GASTO FEDERALIZADO
RAMO GENERAL 33. FONDO DE APORTACIONES PARA EL FORTALECIMIENTO DE LAS ENTIDADES FEDERATIVAS (FAFEF)
MR‐FAFEF
El objetivo principal de este documento es ofrecer información general y específica respecto del fondo y de los resultados de las auditorías realizadas a los recursos federales que se transfieren a través del mismo a las entidades federativas.
Con la información que se presenta se busca proporcionar a la Cámara de Diputados, a los gobiernos estatales y a la población, datos e información respecto de la asignación, distribución, manejo, administración, ejercicio y aplicación de los recursos del fondo, lo que les permitirá tener un amplio marco de referencia sobre su comportamiento, gestión y evaluación de sus resultados.
Al inicio del documento, se describen brevemente los antecedentes que dieron lugar al surgimiento del fondo, así como algunas modificaciones legislativas o reglamentarias relacionadas con éste, los componentes que lo integran, sus características, fórmula de distribución, la asignación de recursos que la Federación transfirió en 2010, así como la importancia del fondo en las finanzas públicas locales durante el periodo 2000‐2010, incluida una serie de representaciones gráficas.
A continuación se señala la justificación y criterios de selección de las auditorías, la finalidad y el propósito de lo que se pretende fiscalizar, la cobertura de los trabajos realizados para cumplir los objetivos de la revisión, el marco jurídico aplicable en la fiscalización de los recursos del fondo (o las disposiciones normativas que fundamentan la actuación de la ASF en el marco de la fiscalización de la Cuenta Pública para la promoción de acciones) y las entidades federativas fiscalizadas.
Posteriormente, se describen los procedimientos de auditoría aplicados en la fiscalización del fondo, con los cuales se determinaron los resultados obtenidos, que se refieren a hechos, evidencias o conclusiones que denotan alguna irregularidad o deficiencia, información que se complementa con algunos indicadores relevantes para medir la eficiencia, eficacia e impacto de los recursos, así como la opinión emitida por la ASF respecto de la muestra auditada y con base en los resultados y observaciones obtenidas en la revisión, elementos que pueden ser de utilidad para el análisis, la toma de decisiones y la evaluación del desempeño de los gobiernos estatales en la gestión, administración, ejercicio y resultados del fondo.
Finalmente, se presentan algunas consideraciones, conclusiones y recomendaciones sobre el fondo y los resultados de su fiscalización.
ANTECEDENTES
A partir de la iniciativa del Legislativo Federal el 21 de diciembre de 1999, se publica en la Gaceta Parlamentaria la inclusión del Programa de Apoyos para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas (PAFEF), en el Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) del ejercicio 2000, cuya asignación se realizará en el Ramo General 23 “Provisiones Salariales y Económicas” –Ramo en el que se presupuestan recursos para hacer frente a diversos compromisos, como es el programa salarial, erogaciones para atender contingencias de los desastres naturales, programas regionales y de comercialización, entre otros–, con el objeto de seguir avanzando en el fortalecimiento de los estados y municipios del país.
En el PEF, se estableció el monto y la distribución correspondiente para las 32 entidades federativas con el fin de fortalecer el gasto en obras públicas e infraestructura educativa en los sistemas públicos de educación de las entidades federativas. En este año se publicaron las Reglas de Operación del citado Programa.
En 2001 y 2002, en el proyecto de Presupuesto de Egresos enviado a la Cámara de Diputados, no se contempló la asignación para el PAFEF, si no hasta en el Decreto del PEF donde se integraron los recursos del programa dentro del Ramo General 23, para el apoyo al saneamiento financiero, sistemas de pensiones, prioritariamente a las reservas de actuariales, así como a la inversión de las entidades federativas.
En 2002, se expiden los Lineamientos para la aplicación y ejercicio de los recursos del PAFEF, donde se establece que en el ejercicio de los recursos de este Programa, las entidades federativas mantendrán un registro específico y actualizaran los montos erogados o devengados por obra y acción, y se informará detalladamente a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y a la Contraloría de los resultados físicos y financieros de la aplicación de estos recursos.
En el PEF para el ejercicio 2003, los recursos del PAFEF se institucionalizan en el recién creado Ramo General 39 –desincorporándolos del ramo 23–, la creación del ramo fue para dar certidumbre a las entidades federativas de seguir obteniendo los recursos para fortalecer sus presupuestos y las de sus regiones. En este mismo año, se expidieron los Lineamientos para la aplicación y el ejercicio de las entidades federativas, en el que se establecen que éstas podrán convenir entre ellas o con el gobierno federal, la aplicación de los recursos, los que no podrán destinarse para erogaciones de gasto corriente o de operación, salvo en los casos previstos para saneamiento financiero, inversión en infraestructura y erogaciones para el Programa para la Fiscalización del Gasto Federalizado. Por primera vez, los recursos del PAFEF se establecieron como transferencias de recursos federales hacia los estados y el Distrito Federal en el presupuesto de 2004, los cuales se destinaron a tres nuevas aplicaciones. En 2005, los recursos asignados sufrieron afectaciones importantes por la controversia constitucional derivada de una restricción financiera; sin embargo, por la diferencia entre la Recaudación Federal Participable (RFP) que se estableció en la aprobación de la Ley de Ingresos de la Federación (LIF) para ese ejercicio fiscal y la estimación de ésta, contemplada en la minuta aprobatoria de la LIF; las entidades federativas obtuvieron una compensación, con lo que se adicionaron tres nuevos
destinos específicos: desarrollo de mecanismos impositivos, proyectos de investigación científica y desarrollo tecnológico y sistemas de protección civil.
El Ejecutivo Federal, en 2006, estableció el destino de los recursos del PAFEF en la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, promulgada en marzo de ese mismo año, con el fin de precisar los términos para la aplicación de los recursos del Ramo General 39, así como regular y establecer criterios para coadyuvar a la eficacia, eficiencia y transparencia en la aplicación de dichos recursos.
A finales de este año, se reforma el PAFEF –con objeto de dar mayor certeza a las entidades federativas en torno a los ingresos que percibirían en los siguientes ejercicios fiscales– al incluirlo como el octavo fondo del Ramo General 33, Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento a las Entidades Federativas (FAFEF). El 27 de diciembre de 2006, se modifica la Ley de Coordinación Fiscal (LCF) marcando con ello la transición definitiva de estos recursos, determinando que anualmente en el Presupuesto de Egresos de la Federación de cada año la Secretaría de Hacienda y Crédito Público enterara los montos de este fondo mensualmente a los estados y al Distrito Federal de manera ágil y directa, por un monto equivalente al 1.40 % de la RFP; estableciendo los criterios y lineamientos específicos para su aplicación, ejercicio, control y rendición de cuentas
Para finales de diciembre de 2007, se reforma el segundo párrafo del artículo 46 de la LCF, en donde se establece la distribución de los montos del fondo mediante una fórmula basada en el inverso del Producto Interno Bruto per cápita de cada entidad federativa; desde entonces el FAFEF se distribuye mediante lo establecido en esta Ley. Lo anterior se encuentra vigente a la fecha.
