576-2004
Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia: San Salvador, a las once horas y diez minutos del día dos de junio de dos mil cinco.
El presente amparo se inició mediante demanda incoada por el abogado Fernando Orozco, mayor de edad, del domicilio de Soyapango, actuando como apoderado general judicial del señor Francisco Ernesto Huezo Menjívar, mayor de edad, casado, empleado, con domicilio en Soyapango, contra acto del Alcalde Municipal de Soyapango que considera infringe los derechos constitucionales de su representado, en específico, el derecho de audiencia y estabilidad laboral.
Han intervenido en el mismo, además del apoderado de la parte actora, el señor Carlos Alberto García, conocido por Carlos Alberto García Ruiz, Alcalde del Municipio de Soyapango, departamento de San Salvador; así como el Fiscal adscrito a esta Corte. Vistos los autos; y, considerando:
I. 1. En la demanda, la parte actora expuso, en síntesis, que demanda al Alcalde Municipal de Soyapango; que ingresó a laborar en la Alcaldía de dicha localidad el ocho de junio de mil novecientos noventa y ocho, desempañando el cargo de jefe de Sección en el
departamento de Recuperación de Mora y Cuentas Corrientes; que en el mes de enero del año dos mil al veintisiete de agosto de dos mil tres, fecha en que fue despedido, se
desempeñó como Jefe de Cementerios Municipales; que durante todo este tiempo no fue amonestado por su jefe inmediato, teniendo un expediente de trabajo limpio; que, por cuestiones políticas, el veintisiete de agosto de dos mil tres, el Alcalde tomó la decisión de dar por terminado su contrato de trabajo, sin indemnización alguna, tomando como motivo la pérdida de confianza; que su contrato, a diferencia de otros, era por tiempo indefinido; que, con lo anterior, se le violó su derecho de audiencia porque no se siguió el
procedimiento establecido en la Ley Reguladora de la Garantía de Audiencia de los Empleados Públicos no Comprendidos en la Carrera Administrativa y porque se invocó como causal un precepto del Código de Trabajo que no regula las relaciones de los empleados municipales. Por todo lo anterior, pidió se le admitiera la demanda, se "emplazara" al Alcalde Municipal de Soyapango, y se dictara sentencia a su favor,
restituyéndole en sus funciones y ordenando el pago de la respectiva indemnización. Junto a la demanda presentó copia de la nota a través de la cual le comunicaron su despido (folios 6), así como del contrato que le vinculaba con la referida alcaldía (folios7).
2. Por auto agregado a folios 8, se le previno a la parte actora que aclarara algunos puntos oscuros de su demanda.
Por escrito agregado a folios 11, el demandante señaló que interpone amparo porque no tiene otra vía judicial donde acudir; que los derechos que se le han violado son el derecho a la estabilidad laboral y el derecho de audiencia, puesto que no tuvo oportunidad real de defensa, privándole de su empleo sin el respectivo procedimiento; por lo anterior, pidió se le admitiera el escrito, se tuviera por subsanadas las prevenciones y se continuara el trámite de ley.
3. Por resolución de fecha once de octubre de dos mil cuatro, se admitió la demanda circunscribiéndose al control de constitucionalidad del acto del Alcalde Municipal de Soyapango a través del cual tomó la decisión unilateral de dar por terminado el contrato individual de trabajo del demandante a partir del veintisiete de agosto de dos mil tres, siendo que dicho contrato había sido suscrito con carácter indefinido, con lo cual se habría violado el derecho a la estabilidad laboral y el derecho de audiencia del señor Francisco Ernesto Huezo. En el mismo auto, se declaró sin lugar la suspensión del acto reclamado, por haberse ejecutado, y se pidió el primer informe a al autoridad demandada, de
conformidad al art. 21 de la Ley de Procedimientos Constitucionales.
El Alcalde Municipal de Soyapango, Carlos Alberto García, expuso que no eran ciertos los hechos planteados por el demandante, ya que en ningún momento se violó su "derecho al trabajo".
4. A continuación, se mandó oír al Fiscal de la Corte para la siguiente audiencia, conforme a lo señalado en el art. 23 de la Ley de Procedimientos Constitucionales; sin embargo, dicho funcionario no hizo uso de la misma.
5. Por auto de fecha diecinueve de noviembre de dos mil cuatro, se confirmó la no suspensión del acto reclamado, y se pidió nuevo informe a la autoridad demandada, de conformidad a lo establecido en el art. 26 de la Ley de Procedimientos Constitucionales. El Alcalde Municipal de Soyapango, en este segundo informe, expuso, en esencia, que si bien el demandante puede gozar de estabilidad laboral, ésta es relativa; que existen serias dudas que para el año de mil novecientos noventa y nueve la contratación del trabajador fuera por tiempo indefinido, puesto que "existen dos contratos individuales de trabajo, uno que ampara la contratación para el año calendario y otro que ampara la contratación por tiempo indefinido"; que, al respecto, se tienen fuertes sospechas de que el contrato original sea el de contratación para el año calendario; que no es cierto que el expediente laboral del demandante esté limpio, ya que hay una serie de señalamientos para establecer la
ineficiencia del demandante, lo que llevó a la pérdida de confianza; que, por lo anterior, se tomó la decisión, con fecha veintisiete de agosto de dos mil tres, de dar por finalizada la relación laboral existente entre el Municipio de Soyapango y el demandante del amparo, sobre la base del art. 50 #3 del Código de Trabajo, pues ésta es la normativa aplicable al caso, y en ella no existe un procedimiento previo para proceder a la terminación de la relación laboral por parte del patrono, quedándole al trabajador despedido la posibilidad de controvertir la situación en juzgados laborales. Por todo lo anterior, pidió se le admitiera el informe y se continuara con el trámite de ley. Junto a su informe presentó una serie de documentos entre los cuales aparecen copias certificadas por notario de los contratos individuales de trabajo referidos, así como copia de alguna correspondencia o comunicados que se hicieran al demandante durante el plazo que laboró para la municipalidad de
Soyapango (folios 29-39).
