¿Por qué las rentas propias importan y apoyan el proceso de la descentralización en el municipio de Tocancipá Cundinamarca año 2011?

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(1)¿POR QUÉ LAS RENTAS PROPIAS IMPORTAN Y APOYAN EL PROCESO DE LA DESCENTRALIZACIÓN EN EL MUNICIPIO DE TOCANCIPÁ CUNDINAMARCA AÑO 2011?. DIEGO ANDRÉS MARTÍNEZ PUERTO. UNIVERSIDAD CATÓLICA DE COLOMBIA – UNIVERSITA DEGLI STUDI DI SALERNO FACULTAD DE DERECHO MAESTRÍA EN CIENCIAS POLÍTICAS BOGOTÁ D.C. 2013.

(2) ¿POR QUÉ LAS RENTAS PROPIAS IMPORTAN Y APOYAN EL PROCESO DE LA DESCENTRALIZACIÓN EN EL MUNICIPIO DE TOCANCIPÁ CUNDINAMARCA AÑO 2011?. DIEGO ANDRÉS MARTÍNEZ PUERTO. Investigación para optar al título de Magíster en Ciencia Política. Director Luccia Picarella Ph.D. en Ciencias Universidad Degli Studi Di Salerno. UNIVERSIDAD CATÓLICA DE COLOMBIA – UNIVERSITA DEGLI STUDI DI SALERNO FACULTAD DE DERECHO MAESTRÍA EN CIENCIAS POLÍTICAS BOGOTÁ D.C. 2013 2.

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(4) Nota de aceptación ______________________________________ ______________________________________ ______________________________________ ______________________________________ ______________________________________ ______________________________________. ______________________________________ Firma presidente del jurado. ______________________________________ Firma del jurado. ______________________________________ Firma del jurado. Bogotá D.C., Colombia, Noviembre 2013 3.

(5) Este trabajo de investigación se lo dedico a Dios y a la santísima virgen en su advocación de Fátima que día tras día me dan fuerza para superar los problemas del diario vivir y por último a mi abuela Carmen Rosa por su apoyo incondicional y por creer en mis propósitos de vida.. 4.

(6) AGRADECIMIENTOS La presente Tesis es un esfuerzo en el cual, directa o indirectamente, participaron varias personas leyendo, opinando y corrigiendo. Por otra parte quiero agradecerle al Doctor William Gilberto Delgado. Decano de la Facultad de Economía de la Universidad Católica de Colombia quien semestre a semestre me apoyo en este reto y por su gestión ante las directivas de la universidad quienes financiaron este esfuerzo que hoy se puede reflejar en un escalón más que se cumple para bien de mi proyecto de vida y de la sociedad.. 5.

(7) CONTENIDO pág. INTRODUCCIÓN. 13. 1. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA. 14. 2. JUSTIFICACIÓN. 15. 3. OBJETIVOS. 16. 3.1 OBJETIVO GENERAL. 16. 3.2 OBJETIVOS ESPECIFICOS. 16. 4. MARCO REFERENCIAL. 17. 4.1 MARCO CONCEPTUAL. 18. 4.1.1 Descentralización. 18. 4.1.2 Gobernanza. 18. 4.1.3 Institución. 18. 4.1.4 Sistema general de participación. 18. 4.1.5 Sistema general de regalías. 18. 4.1.6 Inversión social. 18. 4.1.7 Estado centralista vs Estado federal. 19. 4.1.8 Centralización, desconcentración y autonomía. 20. 6.

