DISEÑO DE UN SISTEMA DE CONTROL DE GESTIÓN COMO
APOYO A LA CONSERVACIÓN DE REDES VIALES REALIZADA
POR EL MINISTERIO DE OBRAS PÚBLICAS
MEMORIA PARA OPTAR AL TÍTULO DE INGENIERO CIVIL INDUSTRIAL
SEBASTIÁN ALBERTO GÁLVEZ SEPÚLVEDA
PROFESOR GUÍA:
OMAR CERDA INOSTROZA
MIEMBROS DE LA COMISIÓN:
JUAN DYVINETZ PINTO
JORGE MONTECINOS ALVARADO
SANTIAGO DE CHILE
ABRIL 2008
RESUMEN DE LA MEMORIA PARA OPTAR AL TÍTULO DE INGENIERO CIVIL INDUSTRIAL POR: SEBASTIÁN GÁLVEZ S. FECHA: 31/03/2008
PROF. GUÍA: Sr. OMAR CERDA “DISEÑO DE UN SISTEMA DE CONTROL DE GESTIÓN COMO APOYO A LA CONSERVACIÓN
DE REDES VIALES REALIZADA POR EL MINISTERIO DE OBRAS PÚBLICAS”
El presente corresponde al Informe Final del Trabajo de Título “Diseño de un Sistema de Control de Gestión como apoyo a la conservación de redes viales realizada por el Ministerio de Obras Públicas”.
Fue desarrollado en el Sector Público, específicamente en el Subdepartamento de Conservación por Administración Directa (CADI), el cual forma parte de la Dirección de Vialidad, la cual a su vez forma parte del Ministerio de Obras Públicas. La estructura organizacional del CADI está dada por un Nivel Central, al cual se suman las 49 Oficinas Provinciales de Vialidad, las cuales desempeñan labores asociadas a la conservación de redes viales como parte de sus funciones.
El CADI es la entidad pública responsable de la conservación de las redes viales. Esta conservación es realizada con maquinarias y operarios propios de Vialidad. En el caso de la conservación de redes viales realizada por privados los Contratos Globales constituyen el ejemplo más emblemático. La justificación para la realización del Trabajo surge a partir del interés del Nivel Central del CADI, de contar con un análisis y desarrollo de conclusiones bajo una óptica de la ingeniería civil industrial, que permitan la eventual implementación de medidas que mejoren la gestión del Subdepartamento. La solución propuesta para hacerse cargo de la necesidad del Nivel Central de contar con este análisis fue el Diseño de un Sistema de Control de Gestión. En el caso de este Trabajo, este Sistema fue desarrollado siguiendo la metodología del Balanced Scorecard (Cuadro de Mando Integral), propuesta por Kaplan y Norton en 1992.
En la primera parte del Trabajo, se presentan antecedentes generales del CADI y de las redes viales. Posteriormente se realiza un diagnóstico, en el cual comienza a definirse la problemática a la cual se ve enfrentada la modalidad. Luego se plantea el enfoque estratégico, en el cual se presentan la Misión y Visión del CADI. Se realiza un Análisis FODA, que incorpora elementos presentes en el diagnóstico así como la opinión de personal administrativo de la Administración Directa, para finalmente elaborar una propuesta de estrategia para la organización.
La Fase Final del Trabajo consiste en la elaboración del Cuadro de Mando Integral para el CADI, en el que se plantean 8 Objetivos Estratégicos, 14 Objetivos Específicos y 27 Indicadores de Control de Gestión. Se establecen metas para los Indicadores así como las responsabilidades asociadas al control de los mismos. Finalmente se propone un Plan de Acción basado en “Frentes de Acción”, a modo de alinear los requerimientos necesarios para una posterior implementación del Sistema. Se establece que para la implementación de 15 de estos Indicadores resulta necesaria la realización de una serie de tareas por parte del CADI, tanto a Nivel Central como a nivel provincial. Dado el grado de complejidad de algunas de las tareas propuestas, se determina que corresponderá al Nivel Central determinar el grado de aplicación de las medidas establecidas como parte del Trabajo.
i
ÍNDICE
1. CONTEXTO GENERAL DEL TRABAJO DE TÍTULO... 1
1.1 Introducción... 1
1.2 La Conservación de Redes Viales en Chile ... 1
1.3 El Subdepartamento de Conservación por Administración Directa... 2
1.3 Descripción del Trabajo de Título y Justificación ... 4
1.4 Objetivos ... 6
1.5 Marco Teórico ... 6
1.5.1 El Balanced Scorecard ... 6
1.5.2 Las Cuatro Perspectivas... 8
1.5.3 El Mapa Estratégico... 9
1.5.4 El Enfoque de las 3M’s ... 10
1.5.5 El Cuadro de Mando Integral para organizaciones sin fines de lucro .... 10
1.5.6 Consideración respecto de otras metodologías... 11
1.6 Metodología ... 12
1.7 Alcances ... 14
1.8 Resultados Esperados ... 14
2. ANTECEDENTES GENERALES DE LAS REDES VIALES Y DE LA CONSERVACIÓN POR ADMINISTRACION DIRECTA ... 15
2.1 Redes Viales ... 15
2.1.1 La Red Vial Nacional ... 15
2.1.2 Operaciones de Conservación... 17
2.1.3 Gasto en Conservación (Dirección de Vialidad) ... 17
2.1.4 Gasto en Conservación (Administración Directa) ... 18
2.1.5 Red Vial Atendida ... 19
2.2 Metodología y Sistema SAM... 20
2.2.1 Planificación... 20
2.2.2 Programación ... 22
2.2.3 Ejecución ... 22
2.2.4 Control y Validación... 22
2.3 Factores componentes del gasto en las operaciones de conservación ... 23
2.3.1 Mano de Obra... 23
2.3.2 Maquinarias ... 25
2.3.3 Materiales y Combustible... 27
3. DIAGNÓSTICO DE LA SITUACIÓN ACTUAL... 29
3.1 Diagnóstico de Factores ... 29
3.1.1 Mano de obra... 29
3.1.2 Maquinarias ... 30
3.2 Pasos Metodología SAM... 31
3.2.1 Planificación... 31
3.2.1.1 El proceso de Inventario de Conservación ... 31
3.2.1.2 Otras consideraciones respecto de la Planificación... 32
3.2.2 Programación ... 33
3.2.3 Ejecución ... 33
ii
4. TEMAS ESTRATÉGICOS ... 35
4.1 Misión y Visión de la Administración Directa... 35
4.2 Análisis FODA... 36
4.2.1 Fortalezas ... 36
4.2.2 Debilidades ... 37
4.2.3 Oportunidades ... 37
4.2.4 Amenazas... 38
4.3 Formulación de una estrategia para el CADI ... 38
5. EL CUADRO DE MANDO INTEGRAL PARA EL CADI ... 40
5.1 Objetivos Estratégicos y Específicos ... 40
5.1.1 Perspectiva Comunidad y Usuarios... 40
5.1.2 Perspectiva Financiera ... 41
5.1.3 Perspectiva Procesos ... 42
5.1.4 Perspectiva Innovación y Aprendizaje ... 44
5.2 Mapa Estratégico ... 46
5.3 Indicadores de Control de Gestión... 47
5.3.1 Perspectiva Comunidad y Usuarios... 47
5.3.2 Perspectiva Financiera ... 49
5.3.3 Perspectiva Procesos ... 52
5.3.4 Perspectiva Innovación y Aprendizaje ... 57
5.4 Metas para Indicadores y Recomendaciones para Implementación ... 61
5.4.1 Perspectiva Comunidad y Usuarios... 61
5.4.2 Perspectiva Financiera ... 62
5.4.3 Perspectiva Procesos ... 64
5.4.4 Perspectiva Innovación y Aprendizaje ... 66
5.5 Elaboración de un Plan de Acción para el CADI ... 72
6. CONCLUSIONES ... 74
7. BIBLIOGRAFÍA... 77
ANEXOS... 78
Anexo 1: Organigrama Ministerio de Obras Públicas ... 78
Anexo 2: Organigrama Dirección de Vialidad ... 79
Anexo 3: Organigrama Subdirección de Mantenimiento... 80
Anexo 4: Listado de Operaciones realizadas por Administración Directa (año 2006) ... 81
Anexo 5: Marco Normativo ... 85
1
1. CONTEXTO GENERAL DEL TRABAJO DE TÍTULO
1.1 Introducción
El presente corresponde al Informe Final del Trabajo de Título “Diseño de un Sistema de Control de Gestión Como Apoyo a la Conservación de Redes Viales Realizada por el Ministerio de Obras Públicas”.