6. A fin de continuar con el trámite, se confirieron los traslados que ordena el art. 27 de la Ley de Procedimientos Constitucionales, tanto al Fiscal de la Corte como a la parte actora.
El Fiscal de la Corte expuso textualmente: "No obstante lo planteado por el impetrante en su demanda de fs. Uno pero, a la fecha no existe prueba de lo afirmado por él y, visto el informe rendido por el Funcionario demandado, el que goza de la presunción de veracidad, corresponde a actor la carga de la prueba, para poder así determinar si le han sido violados los derechos diz que infringidos".
El demandante, señor Francisco Ernesto Huezo Menjívar, no hizo uso del traslado que le fuera conferido.
7. Por resolución de fecha nueve de febrero de dos mil cinco, se omitió el plazo probatorio y se trajo el presente proceso para sentencia.
II. Corresponde ahora realizar el examen sobre la pretensión planteada por el demandante; y, para ello, deben tomarse en cuenta las argumentaciones centrales expuestas por la parte actora y por la autoridad demandada.
Al respecto, el demandante sostuvo que su vínculo laboral con la Municipalidad de Soyapango estaba determinado por un contrato individual de trabajo indefinido y que fue despedido el veintisiete de agosto de dos mil tres sin que previo a ello se hubiera seguido el respectivo procedimiento (el establecido en la Ley Reguladora de la Garantía de Audiencia de los Empleados Públicos no Comprendidos en la Carrera Administrativa), con lo cual se le habría violado su derecho a la estabilidad laboral y su derecho de audiencia.
Por su parte, la autoridad demandada manifestó que se le despidió por pérdida de confianza y que el tiempo de contratación está en duda, porque existen dos contratos al respecto: uno que indica que se contrató al señor Huezo Menjívar sólo para el año de mil novecientos noventa y nueve, y otro que señala que la contratación era por tiempo indefinido a partir del primero de enero del año antes citado.
1. En atención a lo expuesto por las partes, este Tribunal estima conveniente –a fin de dictar una decisión ajustada a la normativa constitucional–-, que se exteriorice el proceso lógico de la presente decisión, para dejar evidencia tanto de los fundamentos fácticos como de los presupuestos jurídicos de la misma.
Por ello, es necesario establecer un orden de prelación en el análisis de las mismas,
actividad a la que está autorizada este Tribunal, en virtud del principio iura novit curia. En el presente caso, de los hechos que se han relacionado en los párrafos precedentes, es evidente que la controversia se circunscribe a determinar si ha existido o no violación al derecho a la estabilidad laboral y al derecho de audiencia, al haber dejado sin efecto el contrato correspondiente, estando éste aparentemente vigente.
En este orden de ideas, es necesario establecer que el análisis en la presente decisión ha de ajustarse al siguiente orden: (a) hacer una breve reseña doctrinaria sobre la naturaleza, alcance y contenido del derecho de audiencia; (b) determinar si para la remoción o destitución de las personas que prestan servicios al Estado mediante contrato, es
constitucionalmente obligatoria la tramitación de un procedimiento previo; (c) clarificar si el procedimiento previo debe ajustarse a la Ley Reguladora de la Garantía de Audiencia
de los Empleados Públicos no Comprendidos en la Carrera Administrativa; y (d) la concreción de las anteriores consideraciones en el caso sub júdice.
2. No obstante existir reiterada jurisprudencia sobre el derecho de audiencia, es oportuno señalar que el thema decidendi de cada proceso no depende de su voluntad; todo lo contrario, se establece en virtud de la declaración subjetiva hecha in limine por la parte actora en su demanda, de tal suerte que la jurisprudencia constitucional de amparo no tendrá que ser más que un fiel reflejo de las pretensiones planteadas.
Por ello, siempre es menester en el caso sub júdice, para una mejor comprensión inter partes, analizar algunos aspectos reñidos con la naturaleza, alcance y contenido del derecho de audiencia.
Respecto del derecho de audiencia, reconocido en el artículo 11 de la Constitución, esta Sala ha sostenido en su jurisprudencia que es un verdadero derecho procesal o
procedimental de los justiciables, es decir, un derecho de contenido procesal, pero que por ser tal no deja de ser derecho; todo lo contrario, ha sido establecido, en primer lugar, como la máxima protección efectiva de los demás derechos de las personas, consagrados o no en la normativa constitucional; y, en segundo lugar, como un derecho relacionado
indiscutiblemente con las restantes categorías jurídicas subjetivas protegibles, las cuales se verán violentadas siempre y cuando estén dentro de las líneas fronterizas de las
consecuencias jurídico-constitucionales producidas por el irrespeto a dicha protección efectiva máxima.
En efecto, tal disposición constitucional establece en su inciso primero que "Ninguna persona puede ser privada del derecho a la vida, a la libertad, a la propiedad y posesión, ni de cualquier otro de sus derechos sin ser previamente oída y vencida en juicio con arreglo a las leyes...".
Respecto al alcance del derecho de audiencia, el mismo debe apreciarse a partir de su finalidad como categoría jurídico procesal; y, al respecto, hay que decir que en nuestro sistema constitucional se hace extensivo frente a posibles privaciones de cualquier otro derecho protegible.
Lo anterior significa que los gobernados no pueden ser privados de sus derechos sin el respeto al contenido esencial del derecho de audiencia; a contrario sensu, si el gobernado no es titular del derecho que reclama, no puede exigir el cumplimiento previo de este derecho constitucional procesal.
Entonces, refiriéndonos ahora a dicho contenido, se afirma prima facie que el artículo 11 de la Constitución señala en esencia que la privación de derechos –para ser válida desde un punto de vista constitucional– necesariamente debe ser precedida de algún proceso o procedimiento "conforme a ley".
