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COMISIÓN EUROPEA
Bruselas, 9.7.2021 COM(2021) 385 final
COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSEJO, AL COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL EUROPEO Y AL COMITÉ DE
LAS REGIONES
relativa al balance y la actualización de las recomendaciones de 2017 para la reforma de la regulación de los servicios profesionales
1 COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSEJO, AL COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL EUROPEO Y AL COMITÉ DE
LAS REGIONES
relativa al balance y la actualización de las recomendaciones de 2017 para la reforma de la regulación de los servicios profesionales
I. La regulación de los servicios profesionales: contexto general
En enero de 2017, la Comisión formuló recomendaciones a los Estados miembros sobre las reformas nacionales de la regulación de los servicios profesionales1. El propósito de estas recomendaciones era alentar y ayudar a los Estados miembros a diseñar un entorno normativo propicio para el crecimiento, la innovación y la creación de empleo. Sin embargo, los progresos de las reformas de la regulación profesional en la UE en los últimos años han sido bastante decepcionantes. Pese a las posibles repercusiones económicas positivas que podrían traer consigo las reformas, solo unos pocos Estados miembros han tomado medidas para eliminar la regulación desproporcionada. Con todo, a menudo las reformas únicamente fueron motivadas por procedimientos de infracción. Algunos Estados miembros incluso endurecieron el entorno normativo de determinadas profesiones. Esto concuerda con el análisis realizado en el Informe anual sobre el mercado único de 2021, según el cual el mercado único de servicios continúa lastrado por obstáculos injustificados e innecesarios2. Así pues, cuatro años después de la adopción de las recomendaciones, y en el contexto de una economía europea gravemente sacudida por la pandemia de COVID-19, es el momento adecuado para hacer balance de las medidas de regulación de los servicios profesionales. Todo ello está en plena consonancia con la Comunicación recientemente adoptada titulada «Actualización del nuevo modelo de industria de 2020»3, que pone de relieve la urgente necesidad de mejorar el mercado único de servicios como impulsor clave de la competitividad y la resiliencia de la economía de la UE. Por tanto, complementa las medidas previstas en dicha Comunicación para mejorar el funcionamiento del mercado único en el sector de los servicios. Como se anunciaba en el Plan de Acción para Mejorar el Cumplimiento de marzo de 2020, la presente Comunicación supone una actualización de las recomendaciones de 2017 para la regulación de los servicios profesionales4.
Contexto económico
La conmoción sin precedentes que ha supuesto la pandemia de COVID-19 para la economía de la UE requiere una respuesta en todos los frentes para alcanzar con éxito una recuperación económica. Acompañada de otras medidas, la aplicación de reformas estructurales eficaces y de gran calado en el sector de los servicios podría imprimir un impulso a la recuperación económica y contribuir a que sea sostenible. Los servicios desempeñan un papel prominente
1 Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de
las Regiones relativa a las recomendaciones para la reforma de la regulación de los servicios profesionales [COM(2016) 820], acompañada por el documento SWD(2016) 436.
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SWD(2021) 351, Informe anual sobre el mercado único de 2021, que acompaña el documento COM(2021) 350, «Actualización del nuevo modelo de industria de 2020: Creación de un mercado único más sólido para la recuperación de Europa».
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Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones, «Actualización del nuevo modelo de industria de 2020: Creación de un mercado único más sólido para la recuperación de Europa» [COM(2021) 350].
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Plan de acción a largo plazo para mejorar la aplicación y el cumplimiento de las normas del mercado único [COM(2020) 94 final].
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en la economía de la UE, no solo en lo que respecta a su contribución directa al valor añadido y el empleo, sino también a través de vínculos a lo largo de las cadenas de valor y de la función vital que desempeñan en los ecosistemas industriales. Los servicios profesionales regulados son omnipresentes en la economía y forman parte de numerosos sectores, como la construcción, la movilidad, la sanidad, el turismo, los servicios públicos y la educación5. Participan cada vez más en la producción de bienes en el contexto de lo que se ha denominado la «terciarización» de la economía6. Por tanto, unos mercados de servicios dinámicos, resilientes y que funcionen correctamente pueden ser una base sólida para el rendimiento del resto de la economía.
Concretamente, los servicios a las empresas7, muchos de los cuales son servicios profesionales regulados, suponen alrededor del 13 % del valor añadido bruto y cerca del 14 % del empleo de la UE8. Además de esta contribución directa, realizan una importante aportación al resto de la economía, tanto en el plano nacional como transfronterizo9. Estos servicios, que en su mayoría se considera que requieren un alto nivel de conocimientos, realizan una notable contribución a la innovación y la investigación.
Como ha quedado patente durante la pandemia, la innovación digital desempeña un papel esencial y cada vez mayor en la prestación de servicios, por lo que merece especial atención en el trabajo relacionado con la adecuación de la normativa. Las pruebas revelan que, aunque la automatización digital en el sector de los servicios a las empresas tiene el potencial de transformar el modelo de negocio en su totalidad, desde el acceso a los mercados hasta la automatización de tareas repetitivas, esto no es una realidad todavía para la mayor parte de los proveedores de servicios de la UE10. Por consiguiente, la aparición de nuevos servicios digitales exige un replanteamiento de los marcos normativos actuales con vistas a que sean más propicios para los servicios innovadores necesarios.
Las pruebas empíricas confirman que una regulación excesiva del mercado puede socavar de forma significativa los resultados económicos. En cambio, la apertura de los mercados a la competencia puede impulsar la productividad, la innovación y el emprendimiento, arrojando, en última instancia, mejores resultados económicos. Por ejemplo, un estudio reciente demuestra que la aplicación de las recomendaciones de reforma de la Comisión de 2017 tan solo en cuatro sectores de servicios a las empresas (jurídicos, de contabilidad, de arquitectura y de ingeniería) podría generar unas ganancias en términos de PIB de más de 14 000 millones de euros y crear más de 50 000 empleos nuevos en doce Estados miembros de la UE en un
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Véase: https://ec.europa.eu/growth/tools-databases/regprof/.
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Es decir, el aumento de la contribución indirecta de los servicios a la producción de bienes, ya sea en forma de insumos y actividades dentro de las empresas o de resultados ligados a los bienes. Por ejemplo, Copenhagen Economics estima que entre un 25 % y un 60 % del empleo dentro de las empresas manufactureras corresponde a funciones de servicio, y en las exportaciones de bienes de la UE están involucrados en torno a 14 millones de puestos de trabajo del sector de los servicios [Copenhagen Economics, 2018: «Making EU trade in services work for all» (Lograr que el comercio de la UE en el sector de
los servicios funcione para todos, documento en inglés)]. Véase:
https://www.copenhageneconomics.com/publications/publication/making-eu-trade-in-services-work-for-all.
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Los «servicios a las empresas» son sectores que prestan apoyo a las empresas con una serie de actividades, como los servicios jurídicos, de contabilidad o de ingeniería. Si bien los servicios profesionales regulados están presentes en muchos otros sectores de la economía, la mayoría de las profesiones contempladas en la presente Comunicación pertenecen al sector de los servicios a las empresas.
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Eurostat, 2017.
9 A modo ilustrativo, en torno al 5 % de los insumos totales del sector de la construcción en la UE los aportan servicios de
arquitectura e ingeniería (Eurostat, 2019).