OBJETIVO, DESTINO E IMPORTANCIA ESTRATÉGICA
El Programa de Apoyos para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas (PAFEF) tuvo como objetivo inicial contribuir a solucionar los problemas de finanzas públicas que enfrentaban la mayor parte de los estados del país, mejorar la capacidad de gestión de los gobiernos locales, incrementar la eficiencia del uso de los recursos que ejercen, y contribuir a que los estados se convirtieran en agentes promotores del desarrollo económico; así como mejorar la calidad del gasto educativo y apoyar la creación de empleos en el ámbito regional. De esta manera el PAFEF, se integró por un monto de 6,870.0 millones de pesos, cuyo destino específico se estableció como sigue1:
• Las entidades federativas cuyo gasto público propio por habitante en educación sea mayor del resultado de dividir la suma del gasto total que realizan las entidades en educación entre la población total del país, podrán destinar los recursos que les correspondan de este Programa a los fines que se establezcan en sus presupuestos anuales locales, dando prioridad al gasto en obra pública; y
• Las entidades federativas cuyo gasto propio por habitante en educación sea inferior al resultado de dividir la suma del gasto total que realizan las entidades en educación
entre la población total del país, podrán aplicar los recursos que les correspondan de este Programa a los fines que se establezcan en sus presupuestos anuales, dando prioridad al gasto en infraestructura educativa en sus sistemas públicos de educación En los años siguientes, la Cámara de Diputados autorizó recursos del PAFEF a las entidades federativas por 13,157.7 y 14,700.0. millones de pesos, respectivamente, con objeto de coadyuvar a la atención de necesidades presupuestarias relacionadas con el saneamiento financiero, los sistemas de pensiones y la infraestructura de los estados y el Distrito Federal. Con la creación del Ramo General 39, se asignaron 17,000.0 millones de pesos en 2003 destinados a lo siguiente:
• Saneamiento, preferentemente a través de la amortización de deuda pública, expresada como reducción del principal. Asimismo, podrán realizarse otras acciones de saneamiento financiero, siempre y cuando se acredite un impacto favorable en la fortaleza de las finanzas públicas locales.
• Inversión en infraestructura, incluyendo la construcción, reconstrucción, ampliación, mantenimiento y conservación de infraestructura; así como la adquisición de bienes para el equipamiento de las obras generadas o adquiridas; infraestructura hidroagrícola, y hasta un 3.0 por ciento del costo del programa o proyecto programado en el ejercicio fiscal de 2003, para gastos indirectos por concepto de realización de estudios, elaboración y evaluación de proyectos, supervisión y control de estas obras de infraestructura, y las erogaciones del Programa para la Fiscalización del Gasto Federalizado.
En 2004, se asignaron 10,000.0 millones de pesos, cantidad modificada durante el proceso de las deliberaciones de la Cámara de Diputados; además se aprobaron 17,000.0 millones de pesos con el propósito de apoyar a los sistemas de pensiones, modernizar los catastros con objeto de actualizar los valores de los bienes y hacer más eficiente la recaudación de contribuciones, y los sistemas locales de recaudación, y en el caso de que así lo determinaran las propias entidades, destinar hasta un 20.0 por ciento para infraestructura de producción hidroagrícola e incremento del temporal tecnificado, bajo convenios suscritos con el gobierno federal; para este año se excluyó el Programa para la Fiscalización del Gasto Federalizado.
A las aplicaciones de 2004, se adicionaron tres nuevos destinos para el ejercicio 2005, desarrollo de mecanismos impositivos; sistemas de protección civil, y proyectos de investigación científica y desarrollo tecnológico. En este año, los recursos del PAFEF incrementaron su aportación a las entidades federativas por 17,268.0 millones de pesos derivado de la compensación de la RFP.
En 2006, el PAFEF participó con 22,500.0 millones de pesos para destinarlos exclusivamente a la inversión en infraestructura física y su equipamiento, saneamiento financiero y reforma de los sistemas de pensiones en las entidades federativas, prioritariamente a las reservas actuariales; modernización de los catastros, modernización de los sistemas de recaudación locales, desarrollo de mecanismos impositivos que permitan ampliar la base gravable de las
científica y desarrollo de empresas y actividades de base tecnológica, sistemas de protección civil en las entidades federativas e instrumentación y desarrollo de sistemas de profesionalización de recursos humanos en las administraciones públicas de dichas entidades.
Sin embargo, se debe considerar que las entidades federativas deberán destinar a la inversión en infraestructura física y su equipamiento cuando menos el 40% de los Apoyos que reciban. El 60% restante lo podrán aplicar en cualquiera de los destinos establecidos para los Apoyos en el Presupuesto o en algún conjunto de ellos, a elección de las entidades federativas de conformidad con sus prioridades.
En 2007, debido a la inclusión de este Programa en el capítulo V de la Ley de Coordinación Fiscal, como el octavo fondo del Ramo General 33, los destinos de gasto del FAFEF se establecen como sigue:
• A la inversión en infraestructura física, incluyendo la construcción, reconstrucción ampliación, mantenimiento y conservación de infraestructura; así como la adquisición de bienes para el equipamiento de las obras generadas o adquiridas; infraestructura hidroagrícola, y hasta un 3 por ciento del costo del programa o proyecto programado en el ejercicio fiscal correspondiente, para gastos indirectos por concepto de realización de estudios, elaboración y evaluación de proyectos, supervisión y control de estas obras de infraestructura.
• Al saneamiento financiero, preferentemente a través de la amortización de deuda pública, expresada como una reducción al saldo registrado al 31 de diciembre del año inmediato anterior. Asimismo, podrán realizarse otras acciones de saneamiento financiero, siempre y cuando se acredite un impacto favorable en la fortaleza de las finanzas públicas locales.
• Para apoyar el saneamiento de pensiones y, en su caso, reformas a los sistemas de pensiones de los Estados y del Distrito Federal, prioritariamente a las reservas actuariales.
• A la modernización de los registros públicos de la propiedad y del comercio locales, en el marco de la coordinación para homologar los registros públicos; así como para modernización de los catastros, con el objeto de actualizar los valores de los bienes y hacer más eficiente la recaudación de contribuciones.
• Para modernizar los sistemas de recaudación locales y para desarrollar mecanismos impositivos con el fin de ampliar la base gravable de las contribuciones locales, lo cual genere un incremento neto en la recaudación.
• Al fortalecimiento de los proyectos de investigación científica y desarrollo tecnológico, siempre y cuando las aportaciones federales destinadas a este rubro sean adicionales a los recursos de naturaleza local aprobados por las legislaturas locales en dicha materia.
• Para los sistemas de protección civil en los estados y el Distrito Federal, siempre y cuando las aportaciones federales destinadas a este rubro sean adicionales a los recursos de naturaleza local aprobados por las legislaturas locales en dicha materia. • Para apoyar la educación pública, siempre y cuando las aportaciones federales
destinadas a este rubro sean adicionales a los recursos de naturaleza local aprobados por las legislaturas locales para dicha materia y que el monto de los recursos locales se incremente en términos reales respecto del presupuestado en el año inmediato anterior.
