© 2010, Instituto de Estudios Fiscales
Las grandes envolventes de los Presupuestos Generales
del Estado en el 2010
LUIS ESPADAS MONCALVILLO
Secretario General de Presupuestos y Gastos Ministerio de Economía y Hacienda
Resumen
Esta colaboración tiene por objeto analizar los principales condicionantes y prioridades de los Presupuestos Genera les del Estado para 2010. Para ello, se parte de un breve análisis del complejo contexto económico en el que se inscri ben los Presupuestos para este ejercicio, para analizar, a continuación, los grandes ejes que orientan los mismos y las principales actuaciones en materia de gasto, Por último, se describen de forma sucinta las medidas de consolidación fiscal introducidas recientemente en el ámbito de la Administración General del Estado para situar en 2013 las cuen tas públicas dentro de los límites permitidos por el Pacto de Estabilidad y Crecimiento.
1. Un contexto de dificultades económicas sin precedentes a nivel
nacional e internacional
Los Presupuestos Generales del Estado para 2010 se inscriben en un contexto económi co sumamente complejo, derivado de la situación de recesión en la que está inmersa la eco nomía española desde finales de 2008, en el marco de la más grave crisis económica y finan ciera internacional desde la Gran Depresión de los años 30.
En el plano internacional, el agravamiento de la crisis financiera en otoño de 2008 de sembocó en un retroceso amplio y generalizado de la actividad y del comercio mundial que condujo a la mayoría de los países industrializados a situaciones recesivas a finales de 2008, incluyendo, por primera vez en su historia, a la zona euro.
A día de hoy, pese los signos de estabilización que se vienen observando en la econo mía mundial desde el tercer trimestre de 2009, el panorama económico internacional sigue rodeado de un nivel de riesgos e incertidumbres superior al habitual. Así, aunque la mayoría de los organismos internacionales apuntan a que la economía mundial volverá a registrar ta sas de crecimiento positivas en 2010, la recuperación será posiblemente lenta y desigual. Por otro lado, existe cierta incertidumbre de si la incipiente recuperación mundial es resultado de los amplios paquetes de estímulo puestos en marcha de forma generalizada por las econo mías industrializadas, y por ello, de si podrá mantenerse una vez que tales estímulos comien zan a retirarse. Estas incertidumbres muestran que la situación no se ha normalizado por
82
Luis Espadas Moncalvillo completo y nos lleva a recordar las continuas revisiones a la baja en las previsiones de creci miento que se produjeron el año pasado, por lo que parece conveniente una cierta cautela a la hora de interpretar las previsiones.En el caso de España, la crisis financiera internacional y su impacto sobre la economía real vinieron a complicar el proceso de ajuste interno que había comenzado en el segundo se mestre de 2007, con el inicio de la corrección del boom inmobiliario. De hecho, el sobredi mensionamiento existente en el sector de la construcción permite explicar en parte por qué la crisis se ha manifestado en España con unos rasgos diferenciales. En concreto, ha contribui do a que los efectos de la crisis en términos de caída del empleo y de deterioro de las finanzas públicas hayan sido más acusados que en otros países de nuestro entorno, aunque la caída de la producción haya sido similar o inferior. Así, las últimas previsiones sitúan el retroceso de la actividad en 2009 en el 3,6% en 2009, tras el crecimiento débil, del 0,9%, del año anterior. Esta contracción del PIB es consecuencia de una marcada caída de la demanda interna, sólo parcialmente amortiguada por la demanda externa, que desde los primeros trimestres de 2008 siguió manteniendo una aportación positiva al crecimiento, debido fundamentalmente a la caída de las importaciones. Por otro lado, la atonía de la demanda ha tenido también su reflejo, junto con los bajos precios energéticos en comparación con el año anterior, en el dé bil comportamiento de los precios. Así, tras registrar caídas mensuales en diversos meses del ejercicio, el Índice de Precios al Consumo (IPC) creció en diciembre a una tasa interanual del 0,8%, su nivel más bajo al cierre de un ejercicio desde 1962, primer año en el que existen da tos homologables.
No obstante, ha sido en el mercado de trabajo donde los efectos de la crisis se han deja do sentir con mayor dureza, con un drástico aumento de la tasa de paro, que cerraba 2009 acercándose dramáticamente al 19%.
Sin embargo, al igual que la economía mundial y en la zona euro, los datos a partir del segundo trimestre indican que la fase más aguda de la crisis ya ha pasado. Una vez alcanzado su punto más bajo en 2009, la economía española comenzará una fase de recuperación gra dual en 2010, año en el que comenzarán a registrarse de nuevo tasas trimestrales de creci miento positivas, aunque el crecimiento medio para el conjunto del año podría seguir contra yéndose de forma moderada, por el arrastre de los efectos de 2009.