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Consorcio liderado por Prometeia SpA (2021): The impact of regulatory environment on digital automation in professional services [«El impacto del entorno normativo en la automatización digital de los servicios profesionales», documento en inglés]. Estudio para la Comisión Europea. El estudio abarca los servicios jurídicos, de arquitectura, de ingeniería y de contabilidad en doce Estados miembros (BE, HR, FR, DE, IE, IT, NL, PL, PT, RO, ES, SE). Véase: https://data.europa.eu/doi/10.2873/310173.
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plazo de tres años, un beneficio considerable habida cuenta del coste público casi insignificante de estas reformas11. Las repercusiones positivas de las reformas podrían traducirse en una mejora de la productividad, una reducción de los niveles de precios y un aumento del consumo final.
Contexto normativo
La regulación de los servicios profesionales es una competencia compartida entre los Estados miembros y la UE, por lo que se requiere una actuación conjunta para que la regulación se adecúe a su finalidad. En la actualidad, según la información facilitada por los Estados miembros en la base de datos de profesiones reguladas, existen cerca de 6 000 profesiones reguladas en toda la UE, con grandes variaciones entre las cifras de cada país12.Según una encuesta realizada a escala de la UE, en torno al 22 % de los trabajadores europeos, o más de 47 millones de ciudadanos, están directamente afectados por la regulación profesional13. De hecho, tradicionalmente, muchas de las profesiones del sector de los servicios están altamente reguladas. En las economías de mercado, la regulación está justificada cuando tiene por objetivo corregir deficiencias del mercado provocadas, por ejemplo, por externalidades significativas o asimetrías importantes en cuanto a información. Idealmente, estas correcciones del mercado han de aplicarse de la manera menos restrictiva y con el menor coste posible para los operadores del mercado. No obstante, a menudo las restricciones normativas pueden fijarse por encima del mínimo necesario, por ejemplo, si se ven influidas por los intereses creados de los grupos profesionales.
Un análisis de las restricciones normativas para las profesiones económicamente importantes en las que se centra la presente Comunicación revela obstáculos considerables a la entrada en el mercado y al ejercicio de estas profesiones, así como una amplia gama de enfoques normativos adoptados en los distintos Estados miembros. Estas restricciones abarcan distintos aspectos del acceso a los servicios profesionales y de su ejercicio, desde actividades reservadas y títulos profesionales protegidos, hasta requisitos de formas jurídicas, participación en el capital o seguros. Los efectos acumulativos de los requisitos en la restricción de los mercados de servicios profesionales pueden ser considerables. Un informe reciente, Business Journey on the Single Market: Practical Obstacles and Barriers [«Itinerario de las empresas en el mercado único: barreras y obstáculos prácticos», documento en inglés], cita el acceso a las profesiones reguladas y su ejercicio como uno de los obstáculos más importantes y persistentes del mercado único para las empresas14.
Profesiones que revisten un interés particular
Al igual que las recomendaciones de reforma de 2017, la presente Comunicación se centra en varios grupos de profesiones económicamente importantes: los arquitectos, los ingenieros civiles, los contables, los abogados, los agentes de la propiedad industrial, los agentes de la propiedad inmobiliaria y los guías turísticos. La Comunicación se centra en estos grupos de
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Ídem.
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Véase https://ec.europa.eu/growth/tools-databases/regprof/. La base de datos incluye información sobre las profesiones reguladas por la Directiva 2005/36/CE y muestra que unas seiscientas «profesiones genéricas» distintas están sujetas a regulación. Cada profesión genérica suele englobar muchas más profesiones específicas, por lo que la cifra de profesiones reguladas en la UE asciende a cerca de 6 000.
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Koumenta, M. y M. Pagliero, 2016: Measuring Prevalence and Labour Market Impacts of Occupational Regulation in the EU [«La medición de la prevalencia y las repercusiones en el mercado laboral de la regulación profesional en la UE», documento en inglés]. Véase: https://ec.europa.eu/growth/content/measuring-prevalence-and-labour-market-impacts-occupational-regulation-eu_en.
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profesiones dada su importancia económica, su papel en la innovación y su contribución a ecosistemas económicos vitales, así como debido a los beneficios potenciales de reformar las normativas de estos sectores. Estas profesiones pertenecen a cuatro industrias clave más amplias: los servicios a las empresas, la construcción, el sector inmobiliario y el turismo. Por ejemplo, los sectores de la arquitectura y la ingeniería son responsables directamente del 1,4 % del empleo total y del 1 % del valor añadido bruto de la UE. Su contribución indirecta es aún mayor en términos de insumos clave para otros sectores económicos, como la construcción. Más del 50 % de las empresas europeas del sector de la arquitectura y la ingeniería se consideran «empresas innovadoras». Los sectores de naturaleza jurídica y
contable contribuyen conjuntamente al 3 % del empleo global en la UE y al mismo porcentaje
del valor añadido bruto total de la UE, y prestan igualmente servicios esenciales a otros sectores económicos.
En cuanto a los guías turísticos, una profesión todavía regulada en dos terceras partes de los Estados miembros, el turismo es una de las principales actividades económicas de la UE, con un amplio abanico de repercusiones en el resto de la economía y en aspectos sociales y culturales. Los agentes de la propiedad industrial fueron seleccionados debido a la función vital que cumplen en la innovación y el desarrollo, habida cuenta de que los derechos de propiedad intelectual, como las patentes, las marcas y los diseños industriales, son indispensables en numerosas industrias. Las actividades inmobiliarias conforman un importante sector de la economía en su conjunto y desempeñan un papel destacado en la mayoría de los sectores, con repercusiones también en las empresas y en los ciudadanos a nivel individual.
Avance de las reformas normativas
En sus recomendaciones de reforma de 2017, la Comisión propuso ámbitos específicos de la regulación de algunos servicios profesionales seleccionados que se podrían beneficiar de mejoras en la normativa15. El objetivo era prestar asistencia a los Estados miembros a la hora de seleccionar mejor el ámbito de sus reformas de la regulación y lograr con ellas los mayores beneficios económicos posibles, así como prestar el apoyo político adicional necesario para aplicar dichas reformas. Las reformas de los servicios profesionales se han incluido también en repetidas ocasiones en las recomendaciones específicas por país del Semestre Europeo dirigidas a una serie de Estados miembros.
Pese a los beneficios económicos evidentes asociados a la relajación de las restricciones normativas del mercado de servicios, en general, en los últimos años apenas se han realizado avances en una amplia gama de sectores de servicios (Chart 1).
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Gráfico 1. Barreras del mercado en la Europa de los Veintisiete, 2006-2017. El grado de restricción de la regulación se mide en una escala de 0 a 1. Fuente: Mapping and Assessment of Legal and Administrative
Barriers in the Services Sector [«Cartografiado y evaluación de los obstáculos jurídicos y administrativos en el
sector de los servicios», documento en inglés], un estudio para la Comisión Europea; véase: https://data.europa.eu/doi/10.2873/690757.
Esta situación se aplica asimismo a los sectores de servicios profesionales analizados. Desde 2017, solo unos pocos países de la UE han adoptado reformas para liberalizar los servicios profesionales (en muchos casos, a raíz de procedimientos de infracción). En términos generales, las reformas solo han tenido en cuenta parcialmente las recomendaciones de la Comisión, por lo que en la mayoría de los Estados miembros todavía queda bastante margen para seguir mejorando la regulación.
