de evaluación, el 14 de junio de 2010, el Comité Evaluador recomendó el documento titulado Notificación del Orden de Preferencia en la Negociación de Propuestas recibidas para la construcción del Nuevo Centro Judicial de Aibonito. (Ap., págs. 378-385). En la notificación, el Comité anunció el siguiente orden de preferencia en la negociación:
1. STZ Development Corp. (82 puntos)
2. Bird Interplan Development Group, LLC (76 puntos) 3. Maranello, Inc. (75 puntos)
4. Desarrollos Roig, S.E. (73 puntos)
5. Aibonito Building Development Corporation, Inc. (67 puntos)
6. BluPoint Development & Construction Management, Corp. (63 puntos) 7. Judicial Center Development Group (61 puntos)
8. ASOMA Development, Inc. (54 puntos) 9. Noravi Developers, Inc. (53 puntos)
El orden de preferencia recomendado por el Comité Evaluador y notificado por la OAT estuvo basado en el Informe de Evaluación Técnica de Propuestas, según considerado y trabajado por el Comité Evaluador. De hecho, la tabla con el resumen de las puntuaciones obtenidas por cada proponente, incluida en la página 2 de la Notificación, es la tabla incluida en la página 191 del Informe, según fue revisado el mismo por el Comité Evaluador (Ap., págs. 374; 380; 535).
La notificación a los proponentes se efectuó por correo certificado con acuse de recibo a las direcciones informadas por éstos. (Ap., págs. 382-385). En la notificación se advirtió a los proponentes del derecho a solicitar reconsideración y revisión judicial,
de conformidad con las disposiciones del Reglamento de Subastas Formales de Bienes y Servicios de la Rama Judicial (Ap., págs. 381–382, págs. 702–703).
El 21 de junio de 2010, Maranello, Inc. presentó Moción de Reconsideración (Ap., págs. 389-403). Posteriormente, Maranello presentó Moción en Apoyo a Reconsideración, con la cual incluyó varias tablas comparativas para suplementar los argumentos de la Moción de Reconsideración (Ap., págs. 404-410). El 21 de junio de 2010, Bird y Roig presentaron Moción de Reconsideración (Ap., págs. 411-431), (Ap., págs. 432-440). Otros proponentes reaccionaron a la Notificación del Orden de Preferencia, solicitando información, acceso al expediente o copia de algunos documentos (Ap., págs. 444– 450; 453-459).
El 28 de junio de 2010, la Directora Administrativa de los Tribunales refirió para evaluación las solicitudes de reconsideración a la Oficina de Asuntos Legales de la OAT de conformidad con las disposiciones del Artículo XXV B.1, del Reglamento de Subastas (Ap., pág. 451).
Las solicitudes de reconsideración de Maranello, Bird y Roig fueron consideradas por el Comité Evaluador, el cual rindió un Informe el 2 de agosto de 2010, (en adelante Informe de 2 de agosto) (Ap., págs. 473–491). Las solicitudes de reconsideración fueron luego consideradas por la Oficina de Asuntos Legales de la OAT, junto al Informe del 2 de agosto y otros documentos pertinentes (Ap., pág. 492). El 30 de septiembre de 2010, la Oficina de Asuntos Legales le solicitó al Ing. Moreno Navarro, Presidente del Comité Evaluador, que sometiera formalmente sus comentarios a las Solicitudes de Reconsideración, incluyendo los comentarios presentados en el Informe de 2 de agosto, y cualquier comentario adicional que tuvieran. Con su comunicación, la Oficina de Asuntos Legales incluyó un documento en el cual identificó cada uno de los planteamientos o alegaciones de las solicitudes de reconsideración que deberían ser considerados por el Comité Evaluador (Ap., págs. 501-513).
El 12 de noviembre de 2010, el Comité Evaluador presentó un nuevo informe con comentarios a las solicitudes de reconsideración (en adelante Informe de 12 de noviembre) (Ap., págs. 514-537). El 20 de diciembre de 2010, la Oficina de Asuntos Legales emitió un Informe con Recomendaciones a la Directora Administrativa en relación a las solicitudes de reconsideración (en adelante Informe de 20 de diciembre)
(Ap., págs. 541-611). En el Informe, se recomendaron ciertas modificaciones a las puntuaciones otorgadas a las propuestas de Maranello, Bird y Roig.6 Como resultado, se recomendó un nuevo Orden de Preferencias en virtud del cual STZ Development Corp. mantuvo la primera preferencia con 82 puntos y Maranello, Inc. mantuvo la tercera preferencia con 76 puntos, sin embargo, Roig cambió de la cuarta a la segunda preferencia con 77 puntos, mientras Bird pasó de la segunda a la cuarta preferencia con 75 puntos. Los proponentes restantes se mantuvieron en el Orden de Preferencia notificado originalmente por la OAT en el documento fechado 14 de junio de 2010.
El 23 de diciembre de 2010, la OAT notificó el resultado del proceso de reconsideración y el nuevo Orden de Preferencias (Ap., págs. 612-631).7
El 11 de enero de 2011, Maranello y Bird, presentaron los Recursos de Revisión de epígrafe.
IV. SEÑALAMIENTO DE LOS ERRORES QUE A JUICIO DE LAS PARTES RECURRENTES COMETIÓ EL ORGANISMO RECURRIDO.
A. MARANELLO, INC.
1. Actuó en forma ultra vires el Comité Evaluador al asignar porcentuales y/o pesos a los distintos criterios de evaluación.
2. Erró y abusó de su discreción la OAT al no haber descalificado a aquellos postores que no cumplieron con uno de los “requisitos básicos de más importancia”, el de “proveer espacio para la expansión o crecimiento futuro en área utilizable y facilidades”. 3. Erró y abusó de su discreción la OAT al no haber
descalificado a STZ debido a que su propuesta no fue responsiva.
4. El Comité Evaluador actuó de forma arbitraria y caprichosa al adjudicarle la puntuación que dio lugar a la adjudicación de la subasta.
6 El expediente administrativo establece que el cambio en el orden de preferencia entre Roig y Bird respondió a que originalmente Bird obtuvo una puntuación total de 76 puntos y Roig de 73 puntos. En reconsideración, la puntuación asignada a Roig por el criterio de la certificación ambiental (Green Building) aumentó de 6 a 8 puntos (2 puntos adicionales) y la puntuación por el criterio de Historial de Cumplimiento aumentó de 7 a 9 puntos (2 puntos adicionales), con los cuatro (4) puntos adicionales, Roig aumentó su puntuación total a 77 puntos. Por otro lado, en reconsideración, se redujo la puntuación de Bird en el Criterio de Historial de Cumplimiento de 9 a 8 puntos (1 punto menos).