Para hacer frente a la crisis y ayudar a familias y a empresas a soportar sus efectos, el gobierno ha ido adoptando distintas medidas en 2008 y 2009, y lo ha hecho en un marco de coordinación internacional que, en el caso de la Unión Europea llevó a la adopción del Plan Europeo de Recuperación Económica. Por otro lado, en el caso español, estas medidas fue ron sistematizadas por el Gobierno en el Plan Español para el Estímulo de la Economía y el Empleo (Plan E), que recoge un amplio conjunto de actuaciones de distinta naturaleza: de es tímulo fiscal, de mejora del acceso de las empresas al crédito a través de las líneas del ICO, y de apoyo al sector financiero. Por lo que respecta a las primeras, los estímulos fiscales dis crecionales, incluyen medidas tanto por el lado de los ingresos (deducción de los 400 euros para las rentas del trabajo en el IRPF, bonificaciones a la contratación de desempleados con cargas familiares y a los trabajadores en tiempo parcial, devoluciones mensuales del IVA y otras medidas de apoyo a la liquidez de las familias como el anticipo de la deducción por
pago de hipoteca de la vivienda habitual, etc. ...) como desde el lado de los gastos (Fondo Estatal de Inversión Local, Fondo Especial para la Dinamización de la Economía y el Empleo, Programa Temporal de protección por desempleo e inserción, Plan 2000-E de apo yo a la adquisición de automóviles, etc. ...). Se trata en definitiva de un importante paquete fiscal que alcanzó un 1,8% del PIB en 2008 y más de un 2% en 2009, cifras superiores a las de otros países de nuestro entorno, y que ha permitido amortiguar el deterioro de la actividad, posibilitando que los signos de estabilización comiencen a ser visibles.
Sin embargo, como en el resto de los países industrializados, el coste de las medidas ex traordinarias de estímulo y de apoyo al sector financiero ha sido un importante deterioro de las cuentas públicas, gravemente afectadas también por el deterioro cíclico a través de la ac tuación de los llamados estabilizadores automáticos. De esta forma, después de los superávit alcanzados entre 2005 y 2007, en 2008 el déficit público alcanzó el 4,1% del PIB en 2008, para aumentar en 2009 hasta el 11,2%.
El incremento del déficit ha supuesto también inevitablemente un rápido y significativo aumento de la deuda pública, que en 2009 alcanzó el 55,2% del PIB, si bien es cierto que, gracias a las favorables condiciones de partida, este nivel continúa siendo inferior a la media de la zona euro.
En este contexto, la política fiscal se encuentra en una situación sumamente compleja, dado que en 2010 debe conjugar dos objetivos esenciales de carácter contrapuesto: por un lado, será necesario mantener todavía algunas medidas extraordinarias de estímulo hasta que la recuperación esté asentada y se pueda mantenerse de forma sostenida, pero por otro, resul ta imprescindible diseñar ya la manera en que los estímulos públicos adoptados en el ámbito fiscal y financiero deben ser retirados, a través de una «estrategia de salida» ambiciosa que permita recuperar de nuevo la senda de estabilidad presupuestaria. En otro caso, se corre el riesgo de que los estímulos públicos adoptados en el ámbito fiscal y financiero generen nue vos desequilibrios. Por tanto, es preciso comenzar a retirar ya algunos de los estímulos, dan do paso a un proceso de consolidación, en cuyos esfuerzos deben participar todas las Admi nistraciones públicas. Este es un aspecto esencial sobre el que conviene enfatizar, por el elevado nivel de descentralización existente en nuestro país. En este sentido, los Presupues tos Generales para 2010 aúnan ambos objetivos, ya que mantienen en 2010 una parte de las medidas de impulso fiscal, y al mismo tiempo, incluyen medidas necesarias para iniciar el proceso de reducción del déficit público.
Sin embargo, los niveles de déficit y deuda pública alcanzados hacen que el margen para la adopción de nuevos estímulos fiscales resulte muy reducido. Esto ha llevado a refor zar las medidas de consolidación fiscal con un nuevo programa de ajuste para la Administra ción General del Estado.
Afortunadamente, nuestro marco presupuestario está dotado de los mecanismos ade cuados, tanto a través de la normativa interna como la comunitaria, para encauzar la consoli dación fiscal. Así, el empeoramiento de situación de las cuentas públicas ha llevado a poner en marcha los mecanismos de corrección presupuestaria previstos para reconducir el deterio ro de las cuentas públicas hacia una situación sólida y sostenible a medio plazo, siendo preci
84
Luis Espadas Moncalvillo samente los elementos de flexibilidad previstos en los mismos los que han permitido aplicar una política fiscal orientada a paliar las consecuencias de la crisis económica.•
•
En el ámbito comunitario, el rebasamiento del umbral del 3% de déficit público lle vó el pasado 27 de abril de 2009 a la apertura del procedimiento por déficit excesi vo, por primera vez, a España. Al tiempo, se estableció un calendario de corrección que reconoce las circunstancias especiales impuestas por el deterioro económico, y que recientemente, en diciembre de 2009, se amplio en un año, hasta 2013. Por otro lado, el inicio de este procedimiento no debe entenderse como proceso sanciona dor sino de corrección, que se enmarca en un contexto generalizado de deterioro de las finanzas públicas en la Unión Europea, con una veintena de Estados miem bros en otoño de 2009 siendo objeto de dicho procedimiento o estando a punto de serlo.