La motivación para este Trabajo surge a razón del interés del Subdepartamento de Conservación por Administración Directa (CADI), el cual es la entidad fiscal1 a cargo de realizar las labores de conservación de redes viales en Chile, de contar con un análisis y desarrollo de conclusiones bajo una óptica de la ingeniería civil industrial, que permitan la eventual implementación de medidas que mejoren la gestión del Subdepartamento.
El CADI forma parte de la Dirección de Vialidad, la cual a su vez forma parte del Ministerio de Obras Públicas (MOP).2
En el presente capítulo se presentará el contexto del Trabajo a desarrollar, describiendo la ubicación del CADI dentro del MOP, así como presentando una descripción de la labor realizada por dicho Subdepartamento. Se presentará la justificación para el Trabajo y se describirá extensamente el Marco Teórico que servirá de base para el desarrollo del mismo: el Balanced Scorecard, desarrollado por Kaplan y Norton en 1992. Se presentarán además los Objetivos, General y Específicos, seguidos de la Metodología a emplearse, para posteriormente finalizar con un listado de los Resultados Esperados al completarse el Trabajo de Titulación.
1.2 La Conservación de Redes Viales en Chile
El Estado de Chile, a través del Ministerio de Obras Públicas, debe velar por la transitabilidad a lo largo del medio nacional. Para este efecto, deben construirse vías que permitan la conectividad entre las distintas zonas del territorio, que den respuesta a las necesidades de transporte de la población entre las distintas localidades. Así como es necesaria la constante incorporación de nueva infraestructura, también es necesaria una adecuada manutención y conservación de las vías existentes, dado su natural deterioro debido al uso, o bien según eventualidades climáticas o de otro tipo.
Corresponde a la Subdirección de Mantenimiento, dependiente de la Dirección de Vialidad, a su vez dependiente del Ministerio de Obras Públicas, el coordinar la labor de conservación de las redes viales. Para este efecto, cuenta con los siguientes Departamentos3:
• Conservación • Maquinarias • Pesaje • Seguridad Vial 1
Existen otras modalidades de conservación de redes viales que son financiadas por privados, siendo el caso más representativo el de los Contratos Globales de Conservación.
2
Los organigramas del Ministerio de Obras Públicas, la Dirección de Vialidad y la Subdirección de Mantenimiento, se encuentran disponibles en los Anexos 1, 2 y 3.
3
2
El Departamento de Conservación, de acuerdo a Decreto Supremo Nº79, es el encargado de planificar, organizar, coordinar y controlar la conservación del patrimonio vial en uso. Antiguamente correspondía al Estado realizar el total de esta conservación, a través de la modalidad denominada Conservación por Administración Directa, pero hace algunos años se permitió la incorporación del sector privado, mediante la creación de los Contratos Globales de Conservación. Mediante este tipo de contratos, el Estado otorga una cierta cantidad de recursos, y le corresponde a los privados realizar las labores de conservación pertinentes, obteniendo utilidades en función de la eficiencia de los métodos empleados. Existen además los Contratos Tradicionales, similares a los Contratos Globales pero en los cuales la relación contractual se da directamente entre los privados y las Direcciones Regionales de Vialidad. Por otra parte el Programa de Caminos Básicos, consiste en un esfuerzo por reforzar la calidad de ciertas vías rurales (originalmente el mejoramiento de 5.000 Km. de la superficie de rodadura de caminos de bajo tránsito). Se asocian a este Departamento además la mantención y medición de parámetros de ciertos túneles. Se tiene entonces que este Departamento cuenta con los siguientes Subdepartamentos:
• Conservación por Administración Directa • Conservación por Contratos de Redes • Conservación por Contratos Tradicionales • Caminos Básicos
• Conservación de Túneles
El Subdepartamento de Conservación por Administración Directa existe formalmente a Nivel Central, pero en las provincias (que como se describirá más adelante, son las encargadas de planificar, programar y ejecutar las operaciones de conservación) sólo existe la instancia de la Jefatura Provincial de Conservación, la cual forma parte de la respectiva Oficina Provincial de Vialidad. Esta es la encargada de realizar gestión de todas las modalidades recién descritas, es decir, no existe a nivel provincial un cargo asociado a la Administración Directa que sea de dedicación exclusiva.
1.3 El Subdepartamento de Conservación por Administración Directa
El Subdepartamento de Conservación por Administración Directa es la instancia gubernamental en Chile encargada de realizar la labor de conservación del patrimonio vial, mediante la planificación, programación y ejecución de las llamadas “operaciones de conservación”, las cuales son realizadas con maquinarias, mano de obra y materiales propios de la Dirección de Vialidad. El documento formal que define las características de las distintas operaciones de conservación existentes es el Volumen 7 del Manual de Carreteras.
La estructura organizacional es relativamente simple, y está definida, como es habitual en el sector público, en base a la división político-administrativa del país. En primera instancia existe la Dirección de Vialidad, la cual cuenta con un nivel central, 13 direcciones regionales y 49 oficinas provinciales. En segundo lugar existe el Departamento de Conservación, que cuenta con representación en cada una de las 49 provincias, mediante el cargo de Jefe Provincial de Conservación. Éste último forma parte de la dotación estable de la respectiva Oficina Provincial de Vialidad.
La función del CADI a nivel central consiste básicamente en definir los procedimientos que deben emplear las Jefaturas Provinciales de Conservación para llevar a cabo las labores de conservación. Actualmente la directriz principal que define la forma en que estas operaciones deben ser realizadas se conoce como “Metodología SAM”. La sigla SAM corresponde a
3
“Sistema de Administración de Mantenimiento”, y desde que fue implementada es una metodología que lleva aproximadamente 20 años en funcionamiento. De manera reciente, hace aproximadamente 5 años, la Metodología SAM cuenta con el apoyo de una plataforma computacional desarrollada en formato Access. Actualmente cuando se menciona el término “SAM”, esto se refiere al sistema computacional que respalda la metodología, más que a la metodología en sí.
Tanto la metodología como el sistema computacional cuentan con el mismo documento oficial, el “Instructivo SAM”. El propósito de este instructivo es facilitar a las provincias y regiones el uso de los sistemas (SAM Provincial y SAM Regional, respectivamente). Descrito en términos simples facilita la ejecución de los siguientes pasos:
1) El ingreso a la plataforma SAM Provincial de datos correspondientes a la realización de operaciones de conservación para un mes dado, por parte de las Jefaturas Provinciales de Conservación.
2) El envío de estos datos a la Dirección Regional de Vialidad correspondiente.
3) La consolidación de datos provenientes de cada provincia, por parte de la respectiva Dirección Regional.
4) El envío de los datos consolidados de la región al nivel central del CADI.
Es importante observar, dado lo recién expuesto, que la plataforma computacional SAM no corresponde a un sistema integral “en línea”, sino que corresponde a unidades independientes que se unen para formar un todo. Es decir, los 49 sistemas SAM Provinciales, los 13 sistemas SAM Regionales, y el sistema SAM de nivel central constituyen unidades independientes entre sí, entre las cuales el intercambio de información está dado principalmente mediante el envío de material magnético (disquetes), el cual es efectuado de manera mensual.
Además de facilitar el ingreso de datos a los respectivos sistemas, el Instructivo SAM describe los pasos que forman parte de la Metodología SAM, es decir:
• Planificación • Programación • Ejecución
• Control y Validación
La labor del nivel central del CADI consiste entonces en:
• Recibir la información consolidada de las regiones y generar informes a partir de esta información.
• Detectar la presencia de inconsistencias a partir de las informaciones recibidas, y aplicar medidas correctivas (en algunos casos incluso sumarios administrativos).
• Realizar esfuerzos constantes por capacitar a las Oficinas Provinciales en aspectos relacionados al uso de la Metodología SAM.
Probablemente este último aspecto es al que más tiempo dedica actualmente el nivel central del CADI, mediante la realización de reuniones con las Oficinas Provinciales, presentaciones en Powerpoint, e intercambio de experiencias con el personal ligado a la conservación de redes viales, ya sea a nivel administrativo o a nivel de operarios visitando las faenas.
A nivel operativo, el personal a cargo de ejecutar las operaciones de conservación se divide en “cuadrillas”. Cada cuadrilla es responsable de la realización de un conjunto de operaciones de conservación. A continuación se listan las principales cuadrillas con una breve descripción del tipo de labor que realizan:
4
• Reperfilado: Uso de una motoniveladora para devolver a la calzada su geometría inicial, mediante el uso de una cuchilla adherida a la maquinaria. Se aplica sobre caminos de grava.
