DOCUMENTO DE TRABAJO

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PARLAMENTO EUROPEO 2014 - 2019

Comisión de Libertades Civiles, Justicia y Asuntos de Interior

6.1.2015

DOCUMENTO DE TRABAJO

Comisión de Libertades Civiles, Justicia y Asuntos de Interior Ponente: Tanja Fajon

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1. Introducción

El Programa de Registro de Viajeros (RTP, por sus siglas en inglés) propuesto forma parte del «paquete de fronteras inteligentes» de la Comisión desde febrero de 2013. El paquete también incluye la propuesta de un Sistema de Entrada/Salida (Entry/Exit System, EES) y una propuesta de modificación del Código de fronteras Schengen para que reflejen los nuevos sistemas. La finalidad básica del RTP sería facilitar el cruce de las fronteras exteriores de la UE a los nacionales de terceros países que viajen con frecuencia a la UE y que hayan sido previamente escrutados antes de llegar a la frontera.

El presente documento de trabajo resume algunas de las cuestiones clave que siguen pendientes de resolver tras la presentación por parte de la Comisión de su «Estudio técnico sobre las fronteras inteligentes — Análisis de costes» (Technical Study on Smart Borders and

the Cost analysis). Concluye con una sección sobre Preocupaciones pendientes y cuestiones para reflexionar, en la que se platean numerosas preguntas que deben abordarse para avanzar. 2. Resumen de cuestiones consideradas en el estudio técnico y el análisis de costes El estudio técnico examina en detalle una serie de aspectos del RTP tales como el proceso de control de fronteras, el uso de datos biométricos y la arquitectura general del sistema. Muchas de las sugerencias realizadas varían considerablemente respecto a la propuesta legislativa original de la Comisión. El estudio no examinó ni alteró la finalidad básica del Programa de Registro de Viajeros.

Proceso de control de fronteras

El estudio dedica gran atención a la inscripción del viajero registrado y explora el uso de las fotografías en este proceso. Afirma que la calidad de las fotografías usadas en el VIS no siempre es satisfactoria. El estudio recomienda permitir la presentación de solicitudes en línea para el RTP, pero afirma que esto afectaría a la arquitectura general y plantearía problemas de seguridad que necesitarían ser considerados ulteriormente.

Una de las tareas del estudio consistía en evaluar el uso de un testigo de autenticación en el RTP. El estudio sugiere que podrían usarse pasaportes electrónicos (documentos de viaje de lectura mecánica [DVLM]) como alternativa a un testigo de autenticación. Los DVLM sencillos (pasaportes sin chip) no se reconocen como sistemas suficientemente seguros.

El estudio también examina acciones que podrían reducir el tiempo necesario para el procesamiento del cruce de fronteras. Tales acciones se denominan «aceleradores».Algunos de estos aceleradores posibles son: recopilación anticipada de datos; registros previos a la frontera; periodos de conservación de los datos más largos; una organización más eficiente de los pasos fronterizos; minimización del número de documentos necesarios; puertas de fronteras automáticas y lecturas del iris.

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elementos de información por viajero. El estudio sugiere que, en realidad, 26 elementos de información serían suficientes para el RTP (y el EES). En la propuesta original del RTP no se preveía ninguna intervención de los servicios de seguridad y el estudio no ve motivos para proponerla. El estudio confirma que no hay «ningún inconveniente» para el período de conservación de datos establecido en la propuesta inicial de la Comisión, es decir, un período máximo de cinco años desde la fecha de vencimiento del RTP.