En cambio, una serie de Estados miembros han endurecido recientemente las normativas de determinadas profesiones. Por ejemplo, dos Estados miembros han comenzado a regular la profesión de agente de la propiedad inmobiliaria (y hay una iniciativa reglamentaria pendiente en otro país), la cual anteriormente no estaba regulada en esos países. Una serie de Estados miembros han introducido restricciones en determinados aspectos del acceso a los servicios jurídicos, de arquitectura y de ingeniería y de su ejercicio (véanse los detalles más adelante).
Indicador del efecto restrictivo de la regulación de los servicios profesionales
Al igual que en 2017, la presente actualización de las recomendaciones de reforma se basa en una exhaustiva evaluación de los marcos normativos nacionales aplicables a las siete profesiones en las que se centra. Además de un análisis cualitativo pormenorizado, el grado de restricción general de la normativa nacional se calcula empleando un indicador compuesto elaborado en 2017 para evaluar la carga acumulativa de múltiples requisitos reglamentarios16. Dicho indicador proporciona una base cuantitativa respecto a la cual comparar los marcos normativos de los Estados miembros aplicables a las siete profesiones en cuestión midiendo su grado de restricción en una escala del cero (menos restrictivo) al seis (más restrictivo). Este sigue una metodología muy similar a la de la edición de 2018 de los indicadores de la
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regulación de los mercados de productos de la OCDE. Los tipos de requisitos reglamentarios cubiertos por el indicador no se han modificado desde 2017 e incluyen los siguientes:
1) enfoque regulador: actividades reservadas a los titulares de cualificaciones específicas y protección del título;
2) requisitos de cualificación: años de educación y formación, examen estatal obligatorio, obligaciones de desarrollo profesional permanente, etc.;
3) otros requisitos de entrada: afiliación obligatoria o registro en un organismo profesional, limitación del número de autorizaciones concedidas, otros requisitos de autorización, etc.; 4) requisitos de ejercicio: restricciones en materia de forma societaria, requisitos de participación en el capital y derechos de voto, restricciones al ejercicio conjunto de profesiones, actividades incompatibles, etc.
En 2017, la metodología empleada para generar el indicador del efecto restrictivo fue objeto de una auditoría estadística a cargo del Centro Común de Investigación de la Comisión Europea, que concluyó que el indicador era estadísticamente coherente y sólido y constituía una herramienta útil y eficiente para condensar distintos aspectos de las normativas nacionales17. El indicador también fue evaluado en un estudio para el Parlamento Europeo, que concluyó que podía ayudar a demostrar que el efecto restrictivo de la regulación de los servicios profesionales tiende a reducir el buen funcionamiento de los mercados y, por ende, el crecimiento en la UE18. El estudio señala asimismo que, si bien se basa en la metodología de la regulación de los mercados de productos de la OCDE, el indicador muestra los niveles generales de restricción en los Estados miembros de la UE con un grado de detalle aún mayor, dado que incluye algunos aspectos adicionales en el análisis.
A continuación se presentan los resultados específicos de los Estados miembros sobre el grado de restricción de la regulación de cada una de las siete profesiones. Si bien estos resultados proporcionan una indicación útil del grado general de restricción de la regulación y de su potencial de mejora, no deben utilizarse al margen de la evaluación cualitativa de los contextos normativos nacionales, ni interpretarse como un juicio sobre la proporcionalidad o idoneidad de la regulación, sino que deben constituir el punto de partida de un análisis exhaustivo posterior, en el que los enfoques cualitativo y cuantitativo se complementen mutuamente.
II. Análisis por profesión
En las siguientes secciones se describen las normativas relativas a los distintos servicios profesionales analizados. Los conceptos y la terminología (nacional), así como la organización y el alcance de las actividades de las profesiones suelen diferir de unos Estados miembros a otros. El análisis tiene en cuenta estas diferencias y examina los servicios cubiertos por un sector determinado en lugar de las definiciones nacionales de cada profesión. La evaluación siguiente se basa principalmente en los elementos que figuran a continuación:
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JRC (2018): Statistical Audit of the Restrictiveness Index for Seven Regulated Professions [«Auditoría estadística del índice del efecto restrictivo para siete profesiones reguladas», documento en inglés]. Véase:
https://ec.europa.eu/jrc/en/publication/jrc-statistical-audit-restrictiveness-index-seven-regulated-professions.
18
Pelkmans J. (2017): The New Restrictiveness Indicator for Professional Services: an Assessment [«El nuevo indicador del efecto restrictivo para servicios profesionales: una evaluación», documento en inglés]. Estudio para la Comisión de Mercado Interior y Protección del Consumidor (IMCO) del Parlamento Europeo. Véase:
7 la información facilitada por los Estados miembros en la base de datos de profesiones
reguladas;
investigación adicional de la Comisión sobre la legislación nacional.
Asimismo, el análisis tiene en cuenta las quejas u otros comentarios de las partes interesadas en relación con las restricciones que afrontan. Esta información se ha comprobado y comentado con los Estados miembros en diversas ocasiones.
Cada análisis contiene un gráfico que ilustra el indicador del efecto restrictivo. Este debe leerse conjuntamente con el análisis descriptivo que se proporciona para cada profesión. El objetivo del indicador es captar la intensidad relativa de las normativas que regulan cada una de las profesiones en cada Estado miembro. En el indicador no se incluyen los obstáculos de carácter no reglamentario, pero se mencionan en la descripción cualitativa en la medida de lo posible y cuando la Comisión dispone de información al respecto. Las recomendaciones se basan en su mayoría en el análisis cualitativo más amplio y, por tanto, es posible que las puntuaciones que facilita el indicador no guarden una correlación exacta con las recomendaciones de reforma.
Sobre la base de dichas recomendaciones, los Estados miembros deben revaluar y reconsiderar las restricciones impuestas a los proveedores de servicios y las normativas que rigen los sectores profesionales seleccionados. Concretamente, deben considerar el efecto acumulativo de contar con múltiples niveles de medidas reglamentarias.
II.1. Arquitectos
Si bien la mayoría de los Estados miembros de la UE regulan la profesión de arquitecto de tal forma que opte al reconocimiento automático en virtud de la Directiva sobre cualificaciones profesionales, siguen existiendo diferencias significativas en cuanto al enfoque adoptado. Varios países asignan las actividades de arquitectura a una sola profesión regulada (por ejemplo, Austria, Bélgica, Bulgaria, Francia, Grecia, Hungría, Irlanda, Luxemburgo y
Malta), mientras que otros han adoptado un enfoque más fragmentado respecto a la
regulación (por ejemplo, Letonia, Lituania y Polonia), de forma que diversas actividades están reservadas a profesiones estrechamente relacionadas (como los arquitectos técnicos, los arquitectos paisajistas, los urbanistas o los arquitectos de interiores) o son desempeñadas por especialistas con un mayor nivel de certificación o especialización (como los arquitectos con acreditaciones adicionales para ámbitos específicos de la construcción). Dinamarca, Estonia,
Finlandia y Suecia no regulan la profesión en sentido estricto, sino que regulan modalidades
de ejercicio específicas o utilizan otras formas de controles de competencias específicas del sector de la construcción.
