R-DCA CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA

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Texto completo

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R-DCA-619-2016

CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA. División de Contratación Administrativa. San José, a las diez horas veinticinco minutos del veintiuno de julio del año dos mil dieciséis.---Recurso de apelación interpuesto por la empresa Maquinaria y Tractores Limitada, en contra del acto de declaratoria de infructuoso de la Licitación Pública N° 2015LN-000016-PRI, promovida por el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (ICAA), para la compra de camiones cisterna.---

RESULTANDO

I. Que la empresa Maquinaria y Tractores Limitada presentó en fecha 7 de julio del 2016 por medio de correo electrónico y al día siguiente mediante documento original, recurso de apelación en contra del acto de declaratoria de infructuosidad de la Licitación Pública N° 2015LN-000016-PRI, promovida por el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (ICAA), para la Compra de Camiones Cisterna. --- II. Que mediante auto del 11 de julio de dos mil dieciséis, esta División solicitó al Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (ICAA) el expediente administrativo de la mencionada licitación, a efectos de proceder con el estudio de admisibilidad del recurso.---III. Que mediante oficio N° GG-DPI-2016-02583 del 12 de julio del 2016 presentado ese mismo día ante esta Contraloría General de la República, la Dirección de Proveeduría del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados remite el expediente de la referida licitación.--- IV. Que en el procedimiento se han observado las prescripciones constitucionales, legales y reglamentarias.---

CONSIDERANDO

I. HECHOS PROBADOS: Para la resolución del presente caso se tienen por demostrados los siguientes hechos de interés: 1) Que mediante Recomendación N° PI-CAC-2016-025 del 27 de mayo del 2016, la Comisión Asesora para la Contratación de Bienes y Servicios del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados recomendó declarar infructuosa la Licitación Pública N° 2015LN-000016-PRI para la Compra de Camiones Cisterna, manifestando al respecto, entre otras cosas: "(...) Kenneth Calderón explica que fue con respecto al ángulo de ascenso, ya que este se indicó en el cartel como de 35° a 40° y con una velocidad de 60 km/h y con estas características un camión de 4x2 como el que se solicitó nunca lo iba a poder subir, la pendientes es muy inclinada para que un camión pueda subirla (...) Kenneth Calderón responde que el camión de MATRA da 23° la pendiente no va a ser tan alta para un camión así entonces, ellos no lo tomaron como 35° para calificarlos a todos desde un comienzo en igualdad de condiciones lo pusieron al 35%, (...) Kenneth

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Calderón responde que sí era de requisito obligatorio (...) En virtud de lo indicado por la parte técnica, que ninguna de las empresas cumple y según lo dicho por la Contraloría General de la República en su Resolución, se recomienda a la Junta Directiva declarar infructuosa la presente licitación debido a que no se cuenta con ofertas elegibles. POR TANTO En virtud de lo anterior, mediante Acuerdo 2016-056, se recomienda a la Administración, declarar infructuosa la presente licitación por no contar con ofertas elegibles." (ver folios 21 al 24 sección Recomendación, del expediente de contratación). 2) Que mediante acuerdo N° 2016-252 del 15 de junio del 2016 según sesión ordinaria N° 2016-037, la Junta Directiva del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados declara infructuosa la licitación pública N° 2015LN-000016-PRI para la Compra de Camiones Cisterna, el cual fue publicado en La Gaceta N°121 del 23 de junio del 2016 (ver folios del 5 al 7 de la Sección Adjudicación del expediente de contratación). --- II. SOBRE LA ADMISIBILIDAD DEL RECURSO PRESENTADO POR MAQUINARIA y TRACTORES LTDA a) Sobre la Legitimación de la apelante y la Preclusión Procesal: A efectos de resolver el recurso de apelación interpuesto por la empresa Maquinaria y Tractores Ltda -MATRA-, corresponde atender lo establecido en el numeral 180, incisos a), b) y e) del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa (RLCA), al derivarse de esas disposiciones, que el recurso de apelación será rechazado de plano por improcedencia manifiesta, en cualquier momento del procedimiento en que se advierta los siguientes casos: “a) Cuando se interponga por una persona carente de interés legítimo, actual, propio y directo; b) Cuando el apelante no logre acreditar su mejor derecho a la adjudicación del concurso, sea porque su propuesta resulte inelegible o porque aún en el caso de prosperar su recurso, no sería válidamente beneficiado con una eventual adjudicación, de acuerdo con los parámetros de calificación que rigen el concurso. Debe entonces el apelante acreditar en el recurso su aptitud para resultar adjudicatario. (…) e) Cuando los argumentos que sustentan el recurso se encuentren precluidos”. Con ocasión de lo antes expuesto, se entra a conocer la argumentación de la empresa recurrente a efectos de determinar su procedencia, sea que los argumentos desarrollados constituyan aspectos que alegados en el presente momento procesal resulte pertinente conocer por parte de este Despacho, en vista de producirse con posterioridad a la resolución anulatoria de este Despacho. i) Sobre la capacidad de carga útil de los equipos y la capacidad de ascenso: Señala la apelante que su oferta es elegible en tanto que no tiene incumplimientos y en todo caso los mismos resultarían intrascendentes. Al respecto indica, que sus equipos cumplen con la capacidad de carga útil del tanque -10.000 litros-, y para ello aporta un documento emitido por la casa fabricante, y además señala que existe una nueva etapa procesal ante una valoración insuficiente de la Administración en cuanto al presunto incumplimiento y su