Aspectos esenciales de dicho derecho, de modo genérico y sin carácter taxativo, son: que a la persona a quien se pretende privar de alguno de sus derechos se le haga saber
entidades previamente establecidas o, en caso de inexistencia, se aplique directamente la Constitución; que en el proceso o procedimiento se observen las formalidades esenciales, dándosele al gobernado oportunidad amplia y real de controvertir los motivos de la posible privación, facilitándole, además, la presentación de los medios de prueba
conducentes; y, por último, que la decisión que se dicte sea conforme a las leyes existentes con anterioridad al hecho que la hubiere motivado.
La exigencia de la observancia previa del contenido del artículo 11 de la Constitución supone dar al gobernado, en términos generales y como se expresó, la posibilidad de exponer sus razonamientos y de defender sus derechos de manera plena y amplia. Y es que hacer saber al gobernado la posible privación de alguno de sus derechos y facilitarle el ejercicio de los medios de defensa, constituyen circunstancias ineludibles para el goce irrestricto del derecho de audiencia.
Por todo ello, esta Sala afirma que existe violación al derecho constitucional de audiencia cuando el afectado por la decisión estatal no ha tenido la oportunidad real de defensa de los derechos que válidamente incorpora en su esfera jurídica, privándole de alguno de ellos sin previo proceso o procedimiento, o cuando en el mismo no se cumplen –de forma evidente– las formalidades esenciales –procesales o procedimentales– establecidas en las leyes que desarrollan el derecho de audiencia.
3. Luego de la anterior reseña sobre ciertos aspectos del derecho de audiencia, es menester determinar si para la remoción o destitución de las personas que prestan servicios al Estado en virtud de un contrato, es constitucionalmente obligatoria la tramitación de un procedimiento previo a su destitución; es decir, determinar la titularidad o no del derecho a la estabilidad laboral, pues únicamente así podría constitucionalmente exigirse la tramitación de procedimiento previo.
3.1. En primer lugar, es necesario aclarar que empleado público, es aquella persona que participa y desempeña funciones públicas; o, desde un punto de vista amplio, es toda persona que colabora o contribuye a que se lleven a cabo las funciones estatales.
Sin embargo, esta noción tan amplia debe restringirse en términos jurídicos, –por ser éste el ámbito en el que debe analizarse dicho concepto– ya que en nuestro sistema, no toda persona que participa de las funciones estatales puede considerarse empleado público. Sobre tal punto, esta Sala entiende que, en nuestro sistema, son elementos indispensables de la figura del empleado público, los siguientes: (a) ser nombrado por autoridad competente; (b) que su actividad tenga como fin la participación o colaboración para la realización de funciones estatales; y, (c) que su actividad sea realizada dentro de un órgano o institución del Estado.
Se distingue claramente de los funcionarios, en el aspecto que no expresan su voluntad estatal, sino que colaboran o participan en las actividades que permiten aquélla. Se advierte, que la actividad de quien participa o colabora en las funciones estatales se encuadra,
Con esto pareciera, prima facie, que están excluidas las actividades de quienes trabajan en entes administrativos sobre la base concreta de un contrato; sin embargo, como la
jurisprudencia de esta Sala bien lo ha dicho, no siempre el contrato implica la inexistencia de la calidad de empleado público al contratado, debido a que lo que importa es que la actividad que realice el contratado encaje en el régimen común y general del empleo público, y así coincida con alguna de las actividades de participación o colaboración en las funciones estatales.
En perspectiva con lo anterior, esta Sala entiende que la forma de ingreso y remuneración no incide, por regla general, en el concepto de empleado público, y que el pago en virtud de un contrato no implica per se que en la relación entre el servidor público y el Estado no exista supra-subordinación. Dicho en otras palabras, la fuente de pago y el vínculo original de la relación de que se trate no es medular para establecer la existencia o inexistencia de la relación de supra a subordinación, sino las actividades que realiza, y en esencia las
características que revisten tales actividades administrativas estatales.
En ese sentido, es de aclarar, que dentro del ámbito de competencia de esta Sala se encuentra el examen de las actuaciones del Estado que afecten la esfera jurídica del
servidor público, cuando existe una relación de supra a subordinación –como sucede en este caso, aún cuando dicha relación surja en virtud de un contrato–, no importando el origen del vínculo con la administración, ni la fuente de pago, ya que lo esencial es el tipo de actividades desarrolladas y el ámbito de actuación.
3.2. En segundo lugar, –y quizá sea el punto medular– deberá determinarse la titularidad o no del derecho a la estabilidad laboral de los empleados públicos que prestan sus servicios al Estado en virtud de un contrato.
Sobre este punto, es pertinente aclarar que todo empleado público posee, indiscutiblemente, un ámbito de seguridad jurídica; sin embargo, hay que aclarar –porque en anterior
jurisprudencia esta Sala lo ha dejado indeterminado– que este ámbito de seguridad se refleja de un modo particular dependiendo de la fuente de ingreso a la administración pública.
En efecto, no obstante haberse reconocido la calidad de empleado público a aquel sujeto vinculado con la administración a través de contrato, el ámbito jurídico en el cual se enmarcan sus derechos y obligaciones es distinto al del empleado público vinculado a través de la Ley de Salarios.