El único otro cambio en reconsideración consistió en que se le concedió un punto adicional a Maranello en el criterio de certificación ambiental (Green Building). Como resultado, su puntuación final fue de 76 puntos. (Ap., pág. 65) Estos cambios causaron que Bird terminara con una puntuación total de 75 puntos y bajara del segundo al cuarto orden de preferencia ante la puntuación de STZ, 82 puntos, Roig 77 puntos y Maranello 76 puntos. (Ap., págs. 380, 594, 597, 611)
7 Debe señalarse que la notificación al proponente BluPoint Development & Construction Management Corp. fue enviada por correo a la dirección que éste notificó en la propuesta y a la cual le fue notificada la decisión inicial del Orden de Preferencias. Sin embargo, dicho proponente había cambiado su dirección y no había notificado dicho cambio a la OAT. Como resultado, la notificación fue devuelta a la OAT. Cuando la OAT se comunicó por teléfono con el proponente, éste notificó una nueva dirección a la cual se le envió la notificación en reconsideración y fue recibida por éste. (Ap., págs. 625-631)
B. BIRD INTERPLAN DEVELOPMENT GROUP, LLC.
1. Erró la Honorable Directora Administrativa de los Tribunales al colocar a Bird Interplan en la cuarta posición del Orden de Preferencia en la Negociación de Propuestas para el Desarrollo del Nuevo Centro Judicial de Aibonito.
V. DISCUSIÓN DE LOS ERRORES SEÑALADOS, INCLUYENDO LAS DISPOSICIONES DE LEY Y LA JURISPRUDENCIA APLICABLES.
A. INTRODUCCIÓN – ALCANCE DE LOS ERRORES SEÑALADOS POR LOS RECURRENTES
Todos los errores que los recurrentes alegan, están relacionados al proceso de evaluación de las propuestas y, en su mayoría, se refieren a los mismos aspectos de dicho proceso.
El único error señalado por Bird en su recurso, cuestiona la decisión de la OAT de colocarlo en la cuarta posición del Orden de Preferencia en la negociación de propuestas. Bird argumenta que la evaluación que la colocó en el cuarto lugar fue el resultado de errores de la OAT en seis (6) renglones de evaluación: (1) ubicación o localización del terreno, Recurso, págs. 9, 10; (2) amplitud o tamaño del terreno, Recurso, págs. 11, 12; (3) calidad y funcionalidad en el diseño y construcción, Recurso, págs. 12, 13 y 14; (4) uso de materiales de primera calidad, Recurso, pág. 14; (5) calidad y funcionalidad en el estacionamiento para funcionarios y el público, Recurso, págs. 14, 15; y (6) historial de cumplimiento del desarrollador en otros proyectos similares, Recurso, pág. 16.
Bird también alega que la OAT cometió dos (2) errores procesales: (1) no celebrar una reunión informal que Bird solicitó como parte del proceso de reconsideración, Véase, Recurso, págs. 4, 17, (2) que la OAT admitió la Solicitud de Reconsideración de Roig aunque dicha entidad no prestó la fianza requerida por el Reglamento de Subastas como parte del proceso de reconsideración, Recurso, pág. 9.
Por su parte, Maranello alega que la OAT cometió cuatro (4) errores. Tres de los cuatro errores se refieren a la aplicación de los criterios de evaluación a las propuestas. Véase errores 2, 3 y 4, Parte IV, A, supra. El cuarto error señalado por Maranello, el número 1, cuestiona el valor asignado por la OAT al criterio del precio del arrendamiento vis a vis el valor asignado a los criterios de evaluación restantes.
Antes de discutir las alegaciones de error, veamos el Derecho aplicable a estos recursos de revisión judicial consolidados.
B. DERECHO APLICABLE.
1. Marco Legal Aplicable a la OAT.
a. Legislación y Reglamentación Orgánica.
En virtud de la Ley Núm. 345 de 2 de septiembre de 2000, 4 LPRA §24j (Esta ley no está codificada en LPRA, pero aparece como una nota en Disposiciones Especiales en la sección de Historial de esta sección de LPRA), (Ap., págs. 665-666), la Asamblea Legislativa de Puerto Rico facultó al Juez Presidente del Tribunal Supremo de Puerto Rico o al Director Administrativo de los Tribunales, por delegación de éste, para adquirir en cualquier forma legal, incluyendo pero sin limitarse a la adquisición por compra, y el arrendamiento con opción a compra, cualquier bien inmueble, derecho o interés en el mismo, de la forma que considere más efectiva, eficiente y necesaria en beneficio
de la rama judicial. Véase, Ley Núm. 345, Artículo 1(a), (Ap., pág. 665). En la ley, la
Asamblea Legislativa dispuso que la adquisición de bienes inmuebles mediante un contrato de arrendamiento con opción a compra, se llevará a cabo mediante “subasta pública” conforme a la reglamentación que a esos fines apruebe la OAT. Artículo 2, Ley Núm. 345, supra, (Ap., pág. 666).
Mediante la Orden Administrativa Núm. OA-JP-2009-108, (Ap., págs. 667-670), el Juez Presidente dispuso que la OAT, bajo la dirección del (de la) Director(a) Administrativo(a) de los Tribunales tendrá, entre otras, la facultad de, por delegación del (de la) Juez(a) Presidente(a), adquirir en cualquier forma legal; poseer, conservar, usar, disponer de cualquier bien mueble o inmueble, valor, derecho o interés en el mismo; comparecer en los contratos y formalizar todos los instrumentos necesarios o convenientes; así como aprobar la reglamentación necesaria para la implantación de la Ley Núm. 345 de 2 de septiembre de 2000, (Ap., pág. 669).
Según establecido en la Ley Núm. 345 de 2 de septiembre de 2000, supra, en julio de 2003 la Rama Judicial aprobó un Reglamento de Subastas Formales de
Bienes y Servicios de la Rama Judicial. Para beneficio del Honorable Tribunal,
incluimos copia del Reglamento (Ap., págs. 671–706). El Reglamento hace referencia expresa a la Ley Núm. 345 de 2 de septiembre de 2000, como su base jurídica (Reglamento, Artículo II), y establece disposiciones aplicables en casos de compras negociadas (Reglamento, Artículo XXIII); véase, además, Artículo XXIII (A) y Artículo IV, 5, (Ap., págs. 672; 694). El Reglamento también provee para la utilización del
procedimiento de compras negociadas, incluyendo la utilización de un Comité Evaluador nombrado por el Director Administrativo de los Tribunales. Véase, Reglamento, Artículo XXIV, A. 5.3, (Ap., pág. 700) e incluye múltiples disposiciones para el funcionamiento del Comité, como parte de las cuales se encuentra la utilización de asesoramiento externo, el establecimiento de un orden de preferencia de los suplidores que mejor cumplan con los criterios y especificaciones, la emisión de una solicitud de propuesta, el orden de negociación establecido, la manera de llevar a cabo la negociación y disposiciones respecto al procedimiento de reconsideración ante el Director Administrativo de los Tribunales y sobre la Revisión Judicial, Reglamento, Artículos XXV, A y XXVI. (Ap., págs. 702-703).