• Para destinarlas a fondos constituidos por los Estados y el Distrito Federal para apoyar proyectos de infraestructura concesionada o aquéllos donde se combinen recursos públicos y privados; al pago de obras públicas de infraestructura que sean susceptibles de complementarse con inversión privada, en forma inmediata o futura, así como a estudios, proyectos, supervisión, liberación del derecho de vía, y otros bienes y servicios relacionados con las mismas.
Asimismo, se reitera que el FAFEF tiene como objeto fortalecer los presupuestos de los estados y de las regiones que los conforman; para este fin y con las mismas restricciones, las entidades federativas podrán convenir entre ellas o con el Gobierno Federal, la aplicación de estos recursos, los que no podrán destinarse para erogaciones de gasto corriente o de operación, salvo en los casos previstos expresamente en las fracciones anteriores.
A partir de 2007 y hasta la fecha, los destinos del fondo no han sufrido modificaciones sustanciales. En resumen, desde la creación del PAFEF y su transición a FAFEF, la evolución del destino de gasto se presenta como sigue:
Destinos del PAFEF en su transición a FAFEF 2000 a 2010 Conceptos Años 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007‐2010 Obra pública. ✓ Infraestructura educativa. ✓ Saneamiento financiero. ✓ ✓ ✓ ✓ ✓ ✓ ✓ Sistema de pensiones de las Entidades Federativas (Reservas Actuariales). ✓ ✓ ✓ ✓ ✓ ✓ Infraestructura general de las Entidades Federativas. ✓ ✓ ✓ ✓ ✓ ✓ Programa para la Fiscalización del Gasto Federalizado. ✓ Inversión en infraestructura física, incluyendo la construcción, reconstrucción, ampliación, mantenimiento y conservación; así como la adquisición de bienes para el equipamiento de las obras generadas o adquiridas; infraestructura hidroagrícola. ✓ Cuando menos 50% ✓ Hasta un 40% ✓
3 por ciento del costo o programa del proyecto para gastos
indirectos. ✓ ✓
Modernización de los catastros ✓ ✓ ✓ ✓
Modernización de los sistemas de recaudación locales. ✓ ✓ ✓ ✓
20 por ciento para infraestructura de producción
hidroagrícola e incremento del temporal tecnificado. ✓
Desarrollo de mecanismos impositivos. ✓ ✓ ✓
Fortalecimiento de los Proyectos de Investigación científica y
Desarrollo Tecnológico. ✓ ✓
Fortalecimiento de los Proyectos en Educación, Cultura, Investigación Científica y Desarrollo de Empresas y Actividades de base Tecnológica.
✓ ✓
Sistemas de Protección Civil en las Entidades Federativas ✓ ✓
Instrumentación y Desarrollo de Sistemas de
Profesionalización de Recursos Humanos en las Administraciones Públicas de las Entidades Federativas.
✓
A la modernización de registros Públicos de la Propiedad y
del Comercio locales ✓
Apoyar la educación pública, siempre y cuando las aportaciones federales sean adicionales a los recursos de naturaleza local aprobados por las legislaturas locales.
✓
A fondos constituidos por para apoyar proyectos de infraestructura concesionada o aquéllos donde se combinen recursos públicos y privados.
✓
Fuente: información de la SHCP‐UCEF.
PRESUPUESTO ASIGNADO
En 2010, la asignación del FAFEF fue de 23,176.5 millones de pesos para las 32 entidades federativas, que representó el 2.3% del total del gasto federalizado2 y el 5.5% del total del Ramo General 33, situándose este fondo en el quinto lugar de los 8 fondos del integran este ramo.
2
Distribución de los recursos del FAFEF en el Ramo General 33, 2010 FUENTE: Cuenta de la Hacienda Pública Federal 2010. Los estados de México, Distrito Federal, Jalisco, Veracruz, Chiapas, Puebla, Guanajuato, Baja California, Nuevo León y Chihuahua obtuvieron cerca del 60.0% del total de los recursos ejercidos del fondo.
COBERTURA Y FÓRMULA DE DISTRIBUCIÓN
En el año 2000, la distribución del PAFEF tomó como base los déficit o superávit que presentaban los estados y el Distrito Federal en el gasto público financiado con recursos propios, considerando las variables y ponderaciones de los asegurados al IMSS (20%); gasto en educación (32.5%); asignación igualitaria (10%); marginación (10%), y población (27.5%). Es importante señalar que únicamente en este año se establecieron los criterios para distribuir los recursos a cada entidad federativa, por lo que a partir de entonces y hasta 2006 la distribución ha sido más o menos inercial.
Con la inclusión del Programa de Apoyos para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas al Ramo General 33, la distribución entre los estados y el Distrito Federal se realizó de acuerdo con los porcentajes que a cada entidad federativa le haya correspondido en el PEF 2006; sin embargo, para finales de 2007, la SHCP argumentó que era necesario modificar los criterios de distribución a los estados y al Distrito Federal, por tanto, en el marco de la Reforma Hacendaria se realizaron cambios a la fórmula de distribución del FAFEF, incorporando el Producto Interno Bruto Estatal y la población de cada entidad
Lo anterior con objeto de beneficiar a los estados de menor ingreso a través de una distribución inversamente proporcional al Producto Interno Bruto per cápita estatal, lo cual no sé aplica en el caso de que en el año de cálculo, el monto del FAFEF sea inferior al observado en el año 2007. En dicho supuesto, la distribución se realizará en función de la cantidad efectivamente generada en el año de cálculo y de acuerdo con el coeficiente efectivo que cada entidad haya recibido de dicho fondo en el año 2007; hasta la fecha continúa este criterio de asignación.
IMPORTANCIA EN LAS FINANZAS PÚBLICAS LOCALES
En México, los presupuestos estatales, han sido fortalecidos con recursos que el gobierno federal ha transferido en los últimos 11 años, con el fin de mejorar el desempeño de sus haciendas públicas locales; recursos superiores a 9,000,000.0 millones de pesos a precios de 2010; en tanto que los ingresos de los estados representaron poco más del 21.1% del total de las transferencias federales.
De estos recursos federales, el más significativo ha sido las aportaciones federales, al significar en promedio el 45.8%; en tanto los recursos del Programa de Apoyos para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas (PAFEF) de 2000 a 2006 y a partir de 2007, como el octavo fondo del Ramo General 33 FAFEF; representando en poco menos del 2.5 % del total de recursos transferidos por el gobierno federal a los 31 estados y al Distrito Federal, como se muestra a continuación:
Participación del FAFEF en las Transferencias Federales 2000‐2010
Es importante establecer que para este análisis no se consideran los recursos transferidos a las entidades federativas por concepto de ingresos excedentes, que durante 2003 a 2006 se registraron y regularon en el presupuesto del Ramo General 39 al final de cada ejercicio fiscal; sino se incluyen en el concepto de transferencias condicionadas.