• Recebo: Acción de adicionar material a la calzada de modo que esta recupere su estado inicial. Esto debido a que si bien la operación de reperfilado provee la geometría que el camino poseía inicialmente, se produce pérdida de material, el cual es recuperado mediante la operación de recebo.
• Saneamiento: Consiste en la limpieza y manutención de las vías de evacuación de aguas lluvias que se encuentran adyacentes a los caminos.
• Señales: Manutención de señales; seguridad vial. • Puentes: Reparación y reconstrucción de puentes.
• Bacheo: Reparar baches. Se aplica sobre calzadas pavimentadas.
Resulta relevante mencionar como parte de esta descripción que algunos sectores han considerado la posibilidad de que la Administración Directa cese de realizar labores de conservación de Redes Viales, transformándose en una entidad netamente reguladora o fiscalizadora del trabajo que se realizara bajo la modalidad de Contratos Globales4. Al consultar sobre estas temáticas, la respuesta fue que la problemática que surge en este caso no atañe directamente al Departamento de Conservación, del cual la Administración Directa depende directamente, sino al Departamento de Maquinarias. Se encontraría con una situación en la que el Estado es dueño de una gran cantidad de equipos, sin poder darles uso, así como un Departamento completo, con recursos comprometidos, sin objetivos claros ni concretos.
El camino a seguir en consecuencia al parecer no corresponde a la eliminación de alguna de las modalidades, sino, por el contrario, potenciar la labor en conjunto que ellas realizan5, mediante
una mejor coordinación y cooperación entre las mismas.
1.3 Descripción del Trabajo de Título y Justificación
Como ya se ha mencionado, existe interés por parte del Subdepartamento CADI de que se realice un trabajo de ingeniería civil industrial que contemple al menos lo siguiente:
• Diagnóstico de la situación actual
• Proposición de medidas de mejoramiento de la gestión
Por otra parte, el Ministerio de Obras Públicas desea que se estudien aspectos relativos a la gestión de 2 de las modalidades de conservación recién descritas: Administración Directa y Contratos Globales. Para estos efectos, la Dirección de Vialidad solicitó servicios de consultoría para 2 estudios (uno para cada modalidad). Estos estudios tienen como objetivo principal definir, estructurar y aplicar un Plan de Mejoramiento de gestión para cada modalidad.
En el caso del presente Trabajo de Titulación, se pretende hacerse cargo del interés tanto del CADI como del MOP en que se desarrollen estas actividades. Por otra parte, se ha señalado que para cada una de las etapas de la Metodología SAM se han detectado importantes oportunidades de mejoramiento. El siguiente esquema ilustra la Metodología SAM y las correspondientes etapas:
4 Los Contratos Globales de conservación, como ya se ha mencionado, corresponden a una modalidad en la que un privado se
adjudica la responsabilidad de conservar un conjunto dado de caminos, a cambio de recibir un pago por parte del Estado.
5
“Labor en conjunto” se refiere a que ambas modalidades persiguen el mismo fin, siendo indiferente para el usuario si la conservación es realizada mediante una modalidad u otra.
5
Fig 1.3-1 Metodología SAM
Fuente: Instructivo SAM
El problema entonces está dado por la necesidad del Subdepartamento CADI de contar con un diagnóstico de la situación actual. Se espera que al realizar este diagnóstico y al proponer medidas de mejoramiento se puedan lograr en parte los siguientes objetivos esenciales:
• Incremento de productividad, lo cual se traduce en una mayor cobertura de Kilómetros dados los mismos recursos.
• Incremento de eficiencia, lo cual se traduce en un menor costo (unitario)6 para una operación de conservación dada.
De manera lógica, en ambos casos el cumplimiento de estos objetivos no puede estar asociado a pérdidas de calidad de los trabajos.
La forma de resolver el problema planteado será mediante el Diseño de un Sistema de Control de Gestión empleando la metodología denominada Balanced Scorecard (BSC). La razón para el uso de esta metodología se explicitará adecuadamente en los subcapítulos siguientes. No obstante, es posible adelantar que el BSC es una herramienta que ha sido empleada con comprobado éxito en procesos de mejoramiento de gestión no sólo en el ámbito privado, sino también en el público y aquel asociado a organizaciones sin fines de lucro. Una vez establecido el diagnóstico solicitado por el cliente, el BSC (o Cuadro de Mando Integral) permitirá proponer soluciones de una manera ordenada y coherente.
6
El “costo unitario” se refiere al costo de realizar 1 unidad de operación de conservación. Esta unidad depende de la operación, por ejemplo, en el caso de reperfilado, se refiere al costo de realizar 1 kilómetro de reperfilado. En el caso de otras operaciones el resultado puede medirse con otras unidades (ej: metros cúbicos).
6 1.4 Objetivos
Objetivo General
“Diseñar un Sistema de Control de Gestión para el Subdepartamento de Conservación por Administración Directa.”
Objetivos Específicos
• Realizar un diagnóstico de la Situación Actual del CADI
• Discutir, elaborar y proponer la Misión y Visión del Subdepartamento CADI
• Elaborar la estrategia del Subdepartamento CADI, mediante la declaración de Objetivos Estratégicos y Específicos y el establecimiento de relaciones causales entre los mismos. • Obtención de un conjunto de Indicadores que evalúen de correcta forma el cumplimiento
los Objetivos Estratégicos y Específicos definidos previamente.
• Definición de metas asociadas a los Indicadores propuestos y desarrollo de recomendaciones para su implementación.
1.5 Marco Teórico
La Norma UNE 66174 de Noviembre de 2003 en su apartado 3.8 define el concepto de “Cuadro de Mando” de la siguiente forma:
Cuadro de Mando: Herramienta de gestión que facilita la toma de decisiones y que recoge un conjunto coherente de indicadores que proporciona a la alta dirección y a las funciones responsables, una visión comprensible del negocio o de su área de responsabilidad.7
El concepto de Cuadro de Mando Integral proviene de una adaptación del Tableau de Bord francés, tablero para medir indicadores de gestión pero en el que la definición de éstos estaba basada exclusivamente en el criterio y experiencia de los gerentes. Kaplan y Norton llevaron el concepto de Cuadro de Mando al siguiente paso, al incorporar la estrategia de las organizaciones e idear un mecanismo para alinear dicha estrategia con los indicadores anteriormente mencionados.8
1.5.1 El Balanced Scorecard
De acuerdo a Kaplan y Norton, “El Cuadro de Mando Integral (CMI) proporciona a los directivos el equipo de instrumentos que necesitan para navegar hacia un éxito competitivo futuro. Hoy en día, las organizaciones están compitiendo en entornos complejos y, por lo tanto, es vital que tengan una exacta comprensión de sus objetivos y de los métodos que han de utilizar para alcanzarlos. El CMI traduce la estrategia y la misión de una organización en un amplio conjunto de medidas de actuación, que proporcionan la estructura necesaria para un sistema de gestión y medición estratégica. El CMI sigue poniendo énfasis en la consecución de objetivos financieros, pero también incluye los inductores de actuación de esos objetivos financieros. El cuadro de mando mide la actuación de la organización desde cuatro perspectivas equilibradas:
7
http://www.webandmacros.com/Cuadro_mando_integral.htm
8
“Implementación de un Balanced Scorecard para la Empresa Maam Company S.A.” Tesis Ingeniería Civil Industrial. María Ángeles Díaz Olalde.
7
las finanzas, los clientes, los procesos internos, y la formación y crecimiento. El CMI permite que las empresas puedan seguir la pista de los resultados financieros, al mismo tiempo que observan los progresos en la formación de aptitudes y la adquisición de los bienes intangibles que necesitan para un crecimiento futuro”9. Por consiguiente, se puede decir que el CMI es una
herramienta que permite traducir la visión de una organización, expresada a través de su estrategia, en términos y objetivos específicos, los cuales debieran ser medibles. A diferencia de otro tipo de metodologías, que centran sus resultados solamente en aspectos financieros, el CMI le otorga importancia a las actividades que crean valor.
El esquema mostrado en la página siguiente ilustra los pasos que habitualmente se siguen durante el desarrollo de un CMI.
Fig 1.5.1-1 Esquema Ilustrativo Metodología CMI
Fuente: http://www.webandmacros.com/creacion_cuadro_mando_integral.htm
Como se observa en el esquema, de manera previa al planteamiento de la estrategia y objetivos estratégicos corresponde realizar un análisis tanto interno como externo de la respectiva organización. Existe una gran variedad de herramientas para lograr este propósito. Entre los análisis más comúnmente utilizados destacan el Análisis FODA, el Modelo de las 5 Fuerzas de Porter, y el Análisis PEST, entre otros. Cabe mencionar que no necesariamente estos análisis conllevan como resultado una formalización de la misión y visión de la organización, puesto que éstas pueden estar definidas de manera independiente, pero si resultan fundamentales al momento de formalizar los objetivos estratégicos de la misma.