Además de las amplias facultades y procedimientos establecidos en el Reglamento de Subastas, la OAT cuenta con un Reglamento para el Arrendamiento
de Locales a Largo Plazo para la Rama Judicial, aprobado en enero de 1997.8
Incluimos copia del Reglamento y sus enmiendas (Ap., págs. 707-752). Este Reglamento también establece criterios y procedimientos para la adquisición de bienes inmuebles mediante el arrendamiento a largo plazo con opción a compra, a través de un procedimiento de compras negociadas.
En virtud del Reglamento de Subastas, las disposiciones del Reglamento para el Arrendamiento de Locales se mantuvieron vigentes en todo lo que no sean incompatibles con el Reglamento de Subastas. Véase, Artículo XXXI del Reglamento de Subastas (Ap., págs. 706).
En resumen, la OAT cuenta con amplia autoridad legal y reglamentaria para llevar a cabo procedimientos de distintos tipos para la adquisición de bienes, incluyendo bienes inmuebles, mediante distintos negocios jurídicos y a través de procedimientos que le reconocen gran flexibilidad y discreción a la OAT.
b. Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme (LPAU).
La Rama Judicial está exenta de la Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme, Ley Núm. 170 del 12 de agosto de 1988, según enmendada, 3 LPRA §2100 y siguientes. Sin embargo, en Rivera v. Dir. Adm. Trib., 144 DPR 808 (1998), el Honorable Tribunal Supremo resolvió que, cuando hay una actuación administrativa de
8 Enmendado el 15 de abril de 1998, el 1ro de junio de 1998, y el 23 de julio de 2004 (enmiendas ratificadas mediante la Circular Núm. 23 del 5 de mayo de 2008, año fiscal 2007-2008, aprobada por la Directora Administrativa de los Tribunales).
la Rama Judicial, el procedimiento a seguirse en revisión judicial será “un procedimiento similar al de la revisión judicial de determinaciones administrativas”, salvo si por ley o reglamento se ha establecido un procedimiento para revisión judicial. El Honorable Tribunal de Apelaciones ha hecho referencia a esta doctrina. Véase AEP
v. OAT, KLRA20080041 (marzo 2008) 2008 WL 2558044 y AEP v. Junta de Subastas OAT, KLRA200800248 (mayo 2008), 2008 WL 2944904. La Ley de la Judicatura, Ley
Núm. 2001 de 22 de agosto de 2003, según enmendada, no establece un procedimiento de revisión judicial generalmente aplicable a las decisiones de la OAT, véase, Artículo 2.013, 4 LPRA 24n, ni uno particular aplicable a las actuaciones de la OAT en procedimientos como el de autos. Como resultado, en los procedimientos de revisión judicial de las decisiones de la OAT, debe seguirse un procedimiento similar al establecido bajo LPAU y, necesariamente, el Reglamento del Tribunal de Apelaciones.
Al no ser aplicable LPAU, el procedimiento seguido por la OAT en la SDP debe evaluarse a la luz de la legislación orgánica aplicable a dicha entidad y, en particular, la Ley Núm. 345 de 2 de septiembre de 2000, anteriormente discutida. Por lo tanto, no aplica la doctrina establecida en LPAU relacionada a las solicitudes de reconsideración y de revisión judicial de las subastas, y procedimientos similares, y debe considerarse la reglamentación que la OAT ha promulgado para estas actuaciones administrativas a la luz de la Ley Núm. 345, supra. Por otro lado, aún bajo LPAU, los procedimientos de subastas se consideran procedimientos informales a los cuales no les aplican las disposiciones que LPAU establece para los procedimientos formales de adjudicación. Véase, Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme, §3.1, 3 LPRA §2151.
En conclusión, el procedimiento de SDP seguido por la OAT se rige por los Reglamentos de la OAT y debe considerarse como uno “informal”. Sin embargo, debe considerarse que aunque a la OAT no le aplique la Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme, las acciones de la OAT responden a principios tradicionales de Derecho Administrativo que son cónsonos con las disposiciones de LPAU. En particular, en atención a que la actividad de la OAT en el procedimiento de SDP se considera un “procedimiento informal” es necesario concluir que la doctrina establecida por la jurisprudencia en relación a los procedimientos de Solicitud de Propuestas y a los estándares de revisión judicial, aplican a las actuaciones de la OAT en procedimientos similares conducidos por dicha entidad. Veamos dicha doctrina, aplicable al caso de
autos.
c. Doctrina Aplicable a las solicitudes de propuestas.
La validez de los procedimientos de SDP ha sido reconocida por el Honorable Tribunal Supremo. En R&B Power, Inc. v. Estado Libre Asociado de Puerto Rico y
otros, 170 DPR 606 (2007), el Tribunal señaló: “…el SDP o requerimiento de
propuestas, es otro mecanismo disponible para adquirir bienes y servicios. … El SDP, es ante todo, un mecanismo de compra negociada.”
En lo que concierne al procedimiento a seguirse en una SDP, dispuso el Tribunal:
“En el requerimiento de propuestas se deben enumerar los requisitos y factores que se utilizarán para la adjudicación del contrato en cuestión y a los cuales todo licitador tiene que ser responsivo. Habitualmente se le adjudica un valor o peso a los factores que se van a considerar al adjudicar la buena pro. El documento describe cómo se llevará a cabo el proceso, incluyendo el itinerario para recibir, evaluar y adjudicar la buena pro y los términos del contrato que se otorgará. Y como ya indicamos, este mecanismo admite la negociación entre el oferente y la entidad gubernamental mientras se evalúan las propuestas recibidas.” R&B Power, supra, pág. 622.
Luego de definir los criterios y requisitos de una SDP, estableció el Tribunal: “De lo anterior se desprende con meridiana claridad que el mecanismo de requerimiento de propuesta se destaca por su mayor informalidad y flexibilidad,
así como por el grado de discreción que le confiere a la entidad pública en la consideración de la propuesta recibida en comparación con la subasta tradicional. Sigue siendo sin embargo, un mecanismo alterno para la
adquisición de bienes y servicios en el gobierno y como tal, necesariamente participa de algunas de las características de la subasta formal.” (Énfasis nuestro). R&B Power, supra, pág. 623.