De 2000 a 2010, los recursos del FAFEF han significado sólo el 0.2 % del Producto Interno Bruto y el 11.4% del total de ingresos propios de las entidades federativas. El fondo registró una tasa media de crecimiento real anual del 8.1%, siendo las entidades de Oaxaca, Guerrero, Chiapas y Tlaxcala donde se observan los crecimientos más significativos, entidades que se caracterizan por presentar altos grados de rezago socioeconómico y, por tanto, demandan una mayor cantidad de recursos de inversión para infraestructura pública básica y productiva; caso contrario a Nuevo León, Baja California y Distrito Federal que sólo han obtenido un crecimiento menor del 5.0% .
En 2010, los presupuestos estatales per cápita más relevantes fueron Baja California, Chihuahua, Campeche y Colima al recibir más de 250 pesos por persona; la media nacional se situó en 206.3 pesos per cápita. En contraste, los estados de Guanajuato, Morelos y Quintana Roo percibieron menos de 170 pesos por persona.
AUDITORÍAS PRÁCTICADAS Criterios de Selección
Las auditorías se seleccionaron con base en los criterios generales y particulares establecidos en la Normativa Institucional de la Auditoría Superior de la Federación para la planeación específica utilizada en la integración del Programa Anual de Auditorías para la Fiscalización de la Cuenta Pública 2010, considerando la importancia, pertinencia y factibilidad de su realización.
Asimismo, se atendió la representatividad, trascendencia estratégica y cobertura en el ejercicio y aplicación del Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas; adicionalmente, en el caso de los estados de Hidalgo y Oaxaca, se atendieron solicitudes formuladas por la Comisión de Vigilancia de la Auditoría Superior de la Federación derivadas de puntos de acuerdo del Pleno de la Cámara de Diputados o de la propia Comisión.
Objetivo de las Auditorías
Fiscalizar la gestión financiera de los recursos públicos federales transferidos a las entidades federativas a través del fondo, de conformidad con la Ley de Coordinación Fiscal y demás disposiciones jurídicas, así como el cumplimiento de metas y objetivos.
Auditorías Directas y Solicitadas
Para el análisis integral del fondo, se realizaron auditorías en las 32 entidades federativas, de estas 20 fueron practicadas por la ASF, el resto por las EFSL.
La ASF realizó directamente 20 auditorías de los recursos del Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas (FAFEF) en los estados de: Baja California, Campeche, Coahuila, Colima, Chihuahua, Durango, Guanajuato, Guerrero, Hidalgo, Michoacán, Morelos, Oaxaca, Querétaro, San Luis Potosí, Sonora, Tabasco, Tamaulipas, Veracruz, Yucatán y Zacatecas.
La ASF solicitó a las Entidades de Fiscalización Superior de las Legislaturas Locales (EFSL) la realización de 12 auditorías del FAFEF en los estados de Aguascalientes, Baja California Sur, Chiapas, Jalisco, Estado de México, Nayarit, Nuevo León, Puebla, Quintana Roo, Sinaloa y Tlaxcala, además del Distrito Federal. Cabe destacar que el Órgano de Fiscalización Superior del Estado de Puebla no envió el informe de auditoría correspondiente a la ASF, por ende, se presenta únicamente la información de 11 auditorías solicitadas.
Procedimientos de Auditoría Aplicados
Los principales procedimientos de auditoría aplicados, de los cuales se obtuvo la evidencia suficiente, competente, pertinente y relevante acerca del objeto revisado, con la cual se determinaron los resultados y el dictamen correspondiente son los siguientes:
Control Interno
• Verificar la existencia de controles internos suficientes para prevenir y minimizar el impacto de los riesgos que pueden afectar la eficacia y eficiencia de las operaciones, la obtención de información confiable y oportuna, el cumplimiento de la normativa y la consecución de los objetivos del fondo.
Transferencia y Control de los Recursos
• Verificar que la Federación entregó mensualmente los recursos del fondo al estado de manera ágil y directa, sin limitaciones ni restricciones, incluidos los de carácter administrativo, de conformidad con el ACUERDO donde se establece la distribución y el calendario de ministraciones para el ejercicio fiscal 2010.
• Verificar que las entidades federativas manejaron una cuenta bancaria específica, en la que se recibió y administró los recursos del fondo y sus rendimientos financieros. • Verificar que las entidades federativas instrumentaron las medidas necesarias para
agilizar la entrega de los recursos a las instancias ejecutoras de su administración, conforme a su propia legislación y a las disposiciones aplicables.
• Constatar que los recursos del fondo recibidos por el estado y sus accesorios, bajo ninguna circunstancia, se gravaron ni afectaron en garantía o destinaron a mecanismos de fuente de pago, salvo por lo dispuesto en el artículo 50 de la LCF.
Registro e Información Financiera de las Operaciones
• Verificar que los recursos del fondo recibidos en las entidades federativas por medio de la Secretaría de Finanzas o su equivalente y por sus instancias ejecutoras, así como los rendimientos financieros generados por su inversión se registraron conforme a la normativa.
• Comprobar que las erogaciones realizadas con los recursos del fondo se registraron contable y presupuestalmente conforme a la normativa, así como la existencia de la documentación original que justifique y compruebe el gasto, la cual debe cumplir con las disposiciones legales y fiscales correspondientes.
• Comprobar que la información reportada en los diferentes estados contables y presupuestarios formulados sobre los recursos del fondo sea coincidente, de conformidad con la normativa.
• Verificar que los bienes adquiridos con recursos del fondo disponen de los resguardos correspondientes y mediante la práctica de inventarios físicos se determinó su existencia y condiciones apropiadas de operación.
Obligaciones
• Verificar que las aportaciones del fondo que se afectaron para garantizar el pago de obligaciones cumplieron con la autorización de la legislatura local, que se encuentran registradas ante la SHCP, en el Registro de Obligaciones y Empréstitos de Entidades Federativas y Municipios, así como en el Registro Único de Obligaciones y Empréstitos de la Entidad Federativa correspondiente, y que se publicó en forma periódica la información referente a los registros de su deuda.
• Verificar que no se destino más del 25% de los recursos que anualmente le corresponden al Estado por concepto del fondo para servir como fuente de pago para cubrir sus obligaciones contraídas al amparo de la LCF.
• Verificar que los financiamientos que den origen a las obligaciones se destinen a los fines establecidos en el artículo 47 de la Ley de Coordinación Fiscal.
Ejercicio y Destino de los Recursos
• Verificar que los recursos del fondo y los rendimientos financieros generados por su inversión, fueron aplicados y erogados de conformidad con los destinos y prioridades que establece la Ley de Coordinación Fiscal.
Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios
• Verificar que las adquisiciones realizadas con recursos del fondo se adjudicaron y contrataron de acuerdo con el marco jurídico y que, en aquellos casos en los que no se sujetó al procedimiento de licitación pública, se acreditaron de manera suficiente los criterios en los que se sustenta la excepción, a fin de asegurar para el estado las mejores condiciones disponibles en cuanto a precio, calidad, financiamiento, oportunidad y demás circunstancias pertinentes.