En el plano interno, la aplicación de Leyes de Estabilidad Presupuestaria (Real De creto Legislativo 2/2007, de 28 de diciembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General de Estabilidad Presupuestaria y Ley Orgánica 5/2001, de 13 de di ciembre, complementaria a la Ley General de Estabilidad Presupuestaria) sigue ple namente vigente, y ha llevado, en lo concerniente a la Administración General del Estado, a la presentación a finales de octubre pasado de un Plan Económico-Finan ciero de Reequilibrio con las líneas estratégicas en este ámbito para reconducir el dé ficit a un nivel inferior al 3% del PIB 1 en el calendario previsto en el marco del pro cedimiento de déficit excesivo.
A nadie se le escapa que este objetivo de reducción de déficit supone un reto muy ambi cioso y exigente, que requerirá en los próximos años austeridad y férreo control de las cuen tas públicas, pudiendo ser necesario, llegado el caso, la adopción de medidas fiscales ex traordinarias.
2. Unos presupuestos austeros, orientados a consolidar
la recuperación y que sientan las bases hacia un modelo
de Economía Sostenible
La combinación de una política fiscal expansiva con el avance hacia una mejora del saldo presupuestario para 2010 será posible, entre otros factores, a través de la auste ridad de los presupuestos y de la revisión moderada y escalonada en el tiempo de los im puestos.
De esta forma, los Presupuestos Generales del Estado para el 2010 suponen el primer paso en el necesario proceso de consolidación fiscal, mediante una combinación de medidas tanto por el lado de los ingresos como de los gastos.
Desde la perspectiva de los ingresos, se procede a una retirada paulatina de algunos es tímulos fiscales y se adoptan nuevas medidas impositivas de alcance limitado y, en ocasio nes, temporal, que permitirán una recuperación de los ingresos públicos. Así, en el ámbito del IRPF, aumenta la progresividad en la tributación de las rentas del ahorro y se elimina la
deducción de los 400 euros en el IRPF, al tiempo que se incrementan, con efectos desde el 1 de julio de 2010, los tipos de gravamen general y reducido del IVA, en dos y un punto res pectivamente. Como contrapartida, se reduce temporalmente el tipo de gravamen del Impuesto de Sociedades para las PYME, introduciéndose en el IRPF una medida similar para los autónomos.
Desde el punto de vista del gasto, los Presupuestos para 2010 adoptan medidas de aus teridad, especialmente en todas aquellas partidas que menos contribuyen a la consecución de las prioridades. En esta línea, los Presupuestos perfilan una Oferta de Empleo Público auste ra, con una tasa de reposición de efectivos del 15% (aunque se excluyen determinado perso nal como el de la justicia, el sanitario, los funcionarios docentes o el de instituciones presu puestarias). Junto a ello, los Presupuestos contemplan para 2010 un incremento moderado, del 0,3%, de las retribuciones del personal de las Administraciones Públicas, manteniéndose, por segundo año consecutivo, la congelación de los salarios de los altos cargos del Gobierno y otras Instituciones del Estado.
Por otro lado, el esfuerzo de austeridad se ha aplicado también a otras las partidas de gastos corrientes en bienes y servicios, aunque en este año se generarán gastos extraordina rios con motivo de la Presidencia española del Consejo de la Unión Europea. En cuanto a las inversiones reales, se concentrarán en aquellas áreas que más contribuyan a relanzar el creci miento de la economía, como las infraestructuras, reduciéndose drásticamente las inversio nes de reposición de los Ministerios.
Gracias a estas medidas, el gasto no financiero del Estado en 2010 antes de las medidas extraordinarias de consolidación fiscal recientemente adoptadas disminuía un 4% respecto al gasto alcanzado en 2009, reduciéndose el gasto de los Ministerios en un 5,4% en todas aque llas partidas no prioritarias. Como veremos más adelante, este esfuerzo ha sido recientemen te reforzado con nuevos recortes de gasto que sitúan la disminución del gasto no financiero del Estado respecto a 2009 en el 5,5%.
2.1. Cambio del modelo productivo: Ley de Economía Sostenible
Una estrategia de salida apropiada no sólo debe concebirse como una retirada de las medidas excepcionales, sino que deben incluirse las medidas necesarias para que la sali da de la crisis se produzca en la mejor situación posible, corrigiendo los desequilibrios de la economía española e impulsándola hacia un modelo de crecimiento sostenible, es table y equilibrado. Por ello, la respuesta a la crisis contenida en estos Presupuestos se complementa con otras actuaciones de carácter estructural, pudiendo destacarse, a este respecto, el Anteproyecto de Ley de Economía Sostenible. La futura Ley tiene como objetivo fundamental garantizar el cambio del modelo productivo hacia un nuevo mo delo basado en la sostenibilidad económica, social y medioambiental, Para ello, se in troducen un amplio conjunto de medidas en ámbitos diversos que se orientan a aumen tar la competitividad de la economía española y asentarla sobre los cimientos del conocimiento y la innovación, favorecer el empleo de calidad, la igualdad de oportunida
86
Luis Espadas Moncalvillo des y la cohesión social, y garantizar el respeto ambiental y el uso racional de los recursos naturales.En lo que aquí nos ocupa, conviene destacar una serie de medidas de dicho Anteproyec to concernientes al ámbito de las Administraciones Públicas y la política fiscal.