En 2017, la Comisión formuló una serie de recomendaciones para la profesión de arquitecto, en particular relativas al amplio espectro de actividades reservadas, a las repercusiones de las restricciones sobre la participación en el capital, la forma societaria y las actividades multidisciplinarias, y al impacto que tienen los sistemas de regulación fragmentados y la existencia de múltiples requisitos de certificación.
Según la información disponible, los Estados miembros han llevado a cabo varias reformas desde 2017, pero con niveles de ambición bastante limitados. En algunos casos, las reformas dieron lugar a requisitos reglamentarios más estrictos.
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Gráfico 2. Indicador del efecto restrictivo: arquitectos19
Fuente: Comisión Europea, 2021.
El gráfico 2 muestra la posición relativa de los Estados miembros en términos de grado de restricción para el acceso a la profesión de arquitecto y su ejercicio, de acuerdo con el indicador actualizado del efecto restrictivo desarrollado por la Comisión. El indicador se ha revisado ligeramente respecto a 2017 para captar mejor el alcance de las actividades reservadas a los arquitectos y la existencia de sistemas de certificación o acreditación adicionales que hacen que el acceso a determinadas actividades específicas esté sujeto a requisitos de autorización adicionales.
En unos pocos Estados miembros se han modificado recientemente los requisitos de cualificación de los arquitectos para reflejar los requisitos mínimos de formación actualizados por la Directiva 2013/55/UE, como es el caso de Chipre, Eslovenia y Lituania. Lituania ha incorporado además una protección del título, obligaciones de desarrollo profesional permanente y el registro obligatorio en un colegio profesional de arquitectos acreditados20.
Eslovenia ha reducido ligeramente los requisitos de formación, pero ha introducido
obligaciones de desarrollo profesional. Letonia ha reducido los requisitos de experiencia profesional para los arquitectos que estén sujetos a procedimientos de certificación adicionales.
La situación en los países que no regulan la profesión en un sentido estricto, sino que en su lugar regulan modalidades de ejercicio específicas o utilizan otros controles de competencias específicas del ámbito de la construcción (Dinamarca, Estonia, Finlandia y Suecia) no ha cambiado mucho. La Comisión no ha observado ningún cambio significativo en la legislación desde que dirigió una recomendación en 2017 a los Estados miembros que no regulan esta actividad para que revisaran este modelo a fin de evitar que se convierta en un obstáculo, y no tiene constancia de que se haya reflexionado sobre esta cuestión. La información de que dispone la Comisión confirma las conclusiones iniciales de que las diferencias entre ambos modelos pueden ser menos importantes de lo que podría parecer cuando los países que no regulan la actividad utilizan la certificación de competencias de los arquitectos o la evaluación
ad hoc o caso por caso de las competencias para poder prestar servicios específicos (por
ejemplo, la presentación de proyectos o permisos de construcción). Por ejemplo, en Finlandia las autoridades toman una decisión caso por caso respecto a las cualificaciones de los coordinadores del diseño, los diseñadores arquitectónicos y los diseñadores especiales durante el proceso de concesión de licencias de obra. Además de las comprobaciones para los permisos de construcción, Suecia regula las actividades de determinados especialistas acreditados (relacionados con la seguridad contra incendios, la ventilación, el acceso de personas con discapacidad o la conservación de la cultura), de los coordinadores de obras y de los expertos técnicos. Estonia puso en marcha una reforma para simplificar las normas de
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El indicador muestra el grado general de restricción de la regulación en una escala del cero (menos restrictivo) al seis (más restrictivo). Las puntuaciones de 2017 han sido recalculadas para tener en cuenta ajustes metodológicos y nueva información facilitada por los Estados miembros.
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certificación detalladas para «coordinadores especialistas»21, pero las reformas no introdujeron cambios sustanciales en las condiciones de acceso.
Las mayores diferencias entre Estados miembros pueden observarse en las actividades reservadas. Las actividades de planificación y diseño arquitectónicos y la preparación, presentación y firma de documentación técnica de control y de conformidad suelen estar reservadas a los arquitectos cualificados en todos aquellos países que regulan la profesión. Muchos países reservan asimismo a los arquitectos actividades del sector de la construcción relativas a la gestión de costes y la supervisión de la construcción. Otros servicios, como la arquitectura paisajística, el urbanismo, la ordenación territorial y el diseño de interiores, están reservados a los arquitectos en distinta medida según cada Estado miembro. Unos pocos países tan solo reservan servicios específicos, como Alemania, que únicamente reserva el servicio de presentar documentación para solicitar permisos de construcción, y Austria, que reserva exclusivamente el servicio de elaborar documentos públicos. Cuando los países reservan determinadas actividades profesionales de este modo, tienden a estar compartidas con profesiones conexas, en particular los ingenieros civiles, o con profesiones cercanas, como los arquitectos paisajistas, los urbanistas y los diseñadores de interiores.
La Comisión señala que parecen haberse realizado muy pocos cambios en respuesta a las recomendaciones de 2017 en lo que respecta al amplio alcance de las actividades reservadas a los arquitectos. Por ejemplo, Portugal ha abierto el servicio reservado de solicitar la aprobación de un proyecto de construcción, que ahora está abierto a los ingenieros, y ha anunciado reformas adicionales. De un modo similar, Croacia ha desregulado la actividad del diseño de interiores y la ha abierto a cualquier persona22.
Otra diferencia importante entre los Estados miembros señalada en 2017 era la existencia de sistemas «unitarios» frente a «fragmentados». Los Estados miembros con un sistema unitario permiten a los arquitectos prestar una amplia gama de servicios, mientras que, en otros Estados miembros, las competencias y responsabilidades están repartidas en distintas categorías de profesionales. En la presente Comunicación, la Comisión ha examinado más detenidamente si la profesión se encuentra fragmentada evaluando todos los requisitos de sistemas de certificación o acreditación adicionales para arquitectos con el fin de poder prestar servicios profesionales específicos (incluidos los requisitos de experiencia profesional adicional).
Partiendo de la información disponible, el análisis constató la fragmentación de la profesión de arquitecto en mayor o menor medida en varios países (como Letonia, Lituania y
Polonia). En Letonia, para adquirir un derecho independiente de ejercer la profesión, al
solicitante se le exige que obtenga un certificado para la práctica independiente, además de los requisitos generales de formación obligatoria. Si bien Letonia ha reducido ligeramente el número de especialidades para los especialistas de la construcción en respuesta a las recomendaciones de 2017, todavía cuenta con un elevado número de requisitos de certificación23. La Comisión ha constatado que, desde 2017, Lituania ha incrementado el nivel de fragmentación al aumentar el número de actividades sujetas a acreditaciones
21 En Estonia, cualquier empresa que desee prestar servicios en los sectores de la construcción, el diseño, los peritajes de
edificios, las auditorías energéticas, la supervisión de propietarios, las consultorías sobre proyectos de construcción y edificios, y la expedición de certificados energéticos deben inscribirse en el Registro de Actividades Económicas y nombrar a un «coordinador especialista» de ese ámbito en particular.
22
Croacia ha suprimido asimismo los requisitos de colegiación para los encargados. Según las autoridades croatas, se ha eliminado asimismo el requisito relativo a la residencia.
23
Setenta y seis ámbitos de actividad certificables en el sector de la construcción, de los cuales, dieciséis actividades se enmarcan en el ámbito del diseño.
