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PAGO PÚBLICO POR LA PRODUCCIÓN PRIVADA DE BIENES Y SERVICIOS AMBIENTALES PÚBLICOS EN LA DEHESA. Pablo Campos Palacín

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JORNADAS SOBRE CIENCIA Y EMPRESA EN LA DEHESA Escuela de Ingeniería Forestal y del Medio Natural

del Centro Universitario de Plasencia 18 y 19 de noviembre de 2010

PAGO PÚBLICO POR LA PRODUCCIÓN PRIVADA DE BIENES Y

SERVICIOS AMBIENTALES PÚBLICOS EN LA DEHESA

Pablo Campos Palacín

Instituto de Políticas y Bienes Públicos (IPP-CCHS-CSIC)

Albasanz 26-28, 28037 Madrid.

Correo electrónico: pablo.campos@cchs.csic.es.

Resumen

En la gestión de los dehesas se utilizan recursos del medio natural para la

producción conjunta de valores comerciales y ambientales. Sin embargo, se

suelen presentar situaciones de complementariedad y/o competencia entre las

múltiples producciones públicas y privadas que ofrece la dehesa. Esta potencial

competencia entre intereses económicos públicos y privados podría encontrar

una solución concertada entre el propietario de la tierra y la administración

pública, acordando ambas partes el tipo de gestión a realizar en la dehesa.

El procedimiento de un contrato voluntario de gestión territorial concertada

total o parcial de las actividades productivas de la dehesa puede ser un

procedimiento socialmente equitativo de compensar a los propietarios de la

tierra y los animales por la nueva producción de bienes y servicios ambientales

públicos, cuando incurren en un coste de oportunidad. El pago público debería

estar basado en el cumplimiento de indicadores físicos y económicos que

muestren el lucro cesante por la nueva producción de bienes y servicios

ambientales públicos.

Palabras claves

: acción concertada (concerted action), compensación

(government compensation), gastos (expenditures) e ingresos (revenues),

diversidad natural (natural diversity).

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1. Introducción

Las dehesas utilizan los recursos que aporta el medio natural para la producción conjunta de bienes o servicios económicos comerciales y ambientales. Por esta condición de producción conjunta, en las dehesas se pueden presentarse situaciones de complementariedad y/o competencia entre las producciones públicas y privadas que contribuyen a generar su producción total (Tabla 1). En situaciones de conflictos en las que se desee compatibilizar de forma simultánea las producciones comerciales y ambientales públicas, se podría concertar entre el propietario de la tierra o el ganado y la administración pública el tipo de gestión a realizar en la dehesa con la finalidad de alcanzar los indicadores acordados de la producción de bienes y servicios ambientales públicos (en adelante bienes públicos) directos e indirectos y los estándares de diversidad natural. Por ejemplo, el propietario de una dehesa recibiría pagos públicos adicionales a los valores de sus producciones finales cuando los cambios acordados en la gestión le generan una pérdida de renta, siempre que este lucro cesante tenga lugar por favorecer la diversidad natural y/o la oferta de bienes públicos, que son los motivos que justifican la acción concertada.

El procedimiento de la acción concertada está siendo debatido en la actualidad en la Unión Europea en el marco de la reforma de la política agraria común (PAC) 2014-2020. Así, por ejemplo, se discute el modo en el que los políticas de desarrollo rural han de compensar a los propietarios de la tierra y el ganado por favorecer la conservación y /o mejora de la diversidades natural y cultural en los sistemas agrarios de alto valor natural (AVN) de la Unión Europea, entre los que se encuentran las dehesas (Comisión Europea 2005 y 2006). El contrato de gestión territorial voluntario puede ser un procedimiento técnicamente eficiente y socialmente equitativo, y podría consistir en una gestión programada sujeta a medición periódica mediante indicadores ambientales públicos y económicos privados normalizados.

El objetivo de esta ponencia es mostrar dos fórmulas claras y sencillas de estimar a escala de explotación, el pago público al propietario que se justifica por el lucro cesante estimado en la acción concertada.

Se deja fuera de esta ponencia el desarrollo de los métodos de estimación del valor de los bienes y servicios ambientales públicos (en adelante bienes ambientales públicos) que justifican el pago público al propietario de la tierra y los animales. La responsabilidad de aportar estos indicadores ambientales públicos debe recaer en la administración pública.