Indicó también el Tribunal Supremo, “… aún cuando el SDP se configura como un procedimiento mas informal que una subasta, no se les puede negar a quienes participan en la licitación y cuyas propuestas fueron rechazadas, el derecho a cuestionar la decisión de la agencia mediante la revisión judicial de ésta.”(Énfasis nuestro). R&B Power, supra, pág. 624.
En lo que se refiere a cuál es la actuación revisable en un procedimiento de compra negociada mediante una SDP, en Autoridad de Edificios Públicos v. OAT, KLRA200800248, 19 mayo 2008; expresó el Tribunal de Apelaciones:
“De conformidad con la normativa establecida sobre el recientemente adoptado mecanismo de SDP o compra negociada, colegimos que la determinación del ente adjudicador sobre el orden de negociación con los licitadores, cuando se utiliza tal método, equivale a la adjudicación en los casos en que se recurre a la subasta tradicional. Es de dicha determinación que se puede recurrir en revisión judicial.”
d. Estándares de revisión judicial.
Al evaluar si la OAT erró en las distintas actuaciones administrativas cuestionadas en los recursos de revisión judicial consolidados, este Honorable Tribunal debe considerar los estándares de revisión judicial aplicables. Después de todo, los mismos establecen el grado de deferencia que el Tribunal que revisa debe darle a las acciones o decisiones impugnadas y, por lo tanto, la autoridad positiva que el tribunal en apelación tiene como parte de su función revisora. En este sentido, se ha dicho que los estándares de revisión judicial son “las varas de medir que utilizan los jueces apelativos”, Phillips, The Appellate Review Function, Scope of Review, 47 Law & Contempt. Probs. 1, 1 (1984), citado en Childress S.A., Davis M., Standards of Review, Volumen I (1984); Wiley Law Publications, página 5.
Los múltiples aspectos y ambigüedades de la doctrina jurídica relacionada a los estándares de revisión judicial en general, y los aplicables a la revisión judicial de las actuaciones administrativas en particular, hacen que, a veces, la utilización de los mismos en una forma técnicamente correcta no sea fácil para los representantes de las partes que argumentan y para el tribunal apelativo que decide.9 Sin embargo, el caso de autos no presenta la necesidad de distinguir entre estándares ambiguos potencialmente aplicables. Ello se debe a que la actuación administrativa de la OAT debe sostenerse por este Honorable Tribunal aún cuando se apliquen los estándares más exigentes y menos deferenciales a los organismos administrativos reconocidos en la ley y la jurisprudencia.
Múltiples pronunciamientos de nuestro Tribunal Supremo y de este Tribunal de Apelaciones han aplicado los estándares de revisión judicial al evaluar las actuaciones de los organismos administrativos en los distintos procedimientos mediante los cuales se adquieren bienes y servicios, incluyendo subastas formales, procedimientos de solicitud de propuestas o de compra negociada y procedimientos “híbridos” con características de subasta formal y de solicitud de propuestas o compras negociadas. En el caso de autos, la OAT utilizó un procedimiento de SDP como parte de un procedimiento de compra negociada, según provisto por el Reglamento de Subastas. Por lo tanto, es pertinente considerar los estándares de revisión judicial que el Tribunal
9 Sobre estos aspectos y ambigüedades, véase, Childress S.A., Davis M. Standards of Review, (1984); Wiley Law Publications. Volumen I, pág. 3 a la 8, (Estándares de Revisión Judicial en General); Volumen II, págs. 261 a 305. (Estándares de Revisión Judicial aplicables a las decisiones de agencias administrativas); Véase, también, Pierce R.J., Shapiro S.A., Verkuil P.R.; Administrative Law and
ha identificado y utilizado en este contexto.
Hay múltiples pronunciamientos del Tribunal Supremo y de este Honorable Tribunal que se refieren a los estándares de revisión judicial aplicables a un procedimiento de solicitud de propuestas. El límite en el número de páginas permitido por el Reglamento para el presente escrito nos impide abundar sobre el tema. Nos limitamos a exponer expresiones normativas y emblemáticas que aplican al caso de autos.
Por su alcance, y por ser una expresión reciente de nuestro más alto foro, debe considerarse la opinión del Tribunal Supremo en el caso de Caribbean Communication
Solutions y otros vs. Policía de Puerto Rico; 2009 TSPR 147 (2009). En lo que
concierne al estándar de revisión judicial, indicó el Tribunal:
“Como es sabido, los procedimientos y las decisiones de las agencias administrativas están cobijadas por una presunción de regularidad y
corrección. Por ello, la revisión judicial de las determinaciones administrativas
se limita a examinar si la actuación de la agencia fue razonable, y sólo cede cuando la decisión no está basada en evidencia sustancial, cuando la
agencia ha errado en la aplicación de la ley o cuando su actuación es irrazonable o ilegal. Marina Costa Azul v. Comisión, supra; Otero v Toyota, 163
D.P.R. 716, 729 (2005).” (Énfasis suplido).
“En el contexto de las subastas gubernamentales, la norma es que las agencias gozan de una amplia discreción en la evaluación de las propuestas
sometidas ante su consideración,… la agencia posee una vasta experiencia y
especialización que la colocan en mejor posición que el foro judicial para seleccionar el postor que más convenga al interés público. Perfect Cleaning
Services, Inc. v. Corp. del Centro Cardiovascular de P.R. y del Caribe; Accumail de Puerto Rico vs. Junta de Subasta Autoridad de Acueductos y Alcantarillados; Empresas Toledo v. Junta de Revisión y Apelación de Subasta; Autoridad de Energía Eléctrica v. Maxon Engineering Services, Inc.” (Énfasis suplido y citas
omitidas)
“…los tribunales no deben sustituir el criterio de la agencia o junta concernida, excepto si se demuestra que la decisión se tomó de forma
arbitraria o caprichosa, o mediando fraude o mala fe. Torres v Junta de Subasta.” (Énfasis suplido y citas omitidas). “… ningún postor tiene derecho a
quejarse cuando otra proposición es elegida como la más ventajosa. La cuestión debe decidirse a la luz del interés público […]. … la decisión será sostenida si cumple con el criterio de razonabilidad.”