• Comprobar que las adquisiciones están amparadas en un contrato o pedido debidamente formalizado, que contenga los requisitos mínimos establecidos en el marco jurídico y que la persona física o moral con quien se celebre el contrato garantice, en su caso, los anticipos que recibe y el cumplimiento de las condiciones pactadas en este instrumento jurídico.
• Verificar que los bienes adquiridos o servicios prestados se entregaron en los plazos pactados en los contratos o pedidos respectivos; en caso contrario, aplicar las penas convencionales por incumplimiento; asimismo, verificar, mediante inspección física, su existencia, aplicación y funcionamiento.
Transparencia del Ejercicio de los Recursos
• Verificar que las entidades federativas informaron trimestralmente sobre el ejercicio, destino y los resultados obtenidos respecto de los recursos del fondo y fueron publicados en sus órganos locales oficiales de difusión y en su página de Internet o en otros medios locales de difusión.
• Comprobar que las entidades federativas informaron trimestralmente de forma pormenorizada a la SHCP sobre el avance físico de las acciones respectivas y, en su caso, la diferencia entre el monto de los recursos transferidos y aquellos erogados, así como los resultados de las evaluaciones realizadas y que las entidades federativas requisitaron y reportaron los indicadores de desempeño a la SHCP. • Verificar el cumplimiento en la entrega de la información trimestral remitida a la SHCP, su calidad y congruencia con la aplicación y los resultados obtenidos con los recursos del fondo.
• Verificar que las entidades federativas informaron a los órganos de control y fiscalización local y federal sobre la cuenta bancaria específica en la que recibieron, administraron y manejaron exclusivamente los recursos del fondo y sus rendimientos financieros.
Impacto, Eficiencia, Eficacia y Cumplimiento de Objetivos
• Evaluar la eficiencia e impacto de la realización de las obras y acciones con los recursos del fondo.
• Verificar que el estado ejerció con eficacia y oportunidad los recursos del FAFEF; además, comprobar el cumplimiento de las metas establecidas en los conceptos de Inversión en Infraestructura Física, Saneamiento Financiero, Sistema de Pensiones, Modernización de Servicios Públicos, Modernización de los Sistemas de Recaudación, Fortalecimiento de Proyectos de Investigación Científica y Desarrollo Tecnológico, Sistemas de Protección Civil, Educación Pública, y a Proyectos de Infraestructura Concesionada, identificar las variaciones, sus efectos y causas.
• Verificar que se realizaron las evaluaciones del desempeño sobre el ejercicio de los recursos del fondo, con apoyo en los indicadores establecidos, y que sus resultados se publicaron en la página de Internet de las entidades federativas.
• Verificar que la SHCP y la dependencia coordinadora del fondo acordó con la entidad federativa, medidas de mejora continua para el cumplimiento de los objetivos para los que se destinan los recursos.
• Verificar el cumplimiento de objetivos de los recursos del fondo para el ejercicio 2010 y evaluar que los recursos del FAFEF y sus accesorios cumplieron con el objetivo de fortalecer la entidad y las regiones que la conforman.
Marco Jurídico
La administración, ejercicio y aplicación de las aportaciones federales que se transfieren a las entidades federativas, a través del fondo, se deberá realizar de conformidad con las disposiciones jurídicas que la sustentan, entre las que se encuentran las siguientes: • Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. • Ley de Coordinación Fiscal. • Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria. • Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas. • Reglamento de la Ley Federal de las Entidades Paraestatales. • Reglamento de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria. • Reglamento de la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas. • Presupuesto de Egresos de la Federación. • Código Fiscal de la Federación. • Lineamientos generales de operación para la entrega de los recursos del Ramo General 33 Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios, publicados en el DOF el 21 de enero de 2008.
• Lineamientos para informar sobre el ejercicio, destino y resultados de los recursos federales transferidos a las entidades federativas, publicados en el DOF el 25 de febrero de 2008. • Otras disposiciones locales de carácter general o específicas. Fundamento Jurídico de la ASF para Promover Acciones Las facultades de la Auditoría Superior de la Federación para promover las acciones que se derivaron de las auditorías practicadas encuentran su sustento jurídico en las disposiciones siguientes:
Artículo 79, fracción II, párrafos tercero y quinto; fracción IV, párrafo primero; y párrafo penúltimo de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Artículos 6, 12, fracción IV; 13, fracciones I y II; 15, fracciones XIV, XV y XVI; 32, 39, 49, fracciones I, II, III y IV; 55, 56 y 88, fracciones VIII y XII, de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación.
Resultados de las Auditorías Practicadas Auditorías Directas
Alcance de la Fiscalización
En 2010, del total de los recursos asignados al FAFEF, la ASF realizó las 20 auditorías considerando un universo seleccionado de 12,026.5 millones de pesos, que representó el 51.9% del monto total aprobado del fondo, mientras que la muestra revisada fue de 9,681.0 millones de pesos, que significa el 80.5% de ese universo. (Cuadro 1)
Observaciones Determinadas y Acciones Promovidas
En las revisiones practicadas directamente por la ASF, se determinaron 362 observaciones, consideradas como resultados preliminares, es decir, un promedio aproximado de 18 observaciones por revisión. Las entidades fiscalizadas atendieron un número importante de observaciones antes del cierre de las auditorías y como resultado de este proceso quedaron pendientes de atender 150, lo que representó un promedio aproximado de 8 observaciones por auditoría. Para su atención se emitieron 157 acciones, de las cuales fueron 49 Recomendaciones; 43 Pliegos de Observaciones; 65 Promociones de Responsabilidad Administrativa Sancionatoria. (Cuadro 2)
Recuperaciones, Operadas y Probables
El monto de las observaciones que corresponden a recuperaciones obtenidas en el transcurso de las revisiones y hasta antes de la elaboración de la versión final del informe de auditoría, con motivo de la intervención de la ASF en la fiscalización superior de la Cuenta Pública 2010, ascendieron a 236.4 millones de pesos, y se determinaron recuperaciones sujetas a la atención o justificación de las entidades fiscalizadas en los plazos establecidos para tal fin o, en su caso, a la recuperación de sus importes por 497.7 millones de pesos, lo que da un total de 734.1 millones de pesos, que representan el 6.1% del universo seleccionado y el 7.6% de la muestra examinada.
Errores y Omisiones
Con motivo de la intervención de la ASF se determinaron omisiones, errores numéricos y de cálculo, aplicación de criterios divergentes para el registro contable y presupuestal de las operaciones y diferencias entre las cifras del fondo reportadas en diversos informes financieros por 149.4 millones de pesos. Principales Observaciones Vinculadas con Recuperaciones Derivado de la aplicación de los procedimientos de auditoría considerados en la fiscalización del FAFEF, en las 20 entidades federativas examinadas por la ASF, se determinaron diversos resultados con observación que implican recuperaciones; entre los más significativos están los siguientes: (Cuadro 3) • En Baja California, Coahuila, Colima, Durango, Guanajuato, Guerrero, Hidalgo, Morelos, San Luis Potosí, Sonora, Tamaulipas y Zacatecas se destinaron 214.3 millones de pesos
(29.2% del total de las recuperaciones determinadas), para el pago de obras y acciones fuera de los rubros establecidos en la Ley de Coordinación Fiscal.