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trascendencia. Por otra parte en cuanto a la relevancia del otro incumplimiento alegado en su contra, respecto a la capacidad de ascenso, indica que la Administración reconoce la intrascendencia de este supuesto incumplimiento al considerarlo como un aspecto meramente informativo, señalando que del análisis del ICAA no se desprende que el incumplimiento sea sustancial, incluso señala que se ratifica que los equipos de capacidad de ascenso no se encontraban correctamente detallados en el cartel y además eran de imposible cumplimiento. De conformidad con lo expuesto y en virtud del principio de eficiencia y conservación de las ofertas, considera que se debió mantener su oferta como elegible al estar en presencia de un error cartelario reconocido por la Administración desde la fase de estudio de las ofertas. Señala que la declaratoria de Infructuosa del procedimiento es contrario al interés público en tanto que la empresa Eurobus no podría ser considerada por que es disconforme con el ordenamiento jurídico por carecer el permiso sanitario y en ese sentido señala que no se lesiona la transparencia ni la igualdad de trato. Criterio de la División: Como punto de partida, es importante indicar que este Despacho, con ocasión de la anterior ronda de apelaciones presentada contra esta licitación, por medio de la resolución N° R-DCA-332-2016 del 22 de abril del 2016, al atender el recurso de apelación presentado por parte de la empresa Eurobus S.A. en contra del acto de adjudicación recaído a favor de Maquinaria y Tractores Ltda. MATRA, además de rechazar por falta de legitimación el recurso interpuesto, declaró de manera oficiosa la nulidad del acto de adjudicación, al demostrarse el incumplimiento de dos condiciones en la oferta presentada por la adjudicataria, sea tanto la capacidad de ascenso como la capacidad de carga útil de los equipos ofertados. Al respecto, en dicha resolución se indicó: (...) Más aún, se tiene que la Administración estableció la condición cartelaria a partir de grados, no a partir de porcentajes, como se presenta en la oferta de la adjudicataria y es avalado por la Administración, de manera que se parte de una valoración distinta que lesiona los principios de seguridad jurídica e igualdad que inciden directamente en la materia de contratación administrativa. No solo llama la atención que dicho aspecto no haya sido debatido en el momento oportuno para la corrección de las condiciones del cartel, sino que además se echa de menos la debida construcción por parte de la Administración en el sentido de desarrollar adecuadamente la forma en que su estudio pasa de grados a porcentajes, siendo que únicamente se indica que resulta imposible el cumplimiento en grados- pese a que así lo estableció en el cartel. De conformidad con lo expuesto, aceptar la propuesta de la Administración implicaría reconocer un medio distinto de valoración de la capacidad de ascenso de los equipos, y más aún, sin desarrollar- en caso que se pudiera- una fórmula que permita demostrar la equidad entre los grados solicitado en el cartel y el porcentaje brindado por la empresa adjudicataria. Así las cosas, se debe declarar con lugar este punto del recurso y con ello se evidencia el incumplimiento de la empresa adjudicataria y con ello su imposibilidad para constituirse en adjudicataria del concurso (...) Así las cosas, de la información que consta en la oferta de la adjudicataria se evidencia que