En efecto, el marco jurídico de la relación de supra-subordinación entre el empleado público y la administración es, precisamente, el contrato firmado de común acuerdo entre ambos sujetos de derecho; de tal suerte que el empleado público sabe desde el momento de su ingreso las condiciones de éste, puesto que mientras no se incorpore a la Ley de
Salarios, sus derechos y obligaciones emanarán directamente de las cláusulas de aquél, siempre y cuando éstas sean constitucionales, y de las que contemplen las leyes
Desde la perspectiva anterior, habrá que separar la estabilidad laboral de los empleados públicos que están por contrato, de la estabilidad laboral de los empleados de la misma naturaleza que se encuentran dentro de la Ley de Salarios. Así, la estabilidad laboral del empleado que entra a prestar servicio a través de contrato, estará condicionada por la fecha de vencimiento establecida en aquél, es decir, que su estabilidad laboral como empleado público está matizada por la vigencia del contrato. Y es que el empleado público sujetos a contrato tiene estabilidad laboral como cualquier otro, con la salvedad que la misma deberá atenerse a lo establecido en el marco jurídico que la genera: el contrato. Entonces, los empleados públicos por contrato tienen un derecho constitucional a la estabilidad que consiste, fundamentalmente, en el derecho que poseen dichos servidores públicos a impedir su remoción arbitraria y discrecional por parte de sus superiores dentro del plazo de vigencia del contrato, por lo que una vez finalizado el mismo –es decir, extinguido su marco jurídico referencial–, esta clase de empleado público deja de tener estabilidad laboral, pues no incorporan dentro de su esfera jurídica un derecho subjetivo a ser contratado otra vez o a ingresar forzosamente a la administración a través de plaza una vez finalizado el contrato.
Es en tal contexto que debe entenderse la protección del servidor público que presta
servicios en virtud de contrato –sobre todo, aunque no exclusivamente, frente a despidos ad nutum, a gusto, a voluntad, dentro del plazo de vigencia del contrato–, pues, si partimos de la idea que el interés público está presente en la estructura orgánica del Estado, tal
protección a este tipo de servidor público obedece a dos razones concretas: la primera de tipo político, en el sentido que deben neutralizarse las denominadas políticas de despojo, esto es, obligar al servidor público a responder a intereses partidarios por el temor a la destitución, cesación o despido; y la segunda de tipo técnico, en el sentido que la
estabilidad en el cargo dentro del plazo de vigencia del contrato –del cual está sabedor el empleado público desde el génesis de su servicio– es exigida por la especialización de las funciones para las cuales es contratado.
Y es que la regulación sobre las potestades, competencias y funciones públicas exige que sea garantizado el cumplimiento objetivo y riguroso de las disposiciones contractuales y legales aplicables, objetivo que se ve facilitado asegurando al servidor público que si cumple con los deberes de su cargo no será arbitraria, discrecional o abruptamente destituido o cesado dentro del plazo de vigencia del contrato.
Ahora bien, debe aclararse que tal derecho de ninguna manera supone inamovilidad, pues en el caso que el servidor público incumpla con sus deberes o cuando incurra en una causal de destitución, sí es posible la destitución o remoción –cese o terminación del contrato para este caso en específico–, pero tal actividad deberá de ser impuesta con estricta observancia de la Constitución, concretamente, del derecho de audiencia y del principio de legalidad. En conclusión, desde el Amparo 128-98, se ha sostenido que el empleado público
vinculado al Estado a través de contrato es titular del derecho a la estabilidad laboral únicamente durante la vigencia del contrato, por lo que si durante el mismo se le quisiera "destituir", tal acción deberá hacerse con respeto al contenido esencial del derecho de audiencia; vencido el contrato, no es constitucionalmente titular de tal derecho.
4. Luego de haberse comprobado que los empleados públicos vinculados al Estado a través de contrato son titulares del derecho a la estabilidad laboral mientras se encuentre vigente su contrato y no incurran en una causal de despido, corresponde ahora determinar el procedimiento que debe aplicarse en caso de ser necesario dejar sin efecto el contrato, por sobrevenir alguna causa que lo justifique.
Sobre este punto, la Ley de Servicio Civil, en su artículo 4 letra "s", establece que están excluidos de la carrera administrativa "Las personas que prestan al Estado cualquier clase de servicios mediante contrato". No obstante la anterior exclusión, en aras de salvaguardar los derechos constitucionales mencionados en los acápites anteriores, es menester darle cumplimiento al procedimiento que establece la Ley Reguladora de la Garantía de
Audiencia de los Empleados Públicos no Comprendidos en la Carrera Administrativa, por ser ésta la que establece su observancia cuando no existe un procedimiento específico en las leyes secundarias que garantice el derecho de audiencia cuando el servidor público de que se trate –entiéndase empleado en el presente caso– está excluido de la carrera
administrativa, sin menoscabo –como ya se mencionó– de los demás derechos y obligaciones que la Ley de Servicio Civil establece.
Por tanto, en el presente caso, esta Sala estima que la exclusión de la carrera
administrativa supone la aplicación de la Ley Reguladora de la Garantía de Audiencia de los Empleados Públicos no Comprendidos en la Carrera Administrativa, en cuanto al procedimiento para la validez constitucional de la decisión de destitución.
5. Corresponde ahora aplicar las anteriores consideraciones al caso sub júdice. Así, tenemos que, de acuerdo a la documentación aportada por las partes, constan dos copias certificadas por notario de contratos suscritos por el demandante de este amparo con la Municipalidad de Soyapango: en el primero de ellos, agregado a folios 30, aparece que la vigencia "(...) se contará a partir del día primero de Enero de mil novecientos noventa y nueve al día treinta y uno de Diciembre de mil novecientos noventa y nueve; únicamente al renovar el plazo referido, a voluntad del Municipio"; y, en el segundo, agregado a folios 31, se tiene que la vigencia "(...) será por un período indefinido a partir del primero de Enero/99". Evidentemente, se trata de dos documentos con el mismo valor probatorio pero con distinto contenido; ahora bien, por lo manifestado por la autoridad demandada, así como por el contenido de los documentos anexos a folios 32-39, puede apreciarse que el señor Huezo Menjívar siguió laborando para la Municipalidad de Soyapango más allá del treinta y uno de diciembre de mil novecientos noventa y nueve, tanto es así que fue "despedido" hasta el veintisiete de agosto de dos mil tres (folios 6); ello, hace pensar que el contrato que surtió efectos, en la práctica, fue el que señalaba una contratación por tiempo "indefinido". En efecto, en este amparo la autoridad demandada no aportó (pudiendo hacerlo) copia de contratos que se hubieran firmado con posterioridad a los ahora comentados –para el caso de que los hubiera–, lo que refuerza el criterio sustentado, es decir, que en la relación laboral se aplicó la contratación indefinida y no la limitada al treinta y uno de diciembre de mil novecientos noventa y nueve. Y es que, de modo inverso, habría contratos para los años dos mil, dos mil uno, dos mil dos e, incluso, para el año en que sucedió el "despido" (dos mil tres).