• No se identifica la aplicación de recursos del fondo por 193.7 millones de pesos, que representó el 26.4% del total de las recuperaciones determinadas; situación que se observó en Coahuila, Colima, Durango, Guerrero, Hidalgo, Michoacán, Morelos y Tabasco. • En Colima, Guanajuato, Oaxaca, Tabasco y Yucatán no se cuenta con la documentación comprobatoria y justificativa de las erogaciones realizadas por 30.1 millones de pesos, que significan el 4.1% del total de las recuperaciones determinadas del fondo. • Pagos improcedentes por conceptos de obra no ejecutada o pagada en exceso por 22.8 millones de pesos, en los estados de Baja California, Colima, Durango, Morelos, San Luis Potosí y Tamaulipas, y que corresponden al 3.1% del total de las recuperaciones determinadas del fondo.
• Los estados de Durango, Guanajuato, Guerrero y Zacatecas realizaron pagos por la adquisición de terrenos para reserva de vivienda y para el destacamento de una zona militar, y de afectaciones por liberación de derecho de vía sin contar con los avalúos correspondientes; importe que asciende a 79.8 millones de pesos, y que corresponden al 10.9% del total de las recuperaciones determinadas del fondo.
• De la deuda pública directa contratada por Guanajuato y Sonora, en el 2010, se destinaron recursos del fondo para otras acciones de saneamiento financiero, por 9.6 millones de pesos, sin acreditar un impacto favorable en sus finanzas locales, que respecto del total de las recuperaciones determinadas equivalen al 1.3%. • Omisión de reintegros de recursos no ejercidos por el ente ejecutor o de rendimientos financieros; a la cuenta bancaria del fondo, por 4.3 millones de pesos, que corresponden a Durango, Guanajuato, Michoacán y Zacatecas. • En tres entidades federativas, se observó la inadecuada o la falta de aplicación de penas convencionales o la amortización de anticipos por un importe de 3.4 millones de pesos. • Bajo el rubro de otras irregularidades, se determinaron recuperaciones por 176.0
millones de pesos; en Colima, Durango, Guanajuato, Oaxaca, Querétaro, Sonora y Veracruz.
Principales Observaciones no Relacionadas con Recuperaciones
Otras observaciones que aun cuando no se vinculan directamente con recuperaciones determinadas, pero que denotan alguna insuficiencia, debilidad o deficiencia en los procesos administrativos y sistemas de control que afecta la calidad de la gestión del fondo y sus resultados son los siguientes:
• Los resultados de la evaluación del control interno en las entidades federativas revisadas manifiestan la existencia de insuficiencias importantes en los procesos
operativos del fondo, así como debilidades en los sistemas de control contable y administrativo y en los mecanismos de operación que ameritan la implementación de estrategias y acciones para su fortalecimiento. Las entidades federativas en donde se presentó esta situación fueron Baja California, Campeche, Coahuila, Colima, Durango, Guanajuato, Guerrero, Hidalgo, Michoacán, Morelos, Oaxaca, Querétaro, San Luis Potosí, Sonora, Tabasco, Veracruz, Yucatán y Zacatecas.
• En Guanajuato y Michoacán, la cuenta bancaria para la recepción y administración de los recursos del fondo, y en su caso de las dependencias ejecutoras no fue específica, lo que dificultó su identificación y control.
• En Baja California, Campeche, Coahuila, Colima, Durango, Guanajuato, Guerrero, Hidalgo, Michoacán, Morelos, Oaxaca, Querétaro, San Luis Potosí, Sonora, Tabasco y Tamaulipas no se cumplió el principio de anualidad, en virtud que al 31 de diciembre de 2010 no se ejerció el total de los recursos asignados.
• En Baja California, Durango, Guanajuato, Hidalgo, Michoacán, Morelos, Querétaro, Sonora y Zacatecas se presentaron diferencias entre las cifras reportadas en las cuentas bancarias y los registros contables, así como en la información financiera generada por diversas áreas involucradas en el manejo del fondo.
• Faltante de convenios modificatorios en cuanto al plazo y monto de las obras ejecutadas, situación que se presentó en Durango y Michoacán.
• Deficiente integración de los expedientes técnicos de las obras ejecutadas con el fondo, situación que se presentó en Baja California, Colima, Durango, Guanajuato, Hidalgo, Michoacán, Morelos, Oaxaca, Querétaro, Tamaulipas y Zacatecas.
• Se determinaron deficiencias en los procesos de planeación, licitación, ejecución y entrega de las obras, así como en los de adjudicación de bienes y servicios, principalmente en la aplicación de penas convencionales; recepción y autorización de documentos para garantizar los anticipos y cumplimiento del contrato; obras terminadas sin el finiquito respectivo; deficiente planeación de obras por ejecutar con el fondo, entre otras. Estas irregularidades se presentaron en Colima, Guanajuato, Querétaro, San Luis Potosí, Tamaulipas, Yucatán y Zacatecas.
• En Tabasco, se presentó un deficiente control de la documentación relacionada con el proceso de contratación y liquidación de deuda pública.
• Faltantes de documentación relativa a los resguardos de los bienes adquiridos, así como de su registro en el inventario de activos, situación que se presentó en Colima y Morelos.
Auditorías Solicitadas Alcance de la Fiscalización
Para las entidades federativas auditadas por las EFSL, el universo seleccionado fue de 10,014.3 millones de pesos, que significa el 43.2% del monto total aprobado del fondo; mientras que la muestra revisada fue de 5,117.0 millones de pesos, lo que representa el 51.1% de dicho universo. (Cuadro 1) Observaciones Determinadas y Acciones Promovidas Las EFSL emitieron 152 observaciones, que en promedio corresponden a 12.6 por auditoría; de éstas, se atendieron 4 antes de la elaboración de los informes de auditoría; respecto de las 148 que quedaron vigentes, la ASF promovió ante las EFSL 148 recomendaciones, con el objeto de que informen de las gestiones realizadas para su atención.
Las Recomendaciones promovidas homologadas al catálogo de la ASF corresponden a 79 recomendaciones, 29 pliegos de observaciones, 30 promociones de responsabilidad administrativa sancionatoria y 10 solicitudes de aclaración, como se muestra a continuación: FONDO DE APORTACIONES PARA EL FORTALECIMIENTO DE LAS ENTIDADES FEDERATIVAS (FAFEF) Auditorías Solicitadas: Acciones Emitidas por las EFSL Homologadas con la Tipología de Acciones de la ASF
ENTIDAD FEDERATIVA OBSERVACIONES SOLVENTADAS ACCIONES HOMOLOGADAS CON ASF
R SA PO PRAS TOTAL
Aguascalientes 16 8 2 6 16 California Sur 18 15 3 18 Chiapas 16 12 4 16 Distrito Federal 16 1 14 1 15 Jalisco 23 1 13 9 22 Estado de México Nayarit 10 1 2 2 5 9 Nuevo León 3 1 1 1 3 Puebla * 1 1 1 Quintana Roo Sinaloa 15 1 0 5 9 15 Tlaxcala 34 1 12 9 3 9 33 TOTAL 152 4 79 10 29 30 148 FUENTE: Informes de Auditoría Solicitadas, Cuenta Pública 2010. * La EFSL de Puebla no proporcionó el informe de auditoría correspondiente.
