SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Primera) de 7 de octubre de 2004 (1)
«Incumplimiento de Estado – Libre prestación de servicios – Restricciones – Empresas de seguridad privada»
En el asunto C-189/03,
que tiene por objeto un recurso por incumplimiento interpuesto con arreglo al artículo 226 CE,
presentado el 5 de mayo de 2003,
Comisión de las Comunidades Europeas, representada por la Sra. M. Patakia y el Sr. W. Wils, en calidad de agentes, que designa domicilio en Luxemburgo, parte demandante, contra
Reino de los Países Bajos, representado por las Sras. H.G. Sevenster, C. Wissels y el Sr. N.A.J. Bel, en calidad de agentes,
parte demandada,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Primera),
integrado por el Sr. P. Jann (Ponente), Presidente de Sala, y los Sres. A. Rosas y S. von Bahr, la Sra. R. Silva de Lapuerta y el Sr. K. Lenaerts, Jueces;
Abogado General: Sra. J. Kokott;
Secretaria: Sra. M.-F. Contet, administradora principal;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 5 de mayo de 2004;
consideradas las observaciones presentadas por las partes;
oídas las conclusiones de la Abogado General, presentadas en audiencia pública el 22 de junio de 2004;
Sentencia 1
Mediante su recurso, la Comisión de las Comunidades Europeas solicita al Tribunal de Justicia que declare que el Reino de los Países Bajos ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 49 CE, así como de las Directivas 89/48/CEE del Consejo, de 21 de diciembre de 1988, relativa a un sistema general de reconocimiento de los títulos de enseñanza superior que sancionan formaciones profesionales de una duración mínima de tres años (DO L 19, p. 16), y 92/51/CEE del Consejo, de 18 de junio de 1992, relativa a un segundo sistema general de reconocimiento de formaciones profesionales, que completa la Directiva 89/48/CEE (DO L 209, p. 25), al haber aprobado, en el marco de la Ley sobre empresas privadas de seguridad y agencias de detectives, disposiciones,
–
que exigen que cualquier empresa que pretenda prestar servicios en el territorio neerlandés se halle en posesión de una autorización, cuya obtención requiere efectuar algunos gastos, sin tener en cuenta las obligaciones a las que el prestador de servicios extranjero esté ya sujeto en el Estado miembro de establecimiento,
–
que exigen que los directivos de dichas empresas de seguridad se hallen en posesión de una autorización, lo cual ocasiona asimismo algunos gastos, –
que exigen que los miembros del personal de las citadas empresas que sean enviados desde el Estado miembro de establecimiento a los Países Bajos se hallen en posesión de una tarjeta de identificación expedida por las autoridades neerlandesas,
–
que exigen que los miembros del personal se hallen en posesión de un diploma expedido por un organismo neerlandés y que imponen a quienes instalan alarmas exigencias en materia de aptitudes profesionales sin tener en cuenta las
cualificaciones adquiridas en otro Estado miembro. Marco normativo
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En los Países Bajos, la actividad de las empresas privadas de seguridad y
agencias de detectives se rige por la Wet particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus (Ley sobre empresas privadas seguridad y agecias de
detectives), de 24 de octubre de 1997 (Staatsblad 1997, p. 500; en lo sucesivo, «Ley de 1997»), el Regeling particuliere beveiligingsorganisaties en
recherchebureaus (Reglamento de desarrollo sobre empresas privadas de seguridad y agencias de detectives), de 3 de marzo de 1999 (Stcrt. 1999, p. 60; en lo sucesivo, «Reglamento de 3 de marzo de 1999»), y la Circulaire
particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus (Circular
administrativa sobre empresas privadas de seguridad y agencias de detectives), de 16 de marzo de 1999 (Stcrt. 1999, p. 60).
En virtud del artículo 2, apartado 1, de la Ley de 1997, se prohíben las
actividades privadas de seguridad y agencias de detectives, salvo autorización del ministro competente. Además, el apartado 2 de dicho artículo dispone: «El ministro podrá establecer excepciones a esta prohibición […] cuando el tipo de actividades de que se trate no precise la aplicación de las normas con arreglo a los artículos 6 a 10. Estas excepciones podrán quedar sometidas a
determinadas condiciones.» 4
En virtud del artículo 7, apartado 1, de la citada Ley, la contratación de directivos por las empresas privadas de seguridad requiere asimismo una autorización del ministro competente.