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adicionales para los arquitectos de «estructuras de importancia no excepcional». Polonia ha notificado la existencia de cuatro tipos de arquitectos24 y permite especializaciones adicionales relativas a la construcción técnica. Según la información disponible, también existe una fragmentación, aunque en menor grado, en Chipre, Croacia, Eslovaquia,
Eslovenia, Países Bajos, Portugal y Rumanía.
Aunque abrir determinadas actividades profesionales a una o varias profesiones reguladas con requisitos reglamentarios menos estrictos también puede tener efectos positivos, como se informaba en 2017, la fragmentación de las condiciones impuestas al acceso a diversas actividades continúa siendo un importante factor que tener en cuenta al regular la profesión, ya que puede ocasionar una confusión innecesaria y la necesidad de obtener varios niveles de autorización. Concretamente, la Comisión lamenta las escasas medidas adoptadas por los Estados miembros para reducir la fragmentación en la gama de actividades sujetas a requisitos adicionales. La Comisión solicita a esos Estados miembros que reconsideren la proporcionalidad de la regulación de los sistemas fragmentados. En particular, deben evaluar la eficiencia de los sistemas al repartir la responsabilidad en distintas categorías de profesionales dentro del mismo ámbito de actividad, y la carga que origina la necesidad de obtener múltiples certificaciones para actividades estrechamente relacionadas.
La Comisión ha constatado que en las reformas de los requisitos de participación en el capital se han hecho más progresos. Al menos dos países, Austria y Chipre, han reducido sus restricciones a la participación en el capital y la forma societaria a raíz de las sentencias del Tribunal de Justicia.
El 29 de julio de 2019, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) dictó una sentencia en el asunto C-209/18, Comisión/Austria relativa, entre otros aspectos, a los requisitos de ingenieros y arquitectos especializados como ingenieros civiles. El TJUE dictaminó que la (antigua) Ley sobre los ingenieros y arquitectos infringía el Derecho europeo, en particular al imponer condiciones restrictivas a los accionistas25 y al limitar las actividades multidisciplinarias de los ingenieros y arquitectos que ejercían de ingenieros civiles. En junio de 2019, en Austria entró en vigor una nueva ley por la que se modificaron las normas relativas a los requisitos de forma jurídica y participación en el capital. Mientras que anteriormente solo estaban autorizadas determinadas formas societarias para constituir entidades jurídicas profesionales, la nueva ley autoriza todas las formas jurídicas de sociedad. Además, abrió las normas relativas a la posesión de capital, que ahora puede estar en manos no solo de empresas de arquitectura o ingeniería civil y de personas físicas, sino también de empresas de arquitectura o ingeniería con sede en otro Estado miembro de la UE o el EEE o en Suiza.
Además, en las recomendaciones de 2017 se invitaba a Austria a revisar el único ámbito de actividad de las empresas de arquitectura (la prestación de servicios de arquitectura), que limitaba considerablemente el margen para ejercer esta profesión junto con otras profesiones. A pesar de que las reformas de 2019 no incorporaron esta recomendación, está previsto que la
24
Arquitectos con una licencia completa, arquitectos con una licencia de edificación en la especialidad de estructura y construcción, arquitectos con una licencia de edificación en la especialidad de arquitectura, y arquitectos técnicos con una licencia de edificación en la especialidad de arquitectura.
25
Con arreglo a la ley anterior, solo las personas físicas y las empresas de ingeniería civil podían ser socias de una empresa de arquitectos o ingenieros, y únicamente las personas físicas socias de dicha empresa que poseyeran la mayoría de sus participaciones podían ser nombradas administradores y representantes de la empresa.
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nueva ley se adopte durante el primer semestre de 2021 para tener en cuenta la sentencia del Tribunal sobre este asunto26.
La Comisión toma nota asimismo de los progresos realizados por Chipre en la reducción de los requisitos de participación en el capital. Aunque anteriormente la participación en el capital de empresas de arquitectura estaba reservada íntegramente a miembros de la Cámara Científica y Técnica de Chipre (ETEK), las enmiendas adoptadas en 2017 en respuesta a los procedimientos de infracción redujeron los requisitos a un 51 % como mínimo. En cambio, la Comisión lamenta que Malta aún mantenga el requisito de participación en el capital del 100 %, a pesar de las recomendaciones de 2017 de reducirlo.
Pese a los anuncios en su plan de acción nacional de 2016, Alemania no ha realizado avances en la armonización a escala nacional de sus requisitos de participación en el capital y derechos de voto.
Por lo que respecta a los requisitos en materia de seguro profesional obligatorio, la situación sigue igual desde 2017.
En siete países existen normas sobre las tarifas, mayoritariamente en forma de precios recomendados para todos los servicios o algunos de ellos (Alemania, Croacia, Eslovenia,
Italia, Luxemburgo, Malta y Polonia).
A este respecto, la Comisión toma nota de los progresos de Alemania en la ejecución de la sentencia del TJUE en el asunto C-377/17, Comisión/Alemania, dado que el país ha modificado sus restricciones de las tarifas aplicables a arquitectos e ingenieros. Las nuevas normas que entraron en vigor el 1 de enero de 2021 mantenían una lista de rangos de tarifas, pero aclaraban que podía tomarse como base para el acuerdo de precios entre las partes contratantes, y dichas partes podían optar por no seguir la lista mediante acuerdo por escrito.
Bulgaria prohíbe los precios de la prestación de servicios de diseño por debajo de su coste.
Nueve países mantienen restricciones de publicidad leves que se limitan a prohibir la publicidad de carácter comparativo o no conforme con la ética profesional.
Recomendaciones
Aquellos Estados miembros con un amplio espectro de actividades reservadas deberían revaluar la repercusión de estas restricciones.
Alemania, Austria, Bélgica, Chequia, Eslovaquia, España, Francia, Italia, Rumanía y Portugal deberían tener en cuenta las repercusiones de las restricciones a la participación en
el capital o la forma societaria que aplican además de otros requisitos.
Austria debería evaluar la proporcionalidad de las restricciones que aplica a las actividades
multidisciplinarias (está pendiente la adopción de la nueva ley en respuesta a la sentencia del TJUE).
Malta necesita revisar el requisito de que el 100 % de las participaciones de una empresa
deba estar en manos de profesionales.
Los Estados miembros con un sistema fragmentado que rija la profesión o con múltiples requisitos de certificación, como Letonia, Lituania o Polonia, deberían revaluar las repercusiones de dicho sistema en la libre circulación de profesionales y si los posibles obstáculos están justificados.
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El TJUE dictaminó que Austria no ha formulado ninguna alegación concreta para demostrar que otras medidas menos restrictivas, como la adopción de normas de organización interna de una sociedad multidisciplinaria, prevista por la Comisión en sus alegaciones, no son aptas para garantizar la imparcialidad, la independencia y la integridad de un [arquitecto o ingeniero] que ejerce su actividad en el marco de tal sociedad.
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Los Estados miembros que imponen la certificación profesional para las profesiones no reguladas o que emplean otras modalidades de controles y equilibrios, especialmente en lo que se refiere a la prestación de servicios específicos, deberían revisar la coherencia global y los efectos prácticos de este requisito para evitar que se convierta en una barrera para el acceso a la profesión.
Se invita a Lituania a que revise y comunique los motivos específicos por los que considera que las acreditaciones para «estructuras de importancia no excepcional» son necesarias y proporcionadas.