Más adelante indica el Tribunal,
“…la agencia está facultada para rechazar la oferta más baja siempre que su determinación sea razonable. Esta norma cobra importancia cuando se trata de la adquisición de bienes o servicios de alto contenido técnico y sofisticación, donde la
decisión de la agencia no necesariamente descansa en criterios estrictamente matemáticos, sino en una valoración de la tecnología y recursos humanos
ofrecidos, a la luz de las necesidades de la agencia. A.E.E. v Maxon.”
Al emitir su decisión el Tribunal Supremo, luego de analizar la evidencia en el expediente, concluyó que no estaba en posición de sustituir el criterio de la Junta de Subasta porque no existía base en el expediente ante su consideración que lo llevara a
concluir que en la adjudicación “medió arbitrariedad, fraude o mala fe de parte de la
agencia.”
De forma similar, en Autoridad de Carreteras y Transportación v. CD Builders,
Inc., 2009 TSPR 164, 28 de octubre de 2009, dijo el Tribunal:
… los tribunales no debemos intervenir con el rechazo de una propuesta o la adjudicación de una subasta salvo que la determinación administrativa adolezca de abuso de discreción, arbitrariedad o irracionabilidad. (Citas omitidas) Se reconoce pues discreción a las agencias administrativas en el ejercicio de su facultad de considerar licitaciones, rechazar propuestas y adjudicar la subasta a favor de la licitación que se estime se ajusta mejor a las necesidades particulares de la agencia y al interés público en general.
Debido a que, según indicamos, el procedimiento de SDP se considera un
procedimiento informal, el estándar de revisión judicial requiere determinar si la
conducta es arbitraria o caprichosa, estándar más deferencial a la actuación administrativa que el estándar de “evidencia sustancial en el expediente”, establecido en la sección 4.5 de LPAU, 3 LPRA §2175, para la revisión de las decisiones finales en los procedimientos adjudicativos formales. Evidencia sustancial ha sido definida como “aquella evidencia relevante que una mente razonable podría aceptar como adecuada para sostener una conclusión”. Hilton Hotels v. Junta de Salario Mínimo, 74 DPR 670 (1953).
En el contexto de la revisión de las determinaciones administrativas a las cuales aplica el estándar de evidencia sustancial, se ha indicado que el criterio rector para los tribunales es la razonabilidad en la actuación de la agencia recurrida. Otero v.
Toyota, 163 DPR 716 (2005), y que al examinar la razonabilidad el Tribunal evaluará
que las determinaciones de hechos se fundamenten en la evidencia sustancial que obre en el expediente administrativo considerado en su totalidad. Misión Industrial de
P.R. v. Junta de Calidad Ambiental, 146 DPR 64 (1998).
Debe destacarse que, en ocasiones, al evaluar una actuación administrativa, el Tribunal Supremo se ha referido a ambos estándares de revisión judicial (arbitrario y caprichoso, y evidencia sustancial) de forma simultánea:
“Nuestro derecho administrativo se basa en una actitud de gran consideración y deferencia de parte de los tribunales a las decisiones de las agencias administrativas. De ahí que los procesos administrativos y las determinaciones de hechos de las agencias estén cobijados por una presunción de regularidad y corrección. Por eso, la
revisión judicial se limita a determinar si hay evidencia sustancial en el expediente para sostener la conclusión de la agencia o si ésta actuó de manera arbitraria, caprichosa o ilegal.” Carmen Vélez Rodríguez v. Administración de Reglamentos y Permisos, 167 DPR 684, (2006).
la jurisprudencia sobre el peso de la prueba en revisión judicial:
“En el ejercicio de esa función revisora de las decisiones administrativas, los tribunales deben auscultar la razonabilidad de éstas y abstenerse de sustituir el criterio del organismo por el suyo propio, a menos que la actuación administrativa sea claramente arbitraria o que inflija valores constitucionales. El peso de probar que la determinación fue arbitraria, irrazonable o que se tomo en ausencia de evidencia sustancial recae sobre la parte que la impugna.”; STZ Development Corp. v. Junta de Planificación, KLRA20090021, Tribunal de Apelaciones,
2009 WL 2700209.
C. EVALUACIÓN DE LOS SEÑALAMIENTOS DE ERROR.
A la luz del marco jurídico aplicable, a continuación nos referimos a los errores señalados por los recurrentes:
1. Procedimientos para la evaluación de las propuestas. a. Regularidad de los procedimientos seguidos.
Según indicamos, aunque la mayor parte de los señalamientos de error de los recurrentes cuestionan la evaluación técnica que realizó la OAT de las propuestas y que resultaron en el orden de preferencia, hay varios señalamientos de error que presentan alegaciones relacionadas a los procedimientos seguidos por la OAT. Por lo tanto al evaluar dichos errores, primeramente debe considerarse la regularidad del procedimiento, según descrito el mismo en la Parte III de este escrito. Detallamos allí el extenso e intenso proceso a través del cual la OAT ha desarrollado el proyecto del edificio para el Nuevo Centro Judicial de Aibonito.
b. Alegaciones sobre errores procesales no relacionados con la aplicación de los criterios de evaluación.
1) Solicitud de Reunión Informativa.
En su Recurso, Bird argumenta que la OAT cometió error al no celebrar una reunión informativa solicitada por dicho proponente mediante carta de sus representantes legales del 30 de julio de 2010, dirigida a la OAT (Ap., pág. 471–472). En la carta, Bird solicitó una “reunión informativa para discutir las cuestiones señaladas en la Solicitud de Reconsideración”. De acuerdo a dicha misiva, la reunión era “indispensable” debido a que, alegadamente, en la Solicitud de Reconsideración, Bird “expuso y describió cómo la propuesta de STZ, presenta serios problemas con relación a la ubicación, localización, amplitud y tamaño del terreno, con el diseño en sí de la estructura, con los aires acondicionados y otros aspectos”. Se argumentó en la carta que los señalamientos sólo podían “atenderse adecuadamente” mediante una reunión informativa y que, conceder la reunión, estaba también justificado por razón de que la
decisión finalmente tomada “sería una informada y conducente a la mejor administración de los tribunales.”