(8) 4.2 MARCO TEÓRICO. 23. 4.2.1 La descentralización en Colombia. 23. 4.2.1.1 Fines, ventajas y desventajas de la descentralización. 24. 4.2.12 Descentralización y pobreza. 25. 4.2.1.3 Diseños de descentralización. 26. 4.2.2 La Descentralización en América Latina. 27. 4.2.3 La Descentralización en América Latina y Europa. 28. 4.2.4 Sistema General De Participaciones – SGP. 30. 4.2.5 Sistema General de Regalías – SGR. 39. 4.2.5.1 Composición SGR. 41. 4.3 MARCO CONTEXTUAL. 45. 4.3.1 Contexto Institucional Tocancipa. 45. 4.3.1.1 Descripción del Municipio de Tocancipa. 45. 4.3.1.2 El Concejo Municipal. 46. 4.3.1.3 Alcaldía Municipal. 47. 4.3.1.4 Instituto Municipal de Recreación y Deporte. 47. 4.3.1.5 La Personería Municipal. 47. 4.3.1.6 Inspección de Policía.. 48. 4.3.1.7 Gerencia de Desarrollo Económico. 48. 4.3.1.8 Gerencia de Cultura y Turismo. 48. 4.3.1.9 Competencias de los Municipios en Colombia. 48. 7.

(9) 4.3.1.10 Análisis Plan de Desarrollo Municipal (2008-2011. 53. 4.3.1.11 Situación financiera del Municipio de Tocancipa. 59. 4.3.1.12 Financiación de proyectos del PDM con recursos de la nación y las rentas propias de Tocancipá año 2011. 60. 5. CONCLUSIONES. 66. 6. RECOMENDACIONES. 67. BIBLIOGRAFÍA. 68. 8.

(10) LISTA DE CUADROS pág. Cuadro 1. Diferencia Estado Federal vs Estado Unitario. 20. Cuadro 2. Diferencias proceso de descentralización de Europa versus América Latina. 29. Cuadro 3. Crecimiento del Sistema General de Participaciones SGP. 31. Cuadro 4. Asignaciones en educación SGP 2013. 36. Cuadro 5. Asignaciones en Salud SGP 2013. 37. Cuadro 6. Asignaciones para agua potable y saneamiento básico SGP 2013. 38. Cuadro 7. Plan de Desarrollo Municipal (2008-2011) de Tocancipa. 54. Cuadro 8. Programas de salud. 55. Cuadro 9 Proyectos en educación. 56. Cuadro 10 Proyectos agua potable y saneamiento. 58. Cuadro 11 Estructura financiera municipio de Tocancipa vigencia fiscal 2011. 59. Cuadro 12 Proyectos de financiación. 61. 9.

(11) LISTA DE FIGURAS pág. Figura 1. Estructura del Estado Colombiano. 22. Figura 2. Sistema General de Participaciones SGP. 32. Figura 3. Composición SGR. 42. 10.

(12) LISTA DE GRÁFICAS pág. Gráfica 1. Situación fiscal Y SGP. 39. Gráfica 2. Aspectos generales a la reforma SGR. 43. Gráfica 3. Participación como % en el ingreso. 59. 11.

(13) RESUMEN El principal objetivo del presente trabajo, es identificar que tanto importan las rentas propias del municipio de Tocancipá Cundinamarca durante la vigencia fiscal de 2011 y si estos recursos son superiores con respecto a los recursos transferidos por el Gobierno Nacional Central a través del Sistema General de Participaciones, el Sistema General de Regalías, y en qué proporción el ente objeto de estudio financia sus gastos de inversión con respecto a las mencionadas fuentes de ingresos. Por otra parte se busca comprobar de qué manera las fuentes de ingresos mencionadas anteriormente, apoyan el proceso de la descentralización y el cumplimiento de las metas de gobierno enmarcados en el Plan de Desarrollo Municipal que inciden en la autonomía local que debe tener el mandatario (Alcalde) y como a través de la descentralización hay una atención oportuna a las necesidades de la población, de tal manera que el municipio cumpla con las competencias otorgadas en el actual marco jurídico vigente en la República de Colombia Palabras Clave. Participación presupuestal, rentas descentralización, gestión pública y rentas propias.. 12. de. la. nación,.