9
8 1.5.2 Las Cuatro Perspectivas
Como ya se ha mencionado, existen cuatro perspectivas que conforman la base de esta metodología. A continuación se presenta una breve reseña de cada una de ellas:10
Financiera: Los indicadores financieros resultan valiosos para resumir las consecuencias económicas, fácilmente mensurables, de acciones que ya se han realizado. Los objetivos financieros acostumbran a relacionarse con la rentabilidad, medida, por ejemplo, por los ingresos de explotación, los rendimientos del capital empleado, o más recientemente por el valor agregado económico (EVA).
Cliente: En esta perspectiva, los directivos identifican los segmentos de clientes y de mercado, en los que competirá la unidad de negocio, y las medidas de actuación de la unidad de negocio en esos segmentos seleccionados. Los indicadores fundamentales incluyen la satisfacción del cliente, la retención de clientes, la adquisición de nuevos clientes, la rentabilidad del cliente y la cuota de mercado en los segmentos seleccionados. Asimismo, se deben considerar indicadores del valor añadido que la empresa aporta a los clientes de segmentos específicos.
Proceso Interno: En esta perspectiva, los ejecutivos identifican los procesos críticos internos en los que la organización debe ser excelente. Estos procesos bien pueden ser los ya existentes o bien, procesos totalmente nuevos. Además se pretende que esta perspectiva incorpore no sólo procesos tradicionales que generalmente forman parte de lo que se denomina la “onda corta” de la creación de valor (es decir, trabajar en función de productos y servicios ya existentes), sino lo que se denomina “onda larga”, es decir un mecanismo de innovación, en el que una organización sea capaz de crear productos y servicios completamente nuevos, que satisfagan las necesidades emergentes de los clientes actuales y futuros.
Formación y Crecimiento: Los objetivos financieros, de clientes y de procesos internos del CMI revelarán grandes vacíos entre las capacidades existentes de las personas, los sistemas y los procedimientos, que constituyen las tres fuentes de la formación y crecimiento. Para llenar estos vacíos, se tendrá que invertir en la capacitación de empleados, potenciar los sistemas y tecnologías de información, y coordinar los procedimientos y rutinas de la organización. Son éstos en consecuencia los objetivos que se encuentran articulados a esta perspectiva del CMI. En 1996, en un artículo publicado en Harvard Business Review, Norton y Kaplan asociaron a cada perspectiva una pregunta, a fin de guiar la formalización de los objetivos estratégicos:
• Finanzas: ¿Cómo deberíamos aparecer ante nuestros accionistas, para tener, para tener éxito financiero?
• Clientes: ¿Cómo deberíamos aparecer ante nuestros clientes para alcanzar nuestra visión?
• Procesos Internos: ¿En qué procesos debemos ser excelentes para satisfacer a nuestros accionistas y clientes?
• Formación y Crecimiento: ¿Cómo mantendremos y sustentaremos nuestra capacidad de cambiar y mejorar, para conseguir alcanzar nuestra visión?
10
9
Fig 1.5.2-1 Esquema Ilustrativo Cuatro Perspectivas CMI
Fuente: http://www.faesp.br/web_2005/rafi/art_ramon.aspx
1.5.3 El Mapa Estratégico
Una vez establecido el marco estratégico inicial, es posible pasar a la siguiente etapa. Esta se inicia con la declaración de objetivos estratégicos asociados a cada perspectiva. Posteriormente se establecen las relaciones causales entre los distintos objetivos. Una forma de visualizar esto es a través de una pirámide. Los activos intangibles de una organización forman la base de la misma, expresada a través de las perspectivas de Procesos Internos y Formación y Crecimiento. Luego los objetivos que se determinen para cierto nivel de dicha pirámide resultarán como consecuencia de los niveles inferiores, o dicho de otra forma, el cumplimiento de un objetivo estratégico en específico dependerá del grado de cumplimiento de los objetivos estratégicos (en los niveles inferiores) con los cuales éste se encuentra relacionado.
Fig 1.5.3-1 Esquema Piramidal Perspectivas CMI
10
Fig 1.5.3-2 Ejemplo de Mapa Estratégico
Fuente: http://www.degerencia.com/
1.5.4 El Enfoque de las 3M’s
El último paso del CMI consiste en la generación de indicadores de gestión (Key Performance Indicators, KPI). Algunos ejemplos de éstos fueron mencionados en la reseña de las Cuatro Perspectivas, pero está claro que un indicador por sí solo no resulta muy útil. Para cada indicador (o medida) se debe establecer una meta asociada, así como una frecuencia de medición del cumplimiento de dicha meta.11
Pero el enfoque de las 3M va un paso más allá, e incorpora el concepto de medios, es decir, proyectos o acciones concretas que tengan como efecto el facilitar la consecución y el logro de las metas establecidas.12
1.5.5 El Cuadro de Mando Integral para organizaciones sin fines de lucro
El concepto de mapas estratégicos constituyó un aporte al modelo original, que sólo contemplaba la existencia de indicadores asociados a objetivos, sin establecer las relaciones causales entre estos últimos. Un nuevo aporte surgió al momento de adaptar el modelo a la realidad de organizaciones que no poseen fin de lucro, tal como es el caso de las ONG’s u organismos públicos. La esencia del modelo es conservada en estos casos, pero se introduce un cambio al momento de establecer las relaciones causales. En las organizaciones con fin de lucro, el fin último es la generación de utilidades, por lo que resulta lógico que la perspectiva financiera ocupe el primer lugar de prioridad, resultando como consecuencia de todas las demás. En el caso de una organización sin fin de lucro, el aspecto financiero pierde esta
11
La Construcción del Scorecard. El Mercurio, Santiago, Chile
12
11
importancia, siendo reemplazado por la perspectiva del cliente.13 Se tiene entonces que esta
perspectiva es la que encabeza el mapa estratégico, lo cual se ilustra en el siguiente esquema:
Fig 1.5.5-1 Comparación Relaciones Causales entre Perspectivas Organizaciones Con y Sin Fines de Lucro
Fuente: Balanced Scorecard Step-by-Step for Government and Nonprofit Agencies
1.5.6 Consideración respecto de otras metodologías
En el ámbito del diseño de sistemas de control de gestión, existen otras metodologías en uso. Sin embargo, los Cuadros de Mando Integrales se han posicionado como la preferencia en la mayoría de los casos.
Otras metodologías destacables son:
• Sistemas de Control de Gestión basados en Centros de Responsabilidad (CR) • Sistemas de Control de Gestión basados en Factores Críticos de Éxito (FCE)
Estos enfoques, al igual que el BSC, se basan sobre el concepto de establecer buenos Indicadores a partir de una estrategia dada. En el caso de los CR, en vez de establecerse en torno a perspectivas, los Indicadores se establecen en torno a “Unidades de Gestión”. Ejemplos de estas unidades son:
• Centros de Gastos • Centros de Ingresos • Centros de Utilidades • Centros de Inversión
Se tiene entonces que, un CR corresponde a “una Unidad de Gestión dirigida por un responsable, en quien se ha delegado un determinado nivel de decisión para el logro de los objetivos de la unidad”.14
13
“Balanced Scorecard Step-by-Step for Government and Nonprofit Agencies”, Paul Niven
14
12
En el caso de los FCE, también conocidos como “Critical Success Factors” (CSE), se trata de definir objetivos asociados a áreas claves de una organización. La forma de definir dichos objetivos es en base a elementos que en caso de no estar presentes, pueden conllevar como consecuencia el fracaso total de dicha organización.15
Se han definido 4 tipos de FCE:
• FCE de la Industria: Que provienen de las características específicas de una industria dada
• FCE de la Estrategia: Que provienen de la estrategia competitiva seleccionada por la organización
• FCE de Entorno: Que provienen de los cambios económicos o tecnológicos
• FCE Temporales: Que provienen de los cambios en las necesidades internas de la organización
Los FCE en consecuencia deben ser medibles y asociados a metas específicas.
Si bien las metodologías recién expuestas son aplicables a todos los casos, se ha considerado que el éxito del Balanced Scorecard como una herramienta aplicada a organizaciones sin fines de lucro avala su uso para el propósito de la realización de este Trabajo.
1.6 Metodología
La metodología a emplear en este Trabajo tiene como componente esencial un enfoque tipo Balanced Scorecard (BSC), el cual ha sido descrito en el subcapítulo previo de este informe. Además del BSC, se basa en segundo lugar en la Metodología SAM existente. Esto quiere decir que el foco para establecer un diagnóstico y eventuales medidas de mejoramiento estará asociado a las etapas que forman parte de esta metodología.