En primer lugar, una de las claves de la estrategia para la Economía Sostenible es la sostenibilidad financiera de las Administraciones Públicas. Por ello, el Anteproyecto de Ley incluye varios preceptos dirigidos a reforzar la consolidación fiscal y asegurar una senda sos tenible de las cuentas públicas. En este sentido, se fortalecen el compromiso de las Adminis traciones públicas con racionalización y contención del gasto y los principios de estabilidad presupuestaria, transparencia, plurianualidad y eficacia, junto con la sostenibilidad presu puestaria a medio plazo. Junto a ello, se dispone que la evaluación de todo gasto público debe atender a los principios de eficiencia y simplificación de los servicios prestados, incen tivando la productividad del sector público. En especial, el Estado promoverá la colabora ción entre administraciones públicas para mejorar la eficiencia en la prestación de servicios públicos.
Por otro lado, se ha creado el Fondo para la Economía Sostenible, gestionado por el ICO y que contará con una dotación de hasta veinte mil millones de euros para los ejercicios 2010 y 2011. La finalidad de este Fondo, financiado al 50% por las entidades financieras, será dar cobertura a proyectos de inversión en el sector privado que contribuyan a la innova ción y al desarrollo tecnológico, a la extensión de las tecnologías de la información y de las comunicaciones, a la sociedad del conocimiento, a la internalización de las empresas, al aho rro y la eficiencia energética, a la movilidad sostenible, a la conservación y mejora del me dioambiente y al desarrollo de servicios socio-sanitarios.
2.2. Otras medidas de estímulo a la actividad: el Fondo Estatal
para el Empleo y la Sostenibilidad Local
Tal y como he venido señalando anteriormente, en 2010 se mantienen ciertas medi das de estímulo de la actividad y de lucha contra el desempleo entre las que cabe desta car, además del propio Fondo para la Economía Sostenible, el Fondo Estatal para el Empleo y la Sostenibilidad Local. Este Fondo da continuidad, en cierta medida, al Fondo Estatal de Inversión Local, dotado en 2009 con 8.000 millones de euros y que estaba enmarcado dentro del Plan E del Gobierno para impulsar la economía y la creación de empleo.
Dotado con 5.000 millones de euros para el 2010, el Fondo Estatal para el Empleo y la Inversión Local —se creó por el Real Decreto-Ley 13/2009, y está— destinado a financiar inversiones de ejecución inmediata por parte de las corporaciones locales, prioritariamente proyectos de desarrollo sostenible en sus vertientes medioambiental y de apoyo a la innova ción económica y social.
La aplicación de este Fondo, pretende servir, en consonancia con el objetivo de la Estrategia de Economía Sostenible, para abrir puertas a la modernización y cimentar, el cam
bio a un modelo de crecimiento económico basado en las Tecnologías de la Información y la Comunicación (TIC), es al mismo tiempo un instrumento activo para el fomento de la inver sión y la lucha contra el desempleo, dado que se ha mantenido la exigencia de que los nuevos contratos se realicen a trabajadores inscritos como demandantes de empleo dando prioridad a los parados de larga duración.
Por otro lado, una de las principales novedades de este Fondo es que las corporaciones locales podrán destinar hasta un 20% de su importe a financiar gastos corrientes que se deri ven de la prestación de los servicios sociales de competencia municipal, principalmente en educación y atención a las personas en situación de dependencia.
Los proyectos que se podrán financiar con cargo al Fondo Estatal para el Empleo y la Sostenibilidad Local se engloban en las siguientes líneas:
•
•
•
Sostenibilidad económica: parques empresariales, científicos y tecnológicos; in fraestructuras de innovación y desarrollo tecnológico; despliegue y acceso a las redes de telecomunicaciones de nueva generación, etc.
Sostenibilidad ambiental: ahorro y eficiencia energética y de recursos hídricos; ac cesibilidad y uso de energías renovables; movilidad urbana sostenible; refuerzo de medios de transporte menos contaminantes.
Sostenibilidad social: centros de servicios sociales, sanitarios, culturales y deporti vos; gasto corriente destinado a servicios sociales, principalmente educación y aten ción a personas en situación de dependencia.
3. Principales actuaciones de gasto en los Presupuestos Generales
del Estado para 2010
La situación de crisis que previsiblemente se dejará sentir durante el primer semestre del 2010, hace necesario que además de las medidas directas de estímulo de la inversión y del empleo, se mantengan y refuercen los sistemas de protección social. En este sentido, los Presupuestos consolidan el sistema de dependencia, mejoran el sistema de pensiones y tienen en especial consideración el aumento del desempleo, incrementando los recursos necesarios para cubrir el déficit del Servicio Público de Empleo Estatal.
