CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA
Bogotá D.C-, dieciocho (18) de agosto de dos mil cinco (2005).
CONSEJERO PONENTE: DOCTOR GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO.
REF: Expediente núm.27001-23-31-000-2004-00089-01. ACCIÓN POPULAR.
Recurso de apelación contra la sentencia de 17 de junio de 2004, proferida por el Tribunal Administrativo del Chocó. ACTOR: HASSAN SALAS RENGIFO.
Se decide el recurso de apelación oportunamente interpuesto por el actor contra la sentencia de 17 de junio de 2004, proferida por el Tribunal Administrativo del Chocó.
I- ANTECEDENTES
I.1.- El ciudadano HASSAN SALAS RENGIFO en ejercicio de la acción popular consagrada en el articulo 88 de la Carta Política, desarrollado por la Ley 472 de 1998, presentó demanda ante el Tribunal Administrativo del Chocó, contra la Nación -Ministerio del Interior y de Justicia-, Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario -INPEC- y el Municipio de Quibdo, tendiente a que se protejan los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, del espacio público, la defensa del patrimonio cultural de la Nación y la seguridad y salubridad pública.
Los hechos que motivaron la acción instaurada son, en resumen, los siguientes:
Señala que a través de la Resolución núm. 0739 de 31 de julio de 1998, emanada del Ministerio de Cultura, se declaró a la cárcel "ANAYANCY" del Municipio de Quibdo, como patrimonio cultural de la Nación.
1.
Sostiene que los habitantes del Municipio y del Departamento verían con agrado que dicho establecimiento fuera utilizado en actividades culturales, históricas, educativas y turísticas tendientes a su preservación evitando el deterioro y cambios internos y externos debido al aumento de la población carcelaria, con lo cual además, se protegería de los daños que causan los reclusos cuando se presentan protestas o en sus momentos de ocio.
2.
II. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA.
Los demandados dentro del término legal, a través de apoderado, contestaron la demanda aduciendo al efecto, en síntesis, lo siguiente:
11.1.- NACIÓN -MINISTERIO DEL INTERIOR Y DE JUSTICIA-.
Manifiesta su oposición a todas y cada una de las pretensiones de la demanda por no compartir sus fundamentos de hecho y de derecho.
Sostiene que el edificio donde funciona la cárcel "ANAYANCY" fue construido entre Los años 1923 y 1926 para reemplazar el penal que para la época estaba edificado en madera, lo que pone de manifiesto que tal edificación fue diseñada y construida para tal fin.
Señala que el Estado tiene obligaciones por cumplir y que el uso de sus bienes no puede estar sujetos al querer o agrado de algunas personas. En este caso el inmueble donde funciona la Cárcel "ANAYANCY" esta siendo utilizado para cumplir con lo señalado en el artículo 38 del Decreto 1890 de 1999.
Anota que el hecho de que el edificio en donde funciona la penitenciaria haya sido declarado como bien de interés cultural de la Nación no quiere decir que se deba cambiar el uso para el cual fue construido, ya que los motivos que se tuvieron en cuenta para dicha declaratoria fueron los materiales y el diseño de la construcción.
Señala que en aplicación de lo dispuesto en la Ley 397 de 1997, los monumentos nacionales y bienes de interés cultural de carácter Nacional pueden cambiar de uso, siempre y cuando los proyectos de adecuación sean aprobados por el Ministerio de Cultura.
En cuanto a la pretensión del actor de exigirle al Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario -INPEC- la entrega de la edificación y la construcción de una nueva en la zona rural del Municipio, manifiesta que es imposible de cumplir, pues el Estado dentro de sus posibilidades presupuéstales y obedeciendo a un plan de necesidades de infraestructura carcelaria, en aras de acabar con el hacinamiento existente en las cárceles, decide en qué zonas del país se hace necesaria la construcción de nuevos' penales, por lo que no es procedente a través de una acción popular acceder a tal solicitud.
En su opinión, la única intención del actor es la obtención del incentivo que consagra la Ley 472 de 1998 en su articulo 39, teniendo en cuenta que en la demanda no se demuestra la violación de derecho o interés colectivo alguno.
II.2.- INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO - INPEC-.