El siguiente esquema ilustra la metodología que se empleará en el Trabajo:
Fig 1.6-1 Metodología a emplear
Fuente: Elaboración propia
15
13
La descripción de cada una de estas etapas se presenta a continuación:
Fase Inicial:
• Recopilación y Análisis de Antecedentes: En esta primera etapa primero se recopilará información, para luego realizar un análisis y presentar cuadros que sirvan como apoyo para el posterior diagnóstico. El enfoque empleado consistirá en presentar información relativa a antecedentes generales de las redes viales, a la Metodología SAM y a factores que componen el gasto de las operaciones de conservación.
• Diagnóstico de la Situación Actual: Como parte del diagnóstico, se presentará un listado de problemáticas asociadas tanto a los factores que componen el gasto, como a los pasos de la Metodología SAM. El diagnóstico establecerá la base para las etapas sucesivas, que se inician con la declaración de la misión y visión del CADI.
Fase Estratégica:
• Formalización de la Misión y Visión del CADI: En esta etapa se elaborará y se declararán explícitamente la misión y visión del Subdepartamento CADI. Para esto se pretende trabajar en conjunto con el Nivel Central del Subdepartamento.
• Análisis FODA: Se pretende en esta etapa desarrollar un Análisis FODA a partir de los elementos obtenidos del diagnóstico realizado previamente. Además de estos elementos, el Análisis pretende incorporar juicios expertos del personal ligado al Nivel Central de la Administración Directa.
Fase Final (Balanced Scorecard):
• Declaración de Objetivos Estratégicos y Específicos: Se declararán los Objetivos Estratégicos y Específicos asociados a las siguientes perspectivas:
o Comunidad y usuarios o Finanzas
o Procesos
o Innovación y aprendizaje
Los Objetivos definidos deberán apuntar a dar respuesta a las distintas problemáticas detectadas en la fase de Diagnóstico.
• Formulación del Mapa Estratégico: Mediante este Mapa se presentarán las relaciones causales entre los distintos Objetivos Estratégicos, es decir, qué Objetivos necesariamente deben cumplirse de manera previa a la realización de los Objetivos planteados en la siguiente perspectiva del Balanced Scorecard.
• Desarrollo de Indicadores de Gestión (KPI) asociados a Objetivos Estratégicos y Específicos: Una vez obtenidos los Objetivos Estratégicos y Específicos, se procederá a desarrollar Indicadores que permitan medir el grado de cumplimiento de tales Objetivos, y por ende, de la estrategia propuesta para el CADI.
14
• Establecimiento de Metas y Mecanismos de Implementación: La etapa final consistirá en, una vez obtenidos los Indicadores, proponer metas asociados a los mismos, de modo que el cumplimiento de dichas metas constituya un patrón que permita establecer el grado de cumplimiento de los Objetivos planteados. Finalmente se establecerán recomendaciones que permitirán la implementación de estos indicadores, mediante un mecanismo de asociación de responsabilidades al seguimiento de los mismos.
1.7 Alcances
El desarrollo de este Trabajo contempla los pasos mencionados previamente en la Metodología. Si bien las propuestas a desarrollar tendrán un alcance a nivel nacional, no se contempla un análisis depurado de las características específicas asociadas a la conservación en cada región, debido a limitaciones de tiempo, recursos y disponibilidad de las Oficinas Provinciales. No obstante lo anterior, dado que el CADI opera en cada una de las 49 provincias del país, se apunta a que el trabajo sea aplicable en cada una de estas provincias. Una de las formas de ajustar el Sistema a la realidad de cada provincia es mediante la estimación de factores de corrección, la cual corresponderá a la posterior fase de Implementación.
En relación a lo anterior, la Implementación del Sistema de Control de Gestión propuesto no está contemplada dentro del límite de tiempo establecido para el desarrollo del Trabajo. Lo que sí está contemplado es la proposición de una serie de medidas concretas que sirvan como apoyo para que esta Implementación se realice con posterioridad a la finalización del Trabajo de Titulo. La razón para esto obedece a que corresponderá al Nivel Central del Subdepartamento de Conservación por Administración Directa la responsabilidad de tomar en debida consideración el aporte que pueda significar para su Gestión las conclusiones y medidas propuestas. No obstante lo anterior, se espera que al momento de disponer del producto final del Trabajo, se pueda sostener al menos una reunión con el Nivel Central, a fin de comunicar los resultados del mismo, y obtener de esta forma algún grado de feed-back respecto de las perspectivas de una Implementación futura.
1.8 Resultados Esperados
Al momento de finalizar este trabajo se espera contar con los resultados siguientes:
• Un análisis de Antecedentes del CADI y de las Redes Viales • Desarrollo de un diagnóstico de la situación actual del CADI • Elaboración de una propuesta de Misión y Visión para el CADI • Desarrollo de un Análisis FODA
• Desarrollo de Objetivos Estratégicos y Específicos asociados a las 4 Perspectivas del Balanced Scorecard
• Desarrollo de Indicadores de Gestión (KPI) asociados a los Objetivos Estratégicos y Específicos
• Establecimiento de metas asociadas a cada KPI, y asignación de responsabilidades asociadas al control de cada Indicador
15
2. ANTECEDENTES GENERALES DE LAS REDES VIALES Y DE LA CONSERVACIÓN POR ADMINISTRACION DIRECTA
En el capítulo previo de este informe se ha planteado el contexto general dentro del cual se desarrollará el Trabajo de Título. El propósito de este capítulo es entregar un conjunto de antecedentes y datos que grafiquen la realidad de la modalidad de la conservación, y que sirva como base para el desarrollo de los capítulos siguientes.
El primer subcapítulo se refiere a la realidad de las redes viales. Se presentan cuadros comparativos de dimensionamiento de las redes viales nacionales, en términos del tipo de carpeta, la cantidad de kilómetros correspondientes a cada modalidad de conservación, y la evolución del gasto en conservación desde 1997 a la fecha, entre otros antecedentes. El segundo subcapítulo se refiere a la Metodología SAM. Se describe en qué consiste dicha Metodología y se explican los distintos pasos que la componen. El tercer subcapítulo da cuenta de antecedentes relacionados a mano de obra y maquinarias. Se presentan cuadros que resumen datos asociados a la composición de los operarios de administración directa, en cuanto a la distribución según rangos de edad, y distribución nacional desglosado por región. Finalmente en lo relativo a maquinarias 2 cuadros, uno que da cuenta de la distribución nacional de maquinarias desglosada por región, y otro que da cuenta del resultado de un estudio en el que se estableció el parque óptimo de maquinarias a emplear por la Administración Directa. Dado que dicho estudio es relativamente reciente (año 2002), puede considerarse como válido al usarse como patrón de comparación.
2.1 Redes Viales
2.1.1 La Red Vial Nacional
La Red Vial Nacional consta de un total de 80.695 Km, de los cuales 17.205 Km corresponden a red pavimentada, 5.700 Km a redes con solución básica (capa de protección o granular estabilizado), y 57.790 Km a redes no pavimentadas (caminos de ripio y tierra). Del total, 2.200 Km corresponden a la Red Concesionada. En consecuencia existen aprox. 78.000 Km a los cuales corresponde al Estado de Chile a través de la Dirección de Vialidad, realizar las operaciones de conservación pertinentes. Esta conservación puede realizarse a través de Contratos de Conservación (ej: Contratos Globales) o bien bajo la modalidad de Administración Directa. Cualquiera sea la modalidad, estas conservaciones están regidas técnicamente por el Volumen 7 del Manual de Carreteras, y legalmente por el Reglamento de Contratos para Obras Públicas.
16
Cuadro 2.1.1-1 Km de Red Vial por región, según tipo de carpeta
Fuente: Red Vial Nacional 2006, Departamento de Gestión Vial, Dirección de Vialidad
La Red atendida mediante Administración Directa se divide en Red Prioritaria y Red Complementaria. Esta división fue introducida recientemente, y su objetivo es principal es poder establecer el indicador de gestión “Kilómetros Atendidos”. La Red Prioritaria fue definida por cada Oficina Provincial de AD como el conjunto de caminos “históricamente atendidos” por dicha modalidad. Los caminos restantes pasaron a formar la llamada Red Complementaria. El siguiente cuadro muestra la composición de kilómetros correspondientes a todas las modalidades de conservación, desglosado por región.