Por otra parte, y en consonancia con la apuesta por el cambio en el modelo productivo en el que estamos inmersos, los Presupuestos hacen un esfuerzo por mantener en los niveles actuales la inversión pública en infraestructuras, en I+D+i y en educación, así como en pro porcionar a los ciudadanos unos servicios públicos de la máxima calidad.
A continuación se describen las principales actuaciones, recogiéndose sus dotaciones según el presupuesto aprobado 2.
88
Luis Espadas Moncalvillo Prioridades de gastos 2009-2010(Importe en millones de euros)
Concepto Presupuesto 2009 Presupuesto 2010 M€ %∆ GASTO SOCIAL 174.212,00 180.933,00 6.721,00 3,86 Dependencia 1.175,68 1.598,07 422,39 35,93 Pensiones 106.098,58 108.282,71 2.184,13 2,06 Política de desempleo 19.615,95 30.974,84 11.358,89 57,91 GASTO PRODUCTIVO 35.790,85 35.442,33 –348,52 –0,97 Educación 2.987,58 3.092,09 104,51 3,50 I+D+i Civil 8.203,27 8.087,97 –115,30 –1,41 Inversión en Infraestructuras* 24.600,00 24.262,27 –337,73 –1,37
* Estado, Organismos y Sector Público Empresarial.
3.1. Mantenimiento del gasto social
Una de las principales prioridades del Gobierno sigue siendo la de atender a aquellos colectivos que, como consecuencia de la crisis económica, han podido quedar en una situa- ción de mayor desamparo. Por ello, y a pesar de la política de austeridad y de contención del gasto que prima los Presupuestos para el 2010, el gasto social se ha visto incrementado en un 3,9% con relación al 2009, de forma que continúa representando más de la mitad del gasto total de los Presupuestos Generales del consolidados (el 51,6%).
Dentro del gasto social, y sin ánimo de ser exhaustivos, podemos realizar una breve descripción de las principales líneas de actuación:
3.1.1. Política de atención a los desempleados
Como ya hemos hecho referencia al principio de este artículo, el mercado de trabajo en nuestro país está sufriendo los efectos más dañinos y adversos de la crisis, situación que se ve reflejada en las altas tasas de desempleo. Por ello, en línea con su compromiso con las po- líticas sociales desde la pasada legislatura, el Gobierno ha mantenido entre sus prioridades el paliar los efectos económicos y sociales derivados de la pérdida de los puestos de trabajo, lo que se ha hecho no solo garantizando el derecho de los trabajadores al cobro de las prestacio- nes por desempleo, sino también adoptando durante el ejercicio 2009 distintas medidas ten- dentes a ampliar la protección de este colectivo. Así, a través del Real Decreto-Ley 2/2009, de 6 de marzo, amplió los derechos de los desempleados con la reposición de la prestación por desempleo en caso de suspensión o extinción de un contrato en el marco de un expedien- te de regulación de empleo y la supresión del período de espera para ser beneficiario del sub- sidio por desempleo.
Otra de las medidas adoptadas por el Gobierno en este sentido ha sido la aprobación del Real Decreto-Ley 10/2009, de 13 de agosto, que amplía la protección por desempleo a los
trabajadores que han agotado las prestaciones y subsidios previos, se encuentren en situación de necesidad por carecer de otras rentas y adquieran el compromiso de participar en un itine rario activo de inserción laboral. La cuantía y duración de esta prestación por desempleo ex traordinaria es de 420 euros vigente durante 180 días.
Partiendo de las anteriores premisas, mayor número de beneficiarios y mayor protec ción a los mismos, los Presupuestos del 2010 destinan a la cobertura del desempleo 30.975 millones de euros, lo que supone un incremento del 57,9% respecto al presupuesto inicial de 2009.
No hay que olvidar en este ámbito la importancia que tiene no sólo el garantizar el pago de las prestaciones por desempleo, sino también el realizar un esfuerzo en desarrollar actua ciones de inserción e incentivación de la contratación, así como de carácter formativo que fa ciliten la reincorporación en el mercado laboral. Consciente de ello, el Gobierno ha destina do en 2010 7.750,67 millones de euros a políticas activas de empleo, un 2,2% más que en 2009.
3.1.2. Pensiones
Otro de los colectivos afectados por las repercusiones sociales de la crisis económica en España es el de los pensionistas. Por ello, el Gobierno, en consonancia con el carácter social de los Presupuestos, ha continuado con el esfuerzo iniciado en ejercicios anteriores de prote ger a los más desfavorecidos, aumentando las pensiones mínimas en una media de un 2%. El resto de pensiones, contributivas y no contributivas, y las prestaciones familiares se revalori zarán un 1%. Esto y otros factores (incremento del colectivo de pensionistas, el efecto susti tución de las pensiones, etc.) explican un crecimiento de la política de pensiones del 2,1% respecto al 2009.