De lo anterior se advierte que el señor Huezo Menjívar, al momento de cesarlo en sus funciones, gozaba del derecho a la estabilidad laboral, pues su contrato aún estaba vigente, por lo que, previo a rescindirlo, y por ende, destituirlo de su cargo, debió habérsele seguido el procedimiento contemplado en la Ley Reguladora de la Garantía de Audiencia de los Empleados Públicos no Comprendidos en la Carrera Administrativa.
En el presente caso, la misma autoridad demandada aceptó que la destitución del
demandante se llevó a cabo sin antes haberle dado trámite al procedimiento que establece la Ley Reguladora de la Garantía de Audiencia de los Empleados Públicos no Comprendidos en la Carrera Administrativa, por lo que esta Sala concluye que el Alcalde Municipal de Soyapango irrespetó los derechos constitucionales de audiencia y de estabilidad laboral del señor Francisco Ernesto Huezo Menjívar, la cual se traduce –por las propias
especificidades anotadas en la presente decisión– en el cumplimiento irrestricto del procedimiento contemplado en la ley secundaria señalada; y, habiéndose establecido que ha existido violación a un derecho consagrado en la normativa constitucional, y que la misma incide en la esfera jurídica del demandante, es procedente acceder a lo solicitado en la demanda y dictar la correspondiente sentencia estimatoria.
III. Determinada la violación constitucional de la autoridad demandada, corresponde determinar el efecto restitutorio de la sentencia estimatoria (1) y lo relativo a la responsabilidad del funcionario demandado (2).
1. Reconocida por esta Sala la existencia del agravio en la esfera jurídica de la parte actora, la consecuencia lógica es reparar el daño, restaurando las cosas al estado en que se
encontraban hasta antes del acto violatorio de los derechos, tal como lo prevé el artículo 35 de la Ley de Procedimientos Constitucionales.
El fundamento básico de ello es, lógicamente, que de la sentencia depende en gran parte la ideal articulación entre la disposición constitucional y su propia efectividad. Por ello, las sentencias pronunciadas por esta Sala a través de las que se concede el amparo, pueden tener distinto carácter, dependiendo del soporte jurídico y fáctico de la pretensión. Así, éstas pueden ser, restableciendo al recurrente en la integridad de su derecho, ya sea
invalidando las actuaciones consecuentes del acto reclamado y, por lo tanto, afectadas con la violación constitucional, o simplemente confirmando y validando los efectos adoptados por una medida anterior tendente a su conservación; además, pueden ser de aquellas que únicamente reconocen la existencia del derecho violado del demandante de acuerdo al contenido constitucional invocado, en donde, por las circunstancias particulares, se hayan producido los efectos positivos del acto reclamado y es imposible revertirlos, de manera que el efecto restitutorio de la sentencia de amparo no será de tipo material sino
patrimonial, es decir, se traduce en una indemnización económica de daños y perjuicios que deberá ser reclamada a través de la jurisdicción ordinaria; finalmente, hay sentencias esencialmente declarativas de la violación al derecho constitucional, en las que, por las particularidades de los hechos no procede un efecto restitutorio material ni patrimonial o económico.
En consecuencia, en el presente caso, por haber ya consumado las consecuencias materiales del acto reclamado (pues el despido del pretensor se concretó plenamente), el efecto
restitutorio de la presente sentencia debe entenderse desde una perspectiva jurídico-patrimonial.
Hay que aclarar que, si bien es cierto en anteriores casos esta Sala no sólo establecía el tipo de efecto restitutorio, sino también determinaba a veces el monto de la restitución, a juicio de este Tribunal y en aplicación de la ley de la materia, se colige que no es competencia de la Sala de lo Constitucional pronunciarse respecto de los elementos que integrarán aquel monto, ya que no pueden mezclarse dos tipos de procesos: uno en sede constitucional, en el cual este Tribunal se limita a declarar la existencia o no de la violación a un derecho
constitucional, y otro de liquidación de daños y perjuicios en sede civil, mediante el cual el juez de instancia competente deberá declarar el monto de los perjuicios y daños, intereses o frutos, según corresponda, equivalente al valor del agravio constitucional ocasionado. En virtud de lo anterior, la parte actora del presente proceso tendrá que cuantificar esta indemnización –restitución jurídico patrimonial– ante los tribunales ordinarios a través del correspondiente juicio civil de liquidación de daños y perjuicios, ya que el acto, como se dijo anteriormente, fue ejecutado de forma irremediable.
2. Con relación a la responsabilidad de los funcionarios del Estado en un amparo donde se estima la pretensión del actor, debe mencionarse –como bien lo ha recogido la
jurisprudencia de este Tribunal– que aquélla es una de las grandes conquistas de la democracia, y de inexorable existencia en el Estado Constitucional de Derecho, pues significa la sujeción del poder público al imperio del Derecho.
Precisamente, el artículo 35 de la Ley de Procedimientos Constitucionales habilita a toda persona que ha obtenido una sentencia estimatoria, con efecto jurídico-patrimonial como el presente, a promover un proceso civil de liquidación de daños y perjuicios, por regla general, directamente contra la persona que cometió la violación y subsidiariamente contra el Estado (o Municipio).
No obstante lo anterior, esta Sala advierte que la persona que materializó la violación al derecho a la estabilidad laboral del señor Francisco Ernesto Huezo Menjívar, actuó por error, ya que la dualidad de contratos existentes hizo, con probabilidad, que el señor Carlos Alberto García, Alcalde de Soyapango, considerara la terminación del vínculo laboral sin previo procedimiento.