Cuadro 2.1.1-2 Km de Red Vial para las distintas modalidades, año 2005
17 2.1.2 Operaciones de Conservación
De acuerdo el Volumen 7 del Manual de Carreteras, existen 10 tipos de Operaciones de Conservación. A continuación se presenta un listado de esta clasificación y solamente algunos ejemplos de las operaciones que las componen, de modo ilustrativo.16
• 7.301 Faja Vial
o 7.301.1 Limpieza de Faja
o 7.301.2 Retiro Manual de Basuras y Desechos o 7.301.3 Reparación de Cercos de Alambre de Púas o 7.301.4 Remoción de Obras y Estructuras
o 7.301.5 Cruce de Servicios • 7.302 Movimiento de Tierras
o 7.302.1 Remoción de Suelos que Obstruyen la Calzada • 7.303 Drenaje
o 7.303.1 Limpieza de Fosos, Contrafosos y Canales o 7.303.2 Limpieza de Alcantarillas y Sifones
o 7.303.3 Limpieza de Cunetas Revestidas • 7.304 Pavimentos Asfálticos
o 7.304.1 Sellado de Grietas o 7.304.2 Bacheo Superficial o 7.304.3 Bacheo Profundo • 7.305 Pavimentos de Hormigón
o 7.305.1 Sellado de Juntas y Grietas • 7.306 Caminos de Grava y Suelos Naturales
o 7.306.1 Reperfilado de la Calzada
o 7.306.4 Recebo de Carpetas y Bermas Granulares • 7.307 Puentes y Estructuras
o 7.307.9 Reconstrucción Total de Puentes de Madera • 7.308 Seguridad Vial
o 7.308.1 Limpieza de Señales
o 7.308.2 Reacondicionamiento de Señales Verticales Laterales o 7.308.4 Reemplazo de Señales Verticales Laterales
• 7.309 Control de la Nieve
o 7.309.1 Despeje de Nieve • 7.310 Otras Operaciones
o 7.310.1 Operaciones Fuera de Programa
2.1.3 Gasto en Conservación (Dirección de Vialidad)
El gasto total en conservación para el 2006 fue de $168.903 millones. De éstos, $23.236 millones correspondieron a gastos realizados por Administración Directa, lo cual representa 13,87% del gasto total en conservación y un 8,07% del presupuesto anual con que cuenta la Dirección de Vialidad. Se observa que durante los últimos 10 años, el gasto total de la modalidad AD se ha incrementado en un 27,52%. Esto queda reflejado en el siguiente cuadro, que muestra la evolución del gasto anual en conservación desde 1997 a la fecha para las distintas modalidades.17
16
En el Anexo 4 del presente Informe se encuentra un listado de todas las operaciones realizadas por AD durante 2006 con sus respectivos códigos.
17
18 Tipo de Inversión 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 AD 18.221 17.684 18.765 18.852 20.497 20.142 20.323 25.203 21.662 23.236 CG 35.129 39.572 38.771 41.544 35.745 35.511 45.087 43.281 39.666 51.636 Otros contratos 41.329 36.176 28.244 31.726 19.126 9.847 51.981 83.816 54.182 59.689 Otras modalidades18 35.573 34.210 27.335 23.018 37.341 26.555 22.997 16.208 21.265 34.342 Total 130.252 127.642 113.115 115.140 112.709 92.055 140.388 168.508 136.775 168.903 Total DV 388.271 386.769 316.964 280.384 283.305 290.490 308.231 295.571 291.275 288.027 %AD cr Total 13,99% 13,85% 16,59% 16,37% 18,19% 21,88% 14,48% 14,96% 15,84% 13,76% %AD cr Total DV 4,69% 4,57% 5,92% 6,72% 7,23% 6,93% 6,59% 8,53% 7,44% 8,07%
Cuadro 2.1.3-1 Evolución del Gasto en Conservación, periodo 1997-2006 (millones de $ de 2006)
Fuente: Elaboración propia, en base a Informe de Gestión 2006 del Departamento de Conservación
2.1.4 Gasto en Conservación (Administración Directa)
El total de presupuesto para el año 2006 contempló un gasto de $23.422.622.51019, el cual se puede desglosar según gasto en personal, combustible y materiales. A continuación se presenta un cuadro con el detalle del gasto según tipo de operación y el tipo de gasto considerado.
Tipo de Operación Personal Combustible Materiales Total % Total 7.301 Faja Vial 444.040.290 79.130.202 9.605.872 532.776.364 2,27% 7.302 Movimiento de Tierras 531.237.931 346.146.648 612.475.160 1.489.859.738 6,36% 7.303 Drenaje 779.779.997 347.531.253 787.573.726 1.914.884.976 8,18% 7.304 Pavimentos Asfálticos 539.492.257 127.215.030 1.667.869.973 2.334.577.260 9,97% 7.305 Pavimentos de Hormigón 33.876.321 6.248.684 18.227.327 58.352.332 0,25% 7.306 Caminos de Grava y Suelos
Naturales 3.130.403.359 2.640.215.389 5.492.097.888 11.262.716.637 48,08% 7.307 Puentes y Estructuras 787.375.420 93.831.879 871.655.682 1.752.862.981 7,48% 7.308 Seguridad Vial 696.754.205 80.952.614 798.377.351 1.576.084.171 6,73% 7.309 Control de la Nieve 146.801.765 147.009.377 51.929.028 345.740.170 1,48% 7.310 Otras Operaciones 959.970.175 428.528.402 766.269.302 2.154.767.879 9,20% Total general 8.049.731.721 4.296.809.478 11.076.081.310 23.422.622.510
Cuadro 2.1.4-1 Desglose del Gasto realizado por AD según tipo de Operación (año 2006)
Fuente: Elaboración propia, con base en Sistema SAM 2006
Se observa que las operaciones en la categoría 7.306 absorben casi un 50% de los recursos. Esto se debe a que dentro de esta categoría hallamos las 2 operaciones más habituales realizadas por AD, que son el recebo de carpetas granulares y el reperfilado. En consecuencia, una primera arista sobre como mejorar la gestión de la modalidad podría abordarse como un análisis de la forma en que pudiese incrementarse la productividad y eficiencia de estos 2 tipos de operaciones.
18
Dentro de las otras modalidades, se encuentran los Fondos ISAR (Fondo de Inversión Sectorial de Asignación Regional), los Fondos FNDR (Fondo Nacional de Desarrollo Regional), las Defensas Fluviales y las Emergencias.
19
El Sistema SAM emplea estimaciones de costos que se aproximan de buena forma a las cantidades reales. Es por esto la razón de que la cifra no concuerda con los MM$23.236 obtenidos del Informe de Gestión 2006 del Departamento de Conservación.
19 2.1.5 Red Vial Atendida
La demanda total de conservación consiste en 78.070 Km de red que no pertenecen a concesiones, y es realizada mediante las modalidades de Contratos Globales y Tradicionales, Reposiciones, así como mediante Administración Directa. De esta forma la demanda de conservación para AD va cambiando cada año, ya que corresponde a la siguiente expresión: Demanda AD = TRN – (Km CG + Km CT + Km Repo)
En donde se tiene que
TRN = Total Red Nacional sin considerar concesiones (78.070 Km)
Km CG = Km de camino en los cuales se han efectuado actividades de conservación
mediante modalidad de Contratos Globales
Km CT = Km de camino en los cuales se han efectuado actividades de conservación
mediante modalidad de Contratos Tradicionales
Km Rep = Km de camino correspondientes a reposiciones
El siguiente cuadro grafica la forma en que la Administración Directa ha sido capaz de hacerse cargo de esta demanda de conservación desde 1997 a la fecha.