3.1.3. Dependencia
Se continua con la puesta en funcionamiento de las medidas contenidas en la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de promoción de la autonomía personal y de atención a las per sonas en situación de dependencia, y por ello, en los Presupuestos Generales del Estado para 2010 se ha dotado 1.581 millones de euros destinados a dependencia. Esto supone un aumen to del 36,5% respecto a la dotación inicial de 2009. Adicionalmente, en 2009 el Fondo Espe cial del Estado para la Dinamización de la Economía y el Empleo ha destinado 400 millones, de carácter excepcional y finalista, para la promoción de los servicios de atención a la depen dencia, que se han transferido a las comunidades autónomas para su gestión.
De acuerdo con los datos del Sistema de Información de la Dependencia, a 1 de diciem bre de 2009 habían solicitado el reconocimiento de la situación de dependencia 1.082.414 personas, disfrutando de la condición de beneficiarios con derecho a prestaciones del sistema un total de 717.044 personas.
La efectividad del derecho a las prestaciones se ejerce de forma progresiva y gradual. Así, en 2010, los ciudadanos reconocidos como grandes dependientes y dependientes seve
90
Luis Espadas Moncalvillo ros ya estarán recibiendo los servicios contemplados en la Ley de Dependencia, como servi cios de prevención, teleasistencia, de ayuda a domicilio, centros de día y de noche, así como de atención residencial y de promoción de la autonomía personal.3.1.4. Acceso a la vivienda
A pesar de la complicada situación económica en la que nos encontramos, y siendo conscientes de las dificultades que tienen determinados grupos de población para acceder a la vivienda el gobierno mantiene dentro de las prioridades de gasto garantizar el acceso a la vivienda y facilitar la emancipación juvenil. En este sentido, la política de vivienda ascende rá a 1.498 millones de euros en el año 2010, lo que no obstante representa una disminución del 7,3% respecto a 2009.
3.1.5. Ayuda Oficial al Desarrollo
En los últimos años se ha tenido un fuerte compromiso de apoyo a los países menos de sarrollados. Así la Ayuda Oficial al Desarrollo española ha pasado del 0,2% de la Renta Na cional Bruta en 2004, al 0,5 en 2009, con la perspectiva del cumplimiento del compromiso político de alcanzar un 0,7% en 2012, conforme a lo establecido en el Pacto de Estado contra la Pobreza y en el Consenso Europeo de Desarrollo. En consonancia con este compromiso la dotación prevista para el 2010 alcanza los 4.205,92 millones de euros.
3.2. Mantenimiento de la inversión productiva
A pesar del contexto de austeridad en el que se circunscriben los Presupuestos para 2010, en ellos se tiene muy presente la necesidad de mantener el esfuerzo en inversión pro ductiva como elemento fundamental para el crecimiento económico y la mejora de la pro ductividad así como estímulo de inversión complementaria en el sector privado. Es por ello por lo que en estos presupuestos se mantienen importantes dotaciones en el denominado
«gasto productivo», mediante la inversión en capital humano y tecnológico y en infraestruc
turas.
3.2.1. Educación
Conscientes de la importancia que tiene el conocimiento para favorecer el potencial de crecimiento a medio y largo plazo e implantar el nuevo modelo de economía sostenible, el gasto en educación continúa siendo una apuesta esencial de los Presupuestos para 2010. De esta forma, los créditos dedicados a la educación se incrementan en 105 millones de euros, hasta alcanzar un total de 3.092 millones de euros.
•
•
• • •
Modernizar el sistema universitario español, con el objetivo de situar nuestras univer sidades entre las más punteras de Europa: Programa de Campus de Excelencia Inter nacional (CEI’s), Programa de préstamos renta Universidad, etc.
El Gobierno considera prioritario garantizar el acceso a la educación a través de los programas de becas. A pesar de la difícil coyuntura económica y del actual contexto de reducción del gasto, los recursos para becas y ayudas a estudiantes se han incre mentado en más de un 3,7% respecto del ejercicio anterior, y ascenderán a 1.393 mi llones de euros.
Programa Escuela 2.0, cuyo objetivo es adaptar los procesos de enseñanza y aprendi zaje a la actual situación tecnológico y está dotado con 100 millones de euros. En el 2010 está prevista la finalización de la implantación de la Ley Orgánica 2/2006,
de 3 de mayo, de Educación.
Se continúa con el Plan de Impulso de la Educación Infantil, Plan Educa3, iniciado en 2009 y que está destinado a la educación entre 0 y 3 años. A través de estas actuacio nes se favorecerá la conciliación de la vida familiar y el acceso de la mujer al merca do de trabajo.
3.2.2. Infraestructuras
El Gobierno viene realizando un esfuerzo muy importante en los pasados ejercicios en materia de infraestructuras, dada la contribución de las mismas al incremento de la producti vidad y a la dinamización de la economía, y su papel en la vertebración y cohesión del terri torio. En los Presupuestos para 2010, las infraestructuras siguen siendo una prioridad, con una inversión del conjunto del sector público estatal (Estado, Organismos Autónomos y Sec tor Público Estatal) que asciende a 24.262 millones de euros. El importante impulso del pa sado ejercicio explica que pese a mantenerse el esfuerzo inversor en el nuevo contexto presu puestario, se produzca una ligera caída de este gasto respecto al 2009, de un 1,2%, si bien en el período 2004 a 2010 la inversión en infraestructuras ha crecido un 34,3%.