En ese sentido, esta Sala considera que no siendo constitucionalmente viable trasladar la correspondiente responsabilidad –por las razones antes apuntadas– a la persona que ocupa actualmente el cargo de Alcalde Municipal de Soyapango, la responsabilidad debe
desplazarse al respectivo Municipio.
POR TANTO: a nombre de la República, con base en las razones expuestas y en
aplicación de los artículos 2 y 11 de la Constitución de la República y artículos 32 al 35 de la Ley de Procedimientos Constitucionales, esta Sala FALLA: (a) Declárase ha lugar el amparo solicitado por el señor Francisco Ernesto Huezo Menjívar contra acto del Alcalde Municipal de Soyapango, por haberse considerado que hubo violación a su derecho de audiencia y estabilidad laboral; (b) Queda expedito al demandante, en atención a lo
preceptuado por el artículo 35 de la Ley de Procedimientos Constitucionales, el derecho de promover, ante el tribunal competente, el proceso civil de liquidación daños y perjuicios, conforme a la legislación procesal común, directamente contra el Municipio de Soyapango; (c) De conformidad al art. 245 Cn., queda expedito también el derecho de la parte actora de iniciar un proceso civil declarativo de indemnización por daños morales y material,
directamente contra el Municipio de Soyapango; y (d) Notifíquese.- ---V. de AVILÉS---J. E. TENORIO---J. ENRIQUE ACOSTA---PRONUNCIADO POR LOS SEÑORES MAGISTRADOS QUE LO SUSCRIBEN---S. RIVAS DE
AVENDAÑO---RUBRICADAS. 576-2004
VOTO DISIDENTE DEL MAGISTRADO MAURICIO ALFREDO CLARÁ.
No concurro con mi voto a la formación del fallo que antecede, específicamente en el punto contenido en el literal b), por el que se resuelve facultar directamente proceder a la
liquidación de daños y perjuicios; y las razones para disentir, son las que seguidamente se expresan.
I.- El inciso primero del Art. 35 de la Ley de Procedimientos Constitucionales, textualmente establece: """En la sentencia que concede el amparo se ordenará a la
autoridad demandada que las cosas vuelvan al estado en que se encontraban antes del acto reclamado. Si éste se hubiere ejecutado en todo o en parte, de un modo irremediable, habrá lugar a la acción civil de indemnización de daños y perjuicios contra el responsable
personalmente y en forma subsidiaria contra el Estado"".
El punto específico objeto de atención que fundamenta el presente voto, radica en el enunciado de la parte segunda del inciso anteriormente transcrito. A nuestro entender, la disposición legal en el punto indicado se limita a franquear o autorizar el ejercicio de la acción civil para demandar la indemnización de los daños y perjuicios, que pueden haberse ocasionado, ante la imposibilidad de restablecer "las cosas" al estado en que se encontraban antes de la ejecución del acto reclamado. El texto de la ley en este punto es notablemente claro al decir: HABRÁ LUGAR A LA ACCION CIVIL DE INDEMNIZACIÓN POR DAÑOS Y PERJUICIOS etc., que en materia jurídica es equivalente a establecer, que el interesado queda habilitado para promover el proceso que determine "la obligación" de indemnizar daños y perjuicios. En ese sentido, el derecho que franquea la disposición citada, dista mucho de autorizar la declaración de una condena. El mismo Art. 35, en los incisos tercero y cuarto, regula hipótesis jurídicas en las que autoriza determinadas condenas. La ley, cuando se trata de dichas autorizaciones o condenas siempre se expresa en términos inequívocos o precisos. Lo anterior confirma: que en el inciso primero de la disposición indicada, el legislador no estableció condena alguna y tampoco ha querido que mediante inferencias sea posible decretarla o suponerla. Si el legislador hubiere querido establecer o suponer una condena en la regla mencionada, en lugar de afirmar que: HABRÁ LUGAR A LA ACCIÓN CIVIL DE INDEMNIZACIÓN POR DAÑOS Y PERJUICIOS, afirmaría: HABRÁ LUGAR A LA CONDENA DE INDEMNIZACIÓN POR DAÑOS Y PERJUICIOS.
Con los señalamientos anteriores, considero, no es posible concluir, por vía de algún método o recurso de interpretación, que en las expresiones del inciso primero, parte
segunda, del Art. 35 relacionado, subyace la intención o el espíritu legislador, de establecer una condena. Acontece todo lo contrario: aplicando la interpretación lógica o sistemática a todo el texto del referido artículo, es inevitable concluir que en su inciso primero el
legislador evitó autorizar condena alguna. Esta es una de las razones fundamentales de la presente disidencia. Queda claramente definido en el punto cuestionado, que una
consecuencia jurídica es habilitar "la acción indemnizatoria por daños y perjuicios" en cuyo caso se trata de una acción declarativa, como ha sucedido en la previsión legal citada y otra, bastante diferente, es "habilitar la condena por daños y perjuicios" que es la que autoriza sin más la liquidación correspondiente. La diferencia entre uno y otro supuesto y, su respectiva consecuencia, es sustancialmente enorme. El supuesto jurídico del punto resuelto en la letra b) del fallo, es la existencia de una condena, que en nuestro concepto no tiene asidero en los términos del Art. 35 Inc. 1º. de la Ley de la Materia, y por lo tanto, legalmente no puede habilitar la liquidación de daños y perjuicios conforme al Art. 960 Pr., sino la de ejercer la acción civil conforme al Art. 962 Pr.
II.- En abundamiento de la disidencia que sustentamos, es pertinente plantear y analizar, qué razones pudo tener en consideración el legislador, para sólo habilitar la acción civil de indemnización por daños y perjuicios en dicho supuesto y no establecer una condena. A nuestro entender hay varias razones.