II.2. Ingenieros civiles
La situación general de la regulación de la profesión de ingeniero civil en 2021 es, a grandes rasgos, igual que en 2017. Como se indicaba en 2017, existen muchas semejanzas entre los Estados miembros, en especial en el modo en que persiguen los mismos intereses generales a la hora de regular la profesión. No obstante, el enfoque regulador todavía varía de un Estado miembro a otro.
Si bien la mayoría de los Estados miembros consideran que regular la profesión es necesario para velar por la calidad y la seguridad de los servicios de la ingeniería civil, algunos de ellos, como los Países Bajos o Suecia, han hallado otras formas de garantizar la calidad o cumplir los objetivos para salvaguardar el interés general sin regular la profesión en un sentido estricto.
Sin embargo, las diferencias entre ambos enfoques pueden ser menos importantes de lo que podría parecer cuando los países que no regulan la profesión de la forma habitual, como
Finlandia y Suecia, utilizan la certificación de competencias de los ingenieros civiles o una
evaluación ad hoc de las competencias o la experiencia caso por caso como requisito para que los ingenieros presten servicios específicos (por ejemplo, la presentación de planos de construcción o solicitudes de permiso). Por este motivo, en 2017, la Comisión recomendó a los Estados miembros que no regulaban esta profesión revisar dicho modelo para evitar que se convirtiera en un obstáculo para el ejercicio de estas actividades. La Comisión no ha advertido ningún cambio en la legislación de los países que no regulan la profesión en respuesta a esta recomendación ni tiene constancia de que se hayan realizado consultas al respecto.
Gráfico 3. Indicador del efecto restrictivo: ingenieros civiles27
Fuente: Comisión Europea, 2021.
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El indicador muestra el grado general de restricción de la regulación en una escala del cero (menos restrictivo) al seis (más restrictivo). Las puntuaciones de 2017 han sido recalculadas para tener en cuenta ajustes metodológicos y nueva información facilitada por los Estados miembros.
13 El gráfico 3 muestra la posición relativa de los Estados miembros en términos de nivel de restricción para el acceso a la profesión de ingeniero civil y su ejercicio, de acuerdo con el nuevo indicador del efecto restrictivo. Desde 2017, el indicador se ha revisado ligeramente para captar mejor los sistemas de certificación o acreditación adicionales que hacen que el acceso a determinadas actividades específicas esté sujeto a requisitos de autorización adicionales.
Otra diferencia importante entre los Estados miembros señalada en 2017 era la existencia de sistemas «unitarios» frente a «fragmentados». Los Estados miembros con un sistema unitario permiten a los ingenieros civiles prestar una amplia gama de servicios, mientras que, en otros Estados miembros, las competencias y responsabilidades están repartidas en distintas categorías de ingenieros.
Este último enfoque «fragmentado» se aplica, en distinta medida, en Chequia, Croacia,
Eslovaquia, Eslovenia, España, Grecia, Hungría, Irlanda, Italia, Letonia, Lituania, Luxemburgo, Polonia, Portugal y Rumanía. Por ejemplo, en Rumanía existen cuatro
profesiones reguladas dentro de la categoría de ingeniero civil y seis en Polonia.
En 2017, la Comisión recomendó a los Estados miembros con sistemas fragmentados que regulaban la profesión o con múltiples niveles de requisitos en función de la actividad específica, como Letonia, que evaluaran las repercusiones de su sistema en la libre circulación de profesionales y si los posibles obstáculos estaban justificados.
Letonia contaba con un sistema particularmente fragmentado, con numerosas especialidades
distintas y unos ochenta tipos de certificaciones exigidas a los ingenieros civiles en una serie de servicios. En 2017, Letonia llevó a cabo una reforma que supuso la eliminación de varias especialidades de ingeniero civil (ingeniero civil de edificios, ingeniero civil de estructuras de transporte, ingeniero civil de tecnología de calefacción y gas, ingeniero civil de tecnología hidráulica e ingeniero civil de estructuras hidrotécnicas); ahora estas actividades se incluyen en la lista de servicios reservados a los ingenieros civiles. Al mismo tiempo, Letonia derogó los requisitos reglamentarios para técnicos de la construcción, peritos técnicos de la construcción e hidrógrafos. Sin embargo, a pesar de estas reformas, en Letonia persisten múltiples requisitos de certificación en el sector (se han contabilizado 76).
A raíz de una reforma en 2017, Eslovenia redujo el número de especialidades en el ámbito de la ingeniería civil de cinco a dos (ingeniero colegiado y coordinador de obras), pero introdujo otros requisitos (como la protección del título de ambas profesiones y el desarrollo profesional permanente obligatorio en el caso de los ingenieros colegiados).
Lituania endureció la legislación al exigir una acreditación específica para «estructuras de
importancia no excepcional». El país alega que, partiendo de experiencias previas, ello es necesario para proteger objetivos de interés público. Lituania se ha comprometido a dar más detalles sobre los motivos específicos por los que considera que dichos requisitos son necesarios y proporcionados.
En vista de lo anterior, la Comisión lamenta las escasas medidas adoptadas en relación con esta cuestión. La apertura de determinadas actividades profesionales a una o varias profesiones reguladas con requisitos reglamentarios menos estrictos también puede tener repercusiones positivas, como se explicaba en 2017, pero la combinación de sistemas unitarios y fragmentados puede hacer que el acceso a estas actividades sea difícil y complejo y obstaculizar la libre circulación de ingenieros civiles. La proporcionalidad de la regulación en los sistemas fragmentados también suscita dudas, en especial cuando una serie de actividades están sujetas a requisitos adicionales. Concretamente, los Estados miembros deben valorar la eficiencia de los sistemas que distribuyen la responsabilidad en diversas categorías de profesionales dentro del mismo ámbito de actividad (por ejemplo, algunos son responsables del diseño; otros, de la construcción y otros, de la supervisión, o de estructuras
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pequeñas frente a estructuras importantes), así como la carga que ocasiona la necesidad de obtener múltiples certificaciones para servicios estrechamente relacionados.
Las diferencias en la organización de la profesión se reflejan también en las actividades reservadas, que varían de un país a otro. En general, los Estados miembros reservan principalmente los servicios de diseño y construcción. En 2017, la Comisión recomendó a los Estados miembros con un alcance especialmente amplio de las actividades reservadas, como
Austria, Chequia, España, Italia, Malta, Polonia, Portugal y Rumanía, que
reconsiderasen dicho alcance. Se invitó a Malta a que aclarase qué actividades están reservadas a los periti. Asimismo se invitó a España a que revaluara el requisito de obtener un visado del colegio profesional para determinados proyectos u obras de ingeniería.
Sin embargo, ninguno de los Estados miembros citados ha revisado sus normativas. Portugal ha restringido aún más el acceso a actividades reservadas, aunque la Autoridad Portuguesa de la Competencia había propuesto reducir la gama de actividades reservadas manteniendo al mismo tiempo las normas de calidad y seguridad. Portugal ha eliminado casi por completo los derechos adquiridos de los ingenieros cuyos títulos se enumeran en el anexo VI de la Directiva 2005/36/CE para ejecutar proyectos de arquitectura. Esta restricción llevó a la Comisión a adoptar medidas coercitivas y el asunto sigue sin haberse resuelto.