Considera que no existe prueba alguna de que el INPEC no cumpla con el mantenimiento de la edificación cuya protección se pretende, sino que, por el contrario, el Instituto destina las partidas requeridas para la conservación del inmueble y el mejoramiento de la calidad de vida de la población reclusa.
Sostiene que no es posible que el INPEC haga entrega del establecimiento penitenciario y carcelario en razón de que una situación como esa, generaría desarraigo familiar y violación al derecho fundamental al debido proceso de los sindicados, que son derechos de primera generación y que primarían sobre los derechos fundamentales de tercera generación.
Señala que el hecho de que el edificio donde funciona la cárcel haya sido declarado Patrimonio Cultural e Histórico, no da pie para concluir que por ello se atente contra los derechos colectivos que el actor señala.
Explica que las acciones populares tienen un carácter público, una naturaleza esencialmente preventiva y un carácter restitutorio, como quiera que se actúa en interés de la comunidad para evitar que se produzca un daño irreparable a los derechos e intereses colectivos.
El Municipio de Quibdo, en la oportunidad procesal correspondiente no contestó la demanda.
III- FUNDAMENTOS DE IA SENTENCIA RECURRIDA
El a quo denegó las pretensiones de la presente acción popular, argumentando en síntesis, lo siguiente:
Adujo que efectivamente mediante la Resolución núm. 0793 de 31 de julio de 1998, se declaró patrimonio arquitectónico un conjunto de inmuebles de arquitectura republicana de la ciudad de Quibdo, entre ellos la Cárcel "Anayancy".
Explicó que los derechos colectivos que indica como vulnerados el actor se encuentran desarrollados en normas constitucionales y legales de la siguiente manera:
- Derecho a un ambiente sano; reglamentado en el articulo 79 de la Constitución Política, el cual estatuye: "todas las personas tienen derecho a gozar de un ambiente sano. La ley garantizara la participación de la comunidad en las decisiones que puedan afectarlo". Se trata de un derecho colectivo de tercera generación, el cual se encuentra amparado
- Goce de un espacio público: consagrado en el articulo 82, ibídem, que reza: “es deber del estado velar por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el interés particular".
Y según la Ley 9a de 1989 es "el conjunto de inmuebles públicos y los elementos arquitectónicos y naturales de los inmuebles privados, destinados por su naturaleza, por su uso o afectación a la satisfacción de necesidades urbanas colectivas que trascienden los límites individuales de los límites individuales de los habitantes”.
- Defensa de patrimonio cultural de la Nación: Consagrado en el articulo 70, ibídem, que le impone al Estado "el deber de promover y fomentar el acceso a la cultura de todos los Colombianos en igualdad de oportunidades, por medio de la educación permanente y la enseñanza científica, técnica artística y profesional en todas las etapas del proceso de creación de la identidad Nacional".
Agregó que la Constitución Nacional expresa que el patrimonio cultural de la Nación está bajo la protección del Estado. El patrimonio arqueológico y otros bienes culturales que conforman la entidad nacional, pertenecen a la Nación y son inalienables, inembargables e imprescriptibles.
Así mismo, señaló que la Ley 397 de 1997 establece que el patrimonio cultural de la Nación está constituido por todos los bienes y valores culturales que son la expresión de la nacionalidad colombiana, tales como la tradición, las costumbres y los hábitos, así como el conjunto de bienes inmateriales y materiales, muebles e inmuebles que poseen un especial interés (histórico, artístico, estético, clástico, arquitectónico, urbano, arqueológico, ambiental, ecológico, lingüístico, sonoro, musical, audiovisual, etc.).
- La seguridad y la salubridad publica: El articulo 49, ibídem, establece que "la atención de la salud y el saneamiento ambiental son servicios públicos a cargo del Estado. Se garantiza a todas las personas el acceso a los servicios de promoción, protección y recuperación de la salud.
Corresponde al Estado organizar, dirigir y reglamentar la presta don de servicios de salud a -los habitantes y de saneamiento ambiental conforme a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, al igual que establecer las políticas para la prestación de servicios de salud, por parte de entidades privadas, y en ejercer su vigilancia y control".
Concluyó que dentro del marco jurídico conceptual descrito no existe elemento probatorio alguno que permita evidenciar peligro o amenaza de los derechos enunciados, por lo que denegó las pretensiones de la demanda.