1.- En primer lugar es necesario recordar que el proceso de amparo, es de carácter extraordinario: en este sentido su objeto se contrae y se limita a resolver la pretensión constitucional de amparo. Que la solución del conflicto indicado, limita a ese asunto la competencia del tribunal constitucional. Esta es improrrogable. En consecuencia, no existe posibilidad alguna de acumular pretensiones ajenas a la materia constitucional y, las civiles que pueden surgir -como el caso de la responsabilidad civil-deben resolverse de acuerdo a la legislación ordinaria o general por la vía procesal pertinente. Debido a lo anterior, tiene pleno sentido la hipótesis legal que se analiza al afirmar que HABRÁ LUGAR A LA ACCIÓN CIVIL DE INDEMNIZACIÓN POR DAÑOS Y PERJUICIOS.
2. En segundo lugar, establecido conceptualmente el único objeto del proceso de amparo, -resolver el conflicto constitucional- y por este asunto, delimitada su competencia, ante la imposibilidad de resolver compulsivamente otras cuestiones o materias jurídicas, se patentiza y descubre con toda claridad, que el mismo proceso de amparo, en la forma en que ha sido concebido en la Ley vigente, no admite controversia alguna relacionada con la supuesta responsabilidad civil de las autoridades demandadas. Por consiguiente: no puede fundamentarse -constitucionalmente- un fallo que materialmente faculte la inmediata o directa liquidación de daños y perjuicios, sí en este punto jurídico, no ha existido previamente el juicio o proceso que corresponde Art. 11 Cn.
En efecto, la habilitación emanada de una sentencia de proceder a la liquidación de daños y perjuicios, de acuerdo al Art. 960 Pr.C., debe tener como supuesto jurídico una condena en juicio previo; pero, en el proceso de amparo, esa materia no es objeto de la controversia, tal como se ha demostrado; luego entonces, como dice el Art. 35 inciso primero, el fallo debe limitarse a enunciar el texto de dicha disposición, para no extralimitarse a proveer contra
ley expresa y terminante. Resolver la cuestión en los términos formulados en el literal b) del fallo, es además, autorizar una condena u obligación de pago, en forma "automática", con plena indefensión de la autoridad demandada y del Estado, pues la intervención de éstos se ha limitado a la defensa de la constitucionalidad del acto impugnado.
3.- En tercer lugar es conveniente examinar qué se ha dicho en los precedentes pertinentes. Para nosotros, ciertamente, los precedentes carecen de fuerza vinculante. Pero debidamente fundamentados tienen fuerza moral, ilustrativa y orientadora. Es decir, no carecen de valor. Respecto al punto disidente, citamos el precedente contenido en la Revista Judicial de Agosto del año mil novecientos nueve, página trescientos cincuenta y dos. Sentencia, pronunciada en esta ciudad, a las dos de la tarde del día veintiuno de junio de mil
novecientos nueve, por la Cámara de Tercera Instancia y que dice así: ""La sentencia que deja a una parte a salvo su derecho para demandar daños y perjuicios, no es una sentencia condenatoria de éstos: EN ESTE CASO NO PROCEDE EL JUICIO DE LIQUIDACIÓN DE DAÑOS Y PERJUICIOS conforme al Art. 977 Pr. (hoy Art. 960 Pr.) SINO EL DE DAÑOS Y PERJUICIOS QUE PRESCRIBE EL ART. 979 (hoy Art. 962 Pr.) en la forma correspondiente a la cuantía.""".
La expresada doctrina, en su concepción jurídica, desde aquel tiempo es determinante. Afirma: que la habilitación del derecho a demandar daños y perjuicios, NO SE ENTIENDE QUE CONDENA A PAGARLOS; y toda habilitación jurídica, en la forma indicada, emana de la misma ley, tal como acontece en el caso del amparo, según el enunciado de la
proposición jurídica contenida en el inciso primero parte segunda del Art. 35 tantas veces citado. Esto significa, que sí el texto de la ley en dicho artículo deja a salvo la acción o derecho para demandar indemnización por daños y perjuicios, NO SE ENTIENDE QUE CONDENA A PAGARLOS. Esto es obvio, porque el legislador puede emplear en la proposición jurídica múltiples formas de expresión y, sin embargo, prescribir lo mismo. Es evidente que en el referido texto legal, ante la supuesta imposibilidad de restablecer las cosas al estado en que se encontraban antes del acto reclamado, se limita a indicar que deja a salvo la acción civil de indemnización por daños y perjuicios y, el tribunal, en su fallo, solo está facultado para incorporar esa misma disposición, es decir, indicar al victorioso del amparo, que se le deja a salvo la acción civil de daños y perjuicios. De ninguna manera da fundamento a autorizar proceder a su liquidación porque no se ha dado ni puede suponerse una condena.
4.- Finalmente, es preciso distinguir que al no autorizarse condena alguna por daños y perjuicios de acuerdo al Art. 35 inciso primero de la ley de la materia, esta solución es consecuencia lógica y jurídica, de todo lo que se ha expresado, y muy distante está, de tratarse de una solución legislativa confusa u omisa. Por el contrario, el texto legislativo, tal como aparece resuelve con plena claridad, dejar a disposición del interesado el ejercicio de la acción civil declarativa de la obligación por los daños y perjuicios y para que éstos se liquiden, en su caso, solo ante las evidencias de los respectivos montos o cuantías. Recuérdese que se trata del daño emergente (pérdida patrimonial) y del lucro cesante (pérdida de utilidades).
En efecto, el objeto del proceso civil ante el ejercicio de la acción civil, según la
perjuicios. La necesidad de obtener la declaración de esta obligación, legitima la forma en que el legislador ha regulado la situación para potenciar la satisfacción correspondiente. La solución legal, en esos términos, también es lógica: los daños y perjuicios por
incumplimiento de obligaciones, supone la existencia de las mismas. Para habilitar la declaración que corresponde a la obligación de indemnizar es que la ley faculta la acción civil.