La ponencia continúa con el desarrollo de los siguientes temas. Seguidamente se desarrolla la metodología del cálculo del pago público a partir de los datos de ingresos y gastos privados de la gestión programada en la acción concertada. Después se discuten las dificultades para la aplicar el pago público debido a las insuficientes estadísticas a escala de explotación. Se concluye con un sumario del contenido de la ponencia y se señala la conveniencia de la valoración económica de los producciones públicas de los dehesas.

2. METODOLOGIA DE LA ESTIMACIÓN DEL PAGO PÚBLICO

El pago público (PP), de acuerdo al criterio del lucro cesante incentivado, se puede estimar mediante un sistema de cuentas económicas territoriales normalizadas a escala de explotación. Esta es la parte más sencilla de todo el proceso de cuantificación de los resultados económicos de la gestión productiva de la dehesa. Pero su sencillez conceptual no implica ausencia de dificultad en su implantación

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individual, ya que requiere el diseño estadístico de la muestra de explotaciones cuya orientación productiva sea similar a la de la explotación que se desea concertar. La cuantía del pago público de un contrato territorial deberá tener unos límites cuyos rangos de variación estarán dados por los características ambientales y la orientación productiva del grupo al que pertenece la explotación. En el desarrollo metodológico que se sigue se asume un valor medio del pago público para facilitar la mayor claridad de la exposición.

Se asume que un propietario de la tierra y animales que sólo emplea mano de obra asalariada se guía por el criterio económico de garantizarse una determinada tasa de rentabilidad privada de su capital invertido en la explotación, incluyéndose entre la renta de capital el valor estimado del autoconsumo ambiental privado del propietario no-industrial1 (Campos y Caparrós 2009, Campos et al. 2009). En este caso la

estimación de la renta de capital privada de la gestión concertada prevista (RCGP)2

requiere acordar con antelación la tasa de rentabilidad privada comercial (rgp) 3

aceptada como normal en el mercado local. La rgp viene determinada por la tasa de

rentabilidad privada de la gestión actual (rga), pero incrementada en una cuantía

variable (m), dependiendo esta última del horizonte temporal y el riesgo de las nuevas actividades. Será preciso estimar, también de forma anticipada, el valor del capital inmovilizado privado (CINGP), que se calcula por el valor agregado medio de los

capitales fijo y circulante inmovilizados en el ejercicio contable (Campos et al. 2008). Las ecuaciones siguientes muestran el cálculo de la RCGP a partir de los datos

conocidos de rga, m y CINGP:

rga = RCGA/CINGA [1]

rgp = rga(1 + m) [2]

RCGP = rgp* CINGP [3]

Asumiendo, por razón de simplicidad expositiva, una situación de estado estacionario4,

y que no se percibe un pago público por la gestión actual, el PPGP anual justificado por

la nueva producción final pública (PFPÚ) puede estimarse por los valores medios de la

renta de capital privada (RCGP), el coste total privado (CTGP) y la producción final

privada (PFGP), como muestra la siguiente ecuación:

PPGP = RCGP + CTGP – PFGP [4]

Los tres elementos de la parte derecha de la ecuación [4] son conocidos por anticipado sobre la base de explotaciones existentes de orientación productiva similar5.

1 Se conviene en definir a un propietario industrial de la tierra y animales como aquél que en su decisión

de invertir sólo tiene en cuenta la renta de capital comercial, y, por tanto, no está dispuesto a dejar de ganar dinero a cambio de disfrutar con los amigos y familiares de los beneficios ambientales y sociales exclusivos que otro potencial comprador no-industrial de su tierra sí estaría dispuesto a pagar por autoconsumirlos.

2 Por conveniencia se admite que el propietario de la tierra no recurre al empleo de capitales ajenos. 3 En el caso de un propietario industrial privado no disfrutará del consumo de bienes ambientales, por lo

que no aceptará una tasa de rentabilidad comercial de la inversión inferior a la tasa de rentabilidad total de la mejor inversión alternativa de similares riesgo y plazo temporal.

4 En este caso el coste total privado (CT

GP) no incluye la producción intermedia (PIGP) y las producciones

en curso utilizadas (PCGP). La producción final privada (PFGP) omite el crecimiento bruto natural privado

(CBNGP).