El demandante adujo como motivo de inconformidad, en síntesis, que el objeto de la presente acción popular lo constituye la protección de la edificación y su diseño histórico; y que para una mejor y mayor conservación de la misma se le debe cambiar el tipo de actividad que desarrolla, por una que le brinde la oportunidad a las generaciones futuras de conocer parte de su historia.
Señala que las pretensiones de la demanda se fundamentan en un acto administrativo vigente, además de ser un hecho relevante la situación de insalubridad tanto para el personal carcelario como para la comunidad aledaña.
Indica que no sólo enumeró derechos vulnerados sino que también dio a conocer las razones y motivos que lo llevaron a pedir la protección de la edificación que se resumen en la conservación, protección y cambio de actividad.
Estima que el reclamar que se protejan los derechos que tienen las personas a gozar de una mejor calidad de vida no puede considerarse como temerario o de mala fe, pues la obligación del Estado es procurar la calidad de vida de sus asociados y brindarle las herramientas necesarias para acceder a la cultura, la salud, la educación técnica, artística y profesional en el proceso de creación de la identidad nacional –
V-. CONSIDERACIONES DE LA SALA
El actor en el escrito contentivo de la impugnación señala que el objeto de la presente acción popular no es otro que la protección de la edificación y su diseño histórico; y que para una mejor y mayor conservación de la misma se debe cambiar el tipo de actividad que allí se desarrolla, por una que le brinde la oportunidad a las generaciones futuras de conocer su historia.
Señala además que es un hecho relevante la situación de insalubridad tanto para el personal carcelario como para la comunidad aledaña a la Cárcel Anayancy.
Dentro del proceso está demostrado que efectivamente, mediante Resolución núm. 0793 de 31 de julio de 1998, el Ministerio de Cultura declaró como bien de "Interés Cultural de Carácter Nacional" al edificio de la Cárcel de Anayancy.
Según lo afirma el Ministerio del Interior y de Justicia (folio 54), tal edificación fue construida entre los años 1923 y 1926 para reemplazar el penal existente que estaba construido en madera, lo cual evidencia que fue diseñado y construido con el fin de albergar la población reclusa del Departamento del Chocó, inmueble que en la actualidad es de propiedad de tal ente territorial, según escritura núm. 154 de 17 de noviembre de 1948.
El articulo 5°, ibídem, prevé que la política estatal en lo referente al patrimonio cultural de la Nación, tendrá como objetivos principales la protección, la conservación, la rehabilitación y la divulgación de dicho patrimonio, con el propósito de que éste sirva de testimonio de la identidad cultural nacional, tanto en el presente como en el futuro.
Por su parte, el artículo 8°, ibídem, establece;
"El Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Cultura y previo concepto del Consejo de Monumentos Nacionales, es el responsable de la declaratoria y del manejo de los monumentos nacionales y de los bienes de interés cultural de carácter nacional.
A las entidades territoriales, con base en los principios de descentralización, autonomía y participación, les corresponde la declaratoria y el manejo del patrimonio cultural y de los bienes de interés cultural del ámbito municipal, distrital, departamental, a través de las alcaldías municipales y las gobernaciones respectivas, y de los territorios indígenas, previo concepto de los centros filiales del Consejo de Monumentos Nacionales a 11 i donde existan, o en su defecto por la entidad delegada por el Ministerio de Cultura...".
De las disposiciones transcritas se concluye que la competencia para la restauración, conservación y protección de los bienes declarados de interés cultural de carácter nacional, está asignada al Ministerio de Cultura y a los entes territoriales, por lo que en principio dichas entidades serian las responsables de garantizar el mantenimiento y demás cuidados que requiera la Cárcel Anayancy de Quibdo, por tratarse de un bien catalogado como patrimonio cultural de la Nación.
No obstante lo anterior, dado que el inmueble fue diseñado y construido para el uso carcelario y, efectivamente, desde su construcción allí funciona la Cárcel de Anayancy, donde se alberga la población reclusa del Departamento del Chocó, de acuerdo con el articulo 38 del Decreto 1890 de 1999, "Por el cual se reorganiza el Ministerio de Justicia y del Derecho y se dictan otras disposiciones sobre la materia relacionadas con las entidades que integran el Sector Administrativo de Justicia", es competencia del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario -INPEC-, entre otras, la administración, mantenimiento, dotación y sostenimiento de los establecimientos de reclusión del orden nacional.