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El artículo 9, apartado 8, de dicha Ley obliga a las empresas privadas de
seguridad y a las agencias de detectives a asegurarse de que el personal posea, al ejercer las correspondientes actividades, una tarjeta de legitimación
(legitimatiebewijs) que responda al modelo establecido por el ministro
competente. Esta tarjera certifica, como se desprende del artículo 7, apartado 2, de la Ley de 1997, en relación con el artículo 13, apartado 2, que la empresa de que se trata ha obtenido la autorización administrativa necesaria para contratar al titular de la tarjeta.
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Finalmente, conforme al artículo 8 de la citada Ley, el ministro competente establecerá asimismo, para algunas categorías, determinadas exigencias para la formación del personal de las empresas privadas de seguridad y agencias de detectives, las cuales únicamente podrán encargar el cumplimiento de sus tareas a aquellas personas que reúnan los requisitos de formación necesarios. El apartado 2 de este artículo dispone:
«El ministro podrá establecer excepciones a esta disposición.» 7
Los artículos 5 y 11 del Reglamento de 3 de marzo de 1999, en particular, concretan lo dispuesto en el artículo 8 de la Ley de 1997. Según dicho artículo 5, apartado 1, las empresas de seguridad privada únicamente podrán encomendar funciones de vigilancia a aquellas personas que posean un diploma determinado, el diploma Algemeen Beveiligingsmedewerker, expedido por dos instituciones neerlandesas, la Stichting Vakexamens voor de Particuliere
Beveiligingsorganisaties y la Stichting Ecabo. En el apartado 5 de ese mismo artículo se reconoce la equivalencia de una serie de diplomas, todos ellos expedidos por instituciones neerlandesas.
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Además, el referido Reglamento establece, en su artículo 11, apartado 1, que las empresas de seguridad privada únicamente podrán encomendar la instalación y el mantenimiento de sistemas de alarma a quienes posean un diploma
reconocido por el ministro competente. El apartado 2 de ese mismo artículo establece una lista de un total de cuatro diplomas reconocidos por el ministro, todos ellos expedidos por instituciones neeerlandesas.
Procedimiento administrativo previo 9
Al considerar que los requisitos impuestos por las referidas disposiciones nacionales son contrarios tanto al artículo 49 CE como a las Directivas 89/48 y 92/51, la Comisión incoó el procedimiento por incumplimiento.
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Después de haber requerido al Reino de los Países Bajos para que le presentara sus observaciones, el 11 de diciembre de 2001, la Comisión emitió un dictamen motivado en el cual instaba al citado Estado miembro a adoptar las medidas necesarias para atenerse al mismo en un plazo de dos meses contados a partir de su notificación. Puesto que el Gobierno neerlandés no dio cumplimiento a lo dispuesto en el citado dictamen, la Comisión interpuso el presente recurso. Sobre el recurso
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En apoyo de su recurso, la Comisión formuló inicialmente cuatro imputaciones sobre los requisitos exigidos por el Reino de los Países Bajos para el ejercicio de una actividad de seguridad privada en dicho Estado miembro.
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Las citadas imputaciones se referían respectivamente: –
A la incompatibilidad con el artículo 49 CE del requisito que exige que las empresas privadas de seguridad y agencias de detectives que tengan su domicilio social en otro Estado miembro obtengan, pagando la correspondiente tasa, una autorización previa, expedida por las autoridades neerlandesas, sin que se tengan en cuenta las obligaciones a las que ya están sujetas tales empresas en su Estado de origen;
–
a la incompatibilidad con el artículo 49 CE del requisito que exige una autorización similar para los directivos de dichas empresas;
–
a la incompatibilidad con el artículo 49 CE del requisito que exige que los miembros del personal de dichas empresas se hallen en posesión de una tarjeta de legitimación («legitimatiebewijs») expedida, contra pago de una cantidad de dinero, por las autoridades neerlandesas, sin que se haya tenido en cuenta el hecho de que los interesados debían en todo caso hallarse en posesión de una tarjeta de identificación o de un pasaporte expedidos por el Estado miembro del cual sean oriundos;
–
a la incompatibilidad con el artículo 49 CE y con las Directivas 89/48 y 92/51 del requisito que exige que los miembros del personal de tales empresas se hallen en posesión de un diploma expedido por un organismo neerlandés y que las personas que instalan alarmas posean unas especiales aptitudes, sin que se hayan tenido en cuenta las cualificaciones que ya hayan adquirido en su Estado de origen.