En lo referente a los requisitos de participación en el capital de la profesión de ingeniero, se lograron más progresos. En 2017, la Comisión recomendó a Chipre y a Malta que revisaran el requisito de que el 100 % del capital de una empresa debía estar en manos de los profesionales. La Comisión invitó asimismo a Alemania, Austria y Eslovaquia a evaluar la proporcionalidad de sus requisitos de participación en el capital y, en el caso de Austria, las restricciones a las actividades multidisciplinarias.
En el asunto C-209/18, relativo, entre otras cosas, a las participaciones en el capital y las limitaciones de las actividades multidisciplinarias de los ingenieros civiles en Austria, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea dictaminó que las limitaciones de la participación en el capital que exceden del requisito de que una mayoría simple del capital esté en manos de miembros de la profesión vulneran el Derecho de la UE. A raíz de esta sentencia del Tribunal,
Austria modificó su legislación para autorizar el uso de cualquier forma jurídica de sociedad.
El porcentaje de capital que debe estar en manos de profesionales se limita a una mayoría simple, mientras que el capital restante ahora puede ser propiedad de cualquier otra persona física o empresa de ingeniería civil con sede en Austria o en otro Estado miembro. Está prevista una apertura mayor de estas normas, así como la supresión de las restricciones a las actividades multidisciplinarias, en virtud de una nueva ley que debe adoptarse durante el primer semestre de 2021.
Si bien la sentencia iba dirigida a Austria, el Tribunal de Justicia estableció una serie de principios generales que se aplican asimismo a otros Estados miembros. Por consiguiente, todos los Estados miembros deben examinar su legislación a la luz del asunto citado.
Chipre también ha realizado avances al reducir del 100 % al 51 % el porcentaje de
participaciones que han de estar en manos de profesionales que sean miembros del Colegio de Ingenieros chipriota.
No obstante, en Malta la situación sigue sin haber cambiado. El 100 % del capital de una empresa ha de seguir estando en manos de profesionales. También en Italia, el número de miembros profesionales y su participación en el capital en acciones deben constituir una mayoría de dos tercios por lo que respecta a la toma de decisiones de los accionistas (66,66 %).
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En 2017, unos catorce Estados miembros exigían la afiliación a una organización profesional y en dieciséis Estados miembros era obligatorio disponer de un seguro de responsabilidad profesional; la situación sigue igual en 2021.
Desde que se procedió a reformar en Alemania las tarifas fijas de arquitectos e ingenieros («HOAI») a raíz de una medida coercitiva y una sentencia del TJUE, ya no existen tarifas obligatorias. Bulgaria prohíbe los precios de los servicios de diseño por debajo de su coste. La publicidad comparativa está prohibida en Chipre, Grecia, Italia y Portugal. En 2021,
Croacia ha suprimido la prohibición total de la publicidad de los ingenieros.
Recomendaciones
Aquellos Estados miembros con un amplio alcance de las actividades reservadas deberían reconsiderar la repercusión de estas restricciones.
Malta debería aclarar qué actividades están reservadas a los periti.
España debería revaluar el requisito de obtener un visado del colegio profesional para
determinados proyectos u obras.
Malta necesita revisar el requisito de que el 100 % del capital de una empresa deba estar en
manos de los profesionales. Italia necesita revisar el requisito de que el número de miembros profesionales y su participación en el capital en acciones deben constituir una mayoría de dos tercios.
Los Estados miembros que imponen la certificación profesional para las profesiones no
reguladas o que aplican otros controles, especialmente en lo que se refiere a la prestación de servicios de ingeniería específicos, deberían revisar la coherencia global y los efectos prácticos de estos requisitos para evitar que se conviertan en una barrera para el acceso a la profesión.
Los Estados miembros con un sistema fragmentado de la profesión o que imponen
múltiples requisitos en función de las actividades específicas, como Letonia, deberían evaluar la repercusión de dicho sistema en la libre circulación de profesionales y si los posibles obstáculos están justificados. Asimismo, deberían evaluar la eficiencia y la proporcionalidad de las normas que distribuyen la responsabilidad en distintas categorías de profesionales dentro del mismo ámbito de actividad. Se invita a Lituania a que revise y comunique los motivos específicos por los que considera que las acreditaciones para «estructuras de importancia no excepcional» son necesarias y proporcionadas.
II.3. Contables y asesores fiscales
La contabilidad y el asesoramiento fiscal son actividades desempeñadas por un grupo especialmente diverso de profesiones, tales como los contables, los censores jurados de cuentas y los asesores fiscales, con notables diferencias entre los Estados miembros en cuanto al modo en que organizan y regulan estas profesiones. Una o varias profesiones de este sector están reguladas en diecinueve Estados miembros:
mediante actividades reservadas y títulos protegidos (Alemania, Austria, Bélgica,
Croacia, Eslovaquia Francia, Grecia, Italia, Luxemburgo, Malta, Polonia, Portugal y Rumanía);
mediante actividades reservadas (Bulgaria, Chequia, Hungría e Irlanda); o
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En nueve Estados miembros (Chipre, Dinamarca, Eslovenia, España, Estonia, Finlandia,
Letonia, Lituania y Suecia), ninguna de las profesiones de este ámbito está directamente
regulada. En términos generales, los otros Estados miembros justifican la regulación del sector por el papel que desempeñan los asesores fiscales o contables en todos los sistemas fiscales ayudando a los consumidores, empresas y contribuyentes a cumplir sus obligaciones fiscales.
En 2017, la Comisión formuló una serie de recomendaciones aplicables a las profesiones de contable y asesor fiscal que se centraban en el enfoque por el cual se reservaban tareas rutinarias o menos complejas únicamente a profesionales altamente cualificados, como el pago de los salarios o la elaboración de declaraciones fiscales estándar, así como en el amplio abanico de actividades reservadas. La Comisión instó asimismo a determinados Estados miembros a suprimir los requisitos de residencia y a revaluar la proporcionalidad de la fijación de requisitos de participación en el capital y las normas de incompatibilidad.
Según la información disponible, desde 2017 tan solo se han adoptado unas pocas reformas. La Comisión lamenta la escasa aceptación de las recomendaciones para las profesiones de contable y asesor fiscal, pese al potencial de las reformas de tener una repercusión positiva en la competitividad y en la apertura a la innovación.
La digitalización en el sector de los servicios ha creado oportunidades para nuevos e innovadores modelos de negocio. Los servicios de contabilidad y asesoramiento fiscal poseen un gran potencial para aprovechar estos avances. Las herramientas informáticas y los algoritmos al servicio de las actividades profesionales no solo reducen los costes, sino también la complejidad de una serie de tareas. Por lo tanto, reservar esas tareas, y en general las tareas mecánicas o menos complejas, únicamente a profesionales altamente cualificados merece ser objeto de una revaluación. El panorama normativo en toda la UE debe adaptarse para propiciar una adopción sencilla, el desarrollo de soluciones digitales y la creación de modelos de negocio innovadores y centrados en el usuario, a fin de que los consumidores y las empresas puedan beneficiarse de los avances actuales y futuros.
En términos generales, las reformas acometidas desde 2017 se han caracterizado por un nivel de ambición limitado y en parte han sido el resultado de la obligación de ejecutar las sentencias dictadas por el TJUE.
Alemania ha modificado sus normas aplicables a los asesores fiscales para ejecutar la
sentencia en el asunto C-342/14, pero no ha seguido las recomendaciones relativas a las actividades reservadas y las restricciones de la participación en el capital.