En el Recurso, pág. 4, se indica que “a (sic) esta reunión Bird interesaba demostrar que de los participantes ella era la única que contaba con una consulta de ubicación aprobada para el proyecto propuesto, así como otros documentos que evidenciaban lo erróneo de la notificación.” Bird argumenta también que, en ausencia de tal reunión, la decisión final de la OAT resultó en un proceso incompleto porque no “se le concedió a las partes la oportunidad debida para probar sus contenciones, tal cual lo autoriza el Reglamento de Subastas de la OAT”. En la página 13 del Recurso se alega que una de las razones por las cuales se solicitó la reunión contemplada por el Reglamento, era para demostrarle a la OAT que algunos documentos que el Informe Técnico indicaba que Bird no había sometido sí se encontraban en la voluminosa propuesta. De acuerdo a Bird, la ausencia de la reunión la perjudicó, en tanto y en cuanto, sin examinar adecuadamente la propuesta, la OAT se reiteró en sostener que no se incluyó cierta información, “cuando la misma no fue solicitada en la Solicitud
de Propuestas”. Por último, Bird solicita que se le reconozca como la entidad con
mayor preferencia en el orden de negociación, y en la alternativa, que se devuelva el caso para la celebración de la reunión informativa.
La reunión informativa está regulada en el Artículo XXV (B)3, del Reglamento de Subastas, el cual establece que: “La parte promovente podrá solicitar a la Oficina de Asuntos Legales una reunión informativa para presentar prueba que sea
indispensable para resolver la solicitud de reconsideración. Remitirá su solicitud por
escrito con todos los fundamentos que justifiquen la concesión de dicha reunión informativa.” Evidentemente esta reunión se celebra a discreción de la OAT, según se desprende de la disposición del Reglamento. Además, aunque en la carta del 30 de julio de 2010, se indica que la celebración de la reunión informativa es indispensable, no se provee un solo fundamento que así lo sugiera, ni se identifica la prueba que Bird interesaba presentar. Por el contrario, en la carta se indican todas las objeciones que tenía Bird a la adjudicación efectuada por la OAT sobre el orden de preferencia y que en opinión de Bird convertían la propuesta de STZ en una “inadecuada” y se afirma, a manera de conclusión, que solo se puede atender adecuadamente la Moción de Reconsideración, mediante una reunión informativa.
Según se establece en el presente escrito, la totalidad de los asuntos presentados por Bird en reconsideración, fueron considerados en tres (3) informes separados en el proceso de reconsideración, y en ninguno de ellos se ofreció, ni hizo falta prueba alguna, adicional al expediente. Ciertamente, ni en Reconsideración ni en su Recurso de Revisión Judicial, Bird establece que la ausencia de una reunión informativa y de la oportunidad de presentar prueba perjudicó y no permitió que se atendieran sus planteamientos en reconsideración. Los propios argumentos de Bird sugieren que la reunión solicitada tenía el propósito de permitirle a Bird argumentar sobre sus contenciones. En esas circunstancias, el insistir en una reunión informativa es totalmente inmeritorio.
2) Fianza de Reconsideración.
En la pág. 9 de su Recurso de Revisión, Bird señala como primer error, que Roig no presentó una fianza en reconsideración, y por lo tanto, no podía ser merecedor de que se reconsideraran sus puntuaciones. Se refiere Bird a que en la Solicitud de Reconsideración, Roig no presentó la Fianza de Reconsideración requerida por el Artículo XXV (A) 7 del Reglamento de Subastas y se limitó a indicar que “la fianza de $100,000 que ha sido presentada con la propuesta continúa en vigor” (Ap., pág. 434). Ciertamente, tal aseveración de Roig no establece que se ha presentado una fianza adecuada en reconsideración. La forma y cantidad de la fianza original no se ajusta a lo requerido para una fianza en reconsideración. Véase a manera de ejemplo, la fianza (“protest bond”) presentada por Bird, (Ap., pág. 428). De hecho, la fianza original provista por Roig no cubre los propósitos de una fianza en reconsideración. Véase la Propuesta de Desarrollo de Roig, en su Sección inicial sobre Documentos Generales del Proponente, Documento Número 8.
Por otro lado, debe señalarse que en el proceso de reconsideración, ninguno de los proponentes presentó objeción alguna a la Solicitud de Reconsideración de Roig a base de un cuestionamiento de la fianza presentada por Roig. Consta en los Informes del proceso de reconsideración, que la Solicitud de Reconsideración de Roig fue evaluada en los méritos y que, al evaluar el cumplimiento con el criterio de certificación del edificio como uno “Green Building”, se recomendó ajustar la puntuación obtenida por Roig en este criterio y aumentarla de seis (6) a ocho (8) puntos. Señala el Informe de 20 de diciembre, de la Oficina de Asuntos Legales, que de esta forma, los puntos
otorgados serían consistentes con los obtenidos por la otra propuesta que indicó cumplir con los requisitos ambientales de forma tal que obtendría una certificación en la clasificación oro (gold). (Ap., pág. 594). Además, según indicamos, en Reconsideración, la OAT también modificó la puntuación de Roig respecto al criterio de “Historial de Cumplimiento”, en el cual aumentó su puntuación de siete (7) a nueve (9) puntos. El total de cuatro (4) puntos adicionales asignados a Roig en reconsideración, aumentó su puntuación total a setenta y siete (77) puntos. También cabe señalar que, en reconsideración, la OAT redujo la puntuación de Bird en el criterio de “Historial de Cumplimiento” de nueve (9) a ocho (8) puntos. Esto causó que Bird terminara con una puntuación total de setenta y cinco (75) puntos (originalmente tenía setenta y seis (76) y bajara del segundo al cuarto Orden de Preferencia, mientras Roig con setenta y siete (77) puntos subió al segundo Orden de Preferencia. Por lo tanto, si fue un error modificar en reconsideración la puntuación de Roig debido a que éste no prestó la fianza requerida, dicho error perjudicó a Bird, quien, aún con la puntuación reducida a setenta y cinco (75) puntos quedaría en un orden de preferencia superior a Roig (tercer orden de preferencia después de STZ (82 puntos) y Maranello (76 puntos) y antes que Roig, quien terminaría con 73 puntos. Es decir, si en reconsideración no se podía modificar la puntuación de Roig, el orden final hubiera sido STZ con ochenta y dos (82) puntos, Maranello con setenta y seis (76) puntos, Bird con setenta y cinco (75) puntos y Roig con setenta y tres (73) puntos. Esto hace necesario evaluar si se cometió un error al modificar la puntuación de Roig en reconsideración sin que éste presentara la fianza requerida.