En efecto, la citada norma, prevé:
"ARTICULO 38. REORGANIZACIÓN. El Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario -INPEC- establecimiento público
del orden nacional, con personería jurídica, patrimonio independiente y autonomía administrativa, creado por el Decreto Extraordinario 2160 de 1992, adscrito al Ministerio de Justicia y del Derecho, continuará cumpliendo las funciones relacionadas con la ejecución de las penas privativas de la libertad y de la detención precautelaba, el tratamiento penitenciario, la dirección y coordinación de la vigilancia, seguridad y control, así como la administración, mantenimiento, dotación y sostenimiento de los establecimientos de reclusión del orden nacional".
En este orden de ideas y de acuerdo con lo afirmado por el INPEC y el Ministerio del Interior y de Justicia en los informes rendidos ante el a quo, el inmueble donde funciona la Cárcel de Anayancy, recibe mantenimiento preventivo y correctivo por parte del INPEC, entidad que, como quedo visto, es la encargada de dicho mantenimiento.
También sostienen que la construcción en mención se encuentra en condiciones normales para su funcionamiento, al igual que su conservación como bien de interés cultural de carácter nacional; que por tanto no es cierto que los "internos" causen deterioro a la edificación; y que la cárcel tampoco está en la mira de los grupos al margen de la ley, pues no existe estudio de seguridad que así lo determine y que, precisamente, por razones de seguridad no se albergan cabecillas de ningún grupo subversivo.
En relación a la superpoblación carcelaria manifestaron que era mínima a pesar de ser la única cárcel del Departamento del Chocó; que, por ende, no se vulneran los derechos colectivos indicados por el actor, dado que no se produce ningún tipo de residuos u olores que atenten contra la salud de los internos o vecinos del lugar; que el establecimiento penitenciario y carcelario cuenta con todos los mecanismos y personal necesario para su seguridad, toda vez que existe un" plan de seguridad, en coordinación con las autoridades de Policía y Militar del Municipio y en cuanto a la salubridad no existen epidemias que amenacen la salud de los reclusos y mucho menos la de la comunidad aledaña.
Tales afirmaciones no fueron desvirtuadas por el actor, ni siquiera mediante prueba sumaria, lo que descarta la vulneración de los derechos colectivos invocados por el actor.
Ahora, cabe señalar que para que los muebles o inmuebles sean declarados patrimonio cultural de la Nación deben poseer un especial interés histórico, artístico, estético, etc.
En el caso sub examine, según lo manifestado por el Ministerio del Interior y de Justicia, los motivos que se tuvieron en cuenta para declarar la Cárcel Anayancy como bien de interés cultural de carácter nacional, fue el diseño y los materiales utilizados en la fachada o estructura exterior de la edificación (folio 55).
En efecto, señaló: "Respecto del mantenimiento del edificio, el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario ... ha dado el cuidado necesario para su conservación y en nada ha afectado los elementos del diseño original de la fachada tales como las columnas y balaustradas, que fueron los valores que se tuvieron en cuenta junto con el de incentivar la prefabricación del concreto armado en Quibdo, para la declaratoria de este inmueble como Bien de Interés Cultural de Carácter Nacional".
Es preciso resaltar que de acuerdo con el articulo 72 de la Constitución Política, en armonía con los artículos 10° y 11 de la Ley 397 de 1997, la declaración de un bien como parte integrante del patrimonio cultural de la Nación, restringe el derecho de propiedad, limitación que incluye necesariamente el uso o destinación que se le debe dar al mismo en aras de garantizar su conservación y protección.
actividad atentara contra la conservación y protección, pues, como ya se indicó, a dicho Ministerio por mandato Constitucional, le corresponde garantizar el mantenimiento y preservación de los muebles e inmuebles que son declarados patrimonio cultural de la Nación.
En consecuencia, la Sala confirmará la sentencia impugnada, pero por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera en nombre de la República y por autoridad de la ley.
FALLA:
CONFÍRMASE la sentencia recurrida, pero por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. COPÍESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.
Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 16 de agosto de 2005.
RAFAEL E. OSTUA DE LAFOTN PIANETA Presidente
CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