Dentro de las actuaciones en este ámbito en 2010, destacan especialmente las inversio nes en transporte, y dentro de éstas, en ferrocarriles y carreteras, cuya dotación, sin contar Organismos Autónomos, se eleva a 13,878 millones de euros, lo que supone un 0,6% más que en 2009. Esto permitirá, además de continuar las actuaciones ya iniciadas en años ante riores, dar cobertura presupuestaria a nuevas licitaciones. En particular, en el ámbito del fe rrocarril, continuará dándose prioridad a la Alta Velocidad, y en 2010 se pondrá en servicio la nueva línea Madrid-Cuenca-Albacete/Valencia, con lo que se incorporarán 440 nuevos ki lómetros a la red. Por su parte, en el ámbito de las carreteras, se continuará con la aplicación del Plan Estratégico de Infraestructuras de Transporte (PEIT), poniéndose en servicio en 2010 465 nuevos kilómetros de autovías y autopistas. Finalmente, para aeropuertos y puer tos, las inversiones previstas se elevan a 1.870 y 1.419 millones de euros respectivamente. En el caso de los aeropuertos, esta dotación supone un incremento respecto al pasado ejerci cio superior al 5%, y permitirá, entre otras actuaciones, que en 2010 se ponga en servicio la ampliación del aeropuerto de Málaga.
92
Luis Espadas Moncalvillo Inversión en infraestructuras por tipos(% sobre el total) Medioambientales Otras Aeropuertos 9% Hidráulicas 16% Puertos 7% Carreteras y ferrocarriles 65% 1% 2%
Por lo que se refiere a infraestructuras hidráulicas, los recursos dotados ascienden a 3.390 millones de euros, y se continuará con la implementación del Programa AGUA Actua ciones para la Gestión y Utilización del Agua), mientras que las inversiones medioambienta les se elevarán a 527 millones de euros.
3.2.3. Investigación, Desarrollo e Innovación
Desde los inicios de la pasada legislatura, el Gobierno ha impulsado, en cada uno de los Presupuestos Generales del Estado, la política de I+D+i aportando para ello recursos al siste ma español de ciencia y tecnología. En 2010 el gasto total destinado a I+D+i civil asciende a 8.088 millones de euros, con una leve disminución frente a las dotaciones de 2009.
Las actividades que se desarrollarán a lo largo de 2010 permitirán avanzar en el cumpli miento de los objetivos generales contemplados en el Plan Nacional de I+D+i 2008-2011. De esta forma, el Gobierno continuará incentivando las actividades de investigación, desa rrollo e innovación y poniéndolas al servicio de la ciudadanía, del bienestar social y de un desarrollo sostenible, con el objetivo de constituirse en un factor de mejora de la competitivi dad empresarial y ser un elemento esencial para la generación de nuevos conocimientos.
Además, durante 2010, la política de I+D+i se verá impulsada con la aplicación del Fondo Estatal para el Empleo y la Sostenibilidad Local y con el Fondo para la Economía Sostenible, a los que hacíamos mención anteriormente.
3.2.4. Modernización de la Justicia
Dentro del objetivo de mejora en la prestación de los servicios públicos se enmarca el Plan Estratégico de Modernización de la Justicia cuyo objetivo es que al finalizar el período 2009-2012 dispongamos de un servicio público de Justicia puntual con los ciudadanos y
equiparable en su rendimiento a otros servicios públicos avanzados. Este plan conlleva un esfuerzo presupuestario que supone que en 2010 el gasto destinado a justicia ascienda a 1.819 millones de euros, un 9,7% superior al 2009.
4. Acuerdos de consolidación fiscal en las Administraciones Públicas
En una coyuntura compleja como la actual, se debe exigir de la política presupuestaria flexibilidad para adaptarse a las exigencias impuestas por la realidad económica. En este sen tido, los resultados de déficit y deuda alcanzados en 2009 y el compromiso del gobierno con la estabilidad presupuestaria, han llevado a adoptar nuevas medidas de ajuste que permitan situar el déficit público en los límites establecidos por el Pacto de Estabilidad y Crecimiento en el plazo acordado.