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expresamente se propone una capacidad de carga peso bruto de 12 toneladas para cada uno de los camiones, distinto de lo requerido en el cartel en cuanto a que se solicitó una capacidad de carga útil de 10 toneladas con capacidad de tanque de 10.000 litros, lo cual evidencia que su equipo tendría una capacidad de carga útil solamente de 2 toneladas con lo cual evidentemente desatendería lo requerido en el cartel. Aunado a lo anterior, de la misma oferta del adjudicatario se tiene que ofrece una carga útil de tan solo 8.997 kg, sea una capacidad menor a la requerida en el cartel (10.000 kg) ante lo cual se nota - de la misma oferta del adjudicatario- que existe un incumplimiento sobre los equipos requeridos (...) Así las cosas, no queda más que declarar con lugar este punto del recurso (...)". Al respecto corresponde indicar que a efectos de resolver de conformidad y emitir la resolución anteriormente citada, esta Contraloría General brindó la oportunidad procesal a la ahora apelante, para rebatir y ejercer su derecho de defensa respecto de los vicios que fueron atribuidos a su oferta, aspecto que ejerció en su etapa correspondiente. En este orden de ideas, en el momento procesal oportuno y pese a las audiencias brindadas por parte de este Despacho, la entonces empresa adjudicataria - Maquinaria y Tractores Ltda- no logró demostrar el cumplimiento de aquellas condiciones del cartel señaladas en su contra, sea respecto a la capacidad de carga útil y capacidad de ascenso; lo cual procura realizar en este otro momento con la aportación de nueva documentación y una nueva línea argumentativa, que no fue planteada en esa oportunidad, de forma tal que no es este el momento para llevar a cabo ese planteamiento, en vista que se trata de un argumento que ya fue analizado y resuelto desde la ronda anterior, sin que sea posible entender que el nuevo acto de la Administración que declara infructuoso el proceso (hecho probado 2) a partir de lo analizado con posterioridad a la resolución de este Despacho (hecho probado 1), implique la apertura de una nueva posibilidad de discusión de los temas que ya fueron abordados anteriormente. De conformidad con lo expuesto, se tiene que durante el conocimiento de la anterior ronda de apelaciones, la empresa Maquinaria y Tractores Ltda. no logró demostrar el cumplimiento de las referidas condiciones cartelarias, ante lo cual resulta improcedente cualquier prueba o argumentación presentada ante esta instancia en esta oportunidad, en vista que el momento procesal oportuno para demostrar su cumplimiento feneció con la emisión de la anterior resolución (R-DCA-332-2016), sin que el estudio para la declaratoria de infructuosidad, implique la habilitación de un nuevo espacio, más aún al considerar que nuevamente se trata de los puntos ya tratados con base en los cuales se determinó la inelegibilidad de su oferta. De conformidad con lo expuesto nos encontramos ante una situación de hecho que demuestra la preclusión procesal de los argumentos traídos nuevamente a nuestro conocimiento, figura jurídica respecto a la cual este Despacho ha señalado mediante resolución N° R-DCA-406-2012 del 3 de agosto del 2012, lo siguiente: "(...) A) Sobre la preclusión. Como primer aspecto debe mencionarse que nos encontramos frente a una segunda ronda de apelación del mismo procedimiento concursal, (…). Así, resulta indispensable