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Durante la vista, la Comisión declaró que desistía de su recurso en la medida en que versaba sobre la cuarta imputación, manteniendo las tres primeras
imputaciones. Por consiguiente, el incumplimiento alegado debe examinarse únicamente desde el ángulo del artículo 49 CE.
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La Comisión afirma que, si bien la protección de los destinatarios de los servicios puede justificar, en su caso, determinadas restricciones a la libre prestación de servicios en este sector, la obligación de hallarse en posesión de una autorización previa, impuesta por un lado a las empresas de seguridad que tengan su domicilio social en otro Estado miembro y desean prestar servicios en los Países Bajos y, por otro lado, a sus directivos, no constituye una medida adecuada. En particular, la normativa nacional de que se trata no tiene en cuenta las obligaciones a las que ya están sujetos los prestadores de servicios
extranjeros en el Estado miembro donde se hallan establecidos (véase la
sentencia de 9 de marzo de 2000, Comisión/Bélgica, C-355/98, Rec. p. I-1221) y ocasiona unos gastos suplementarios injustificados (véase la sentencia de 9 de agosto de 1994, Vander Elst, C-43/93, Rec. p. I-3803).
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El Gobierno neerlandés niega el incumplimiento de estos extremos. Aun cuando reconoce que los requisitos y las exigencias que invoca la Comisión pueden constituir obstáculos a la libre prestación de servicios, dicho Gobierno alega que se ven justificados por el interés general y, en particular, por la necesidad de proteger a los destinatarios de los referidos servicios y a los ciudadanos contra los posibles abusos que puedan cometer las empresas privadas de seguridad y las agencias de detectives. Dichas medidas constituyen medios adecuados y
proporcionados para proteger a tales personas contra las prácticas ilegales y deshonestas. En este contexto, reviste una especial importancia examinar las intenciones y los antecedentes del personal directivo de las empresas de
seguridad y agencias de detectives, puesto que, de lo contrario, la investigación sobre la fiabilidad de las propias empresas tendría tan sólo un valor muy
reducido. Por otra parte, los costes ocasionados por la concesión de las distintas autorizaciones y certificaciones no resultan excesivos.
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Si bien es cierto que la normativa neerlandesa no contiene ninguna disposición especial en la que se mencione expresamente de qué forma conviene tener en cuenta las cualificaciones que hayan adquirido una empresa de seguridad privada o sus directivos en el Estado miembro donde se hallan establecidos, dicha normativa permite tenerlas en cuenta, en el marco de una solicitud de autorización ministerial, como la prevista en el artículo 2, apartado 2, de la Ley de 1997. Al no existir una armonización a nivel comunitario de las obligaciones que incumben a las citadas empresas, sería muy difícil en la práctica determinar en qué medida las obligaciones divergentes impuestas por los distintos Estados miembros equivalen a las exigencias establecidas por la normativa neerlandesa. Apreciación del Tribunal de Justicia
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Es jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia que una normativa nacional que supedite el ejercicio de determinadas prestaciones de servicios en el
territorio nacional, por parte de una empresa domiciliada en otro Estado miembro, a la concesión de una autorización administrativa, constituye una restricción a la libre prestación de servicios a efectos del artículo 49 CE (véanse, en particular, las sentencias Vander Elst, apartado 15, y Comisión/Bélgica, apartado 35, antes citadas).
En lo que atañe a unas normativas análogas a la censurada por la Comisión en su primera imputación y ante unas alegaciones de descargo similares a las del Gobierno neerlandés, el Tribunal de Justicia ha declarado que una restricción de esta índole no puede estar justificada, ya que al excluir que se tengan en cuenta las obligaciones a las que el prestador de servicios transfronterizo ya estaba sujeto en el Estado miembro en que se halla establecido, dicha restricción va, en cualquier caso, más allá de lo que es necesario para alcanzar el objetivo que se persigue, que es garantizar un estricto control de tales actividades (sentencias Comisión/Bélgica, antes citada, apartados 36 a 38, y de 29 de abril de 2004, Comisión/Portugal, C-171/02, Rec. p. I-0000, apartado 60). A la misma conclusión hay que llegar por lo que se refiere a la normativa censurada por la Comisión en su segunda imputación, a saber, el requisito que exige que los directivos de las referidas empresas obtengan una autorización.