Entendemos que no se cometió tal error porque la OAT tenía jurisdicción para actuar en reconsideración no solamente a base de la Solicitud de Reconsideración de Roig, sino también por la solicitud de Maranello y la de Bird. Ambos, Maranello y Bird, prestaron la fianza requerida y cuestionaron en reconsideración la puntuación asignada en los criterios de la certificación ambiental del edificio y el historial de cumplimiento. (Ap., págs. 396; 401; 417; 420). Por lo tanto, al entender en reconsideración en dichos asuntos, la OAT podía revisar las puntuaciones asignadas a todos los proponentes respecto a estos criterios, debido a que la adjudicación administrativa tiene que ser racional e internamente consistente y si la entidad está reconsiderando su actuación en esas dos áreas, su reconsideración beneficia o perjudica a cualquier proponente a
quien inicialmente le hayan aplicado erróneamente los criterios que se reconsideran. El reglamento de Subastas de la OAT así lo establece cuando provee en su Artículo XXV B. 2, 3 y 4, que, una vez la Oficina de Asuntos Legales obtenga toda la prueba pertinente y analice la misma, emitirá sus recomendaciones al Director Administrativo las cuales podrán ser, entre otras, desestimar la solicitud de reconsideración, enmendar el aviso de adjudicación de subastas, revocar la adjudicación de la Junta de Subastas y cualquier otro remedio administrativo que proceda. (Ap., pág. 703) Aún cuando Roig no hubiese presentado una solicitud de reconsideración o se hubiera rechazado su solicitud por razón del requisito de la fianza, la OAT, al evaluar las solicitudes de Bird y Maranello podía modificar la puntuación asignada a Roig.
En atención a este resultado, el cual es el producto de la naturaleza de la función adjudicativa o decisoria de un organismo administrativo que tiene jurisdicción para actuar sobre lo actuado, se hace innecesario que este Honorable Tribunal considere si el requisito del Reglamento de la OAT de prestar una fianza en reconsideración es válido, aunque tenga un efecto jurisdiccional. Tampoco es necesario considerar qué importancia, si alguna, tiene el hecho de que al procedimiento de reconsideración ante la OAT no le aplican las disposiciones de LPAU.
En Perfect Cleaning Services, Inc. v. Corporación del Centro Cardiovascular de
Puerto Rico y del Caribe, 2004 TSPR 138 (2004), el Tribunal Supremo determinó que
en los procedimientos ante agencias a las cuales les aplica LPAU, no es válido requerir una fianza como condición para solicitar reconsideración, salvo si el requisito surge de una legislación posterior a LPAU. Por otro lado, la doctrina procesal establece que los requisitos jurisdiccionales tienen que estar basados en legislación que autorice los mismos. A manera de ejemplo de expresiones sobre esta doctrina, véase Dell World
Trade, LLP v. OAT, KLRA200700003, 2007 WL 1522790. Este Honorable Tribunal no
tiene que pasar juicio sobre la aplicabilidad de estas doctrinas a la fianza en reconsideración establecida en el Reglamento de la OAT porque la OAT tenía autoridad para modificar la evaluación de Roig, a la luz de las Mociones de Reconsideración presentadas por Maranello y Bird.
2. Errores alegados relacionados a la aplicación de los criterios de evaluación a las propuestas.
a. Consideraciones generales.
técnica de las propuestas. Al evaluar dichas alegaciones de error, hay cuatro consideraciones generales importantes que este Honorable Tribunal debe tomar en cuenta. En primer lugar, prácticamente la totalidad de los asuntos presentados en revisión judicial fueron presentados por los recurrentes en reconsideración y fueron considerados, evaluados y contestados por la OAT de forma extensa en los Informes del Comité Evaluador y en el Informe de la Oficina de Asuntos Legales a base de una revisión pericial de los mismos, cuya calidad puede corroborarse en el expediente administrativo.
En segundo lugar, este Honorable Tribunal debe considerar como marco general de referencia, en cuanto a todos los errores alegados, que la utilización del procedimiento de SDP para una compra negociada, permite una flexibilidad que no tienen las subastas formales. Esa es una característica básica del procedimiento de solicitud de propuestas que ha sido reconocida y avalada por la jurisprudencia. Véase,
R&B Power, Inc., supra, particularmente cuando se trata de proyectos complejos como
lo es la identificación y proposición de un terreno para desarrollar, diseñar, construir, financiar, arrendar, darle mantenimiento y operar durante treinta años un edificio especializado, como lo es un Centro Judicial. En el caso de autos, la SDP contempló
expresamente esta flexibilidad cuando indicó en la sección de Instrucciones a
Proponentes o Desarrolladores, pág. 12 (Ap., pág. 13), que se permite la desviación de los requisitos establecidos en la SDP si la misma es explicada claramente por el proponente o desarrollador. De igual forma, se provee que la propuesta puede tener limitaciones o ser condicionada si la limitación o condición es aclarada por el proponente. Véase SDP, pág. 12 (Ap., pág. 13). Evidentemente, la totalidad de las condiciones y características específicas requeridas en la SDP no pueden ser consideradas como camisas de fuerza. Además, el proceso contempla el establecimiento de un Orden de Preferencia para negociar los innumerables aspectos del proyecto y no una selección directa de la entidad a contratar, de manera que las “desviaciones” pueden ser corregidas en la etapa de negociación del Proyecto, máxime cuando son desviaciones mínimas de los requisitos técnicos de la SDP.
En tercer lugar, este Honorable Tribunal debe darle importancia a que la información incluida en las propuestas evaluadas por la OAT es, prácticamente en su totalidad, información pericial, mucha de ella provista en planos y documentos con
especificaciones técnicas y, por lo tanto, el juicio de la OAT respecto a en qué medida una propuesta cumple o no con un requisito de la SDP, amerita la deferencia que se le reconoce a los juicios administrativos basados en este tipo de información.
Por último, una consideración importante aplicable al análisis de todos los errores alegados respecto a la evaluación de los aspectos técnicos de la propuesta, es la utilización que debe hacerse del Informe de Evaluación Técnica de Propuestas emitido por los ingenieros expertos y usado por el Comité Evaluador y la OAT al determinar el orden de preferencia para la negociación. El Informe en cuestión, sometido por el Ing. Ángel Herrera, y el Ing. José F. Moreno Navarro, evaluó en detalle todas y cada una de las propuestas e identificó en qué medida las mismas cumplieron con el documento de SDP. En varias de las alegaciones de error, los recurrentes se refieren a expresiones del Informe de Evaluación Técnica. Dichas referencias deben ponerse en perspectiva a la luz de las siguientes características y expresiones del Informe.