5 Pueden acordarse variaciones en los pagos públicos en el momento de las liquidaciones cuando los

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La ecuación [4] puede ofrecer una medición objetiva, aunque simulada, del PP sólo en el caso de ser aplicada a la explotación agraria con presencia exclusiva de trabajo asalariado. En la situación en la que el trabajo no-asalariado es relevante, como es lo más frecuente en la actividad agraria, se requiere otra forma de cálculo que de lugar a estimar un PP de forma objetiva a partir de la distinción de los costes incurridos de fuera (CTFGP) y la mano de obra no-asalariada, que por simplicidad se denomina en

adelante familiar (MOFGP):

CTGP = CTFGP + MOFGP [5]

La atribución de una renta de capital (RCGP) normal de mercado a la explotación

familiar puede llegar a ofrecer resultados que se cree que en general son ajenos a la racionalidad económica que subyace en los intereses que motivan la continuidad de la actividad agraria. Es sabido que la actividad agraria familiar puede desarrollarse de forma duradera con una retribución real del inmovilizado propio que podría llegar a ser próxima a un valor nulo, si bien esta última situación no parece que ocurra en periodos medios en la Unión Europea, en donde los plusvalías de la tierra suelen ofrecer tasas reales ligeramente positivas a largo plazo.

Se suele aceptar que la racionalidad económica de la actividad agraria familiar busca alcanzar un margen neto de explotación familiar (MNEGP) considerado suficiente6, que

comprendería de forma objetivamente inseparable los remuneraciones conjuntas de la MOFGP y la RCGP:

MNEGP = MOFGP + RCGP [6]

Así que se puede admitir que el pago público (PPGP) podría estimarse cuando se trata

de una explotación que emplea de forma directa trabajo familiar no-asalariado por la siguiente ecuación:

PPGP = MNEGP + CTFGP − PFGP [7]

Es de destacar que los ecuación [4] y [7] ofrecen los estimaciones del pago público sin incorporar el valor económico de la nueva producción final pública (PFPÚ). En otras

palabras, se resuelve con el criterio del lucro cesante el importante problema de conocer la cuantía del pago público al propietario. Queda pendiente para que el gobierno pueda justificar el pago público de la acción concertada que dicho pago tiene como contrapartida un valor de la producción pública esperada mayor 7.

6 Por suficiente es una expresión ambigua motivada por ser la explotación familiar agraria una forma de

trabajo independiente que puede incorporar importantes grados de autoconsumo ambiental. Se considera que la menor rentabilidad comercial que acepta el propietario familiar no-industrial, por comparación con la mejor inversión alternativa de su capital inmovilizado en la actividad agraria, es equivalente al mínimo valor de su disfrute del autoconsumo ambiental garantizado por su condición de propietario de la tierra y animales.

7 Las técnicas de valoración ambiental pueden ofrecer valores revelados o declarados de los usuarios

activos de la producción pública, y también pueden estimar los valores de existencia de habitáts y especies en peligro de extinción.

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Se asume que es exigible el criterio de rentabilidad social al pago público de los usos activos actuales (Tabla 1), y en esta situación debería cumplirse que el valor de cambio de la PFPÚ iguala o supera al PPGP:

PFPÚ ≥ PPGP [8]

Los valores opción y existencia pueden justificar el PPGP por afectar a los

generaciones futuras, aún en la situación de que PFPÚ < PPGP. En este caso

corresponde a la administración pública decidir si es tolerable el sacrificio8 que impone

a los generaciones actuales en beneficio de los futuras por evitar pérdidas irreversibles de diversidad natural, llevando a cabo un gasto público más elevado del que desearían los actuales generaciones cuando su voluntad es la suma de los expresiones individuales, y no el de la acción colegiada de instituciones públicas y privadas.

3. LIMITACIONES ESTADÍSTICAS PARA EL CÁCULO DEL PAGO PÚBLICO

Los ecuaciones [4] y [7] resuelven el cálculo con equidad del pago público que aceptaría el propietario de la tierra para firmar un contrato de gestión territorial, que por sus beneficios ambientales públicos, y quizás también sociales, es preferido por la administración pública. La información económica requerida para el cálculo del pago público con el criterio del lucro cesante es toda privada y prevista por antelación a su ocurrencia, y su estimación objetiva está garantiza con un sistema de cuentas normalizado a escala de la explotación, quedando a la voluntad de ambas partes acordar la remuneración mínima de los factores de producción pertenecientes al propietario de la tierra.