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En lo que se refiere a la alegación del Gobierno neerlandés relativa a la existencia de una práctica administrativa que tiene en cuenta, en el marco del artículo 2, apartado 2, de la Ley de 1997, las obligaciones impuestas por el Estado miembro de origen, debe destacarse que el Gobierno neerlandés no ha podido acreditar la existencia de tal práctica con suficiente precisión. En
cualquier caso, es jurisprudencia reiterada que simples prácticas administrativas, por naturaleza modificables a discreción de la Administración y desprovistas de una publicidad adecuada, no pueden ser consideradas como constitutivas de un cumplimiento válido de las obligaciones del Tratado CE (véase, en particular, la sentencia de 9 de marzo de 2000, Comisión/Italia, C-358/98, Rec. p. I-1255, apartado 17).
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De ello se desprende que el requisito de autorización previa impuesto a las empresas privadas de seguridad y a las agencias de detectives, así como a sus directivos, tal como lo impone la normativa neerlandesa en vigor, no puede hallarse justificado por unas razones vinculadas al interés general, en la medida en que no se han tenido en cuenta las obligaciones a las que dichas empresas y personas están ya sujetas en el Estado miembro del cual son originarias. 21
En estas circunstancias, las dos primeras imputaciones de la Comisión tienen fundamento.
Sobre la tercera imputación Alegaciones de las partes 22
La Comisión afirma que la obligación impuesta a los miembros del personal de las empresas privadas de seguridad y agencias de detectives domiciliados en otro Estado miembro de poseer una tarjeta de legitimación expedida por las
autoridades neerlandesas constituye asimismo un obstáculo a la libre prestación de servicios por dichas empresas. Este requisito resulta desproporcionado dado que dicho personal destacado debe hallarse, en cualquier caso, en posesión de un documento de identidad o de un pasaporte expedidos por el Estado del cual sea originario (véase la sentencia Comisión/Bélgica, antes citada, apartado 40). 23
La Comisión añade que las autoridades neerlandesas aplican dicha obligación de una forma generalizada, sin tener en cuenta los previos controles que ya se
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El Gobierno neerlandés alega que dicha obligación constituye una garantía importante de la calidad y la fiabilidad de los servicios prestados por las empresas de que se trata. Esta garantía es especialmente importante para los ciudadanos a quienes afectan las intervenciones de los miembros del personal de las citadas empresas. El título de legitimación indica, además de la identidad de su poseedor, que éste está facultado para ejercer actividades de seguridad o de investigación en territorio neerlandés, mientras que ni en el pasaporte ni en un documento de identidad figura indicación alguna sobre las competencias del interesado. Por cons iguiente, únicamente el título de legitimación constituye un medio adecuado y proporcionado para proteger a los ciudadanos contra posibles intervenciones ilegales.
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En cualquier caso, continúa el Gobierno neerlandés, con arreglo al artículo 8, apartado 2, de la Ley de 1997 es también posible conseguir una exención ministerial.
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Por otra parte, concluye dicho Gobierno, la cantidad exigida por la expedición de un título de legitimación sirve tan sólo para cubrir los gastos de expedición y no es excesiva.
Apreciación del Tribunal de Justicia 27
Sobre este particular, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, la obligación impuesta a los miembros del personal de una empresa privada de seguridad o agencia de detectives de estar en posesión de una tarjeta de identificación expedida por las autoridades del Estado miembro en el cual se realiza la prestación de servicios, debe considerarse también una restricción a la libre prestación de servicios en la medida en que las formalidades que exige la obtención de una tarjeta de esta índole pueden hacer más onerosa la prestación de servicios transfronterizos (véase la sentencia Comisión/Bélgica, antes citada, apartado 39).
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En lo que atañe a una posible justificación de esta medida por las razones relativas a la necesidad de proteger a los ciudadanos tal como las ha expuesto el Gobierno neerlandés, la Comisión ha destacado con razón que los miembros del personal de las referidas empresas, que se desplazan a otro Estado miembro, deben en todo caso hallarse en posesión de un documento de identidad o de un pasaporte, siendo estos documentos suficientes para permitir cerciorarse de su identidad (véase la sentencia Comisión/Bélgica, antes citada, apartado 40). 29
El Gobierno neerlandés ha alegado también que el título de que se trata, además de cumplir una función de identificación de la persona en cuestión, cumple también un papel de legitimación en la medida en que certifica la amplitud de las competencias de esta última. En efecto, no se excluye que, bajo este aspecto, la posesión de dicho título constituya una medida adecuada para reforzar la confianza de los ciudadanos en el personal de las empresas privadas de seguridad y agencias de detectives.