Datos biométricos

Las características biométricas se consideran una forma de mejorar y reforzar las comprobaciones de identidad en las fronteras exteriores, así como la seguridad general de los controles fronterizos. El estudio examinó el uso de imágenes faciales como característica biométrica y concluye que sería posible usar solamente imágenes faciales (no huellas dactilares) para el RTP. Esto no se presentó como una opción en la propuesta legislativa. El estudio también destacó que el uso de imágenes faciales en combinación con huellas dactilares resultaría beneficioso a efectos tanto de comprobación como de identificación desde el punto de vista de la velocidad y la seguridad, lo que, a su vez, debería resultar en menores índices de denegación falsa y, naturalmente, significaría que se necesitaría un número menor de huellas dactilares respecto a la propuesta inicial de la Comisión.

Las tres opciones para el RTP, a saber, usar solamente imágenes faciales, usar imágenes faciales combinadas con numerosas huellas dactilares o no usar datos biométricos, deben probarse durante la fase de ensayo.

Arquitectura

En lo que respecta a la arquitectura general, una de las cuestiones principales es si el RTP debería formar parte de un sistema único junto con el EES, o si deberían ser sistemas independientes pero entrelazados.

El Parlamento había solicitado a la Comisión, en el estudio, que considerase la posibilidad de utilizar y aprovechar los sistemas ya existentes. El estudio considera que determinadas partes del software del Sistema de Información de Visados (VIS) podrían reutilizarse para el RTP, por ejemplo, el sistema de correspondencias biométricas (BMS por sus siglas en inglés) ya existente, que se usa en la actualidad para el VIS. Está previsto que una nueva versión del BMS (el BMS-2) entre en funcionamiento en 2015. Dicha nueva versión también podría usarse para el proyecto de fronteras inteligente. Como cabe esperar el estudio observa que el aprovechamiento de los sistemas y el software ya existentes debería reportar un ahorro de costes.

El estudio también concluye que la integración del EES, el RTP y el VIS tiene sentido desde el punto de vista de las capacidades y los datos, pero que sería necesario armonizar la conservación de datos y garantizar plenamente los derechos del titular de los datos.

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A raíz del trabajo del anterior ponente, Ioan Enciu, en particular el documento de trabajo del 20 de junio de 2013, la contribución del ponente a la formulación por parte de la Comisión de los objetivos del estudio de 29 de enero de 2014, el análisis del estudio en sí, y a la espera de la realización de la fase de ensayo por eu-LISA este año, la ponente desea plantear cuestiones pendientes y subrayar aquellas dudas que el estudio no llegó a abordar.

El anterior ponente, el Sr. Enciu, en su documento de trabajo deploraba el proceso de elaboración de políticas de la Unión Europea, que, en su opinión, no permitía un debate debidamente estructurado, centrándose en dos elementos clave de las propuestas de fronteras inteligentes de la Comisión, a saber, una definición clara del problema y, posteriormente, un debate abierto sobre posibles soluciones. Por el contrario, los documentos justificativos — puesto que el estudio no era distinto— están redactados con vistas a respaldar la creación de nuevos sistemas y no a evaluar la necesidad o proporcionalidad, que siguen sin demostrarse, sin pruebas de que se alcanzarán los objetivos principales de las propuestas.

La ponente lamenta que el estudio, a pesar de la aportación del Parlamento en la última legislatura, no ofrece respuestas a aquellas observaciones y preocupaciones clave. La ponente considera que el estudio se ha apartado aún más de los objetivos de la primera propuesta de la Comisión y desea invitar a los diputados a que reflexionen sobre las siguientes cuestiones. A raíz de las distintas opiniones sobre el «paquete de fronteras inteligentes», a saber, por parte del Supervisor Europeo de Protección de Datos, el Comité Meijers, el Grupo de Trabajo del Artículo 29, el Comité Económico y Social Europeo, el Comité de las Regiones, en las que se observa una gran variedad de cuestiones, como la proporcionalidad y la viabilidad práctica de las propuestas, no se ha demostrado suficientemente la compatibilidad del «paquete de fronteras inteligentes» con los principios básicos de protección de datos.