Otro avance positivo es que Bélgica ha reemplazado las cuatro profesiones de contable anteriores por dos nuevas profesiones, y ha reducido notablemente el nivel de restricción de ambas al suprimir los requisitos restantes en cuanto a la forma jurídica y la participación en el capital. Bélgica ha modificado asimismo sus normas sobre actividades incompatibles y sobre el ejercicio conjunto de la profesión de contable con objeto de ejecutar la sentencia en el asunto C-384/18. Ahora, las nuevas profesiones pueden prestar servicios multidisciplinarios en la medida en que no comprometan su independencia, imparcialidad y secreto profesional. Una reforma emprendida en Austria en 2017 amplió el margen de los profesionales para cooperar con otros profesionales por cuenta propia en materia de tareas y contratos específicos, pero también impuso una obligación nueva de desarrollo profesional permanente. En Croacia se ha adoptado una reforma de mayor alcance que elimina el requisito de residencia y las restricciones concernientes a la forma jurídica, que impedían a los asesores fiscales constituir una sociedad de responsabilidad limitada. Croacia ha decidido no ampliar el alcance de las actividades reservadas, como había previsto inicialmente, y continuar sin
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regular la profesión de contable. Además, ahora los asesores fiscales pueden participar en una empresa multidisciplinaria que también preste otros servicios al margen del asesoramiento fiscal, siempre y cuando se cumplan los requisitos relativos a la participación en el capital, los derechos de voto y el consejo de administración. Por último, Croacia ya no prohíbe a los asesores fiscales desempeñar otros tipos de actividades profesionales.
En 2019, Francia amplió y aclaró las actividades que pueden desempeñar los contables. Ahora, estos profesionales pueden gestionar el pago y el cobro de deudas en nombre de sus clientes, así como representarlos ante las autoridades fiscales y los organismos de la seguridad social. Las tareas de menor complejidad, como la elaboración de asientos contables por medios electrónicos, pueden efectuarlas otras personas que no sean contables (como los empleados de una empresa), siempre y cuando un contable las valide in fine. Francia ha retirado asimismo la prohibición de que los contables que también sean auditores realicen actos de comercio.
Gráfico 4. Indicador del efecto restrictivo: contables / asesores fiscales28
Fuente: Comisión Europea, 2021.
El gráfico 4 muestra la posición relativa de los Estados miembros en términos de grado de restricción para el acceso a la profesión de contable o asesor fiscal y su ejercicio, según el indicador actualizado del efecto restrictivo. El indicador no tiene en cuenta la regulación de la profesión de auditor, que está regulada en todos los Estados miembros sobre la base de la Directiva 2006/43/CE relativa a la auditoría legal de las cuentas anuales y de las cuentas consolidadas. El indicador se ha revisado ligeramente respecto a 2017 para captar mejor el alcance de las actividades reservadas a los contables y asesores fiscales y el grado de restricción de otros tipos de requisitos.
Algunos Estados miembros reservan tanto el asesoramiento fiscal como las actividades de contabilidad (a menudo compartidos con otras actividades profesionales, por ejemplo, en
Austria, Chequia, Francia29, Hungría y Rumanía). Bélgica, Bulgaria, Grecia, Irlanda,
Italia, Luxemburgo, Malta y Portugal únicamente reservan las actividades de contabilidad,
es decir, la teneduría de libros o la elaboración de los estados financieros consolidados, a la profesión de contable. Alemania, Croacia, Eslovaquia y Polonia tan solo reservan los servicios de asesoramiento fiscal a una profesión regulada.
Bélgica cuenta con una profesión de contable y Rumanía con dos, además de la profesión de
asesor fiscal. Grecia, Italia y Luxemburgo disponen de dos profesiones de contable, mientras que Austria dispone de tres distintas, además de la profesión de asesor fiscal. Para
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El indicador muestra el grado general de restricción de la regulación en una escala del cero (menos restrictivo) al seis (más restrictivo). Las puntuaciones de 2017 han sido recalculadas para tener en cuenta ajustes metodológicos y nueva información facilitada por los Estados miembros.
29
En Francia, el asesoramiento fiscal está reservado a los abogados, pero los contables expertos pueden brindar este tipo de asesoramiento a sus clientes si se trata de una actividad complementaria vinculada a su actividad contable principal. Los auditores y los notarios también pueden proporcionar asesoramiento fiscal siempre que guarde relación con sus actividades.
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algunos de estos Estados miembros, la distinción entre las actividades reservadas a cada profesión y su alcance global no están muy claros o no son muy coherentes.
Algunos Estados miembros, por ejemplo Alemania, Austria, Francia, Italia y Portugal, cuentan con prohibiciones al ejercicio conjunto de actividades y solo permiten la cooperación con un número limitado de profesiones, como en los sectores de naturaleza jurídica o contable.
En Austria, los asesores fiscales solo disponen de un número limitado de formas jurídicas. En
Alemania, los asesores fiscales pueden optar por establecerse bajo cualquier forma jurídica, si
bien los miembros del consejo de administración o los directores generales han de ser asesores fiscales, abogados, auditores, censores jurados de cuentas o mandatarios fiscales. Al menos un asesor fiscal que sea miembro del consejo de administración, director general o socio con responsabilidad personal debe tener su establecimiento profesional en la sede de la empresa o en las proximidades. En Croacia y Luxemburgo, la mayoría de los directores o del consejo de administración han de ser profesionales. En Francia, al menos un miembro de la profesión que ejerza en el seno de una empresa multiprofesional, ya sea como socio o como empleado, debe ser miembro del consejo de administración o de supervisión. En Polonia, la mayoría de los miembros del consejo deben ser asesores fiscales y, si el consejo de administración se compone de dos personas como máximo, una de ellas debe ser un asesor fiscal.
Alemania, Austria, Bélgica, Croacia, Eslovaquia, Francia, Italia, Luxemburgo, Malta, Polonia, Portugal y Rumanía exigen que al menos el 50 % de las participaciones o los
derechos de voto los ostenten profesionales. En Austria, en lo referente a la profesión de asesor fiscal, los profesionales de otros Estados miembros no pueden ostentar más del 25 % de las participaciones y de los derechos de voto.
Recomendaciones
Todos los Estados miembros que regulan las profesiones del sector deberían reconsiderar
la reserva de tareas menos complejas como el pago de los salarios o la elaboración de declaraciones fiscales estándar a profesionales altamente cualificados, en particular en vista de los avances en la digitalización del sector.
Grecia, Italia y Rumanía deberían aclarar el alcance de las actividades reservadas y evaluar
su coherencia y distribución entre las múltiples profesiones reguladas en el sector.
Alemania, Croacia, Francia, Luxemburgo y Polonia deberían revisar sus restricciones a la
composición de los consejos de administración o de los directores generales.
Alemania, Austria, Bélgica, Croacia, Eslovaquia, Francia, Italia, Luxemburgo, Malta, Polonia, Portugal y Rumanía deberían evaluar la proporcionalidad de sus requisitos
concernientes a la participación en el capital o a los derechos de voto.
Austria debería revisar sus restricciones relativas a la participación en el capital y a los
derechos de voto de profesionales de otros Estados miembros,
así como sus restricciones en cuanto a las formas jurídicas disponibles para los asesores fiscales.
Alemania, Austria, Francia, Italia y Portugal deberían evaluar la proporcionalidad de sus