Estas medidas fueron aprobadas por el Consejo de Ministros el pasado 29 de enero y consisten, en primer lugar, en un programa de consolidación fiscal para la Administración General del Estado estructurado sobre dos pilares:
•
•
Un Plan de Acción Inmediata 2010, que introduce una reducción del gasto presu puestado inicialmente para este año de 5.000 millones de euros (0,5% del PIB). En aplicación de este Plan y siguiendo las directrices fijadas en él, los distintos Departa mentos ministeriales deberán proponer al Ministerio de Economía y Hacienda los créditos concretos a los que deberá afectar esta no disponibilidad. Además, este Plan refuerza la política de contención de los gastos de personal mediante una mayor re ducción de la Oferta de Empleo Público de la Administración General del Estado que la recogida en la Ley de Presupuestos, limitando la tasa de reposición de efectivos al 10%, y además sin que se efectúe ninguna nueva contratación de personal interino. Asimismo, el Plan establece que las aplicaciones del Fondo de Contingencia que se autoricen en el ejercicio 2010 ascenderán, como máximo, a 2.205 millones de euros, lo que supondrá una disminución de 1.500 millones de euros respecto a la dotación consignada en el presupuesto inicial y conllevará un marco especialmente restrictivo en materia de modificaciones presupuestarias a lo largo de 2010. Por último, el Plan recoge una autorización al Ministerio de Economía y Hacienda para adoptar todas las medidas necesarias para garantizar la efectividad de estas disposiciones. Teniendo en cuenta este Plan, el gasto no financiero del Estado previsto para 2010 se reduce frente a 2009 en un 5,5%.
Un Plan de Austeridad 2011-2013, que plantea un recorte generalizado del gasto que afectará a la gran mayoría de créditos y políticas de gasto, con determinadas ex cepciones como p.e. las pensiones, las prestaciones por desempleo, y con un impacto global equivalente al 2,6% del PIB en el conjunto del período 2011 a 2013. Para ha cer efectiva la puesta en práctica de todas estas medidas, el Gobierno aprobará un Plan de revisión del gasto público que comportará una revisión exhaustiva de todos los programas y políticas de gasto de la Administración General del Estado y un Plan de racionalización de las estructuras de la Administración General del Estado y del sector público empresarial. Asimismo, la aprobación de cualquier nueva actuación
94
Luis Espadas Moncalvillo de gasto que se quiera emprender en este período deberá supeditarse a los objetivos cuantificados en el Plan de Acción Inmediata y en el Plan de Austeridad, de modo que cualquier medida que propongan los Departamentos ministeriales no podrá su poner un aumento neto del gasto. Además, el Acuerdo de Consejo de Ministros prevé que los aumentos en la recaudación que sobrepasen la senda prevista de ingresos se dediquen íntegramente a reducir el déficit público, sin que puedan ser aplicados a fi nanciar aumentos de gasto.Como resultado de las medidas previstas en estos dos planes, y teniendo en cuenta la re tirada de las medidas transitorias, el efecto de la recuperación económica y las mejoras de re caudación derivadas de la lucha contra el fraude y la revisión de los beneficios fiscales, el dé ficit del Estado se reducirá 7,4 puntos del PIB entre 2009 y 2013.
En línea con los anteriores planes, el Gobierno ha impulsado a la aprobación en el mar co del Consejo de Política Fiscal y Financiera y de la Comisión Nacional de Administración Local, de sendos Acuerdos Marco sobre la sostenibilidad de las finanzas públicas de las Co munidades Autónomas y de las Entidades Locales, respectivamente, con los objetivos, por un lado, de reducir el déficit del conjunto de las Administraciones Públicas en 2013 al 3% del PIB y, por otro, de mantener la deuda del conjunto de las Administraciones Públicas por debajo del promedio de la eurozona.
5. Conclusión
Al igual que advertía el año pasado, la incertidumbre reinante y las extraordinarias cir cunstancias en que las que todavía nos encontramos, exigen una política presupuestaria flexi ble y dinámica, que permita adaptarse a las necesidades que demande la actualidad del mo mento. Estamos, pues, antes momentos complejos en los que las políticas fiscales (entre ellas necesariamente las de gasto) y los gestores públicos deben actuar con la mayor flexibilidad y dinamismo.
En este sentido, tal y como hemos comentado anteriormente, la crisis económica y el enorme esfuerzo presupuestario acometido el pasado ejercicio para hacer frente a la misma y mitigar su impacto sobre los sectores más vulnerables, han conducido a un rápido deterioro del déficit público, que en 2009 se estima se ha situado peligrosamente en el 11,2% del PIB. De este modo, si bien los Presupuestos Generales del Estado para 2010 suponen un primer paso en esta dirección de ajuste fiscal, este grave deterioro exige la aplicación en los próxi mos años de una estrategia de consolidación fiscal muy ambiciosa, en la que deberán partici par todas las administraciones públicas, y que, en cuanto a la vertiente del gasto público, re querirá fuertes restricciones para situar de nuevo nuestras cuentas públicas en los niveles de déficit permitidos por el Pacto de Estabilidad y Crecimiento en 2013.
Notas
1. Con posterioridad, se ha procedido a reformulación de este plan, para tener en cuenta el nuevo horizonte de co rrección establecido por el Consejo, lo que ha plasmado en el programa de Consolidación fiscal de la Adminis tración General del Estado aprobado por el Consejo de Ministros el pasado 29 de enero.
2. Las cifras incluidas en este punto no tienen en cuenta el Plan de Acción Inmediata, pues está pendiente de defi nir de forma desagregada cómo se va a aplicar el recorte entre políticas y Ministerios.