Acciones promovidas por las EFSL de acuerdo con su marco jurídico
En virtud de que el marco jurídico de las EFSL es diferente en cada entidad federativa, se presenta una gran diversidad de acciones emitidas por dichos órganos de fiscalización superior, para atender las observaciones de las auditorías; estas diferencias no son solamente de nomenclatura, sino que también en algunos casos son distintas en su alcance y naturaleza a la tipología de las acciones de la ASF. A manera de ejemplo y por su recurrencia, se cita el Pliego de Observaciones, que la ASF utiliza para solicitar a la entidad fiscalizada la atención de una observación que implica un probable daño patrimonial, mientras que ciertas EFSL lo aplican para notificar a los entes fiscalizados cualquier tipo de observación.
En otros casos, es el congreso local el que define las acciones que proceden en cada caso. Por ello, al referirse a las acciones emitidas por las EFSL para la atención de las observaciones determinadas, debe considerarse que la acción en una entidad puede tener una connotación distinta en otra, aunque se denominen igual.
Por lo anterior, un área de mejora estratégica en la relación de la ASF con las EFSL es la homologación de las acciones promovidas por estas instancias, lo cual implica principalmente la armonización de los marcos normativos correspondientes.
A continuación se presenta, por estado, el tipo y número de acciones promovidas por las EFSL, con base en el marco jurídico de cada una.
FONDO DE APORTACIONES PARA EL FORTALECIMIENTO DE LAS ENTIDADES FEDERATIVAS AUDITORÍAS SOLICITADAS: ACCIONES PROMOVIDAS POR LAS EFSL
Entidad Federativa Total Recomendación Solicitud de Aclaración Pliego de Observaciones Pliegos de Recomendaciones Promoción de responsabilidad administrativa sancionatoria Aguascalientes 16 9 3 4 Baja California Sur 18 15 3 Chiapas 16 12 4 Distrito Federal 15 15 Jalisco 22 0 9 13 Estado de México 0 0 Nayarit 9 0 9 Nuevo León 3 2 1 Puebla * 1 1 Quintana Roo 0 Sinaloa 15 1 5 9 Tlaxcala 33 33 TOTAL 148 55 3 67 13 10 FUENTE: Informes de Auditoría Solicitadas, Cuenta Pública 2010.
Recuperaciones, Operadas y Probables
Como resultado de las auditorías, se obtuvieron recuperaciones operadas por 12.3 millones de pesos y se determinaron recuperaciones probables por 2,015.6 millones de pesos, para un total de 2,027.9 millones de pesos, que constituyen el 20.2% del monto asignado (Universo Seleccionado) a los estados auditados y el 39.6% de la muestra que se revisó.
Errores y Omisiones
Con las 11 entidades fiscalizadas por las EFSL, se determinaron errores y omisiones de la información financiera por 1,118.3 millones de pesos correspondientes a Aguascalientes, Baja California Sur, Chiapas, Distrito Federal y Jalisco.
Principales Observaciones Vinculadas con Recuperaciones
En relación con los resultados con observación que implican recuperaciones, los más significativos son los siguientes: (Cuadro 3)
• Jalisco y Nuevo León ejercieron recursos del fondo en infraestructura y acciones no vinculados con los propósitos del fondo o en rubros no contemplados en la Ley de Coordinación Fiscal, por 1,563.3 millones de pesos, que significan el 77.2% de la cuantificación total del fondo.
• El Estado de Nuevo León ejerció el 100.0% de sus recursos del fondo para el pago de nómina de pensionados, por lo que este monto fue observado en su totalidad como una recuperación probable.
• Se determinaron pagos improcedentes por conceptos de obra no ejecutados y duplicidad de pagos, por un importe de 258.3 millones de pesos en Aguascalientes, Baja California Sur, Chiapas, Jalisco, Nayarit, Sinaloa y Tlaxcala. De este monto 0.1 millones de pesos son recuperaciones operadas. • Los estados de Chiapas, Jalisco, Sinaloa y Tlaxcala no proporcionaron la documentación comprobatoria y justificativa de las erogaciones realizadas, por 106.8 millones de pesos, que significan el 5.3% de las recuperaciones determinadas. • Chiapas adquirió predios para la construcción de vivienda, por 77.8 millones de pesos, los cuales no cumplen con los requisitos de los objetivos del fondo. • Jalisco y Nayarit no aplicaron penas convencionales, ni amortizaron los anticipos, por un importe de 2.4 millones de pesos. • Bajo el rubro de otras irregularidades, se determinaron recuperaciones por 7.0 millones de pesos en los estados de Baja California Sur y Chiapas.
Principales Observaciones no Relacionadas con Recuperaciones
Otras observaciones que no se vinculan directamente con recuperaciones, pero que denotan alguna insuficiencia son las siguientes:
• Los resultados de la evaluación del control interno en Baja California Sur, Chiapas, Distrito Federal, Jalisco, Nuevo León, Sinaloa y Tlaxcala muestran insuficiencias importantes en los procesos operativos del fondo, así como debilidades en los sistemas de control contable y administrativo y en los mecanismos de operación que ameritan la implementación de estrategias y acciones para su fortalecimiento. • En Baja California Sur y Jalisco, la cuenta bancaria para la recepción y administración de los recursos del fondo no fue específica. • En Quintana Roo se presentó un subejercicio, al 31 de diciembre de 2010, del 77.1%, el cual permaneció a la fecha de la auditoría. • En Aguascalientes, Baja California Sur, Chiapas y Jalisco se presentaron diferencias entre las cifras reportadas en las cuentas bancarias y los registros contables.
• Faltaron convenios modificatorios del plazo y monto de las obras ejecutadas en Aguascalientes, Sinaloa y Tlaxcala, así como en el Distrito Federal.
• Baja California Sur, Chiapas, Sinaloa y Tlaxcala realizaron una deficiente integración de los expedientes técnicos.
• Se determinaron deficiencias en los procesos de licitación, ejecución y entrega de las obras, así como en su planeación y en la adjudicación de bienes y servicios en Aguascalientes, Baja California Sur y Tlaxcala.
• Aguascalientes, Baja California Sur, Chiapas, Nayarit y Tlaxcala no enviaron a la SHCP los informes trimestrales sobre la gestión, ejercicio y resultados del fondo o lo hicieron parcialmente.
• Los gobiernos de Aguascalientes, Baja California Sur, Distrito Federal, Jalisco, Nayarit, Nuevo León y Tlaxcala no proporcionaron evidencia documental de que la SHCP y la dependencia Coordinadora acordaron medidas de mejora continua para el cumplimiento de los objetivos del fondo; tampoco de que realizaron evaluaciones con base en indicadores estratégicos y de gestión.