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En este sentido, si bien la tarjeta de legitimación es ciertamente apta para acreditar las competencias y la honorabilidad profesionales de los miembros del
personal de las empresas de seguridad y agencias de detectives procedentes de otros Estados miembros y que presten servicio en los Países Bajos, dicho requisito constituye una restricción que va más allá de lo que es necesario para alcanzar la finalidad que se pretende, en la medida en que no se hayan tenido en cuenta ni los controles ni las comprobaciones ya efectuados en el Estado
miembro de origen y que acrediten las citadas competencias y honorabilidad (véase, en este sentido, la sentencia Comisión/Portugal, antes citada,
apartado 66). 31
En lo que se refiere a la exención ministerial invocada por el Gobierno
neerlandés a este respecto, baste señalar, como ha destacado la Abogado General en los puntos 54 a 58 de sus conclusiones, que del artículo 8, apartado 2, de la Ley de 1997 no se deduce expresamente que la posibilidad de conceder una exención, facultad discrecional de la Administración, se aplique también y en todos los casos al reconocimiento, en el marco de la expedición de la tarjeta de legitimación de que se trata, de cualificaciones profesionales adquiridas en otros Estados miembros. Por consiguiente, el hecho de exigir hallarse en posesión de una tarjeta de esta índole no puede verse justificado por este motivo.
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De ello se desprende que la tercera imputación invocada por la Comisión también tiene fundamento, en la medida en que no se han tenido en cuenta, para la citada exigencia, los controles a los que ya están sujetos los prestadores de servicios transfronterizos en su Estado miembro de origen.
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Por consiguiente, a la vista de todo lo anterior, procede declarar que el Reino de los Países Bajos ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 49 CE al haber aprobado, en el marco de la Ley de 1977, unas
disposiciones: –
que exigen que las empresas que pretendan prestar servicios en el territorio neerlandés así como sus directivos se hallen en posesión de una autorización, cuya obtención requiere efectuar algunos gastos, sin tener en cuenta las obligaciones a las que el prestador de servicios extranjero esté ya sujeto en el Estado miembro de establecimiento, y
–
que exigen que los miembros del personal de las citadas empresas que sean destinados a los Países Bajos desde el Estado de establecimiento se hallen en posesión de una tarjeta de legitimación expedida por las autoridades
neerlandesas, en la medida en que no se tienen en cuenta, para la referida
exigencia, los controles a los que las prestadoras de servicios se hallan ya sujetas en su Estado miembro de origen.
Costas 34
A tenor del artículo 69, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Dado que la Comisión ha pedido que se condene al Reino de los Países Bajos y al haber sido desestimados los motivos esenciales formulados por éste en el marco de las tres primeras imputaciones invocadas por la Comisión,
atañe a la cuarta imputación, de la cual la Comisión declaró que desistía durante la vista, las partes no han formulado pretensiones sobre las costas. En
consecuencia, procede aplicar, en esta medida, el artículo 69, apartado 5, párrafo tercero, del Reglamento de Procedimiento, en virtud del cual cada parte pagará sus propias costas. De ello se desprende que procede condenar al Reino de los Países Bajos a abonar tres cuartas partes de las costas de la Comisión y decidir que, en lo demás, cada parte cargará con sus propias costas.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Cuarta) decide: 1)
El Reino de los Países Bajos ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 49 CE al haber aprobado, en el marco de la Ley sobre empresas privadas de seguridad y agencias de detectives, de 24 de octubre de 1997, unas disposiciones:
–
que exigen que las empresas que pretendan prestar servicios en el territorio neerlandés así como sus directivos se hallen en posesión de una
autorización, cuya obtención requiere afectuar algunos gastos, sin tener en cuenta las obligaciones a las que el prestador de servicios extranjero esté ya sujeto en el Estado miembro de establecimiento, y
–
que exigen que los miembros del personal de las citadas empresas que sean destinados a los Países Bajos desde el Estado de establecimiento se hallen en posesión de una tarjeta de legitimación expedida por las autoridades
neerlandesas, en la medida en que no se tienen en cuenta, para la referida exigencia, los controles a los que los prestadores de servicios
transfronterizos se hallan ya sujetos en su Estado miembro de origen. Condenar al Reino de los Países Bajos a cargar con tres cuartas partes de las costas de la Comisión. En lo demás, cada parte cargará con sus
propias costas. Firmas. 1 – Lengua de procedimiento:neerlandés.