Modalidad 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
Adm. Directa (AD). Km. 19.857 19.100 18.052 17.430 18.344 16.386 19.275 17.400 20.041 21.077 Contratos Globales. Km. (CG) 16.495 22.734 23.990 27.791 25.531 24.964 25.642 29.229 28.887 30.679 Contratos Tradicionales Km. (CT) 4.739 3.663 4.254 4.426 4.914 1.959 5.863 7.118 5.628 6.090 Reposiciones Km. (Rep) 466 385 544 203 62 148 180 230 266 145 Total Programas (TP) Km. 41.557 45.882 46.840 49.850 48.851 43.457 50.960 53.977 54.822 57.991 Kms no atendidos 36.513 32.188 31.230 28.220 29.219 34.613 27.110 24.093 23.248 20.079 AD / TP 47,78% 41,63% 38,54% 34,96% 37,55% 37,71% 37,82% 32,24% 36,56% 36,35% TP / Total Red Nacional (TRN) 53,20% 58,80% 60,00% 63,90% 62,60% 55,70% 65,30% 69,10% 70,20% 74,30% TRN - (CG + CT + Rep) 56.370 51.288 49.282 45.650 47.563 50.999 46.385 41.493 43.289 41.156 AD / TRN - (CG + CT + Rep) 35,23% 37,24% 36,63% 38,18% 38,57% 32,13% 41,55% 41,93% 46,30% 51,21%
Cuadro 2.1.5-1 Evolución de Kms Atendidos por Modalidad
Fuente: Elaboración propia, en base a Informe de Gestión 2006 del Departamento de Conservación
En el cuadro se observa que la extensión de la red vial nacional atendida por AD en el período es en promedio del orden de 19.000 km., exceptuando el año 2002 en que la extensión de la red conservada disminuyó en todos los programas. En los años 2005 y 2006 la red conservada por AD se remonta por sobre los 20.000 km. La mayor cobertura de conservación por AD con respecto al total de los programas de conservación (AD/TP) se presenta al comienzo del periodo considerado con un 48%, para mantenerse en el lapso 1999 – 2006 en un promedio del 36%. La última fila del cuadro presenta un indicador de la medida en la que AD se ha hecho cargo de la demanda de conservación que está directamente bajo su responsabilidad, es decir, el porcentaje total de red atendida excluida aquella conservación realizada mediante Contratos Globales, Tradicionales y Reposiciones. Se observa que si bien en los últimos 9 años se ha logrado incrementar este indicador de un 35,23% a un 51,21% para el año 2006, esto se debe en gran parte al incremento en la cantidad de Km atendidos mediante Contratos Globales, los cuales se han incrementado en un 85,99% durante el periodo de tiempo considerado, a diferencia del 6,14% que se han incrementado los Km atendidos mediante AD durante el mismo lapso. Finalmente resulta rescatable el hecho de la cantidad de Kms no atendidos muestre un comportamiento decreciente (con la excepción de 2002), lo cual es prueba de que la incorporación de privados ha tenido un efecto positivo, al menos en lo que se refiere a la
20
cantidad de Kms atendidos. No obstante, de acuerdo a las entrevistas y conversaciones sostenidas con el personal del Nivel Central de AD, la calidad de estos trabajos sería inferior a aquellos realizados por AD (esto, dado el incentivo perverso de realizar atenciones mínimas a modo de reducir costos, incluso por debajo del mínimo aceptable, para de esa forma obtener una mayor utilidad).
2.2 Metodología y Sistema SAM
El Sistema SAM forma la base del trabajo que realiza el CADI. Funciona desde hace unos 20 años, siendo llevado a una plataforma digital en formato Access de manera reciente (hace unos 4 años aprox.). Este Sistema está diseñado para que sea empleado por las Oficinas Provinciales de Conservación, de manera que sean ellas mismas quienes ingresen los datos al Sistema, para su posterior análisis en el Nivel Central. Junto con el Sistema SAM, se encuentra implementada la Metodología SAM, la cual se encuentra ampliamente descrita en el documento denominado “Instructivo SAM”. Los pasos de esta Metodología, como ya se ha mencionado (Fig 2.1), son los siguientes:
• Planificación • Programación • Ejecución
• Control y Validación
2.2.1 Planificación
La Planificación de las operaciones a realizar es efectuada por las Oficinas Provinciales. Son ellas las que determinan en qué forma deben distribuirse los recursos que le son asignados. Esta planificación es realizada en función del conocimiento de las necesidades históricas de las redes de la provincia, así como tomando en consideración el Inventario de la Red Vial. Cada provincia como parte de su proceso de planificación debe estimar la Cantidad de Obra Disponible. Las variables que intervienen en esta estimación se presentan en el siguiente esquema:
21
Fig 2.2.1-1 Obtención de la Cantidad de Obra Disponible
Fuente: Instructivo SAM
Una vez obtenido este dato, se deben tomar en cuenta las externalidades que pueden afectar la programación (ej: clima), antes de establecer las Metas Provinciales de Conservación. Estas metas de dividen en Metas Específicas y Metas Generales. Las primeras se refieren a metas asociadas a la cantidad de una determinada operación de conservación que debe realizarse para un camino específico. Las segundas se refieren a la cantidad total de recursos a invertir en una determinada operación (es decir, dada una operación, la suma de las Metas Específicas), las cuales una vez obtenidas deben formalizarse a través del procedimiento denominado “Protocolo de Acuerdo” (en este caso, un acuerdo entre la Oficina Provincial y la Oficina Regional).
En consecuencia, se tiene que sin perder de vista la planificación durante todo el proceso para dirigir los esfuerzos hacia el logro del objetivo planteado, al incorporar la Capacidad de Producción y las posibles externalidades, se tienen condiciones para generar las metas, tal y como se muestra en el esquema siguiente:
Fig 2.2.1-2 Generación de Metas
22 2.2.2 Programación
La programación de las operaciones debe ser realizada cada mes por el Jefe Provincial de Conservación, previo a la ejecución de las operaciones.
Para tal efecto, el programa computacional SAM Provincial utiliza un diagrama Gantt, y adicionalmente se complementa con la programación de asignación de los recursos de combustible para la maquinaria y el viático para el personal. La metodología de programación consta de 4 etapas:
1. Asignación de recursos: Materiales, Maquinaria y Personal 2. Estimaciones de tiempo y costo
3. Factibilidad y optimización
4. Generación de programa de trabajo (Carta Gantt)
La 3ra de estas etapas se refiere al uso de información histórica para validar estimaciones obtenidas en la etapa previa. Dicha información se encuentra incorporada al Sistema SAM. El principal propósito de la 4ta etapa de este proceso es evitar la ocurrencia de tiempos muertos entre las distintas actividades, básicamente centrado en optimizar el uso de la maquinaria con la que cuenta la Provincia.
2.2.3 Ejecución
La Ejecución de las operaciones de conservación es realizada en función de la Carta Gantt definida durante la Programación. No obstante, naturalmente dicha Programación esta sujeta a la ocurrencia de imprevistos, generalmente de tipo climático, los cuales obligan a las Oficinas Provinciales a redestinar recursos. Para cada operación realizada, el Capataz o Jefe de Cuadrilla debe llenar el documento denominado Parte Diario, con todos los detalles relativos al trabajo realizado (horas trabajadas por operario, horas de uso de cada maquinaria, kilómetros trabajados, etc.), el cual posteriormente será ingresado al Sistema SAM por el Encargado Provincial correspondiente.
2.2.4 Control y Validación
Una de las funciones principales de Encargado Provincial del SAM es revisar que la información proporcionada por los Partes Diarios concuerde con la Planificación y Programación. En caso de detectarse discrepancias, existe un procedimiento (aplicable según el nivel de importancia de la discrepancia), consistente en una notificación a el(los) responsable(s) de la misma, y una posterior entrevista. Una vez realizada esta entrevista, se procede a redactar un Informe de Hallazgos que de cuenta de las razones por las cuales se produjo el error.
23
2.3 Factores componentes del gasto en las operaciones de conservación
Los antecedentes contenidos en este subcapítulo guardan relación con los componentes del gasto en las operaciones de conservación. El gasto para una operación dada, de acuerdo a la información obtenida de la tabla de Costos del Sistema SAM, está compuesto de los siguientes elementos: • Mano de Obra • Maquinarias • Materiales • Combustible 2.3.1 Mano de Obra
La Mano de Obra que emplea el CADI al realizar las operaciones de conservación está dada básicamente por 2 tipos de personal. En primer lugar el personal administrativo, quienes son encargados de los procesos de planificación y programación de las operaciones, y en segundo lugar los operarios, quienes están a cargo de la ejecución de las mismas. El personal administrativo realiza sus labores la mayor parte del tiempo en la Oficina Provincial de Vialidad respectiva, realizando en ocasiones visitas e inspecciones a las faenas.
El personal operativo por su parte puede iniciar su jornada laboral de 3 formas:
• Reuniéndose la respectiva cuadrilla en lo que se conoce como “centro operativo”, lugar desde el cual son transportados al lugar de la faena correspondiente a esa jornada. • En el mismo lugar de la faena, habiendo pernoctado en instalaciones denominadas
“campamentos” los cuales se instalan inmediatamente próximos a la faena en cuestión. Estos campamentos hacen uso de “carromatos”, que son instalaciones móviles similares a casas rodantes, que cuentan con camas, cocina y servicios higiénicos.
• Habiendo pernoctado de manera propia (es decir, sin apoyo de carromatos u otro tipo de apoyo de la Dirección de Vialidad) fuera de su lugar habitual de descanso. Este suele ser el caso de las operaciones de reperfilado, en las que habitualmente interviene sólo un operario (el operador de motoniveladora).