El conocimiento del valor económico de los producciones ambientales públicas que generan las dehesas es relevante para el análisis de la equidad y la rentabilidad social del pago público a los propietarios de la tierra y animales, así como también para el diseño de los políticas públicas de interés ambiental (Comisión Europea 1994, Comisión Europea 2005, Eurostat 2002). Por estas razones, adicionalmente a la información económica privada, la administración pública debería conocer, con antelación a la firma del contrato territorial, el valor económico de la nueva producción ambiental pública que se espera lograr del cambio en la gestión y/o el tipo de aprovechamiento agrario. Sin embargo, todavía no se dispone de un sistema de cuentas ambientales normalizado9. La política pública de acción concertada en los

dehesas va a requerir en el futuro nueva información económica sobre los recursos naturales y ambientales a escala de finca.

El contexto actual de la nueva preocupación por la gestión sustentable de los recursos naturales y ambientales que se produce en el marco de la discusión de la reforma de la política agraria común de la Unión Europea para el periodo posterior a 2013, en el que diversos grupos de la sociedad tienden a dar un valor económico creciente a los bienes ambientales públicos que ofrecen los dehesas, favorece la opción de discutir la

8 El término sacrificio de las generaciones presentes es apropiado en esta situación por ser el coste de la

actividad en defensa de valores opción y existencia superior al valor del output final.

9 La Comisión Europea en 1994 ya había reconocido que debía implantarse una estadística de cuentas

económicas comerciales y ambientales integradas. No ha ocurrido así hasta el momento y, por tanto, ésta carencia estadística sigue siendo una limitación de información en toda la Unión Europea. Las vigentes cuentas económicas de la agricultura (EAA) –que incluye a la ganadería– y la selvicultura (EAF) a escala nacional o regional, no aportan, no sólo las producciones ambientales públicas, tampoco ofrece los valores comerciales de las variaciones anuales de las riquezas comerciales y ambientales (Eurostat 2000).

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implantación de una nueva estadística económica a escala de explotación, que debería permitir superar los limitaciones del sistema actual de la Red Contable Agraria Nacional (MMARM 2008). Aun hoy, como cuando se crearon en 1968, los sistemas de cuentas nacionales, los sistemas de cuentas están basados en el estrecho concepto de producción bienes comerciales de la agricultura, la ganadería y la selvicultura10. Se necesita un sistema de cuentas agroforestales verde (CAF) integrado a escala de finca, pero integrado también a escalos nacional y regional, para la aplicación eficiente y equitativa de un contrato de gestión territorial concertada, que tenga en cuenta los múltiples valores comerciales y ambientales que dan lugar a los rentas públicas y privadas totales11 de los sistemas agrarios sobre la base de los teorías del valor

económico de la producción total y la renta hicksiana12 (Campos y Caparrós 2009,

Campos et al. 2008). 4. CONCLUSION

En la gestión de las dehesas se utilizan recursos del medio natural para la producción conjunta de valores comerciales y ambientales. Sin embargo, se suelen presentar situaciones competencia entre las múltiples producciones públicas y privadas que ofrece una dehesa. Esta potencial competencia entre intereses económicos públicos y privados podría encontrar una solución concertada entre el propietario de la tierra y la administración pública, acordando ambas partes de forma voluntaria el tipo de gestión productiva a realizar en la dehesa.

El procedimiento de un contrato voluntario de gestión territorial concertada total o parcial de las actividades productivas de la explotación agraria puede ser un procedimiento socialmente equitativo de compensar a los propietarios de la tierra y los animales por la producción de bienes públicos, cuando incurren en un coste de oportunidad. Un contrato de gestión concertada podría consistir en una programación de objetivos productivos sujetos a medición periódica mediante un sistema de cuentas económicas normalizadas. Unas fórmulas simples como los que se proponen en esta ponencia, permiten estimar el pago público incentivado al propietario de la dehesa por el lucro cesante a que da lugar la acción concertada con el fin de lograr el aumento de la producción de bienes ambientales públicos y la mejora de la diversidad natural. El fundamento del pago público debería ser corroborado por la existencia de mediciones económicas basadas en las ganancias ambientales públicas y sociales de la nueva gestión derivada de la acción concertada.

No obstante, la exigencia de rentabilidad social basadas en preferencias sociales podría no ser necesaria cuando se trata de evitar la pérdida irreversible de hábitats y

10 Este son los casos de las Cuentas Económicas de la Agricultura y la Selvicultura, y de la Red Contable

Agraria Nacional (RECAN) que se aplican en la Unión Europea (Eurostat 2000, MMARM 2008).