Lamentablemente, el estudio no pudo demostrar adecuadamente por qué tales sistemas deberían, de entrada, implantarse, e ignoró por completo la petición del Parlamento de evaluar y abordar otras opciones con las que se podrían alcanzar los objetivos establecidos. Se pueden incluir aquí, entre otras: la opción del «status quo» y la opción de «una opción no tecnológica» (según la cual solo se habría realizado una comprobación mínima de los titulares de visados múltiples con la modificación del Código de Fronteras de Schengen; y/o, además, la opción para los viajeros de usar controles de fronteras automatizados sobre la base de su registro previo en el VIS).

Con respecto a los derechos fundamentales, el estudio no realiza ninguna evaluación del alcance o las repercusiones sobre los derechos de los ciudadanos y de los viajeros.

En lo relativo a los sistemas nacionales, el estudio sugiere que hay varias posibilidades de reutilizar o integrar sistemas existentes con el EES y el RTP; no obstante, no se ha llegado a ninguna conclusión definitiva al respecto. Aunque un documento distinto de la Comisión1

menciona que los sistemas de RTP nacionales individuales están ampliando sus acciones más allá de la UE: los Países Bajos ampliaron su sistema a otros países, incluidos Canadá y Corea

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pretende la Comisión tratar estos países terceros una vez que se haya establecido un sistema paneuropeo.

Asimismo, el estudio no aborda otros temas relacionados tales como la experiencia anterior con sistemas nacionales, las posibilidades de un incremento del personal en las fronteras, la necesidad de normalización (por ejemplo, para las puertas de control automático de fronteras o ABC), o las experiencias de otros países terceros que hayan implementado un sistema de fronteras inteligentes, incluidas sus experiencias con casos de individuos que eludan el sistema de fronteras inteligentes. La frontera entre EE.UU. y Canadá ha sido señalada como un ejemplo por ponentes anteriores.

En cuanto a los costes, el estudio no aporta una respuesta clara sobre cuánto costarán las propuestas al final. Considerando la probabilidad de que se incremente el gasto público, al igual que en el caso del SIS II, se hace especial hincapié en el capítulo «Otras opciones de costes».

La propuesta original de la Comisión sobre el EES y el RTP no prevé el acceso para los servicios de seguridad a los sistemas, situación que solo puede darse a raíz de una evaluación que se llevaría a cabo una vez que el sistema hubiese estado en funcionamiento durante dos años. No obstante, el estudio considera de forma positiva el acceso de los servicios de seguridad como objetivo secundario siempre que se usen los identificadores biométricos y que el período de conservación de datos sea considerablemente más largo que el sugerido por la Comisión en su primera propuesta.

La ponente expresa su preocupación por el hecho de que el acceso de los servicios de seguridad está ocupando una posición cada vez más central en las propuestas, sin haber sido correctamente analizado, y por el hecho de que los objetivos de dicho sistema cambian automáticamente si se incluye el acceso de dichos servicios, lo cual está lejos de facilitar los cruces de fronteras y el procesamiento de los mismos para la lucha contra la delincuencia y el terrorismo.

Habida cuenta de las graves preocupaciones en lo relativo al acceso de los servicios de seguridad, la ponente lamenta que el estudio no haya tenido en cuenta debidamente la reciente Directiva sobre conservación de datos a la hora de evaluar tales opciones, si bien reconoce que las conclusiones del Tribunal pueden tener grandes repercusiones. El cambio de objetivos principales a ese respecto es obvio. La pregunta que se plantea una vez más es: ¿cuál es o debería ser en realidad la finalidad principal de los sistemas EES/RTP?

Si recordamos el documento de trabajo del ponente anterior, sigue sin haber una respuesta clara a la pregunta de si el sistema del EES constituye una condición previa para el RTP o si el sistema del RTP podría lanzarse sin el EES.

Sobre la base del presente documento de trabajo, la ponente invita a los diputados a que reflexionen sobre los principales aspectos del RTP propuesto y expongan sus opiniones sobre el camino a seguirse.

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