La demanda de indemnización por daños y perjuicios, implica: la prueba pertinente, el proceso legal y el Juez competente. La insatisfacción que puede producir entre algunos la exigencia de esas cargas o requerimientos procesales solo puede evitarse mediante una reforma legislativa, en el sentido de facultar expresamente la condena, no incluida en el inciso primero del Art. 35 de la ley de la materia y, en ampliar para el caso, la competencia material del tribunal, para que en el mismo proceso de amparo, según el caso, se demande, compruebe y cuantifiquen los daños y perjuicios que se hubieren producido por la
ejecución irreparable del acto reclamado. Solo así, también se daría satisfacción al debido proceso contra la autoridad demandada en lo referente a la probable existencia de
responsabilidad civil.
Debe recordarse, que la indemnización por daños y perjuicios es pura materia civil -según regulaciones- por incumplimiento de obligaciones preestablecidas de acuerdo a la fuente jurídica de las mismas. En el caso del amparo, solo se autoriza al tribunal incluir en la sentencia el enunciado que la misma ley expresa; pero en el fallo que motiva esta reflexión, en lugar de incorporar las expresiones de la ley "habrá lugar a la acción civil" etc., se afirma la facultad de proceder a la liquidación de daños y perjuicios, tal como aparece en el contenido de la letra b), sin tener en consideración que la responsabilidad civil del
funcionario o autoridad demandada, todavía no ha sido controvertida por no ser objeto del amparo; y, por igual motivación, no puede en semejante forma atribuirse responsabilidad subsidiaria al Estado. La cuestión es de fondo y de forma. Obviamente con este
planteamiento no se rechaza a priori, la probabilidad de la responsabilidad civil, cuya fuente en el caso, es la disposición legal citada -Art. 35 Inc. 1º - sino la forma en que pretende autorizarse la determinación concreta de la misma. Los perjuicios -daño
emergente y lucro cesante- deben declararse y cuantificarse en debido proceso, de hecho o de mero derecho, según corresponda, de acuerdo a las reglas generales previamente establecidas.
En el caso que se resuelve, dentro del parágrafo cuarto del Considerando III, expresamente se reconoce la falta de competencia jurídica por razón de la materia al afirmar: "se colige que no es competencia de la Sala de lo Constitucional pronunciarse respecto de los
elementos que integrarán aquel monto, ya que no pueden mezclarse dos tipos de procesos: uno en sede constitucional... y otro de daños y perjuicios"". En este punto el tribunal acertadamente reconoce que no tiene competencia; pero, este reconocimiento se queda corto, pues la incompetencia reconocida incluye todo lo relacionado con la misma materia, tal como se descubre con los señalamientos de este voto, e indebidamente, además, se indica la ruta procesal a seguir, que en nuestro concepto no es la sancionada o reconocida por ley para ejercer la acción civil de indemnización de perjuicios. Se trata de otro asunto cuestionable, en el sentido que la dirección del proceso corresponde al Juez competente, y es éste el único funcionario al que corresponde determinar bajo su responsabilidad, la clase
de proceso en que debe resolverse la respectiva pretensión que se plantea, Arts. 2 Pr. y 172 Inc. 3º Cn.
A todo lo anterior se suma el texto mismo del Art. 960 Pr., que en su parte enunciativa inicial indica: "Cuando en la causa principal la sentencia no haya determinado la suma que deba pagarse por daños y perjuicios, intereses o frutos, la parte acreedora a la
indemnización presentará su demanda ante el Juez de Primera Instancia competente, acompañando la ejecutoria en que conste la condenación, y...etc. En el punto disidente resultan determinantes ciertas expresiones o conceptos contenidos en la transcripción del texto citado, así: Cuando en "la causa principal"... significa el juicio o proceso en que se resuelve o decide el conflicto jurídico relacionado con la existencia de la obligación o responsabilidad de indemnizar daños y perjuicios. Sí en este proceso la sentencia declara que es procedente el pago y decreta la condena pero sin la respectiva cuantificación, entonces la parte acreedora victoriosa podrá recurrir a la vía establecida en el Art. 960 Pr. acompañando la ejecutoria en que conste la condenación;" estas expresiones confirman claramente la existencia previa de un proceso o causa principal, en oportunidad del cual se ha decretado sentencia favorable a la pretensión de pago o indemnización de daños y perjuicios. Obviamente el juicio de amparo no es, en el asunto relacionado con la
indemnización de perjuicios, la causa principal a que se refiere el Art. 960 Pr., por tratarse en aquel juicio solo la cuestión o materia constitucional. Debido a lo anterior con la sola sentencia favorable al amparo, no es posible obtener ninguna ejecutoria, pues con esta sentencia únicamente se habilita, en su caso, la acción civil de indemnización, pues
legalmente es imposible pronunciar una condena con fundamento en el inciso 1° del Art. 35 de la Ley de la Materia. Objetiva e inequívocamente el mismo Art. 960 Pr. en el fragmento que se ha transcrito expresamente da a entender como presupuesto para su debida
aplicación una condena a pagar daños y perjuicios, condena que es inexistente o no puede darse, a tenor del Art. 35 inciso 1° tantas veces citado. En consecuencia, carece de todo asidero legal la forma en que el fallo anterior resuelve el punto indicado en la letra b), porque de acuerdo a dicha forma, significa que la Sala pronuncia una condena tácita, sin tener facultades para tal pronunciamiento, mucho menos para hacerlo en forma expresa. Las razones anteriores son las principales de relevancia jurídica, para disentir, sin perjuicio de la posibilidad que el suscrito con anterioridad a esta sentencia haya incurrido en el hecho de suscribir resoluciones como la objetada; pero, si ese fuera el caso, en el caso presente creo cumplir con el deber en dos formas: 1° rectificar y 2° que en ocasión de rectificar se aporten con debida suficiencia los argumentos correspondientes. ---M.
CLARÁ---PROVEIDO POR EL SEÑOR MAGISTRADO QUE LO SUSCRIBE---S. RIVAS DE AVENDAÑO---RUBRICADAS.