11 Por rentas públicas de los sistemas agrarios deben entenderse la suma de la renta de explotación y las

ganancias de capital con origen en los bienes y servicios escasos sin precio de mercado. La primera se refiere al valor añadido neto, y las segundas a las variaciones netas del valor de las riquezas naturales en el periodo contable.

12 La renta hicksiana, que es el concepto de renta aceptado por la Unión Europea, requiere la inclusión de

la variación en el ejercicio contable de la dotación de riquezas naturales en la estimación de la renta ambiental pública, ya que así se garantiza la inclusión de todos los valores económicos privados y públicos presentes en el agrosistema, incluidos los valores opción y existencia. Estos últimos obligan a aplicar una economía de la previsión mediante el diseño de la gestión a ciclo completo de los bienes y servicios producidos.

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especies situados por debajo o cercanos a los umbrales de extinción. En esta situación el gasto público podría justificarse por el principio de precaución que debe regir la acción del gobierno, si el coste incurrido en evitar la irreversibilidad natural 0 cultural es tolerable para los generaciones actuales que han de afrontarlo.

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REFERENCIAS

Campos, P. y Caparrós, A. 2009. La integración del valor de cambio de los servicios ambientales en los cuentas verdes de los áreas naturales. Información Comercial Española 847, 9-22.

Campos, P., Oviedo, J.L. Caparrós, A., Huntsinger, L. y Coelho, I. 2009. Contingent Valuation of Private Amenities from Oak Woodlands in Spain, Portugal, and California. Rangeland Ecology and Mangement 62. En prensa.

Campos, P., Daly-Hassen, H., Ovando, P., Chebil A., y Oviedo J. L. 2008. Economics of multiple use cork oak woodlands: Two case studies of agroforestry systems. En: A. Rigueiro-Rodríguez, J. McAdam and M. R. Mosquera-Losada (Eds) Agroforestry in Europe. Current status and future prospects. Dordrecht: Springer, 269–295.

Comisión Europea 1994. COM (1994) 670 final: Directrices que debe seguir la UE en relación con los indicadores ambientales y la contabilidad ecológica nacional. Integración de los sistemas de información ambiental y económica. Bruselos: Comisión Europea.

Comisión Europea 2005. COM(2005) 304 final: Decisión del Consejo sobre los directrices estratégicas comunitarias de desarrollo rural (Periodo de programación de 2007-2013). Bruselos: Comisión Europea.

Comisión Europea 2006. COM (2006) 216 final: Detener la pérdida de biodiversidad para 2010-y más adelante. Respaldar los servicios de los ecosistemas para el bienestar humano. Bruselos: Comisión Europea.

Eurostat 2000. Manual on Economic Accounts for Agriculture and Forestry EAA/EAF 97 (Rev.1.1). Luxembourg: European Communities.

Eurostat 2002. The European framework for integrated environmental and economic accounting for forests–IEEAF. Luxembourg: European Communities.

Ministerio de Medio Ambiente, Medio Rural y Marino 2008. Red Contable Agraria

Nacional 2005. Resultados provisionales. Madrid: MMARM/Secretaría General

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Tabla 1: Valor económico de la producción total de una dehesa

USO ACTIVO USO PASIVO

Valor actual Valor futuro

Directo Indirecto Opción

Valor de existencia Valor de cambio de los bienes y servicios económicos que se destinan al consumo humano y/o la inversión en el ejercicio contable. Valor de cambio de los bienes y servicios económicos que se destinan a la elaboración de otros finales en el ejercicio contable.

Pago por los consumidores y/o

instituciones de una prima adicional al valor actual del bien o servicio para garantizar el uso futuro.

Pago por los

consumidores y/o instituciones de una prima con el exclusivo propósito de se evitar la extinción futura de un hábitat y/o un especie únicos en el área total relevante que se encuentran en el umbral de extinción. Ejemplos: -Productos finales comerciales de la agricultura, la ganadería, y la selvicultura. -Servicios recreativos públicos y privados. -Recolección de hongos y plantas silvestres. -Servicios de mitigación de gases de efecto invernadero. -Etc. Ejemplos: -Recursos de pastoreo. -Cultivo de semillos para siembra. -Coste de los servicios de la lucha contra incendios. -Etc. Ejemplos: -Costes de la conservación de recursos biológicos para la investigación de nuevos medicamentos y la lucha biológica contra plagas. -Etc. Ejemplos: -Costes de la preservación de los hábitats y especies únicos en peligro de desaparición. -Etc.

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