Una de las principales diferencias entre estas modalidades está dada por el viático que percibe el operador. En el primer caso no recibe viático. En el segundo caso percibe un 30% del total de viático y en el tercer caso corresponde otorgar un viático de 100%.
A continuación se presentan una serie de cuadros que dan cuenta de la realidad nacional a nivel de operarios, en términos de distribución regional, rangos de edad y escalafón al cual pertenecen. En algunos casos la información fue proporcionada por la Subdirección de Mantenimiento de Vialidad y se encuentra actualizada al mes de septiembre de 2007. En otros, corresponde a información proveniente del Departamento de Personal de la Dirección de Vialidad actualizada a diciembre de 2006.
24 REGION CUADRILLA 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 RM NC20 TOTAL % TOTAL APOYO 9 9 0,82% BACHEO 20 6 5 12 43 3,93% EMERGENCIA 4 4 0,37% PUENTES 25 24 30 25 7 111 10,15% RECEBO 23 26 33 38 26 31 26 28 57 21 25 15 349 31,90% RECICLADO 4 4 0,37% REPERFILADO 13 8 5 12 15 9 24 30 30 32 17 16 12 223 20,38% RIBERAS 13 13 1,19% SANEAMIENTO 6 34 13 6 38 42 24 2 15 35 215 19,65% SEÑALES 11 15 13 12 18 16 5 4 10 104 9,51% SEÑALES/SANEAM 14 5 19 1,74% TOTAL 87 49 43 50 64 61 98 136 158 138 52 60 72 26 1094
Cuadro 2.3.1-1 Personal por región
Fuente: Subdirección de mantenimiento (sep 2007)
GRADO FUNCION
12 13 14 15 16 17 18 19 20 21
TOTAL
CAPATAZ 1 1 2 OPERADOR MAQUINARIA PESADA 1 2 1 10 11 34 49 97 322 527 OPERARIO CUAD. BACHEO ASF. 1 2 2 5 OPERARIO CUAD. CONSERV. PTES 1 1 OPERARIO CUAD. CONSERV. SENAL 4 4 OPERARIO CUAD. SANEAMIENTO 1 1 OPERARIO DE CUADRILLA 1 1 1 4 1 21 18 23 321 391 TOTAL 2 3 2 14 12 55 68 122 651 931 % 0,2 0,3 0,2 1,5 1,3 5,9 7,3 13,1 69,9
Cuadro 2.3.1-2 Personal por función y grado
Fuente: Dirección de Vialidad (dic 2006)
20
25 EDADES (RANGO) FUNCIÓN < 24 25-34 35-44 45-54 55-64 65-74 75-84 TOTAL CAPATAZ 2 2
OPERADOR MAQUINARIA PESADA 1 59 170 113 119 63 2 527 OPERARIO CUAD. BACHEO ASF. 1 2 2 5 OPERARIO CUAD. CONSERV. PTES 1 1 OPERARIO CUAD. CONSERV. SENAL 1 2 1 4 OPERARIO CUAD. SANEAMIENTO 1 1 OPERARIO DE CUADRILLA 7 54 97 82 98 52 1 391 TOTAL 8 115 270 196 222 117 3 931 % TOTAL 0,90% 12,40% 29,00% 21,10% 23,80% 12,60% 0,30%
Cuadro 2.3.1-3 Personal por función y rango de edad
Fuente: Dirección de Vialidad (dic 2006)
En el siguiente capítulo se empleará el contenido de estos cuadros como apoyo para la realización de un diagnóstico de la situación actual del CADI.
2.3.2 Maquinarias
Como ya se ha mencionado en el primero capítulo, y como se puede observar en el Anexo 2, organigrama de la Dirección de Vialidad, dependiendo de la Subdirección de Mantenimiento existen 4 Departamentos. Además de los Departamentos de Pesaje y Seguridad Vial, existe el Departamento de Conservación, dentro del cual se encuentra inserto el CADI, y un cuarto, el Departamento de Maquinarias.
La función básica del nivel central de este Departamento es similar a la del nivel central del CADI, consolidando la información proveniente de regiones. Las maquinarias propiamente tales no dependen del nivel central, sino de las respectivas Direcciones Regionales de Vialidad.21 Esto quiere decir que son las Direcciones Regionales las que poseen potestad sobre la forma en que el CADI u otra instancia de la Dirección de Vialidad hacen uso sobre ellas.
Existen cargos asociados del Departamento de Maquinarias tanto a nivel de Dirección Regional como a nivel de Oficina Provincial. Este personal administrativo es el encargado de administrar las maquinarias, asegurando que éstas se encuentren disponibles para el uso por parte del resto de la Dirección de Vialidad. Principalmente es el CADI quien hace uso de ellas, durante la ejecución de las labores de conservación de obras viales.22
El siguiente cuadro muestra la dotación con la que cuenta el Departamento de Maquinarias a nivel nacional, desglosado según tipo de maquinaria y región.
21
Existen excepciones, como lo son el caso de 16 bulldozer distribuidos a lo largo de todo el territorio nacional que son administrados por el nivel central del Departamento de Maquinarias directamente.
22
Las funciones tanto del Departamento de Conservación como del Departamento de Maquinarias, establecidas por ley, se encuentran disponibles en el Anexo 5, Marco Normativo.
26 REGIÓN MAQUINARIA 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 RM NC TOTAL MAQ BULLDOZER 2 1 1 1 4 1 3 5 6 8 3 4 1 40 BULLDOZER NEUMATICO 2 2 BULLDOZER ORUGA 14 14 CARGADOR FRONTAL 4 3 4 3 4 3 3 5 5 8 4 4 3 53 MOTONIVELADORA 9 9 11 14 13 17 27 27 29 33 15 14 10 228 RETROCARGADOR 1 1 1 1 2 1 2 6 2 4 3 2 1 27 RODILLO 1 2 1 2 3 4 1 4 1 5 1 4 29 RODILLO AUTOPROPULSADO 2 3 5 3 2 3 2 6 3 4 1 3 7 44 SEMIREMOLQUE 1 2 2 2 1 1 1 2 2 5 2 2 9 32 MINICARGADOR 2 1 1 1 1 6 RETROEXCARGADOR 3 3 EXCAVADORA 1 1 1 2 1 2 8 RETROEXCAVADORA 1 1 5 1 8 RODILLO H/C 2 2 RODILLO SOBRE NEUMATICOS 1 1 2 BARREDORA 1 1 1 3 CAMION DEFLECT. 1 1 CAMION DEMARCADOR 1 1 2 CAMION SALERO 2 2 1 2 2 9 CARRO ALJIBE 3 3 DISTRIBUIDORA GRAVILLA 1 1 GRUA 1 2 3 GRUA HIDRAULICA AUTOPRO- 1 1 GRUA HORQUILLA 1 1 PINTABANDA 1 1 2 1 2 7 PINTABANDA MANUAL 1 1 PLANTA MEZCLADORA 1 1 REMOLQUE ALJIBE 1 1 TRACTOR AGRICOLA 1 1 5 6 13 BARRENIEVE 1 2 1 4 CAMION B. NIEVE 1 1 1 3 SNOWCAR PARA LA NIEVE 1 1 CAMION DILUIDOR DE ASFALTO 2 1 1 4 CAMION REPARADOR DE PAVIMENTO 1 1 GRAVILLADORA ASFALTO 1 1 MAQUINA RECICLADORA DE ASFALTO 1 1 REPARADORA DE ASFALTO 1 1 2 1 2 7 SELLADOR JUNTURA PAVIMENTO 1 1 2 TOTAL REGIÓN 24 25 29 31 46 33 43 58 66 82 32 35 35 30 569
Cuadro 2.3.2-1 Distribución regional del parque del Departamento de Maquinarias
Fuente: Departamento de Maquinarias
De estos 569 equipos, los 16 bulldozer que dependen del nivel central y un total de 97 de las 228 motoniveladoras se encuentran actualmente equipados con GPS. Estos equipos han permitido facilitar la labor de fiscalización de la realización de obras de conservación, principalmente del reperfilado. La administración y control del sistema GPS en las maquinarias está a cargo de la empresa externa “Marine Imaging System S.A.”, que cobra $ 80.000 por máquina-mes y lleva el control de la ubicación de ellas, la hora de encendido y apagado (que activa el GPS), los tiempos en ralentí (encendido sin movimiento), los tiempos de marcha sin trabajo y el tiempo de trabajo efectivo (en función de la velocidad de desplazamiento de la máquina).
En Octubre de 2002 la Universidad Católica realizó el estudio “Evaluación económica de la renovación del parque de maquinarias y vehículos de la Dirección de Vialidad del MOPTT”. Como resultado de este estudio, fue posible obtener el parque óptimo de maquinarias (o mínimo