En la página 2 del Informe se indica que ninguna de las propuestas recibidas cumplió estrictamente con todos los requisitos del SDP. Sin embargo, de acuerdo al Informe, “la mayoría de las propuestas cumplen sustancialmente con los requerimientos de SDP”. Informe pág. 185, 192, (Ap., págs. 368, 375). Se indica, además que, en algunas propuestas, la información sometida no es suficiente para la evaluación preliminar, por lo que, durante la etapa de negociación con el
proponente que se seleccione será necesario discutir en detalle varios aspectos para asegurarse de que se cumplen las necesidades de la OAT. El Informe también
especifica que no se ha evaluado si las propuestas cumplen con las disposiciones de reglamentos aplicables, ya que debido a que son documentos esquemáticos, no se incluye toda la información necesaria y en la etapa de negociación con el proponente seleccionado, se requerirá el cumplimiento con los reglamentos aplicables. Véase Sección 5.3, página 5 del Informe. (Ap., pág. 188.)
A estas expresiones debe añadírsele que, en el Informe Técnico se incluyó una evaluación de cada propuesta de acuerdo a los criterios establecidos en la SDP. Además, se incluyó un resumen de evaluaciones en una tabla en la cual se incorporó la puntuación otorgada a cada propuesta en cada uno de los diez (10) criterios de evaluación. En dicha tabla, incluida en la página 191 del Informe (Ap., pág. 374),
constan las puntuaciones finales recomendadas por el Comité Evaluador como parte del proceso de evaluación técnica y a base de éstas, STZ surge claramente como el proponente que mejor cumple con los criterios de la SDP al recibir la puntuación total de 82 puntos, aún cuando en el Informe Técnico, preparado con rigor profesional, se identifican deficiencias en la propuesta de STZ y en todas las otras propuestas. De hecho, el Informe identifica deficiencias en distintas áreas de la propuesta de Maranello, al igual que en la propuesta de Bird y la de Roig. Por lo tanto, no es correcto considerar que los comentarios del Informe respecto a las deficiencias identificadas en las propuestas requieren la descalificación de los proponentes o que no fueron consideradas en las evaluaciones de las propuestas y las puntuaciones asignadas a las mismas.
A continuación, le presentamos al Honorable Tribunal el análisis de los señalamientos de error mediante los cuales los recurrentes tratan de impugnar la evaluación técnica de las propuestas. Para cada alegación de error indicamos:
1. las alegaciones del o de los recurrentes que hace(n) la misma
2. la posición expresada por la OAT sobre las solicitudes de reconsideración en los dos informes del Comité Evaluador (2 de agosto de 2010 y 12 de noviembre de 2010) y en el Informe de 20 de diciembre de 2010 de la Oficina de Asuntos Legales.
3. información y argumentos adicionales basados en el expediente administrativo y el Derecho aplicable.
b. Discusión de los errores.
1) Utilización de hormigón postensado.10
En Reconsideración y en el Recurso de Revisión Judicial Maranello, argumenta que, en el diseño estructural del edificio de estacionamientos, STZ propone usar hormigón postensado, lo que está taxativamente prohibido en la SDP. Argumenta Maranello que STZ se limitó a indicar en la propuesta que había “estudiado” una alternativa en acero y hormigón, pero que alega que no la incluyó por la limitación en la cantidad de hojas de planos permitida en la SDP (20 páginas). (Ap., pág. 19). Considera Maranello que la OAT abusó de su discreción al aceptar una “mera alegación” de STZ de que tiene una solución alterna por el mismo precio. Argumenta que “Es una invitación a un salto a la oscuridad” y que permitirlo es ofrecerle un SDP distinto en beneficio de STZ, ajustado a su medida. Concluye que la propuesta de STZ
10 1) Recurso Maranello, pág. 11; 2) Reconsideración Maranello, Ap., págs. 397-398; 3) Informe-2 de
agosto de 2010, Ap., pág. 489; 4) 12 de noviembre de 2010, Ap., págs. 532-533; 5) Informe-20 de diciembre de Informe-2010, Ap., págs. 575; 605.
no cumple con el SDP.
En el Informe del 2 de agosto, pág. 17 (Ap. pág. 489), el Comité Evaluador determinó que, en vista de que STZ garantizó que mantiene el precio de la propuesta si la OAT prefiere la alternativa en acero y hormigón que STZ no incluyó en la propuesta por la limitación en la cantidad de hojas de planos que se podían presentar, pero que estaba disponible para ser evaluada, STZ cumplió con lo requerido en el SDP. Igual posición tomó el Comité Evaluador sobre este asunto en su Informe del 12 de noviembre, pág. 6 (Ap. pág. 519) y pág. 14 (Ap. pág. 527), pág. 19-20 (Ap. pág. 532-533) y la Oficina de Asuntos Legales en el Informe de 20 de diciembre, pág. 46 (Ap. pág. 585), pág. 66 (Ap. pág. 605).
Debe añadirse que, contrario a lo indicado por Maranello, se trata de una solución que estaba disponible y que no estaba sujeta a “negociación”, según alega Maranello, porque en la propuesta, STZ hizo constar que si la OAT prefiere dicha alternativa, STZ mantendrá el precio presentado en la propuesta. Véase Propuesta STZ, Parte 2, Carta de 28 de julio de 2009. Además, los fundamentos periciales que STZ incluyó en la propuesta como razones por las cuales la utilización de hormigón postensado es una alternativa más deseable en el edificio de estacionamiento, ciertamente le permiten a la OAT considerar la “desviación” de los requisitos establecidos en la SDP porque la razón para la misma ha sido explicada claramente por el proponente; así lo autoriza la SDP en su página 12 (Ap., pág. 13). Más importante aún, los fundamentos provistos por STZ hacen aconsejable que, en la continuación del trámite requerido para desarrollar el edificio, la OAT reevalúe este asunto. STZ sugiere con fundamentos una alternativa que debe evaluarse y no cambia lo requerido en la SDP por razones de conveniencia propia. En la propuesta de STZ, Parte 2, carta de 28 de julio de 2009, se indicó:
“Se hace constar que el diseño estructural de los tres edificios, el de Administración, el de Salas de Sesión, y el de estacionamiento son en hormigón reforzado convencional para las columnas, vigas y lozas sobre viguetas de hormigón. Aunque el SDP especifica que las estructuras no pueden ser diseñadas en hormigón postensado nuestro consultor estructural entiende que para la estructura del estacionamiento lo más práctico y conveniente es ese sistema. Alguna de las razones son: 1) la eliminación de grietas en las lozas para evitar filtración de agua que es muy común en estructuras abiertas a la intemperie, 2) menos peralto entre pisos para lograr más bandejas en menos altura, 3) más rapidez en la construcción de ese edificio, y 4) más rigidez que se traduce en menos deflexión y vibración. Sin embargo debido a la limitación de cantidad de hojas que se pueden presentar, nuestra alternativa de diseño del edificio de estacionamiento en acero y hormigón no se incluyó pero está disponible para su evaluación de ser requerido. Se hace constar que se