• Aguascalientes, Baja California Sur, Nayarit y el Distrito Federal cumplieron con los objetivos y metas del fondo; Tlaxcala cumplió parcialmente; Jalisco no cumplió, y las EFSL de Chiapas, Estado de México, Nuevo León, Sinaloa y Quintana Roo no proporcionaron información al respecto.
Evaluación de los Resultados (Impacto, Eficiencia y Eficacia)
Con el fin de analizar los recursos federales transferidos con mayor integridad, la ASF consideró la revisión de indicadores que evaluarán el impacto y cumplimiento de objetivos del FAFEF, su eficiencia en la aplicación de los recursos y la eficacia en el cumplimiento de las metas establecidas para el fondo; por lo anterior, con información proporcionada por las 20 entidades federativas, se obtuvieron los hallazgos siguientes: Con objeto de lograr que los estados cuenten con los ingresos suficientes que se requieren para atender las necesidades de la población relacionadas con salud, educación, desarrollo social y seguridad pública; el Gobierno Federal transfirió en 2010 a 20 entidades federativas recursos del FAFEF por 12,026.5 millones de pesos, con el fin de fortalecer sus presupuestos. Dichos recursos representaron el 1.8% de los ingresos de esas entidades federativas, siendo Baja California, Chihuahua, Durango, Guerrero y Yucatán los que obtuvieron la mayor participación de los recursos del FAFEF respecto de sus ingresos. Para el 31 de diciembre de 2010, en 20 entidades federativas se ejercieron recursos del fondo, por 10,892.2 millones de pesos, cifra que representó el 90.6% respecto del total asignado a este fondo, siendo Campeche, Hidalgo y Tabasco los que ejercieron el menor porcentaje. En el 2010, los recursos del FAFEF se destinaron de la manera siguiente: Destino de los recursos del FAFEF 2010 FUENTE: Información proporcionada por las entidades federativas.
El principal destino en el que las entidades federativas ejercieron recursos del fondo, con el 38.7%, fue a construcción, reconstrucción, ampliación, mantenimiento, conservación o modificación de bienes inmuebles, destinados directamente al incremento de infraestructura del país. Las entidades federativas que obtuvieron una mayor participación del fondo en este apartado fueron Baja California, Campeche, Coahuila, Guerrero, Morelos, Oaxaca, Querétaro, Sonora y Tamaulipas.
Del total de la inversión realizada por el estado en obra pública, con recursos propios, el FAFEF destinado a infraestructura han significado únicamente el 7.9%. Las obras ejecutadas con los recursos del FAFEF beneficiaron significativamente el concepto de urbanización con el 42.6%. Distribución del FAFEF en el concepto de Infraestructura 2010 FUENTE: Información proporcionada por las entidades federativas. Las obras realizadas en los estados de Durango y Tabasco se concentraron en sus capitales con más del 80%; por otro lado, Baja California, Campeche, Coahuila, Colima, Guanajuato, Guerrero, Hidalgo, Michoacán, Morelos, Oaxaca, Querétaro, San Luis Potosí, Sonora, Tamaulipas, Yucatán y Zacatecas orientaron la mayor distribución de las obras para el bienestar de la población rural.
Las entidades federativas programaron la realización de 2,919 obras, de las cuales el 7.0% no fueron ejecutadas, debido principalmente a deficiencias en los procesos de planeación y programación de las obras por realizarse con los recursos del fondo, entre otros; siendo los estados de Hidalgo y Zacatecas los que presentaron el menor grado de ejecución. De la visita física de inspección a 226 obras, el 13.3% no estaban concluidas, se encontraban en
Durango, Guanajuato, Hidalgo Michoacán, Oaxaca, Querétaro, San Luis Potosí, Sonora y Yucatán. Es importante considerar que de las 226 obras visitadas, el 86.1% se encontraban operando adecuadamente, el 4.0% lo hacían de manera insuficiente y el 9.9% no operaban. Respecto de la priorización de las obras, en términos generales, no se cuenta con un procedimiento definido; no obstante, cada entidad federativa tiene como eje rector su Plan Estatal de Desarrollo. Cabe mencionar que para la aplicación de los recursos del FAFEF en obras públicas, las entidades federativas contaban con un Programa Operativo Anual o similar; no obstante, en 5 no se proporcionó la evidencia de la programación de las obras por ejecutarse con los recursos del FAFEF.
En 2010, el segundo destino en el que las entidades federativas ejercieron recursos del FAFEF fue saneamiento financiero, por 4,122.1 millones de pesos, importe que representó el 37.8% del total de los recursos ejercidos en el fondo. Este destino tiene como objeto fortalecer las finanzas públicas. Las entidades que participaron con el mayor porcentaje para tal fin fueron Colima, Durango, Guanajuato, Hidalgo, Michoacán, San Luis Potosí, Tabasco, Yucatán y Zacatecas; que en conjunto aplicaron el 63.9% del monto total de sus recursos del FAFEF.
En lo que corresponde a la asignación del fondo para la amortización del servicio de la deuda pública, con los recursos del FAFEF, únicamente se identificaron pagos para el cumplimiento de las obligaciones de la deuda directa. En 2010, los estados de Baja California, Chihuahua, Coahuila, Colima, Durango, Guanajuato, Guerrero, Hidalgo, Michoacán, Oaxaca, Querétaro, San Luis Potosí, Sonora, Tabasco, Yucatán y Zacatecas participaron con el 95.3% de los recursos, destinados al pago de deuda directa. Por otro lado, tan sólo el 4.7% se orientó a cubrir otras acciones de saneamiento financiero, como son el pago de intereses bancarios y pago de honorarios por la administración de un fideicomiso.
De las 16 entidades federativas que ejercieron recursos en saneamiento financiero, el saldo total de la deuda pública directa al 31 de diciembre de 2010 fue de aproximadamente de 52,000.0 millones de pesos, que aumentó el 22.5% respecto al saldo total de la deuda pública directa registrado al 31 de diciembre de 2009 en las Cuentas Públicas Estatales. Al respecto, diversos factores han influido en el endeudamiento de las entidades federativas; algunos comprenden la existencia de nuevos instrumentos para obtener recursos con instituciones financieras, y la banca comercial ha ampliado los créditos otorgados y diversificado las opciones para las garantías de pago.
En 2010, aun cuando una proporción importante del fondo se destinó a saneamiento financiero (37.8%), su participación respecto del saldo total de la deuda pública directa en 16 entidades federativas al 31 de diciembre de 2010 fue de tan sólo el 7.9% de dicho saldo, y representó el 8.0% del total de los ingresos estatales.
En lo que se refiere al promedio de la deuda pública directa pér‐cápita registrada al 31 de diciembre de 2010, ascendió a 1,193.0 pesos en las 16 entidades federativas fiscalizadas, mientras que para 2005 se situó en 486.1 pesos por persona, lo que denota un aumento significativo.