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analizar si los temas expuestos se vinculan con actos posteriores a la anulación, conforme lo determina el artículo 88 LCA, al señalar que “en los casos en que se apele un acto de readjudicación, la impugnación, únicamente deberá girar contra las actuaciones realizadas con posterioridad a la resolución anulatoria, y cualquier situación que se haya conocido desde que se dictó el acto de adjudicación estará precluída”, lo cual es reconocido también en el artículo 177 del RLCA. En igual sentido, en el artículo 180 inciso e) RLCA, se establece como uno de los supuestos de improcedencia manifiesta para rechazar de plano el recurso de apelación, el que los argumentos de la acción se encuentren precluidos. De ahí que, cuando se esté en presencia de una readjudicación, es posible conocer todos aquellos alegatos que versen sobre hechos nuevos que suceden entre la resolución de este Despacho –aplicando al caso particular- que conoció con anterioridad el recurso de apelación y el acto de readjudicación. Lo anterior por cuanto la discusión de aquellos aspectos anteriores a la primera resolución, que conocían las partes, debieron ser expuestas desde el primer recurso que se interpusiera ante esta sede. Sobre la figura de la preclusión, en la Resolución R-DCA- 081-2011 de las nueve horas del once de febrero de dos mil once, se indicó: La doctrina ha definido la preclusión como la pérdida, extinción o consumación de una facultad procesal. Su objetivo consiste en el rechazo de recursos cuando el argumento de la parte gestionante se centra en reabrir discusiones que se debieron discutir en etapas anteriores, así el proceso se ejecuta de forma sucesiva, en el cual durante su desarrollo se van clausurando en forma definitiva cada una de sus etapas, impidiéndose volver a momentos procesales ya consumados. (PACHECO, Máximo, Introducción al Derecho, Editorial Jurídica de Chile, Santiago, 1976, p. 263). Asimismo, en el estudio de este tema se ha indicado que “... la institución de la preclusión tiene por objeto obtener concentración del procedimiento evitando la dispersión de los actos procesales al establecer para las partes la carga de tener que realizarlos en su momento procesal bajo la sanción tener por perdida la posibilidad de alegación, de prueba o de impugnación...” (GIMENO SENDRA, Vicente y otros, Curso de Derecho Procesal Administrativo, Valencia, 1994, p. 266). Tomando en consideración lo expuesto, se puede concluir que recae bajo responsabilidad del gestionante que alega una determinada situación, esgrimirla en el momento procesal oportuno, bajo el agravante que de no hacerlo así, pierde la posibilidad de invocar un determinado argumento o prueba en contra de otra de las partes. En diferentes resoluciones, este órgano contralor ha abordado el tema, así en la resolución R-DCA-169-2007 del 25 de abril de 2007, se indicó que el principio de preclusión procesal tiene como finalidad: “....que no se utilice con exceso el recurso de apelación, y se pretenda con ello revivir discusiones que debieron ventilarse en el momento procesal oportuno. De esta manera, un recurso de apelación contra un acto de readjudicación no procede contra lo que procesalmente hablando pudo discutirse anteriormente, y sin importar si se era adjudicatario o apelante en ese momento anterior. La preclusión se fundamenta en la certeza del ejercicio sano, responsable y objetivo del derecho o, lo que es lo mismo, en resguardo de la seguridad jurídica.” (Ver R-DCA-169-2007 del 25 de abril del 2007). Es decir, la preclusión tiene por norte el resguardo de la seguridad jurídica, de modo que el hecho que exista un acto de readjudicación, no necesariamente abre por sí solo la posibilidad de las partes de reabrir la discusión de temas que ya fueron conocidos por ellas desde etapas anteriores (...)” De conformidad con las razones

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expuestas, no queda más que rechazar de plano por improcedencia manifiesta el recurso de apelación interpuesto por la empresa Maquinaria y Tractores Limitada, en contra del acto de declaratoria de infructuoso de la Licitación Pública N° 2015LN-000016-PRI del ICAA, toda vez que ha quedado de manifiesto, la ausencia de legitimación de la empresa apelante para constituirse en potencial re adjudicataria, en razón que su oferta fue en su oportunidad debidamente excluida del concurso por el incumplimiento de requisitos cartelarios, asociados a la capacidad de carga útil y capacidad de ascenso de los equipos ofrecidos, sin que pueda reabrirse nuevamente esa discusión en esta etapa procesal. Así las cosas, al amparo de lo dispuesto en los incisos a), b) y e) del artículo 180 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa, en el tanto dicha acción recursiva se basa en argumentos precluidos y que no fueron acreditados en el momento procesal oportuno, corresponde entonces proceder a su rechazo de plano, aspecto que será dispuesto en la parte dispositiva de la presente resolución. ---

POR TANTO

De conformidad con lo expuesto y lo dispuesto en los artículos 182, 183 y 184 de la Constitución Política, 84 y 86 de la Ley de Contratación Administrativa; 174 y 180 incisos a), b) y e) del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa, SE RESUELVE: 1) Rechazar de plano por improcedencia manifiesta por falta de legitimación, el recurso de apelación interpuesto por la empresa MAQUINARIA y TRACTORES Ltda., en contra del acto de declaratoria de infructuosidad de la Licitación Pública N° 2015LN-000016-PRI, promovida por el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, para la Compra de Camiones Cisterna. 2) De conformidad con el artículo 90 de la Ley de Contratación Administrativa se da por agostada la vía administrativa. NOTIFÍQUESE. ---

Allan Ugalde Rojas Gerente de División

Edgar Herrera Loaiza Gerente Asociado

Elard Gonzalo Ortega Pérez Gerente Asociado

Estudio y redacción: Gerardo Villalobos Guillen GVG/pus

NN: 09703 (DCA-1874-2016)

NI: 18149, 18470, 18719 Ci: Archivo central

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