(14) INTRODUCCIÓN La descentralización es un proceso que en los últimos diez años en Colombia ha tomado fuerza, no solo se puede ver como la entrega de competencias del nivel central al nivel territorial, actualmente también se está hablando de la autonomía fiscal que deben tener los entes territoriales para la creación y recaudo de sus tributos y a su vez garantizar el cumplimiento de competencias que tienen las entidades territoriales con sus ciudadanos y de esta manera garantizar procesos de gobernabilidad y por supuesto la sostenibilidad financiera de los distritos, gobernaciones, municipios y territorios indígenas. Para ello el documento que a continuación se presenta inicia con un análisis de las diferentes formas de organización política y administrativo del Estado colombiano, las diferencias entre un Estado centralista versus un Estado federalista, luego se identificará a través de un cuadro comparativo las diferencias más significativas sobre la descentralización en América Latina versus Europa. Seguido un estudio sobre la descentralización en Colombia por lo que se analizará de forma descriptiva aquellos mecanismos como el Sistema General de Participaciones SGP, el Sistema General de Regalías SGR, y de qué manera apoyan el proceso descentralizador, para luego analizar un caso concreto como es el municipio de Tocancipá Cundinamarca, en donde se identificaran sus principales fuentes de ingresos e identificar que peso tienen los recursos girados por el Gobierno Nacional Central (SGP y SGR) con respecto al ingreso total y efectivamente analizar si los recursos propios del ente objeto de estudio propician la descentralización y ayudan al cumplimiento de las funciones asignadas en el marco legal existente. Por lo que será necesario analizar su plan de desarrollo municipal (PDM) versus las asignaciones presupuestales para el cumplimiento de sus metas en el PDM y de tal manera evidenciar procesos de descentralización. Por ultimo comprobar como las transferencias en un grado menor y las rentas propias de Tocancipá, promueven una gestión pública eficiente de tal forma que garantizan los procesos de gobernabilidad y autonomía local.. 13.

(15) 1. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA Los recursos que transfiere el Gobierno Nacional Central a los entes territoriales a través del Sistema General de Participaciones, el Sistema General de Regalías o si las rentas propias del municipio de Tocancipá Cundinamarca, son aquellas que financian mayoritariamente los diferentes tipos de gastos (Inversión) del ente territorial en la vigencia fiscal de 2011. Generando procesos de autonomía local que permita la atención oportuna de las necesidades de los ciudadanos bajo un esquema de la descentralización.. 14.

(16) 2. JUSTIFICACIÓN La descentralización es un proceso que debe jalonar la autonomía local de las entidades territoriales y facilitar los procesos de gobernabilidad de los mandatarios territoriales, lastimosamente en Colombia los municipios dependen fuertemente de las transferencias del Gobierno Nacional, y no cuentan con las rentas propias suficientes que garanticen el cumplimiento de las funciones establecidas en la Constitución Política y por ende en el marco legal actual, lo que los hace altamente dependientes de las decisiones de los niveles ejecutivos de carácter nacional. Es por tal motivo que se ve la necesidad de analizar un caso específico, como lo es Tocancipá Cundinamarca, un municipio que cuenta con recursos o rentas propias en virtud de sus condiciones geográficas y climáticas, lo que garantiza una menor dependencia de los recursos girados por el Gobierno Nacional. Lo que se quiere comprobar durante esta investigación es que tanto el municipio objeto de estudio participa en las rentas nacionales y si su participación es relevante para propiciar la inversión pública o si fundamentalmente se financia la inversión tanto física o social con recursos propios del ente territorial. Para algunos municipios en Colombia dependen ostensiblemente de los recursos del Sistema General de Participaciones y del Sistema General de Regalías o de aquellos programas de asistencia social promovidos por la Presidencia de la República ocasionando pereza fiscal en los entes territoriales y no se evidencia una gestión fiscal adecuada que garantice la sostenibilidad financiera del ente y por consiguiente los mandatarios locales no pueden solucionar las necesidades inmediatas de la ciudadanía de tal manera que ocasionan procesos de ingobernabilidad y falta de aceptabilidad de los gobernantes, por ultimo no se facilita el proceso de descentralización.. 15.

(17) 3. OBJETIVOS 3.1 OBJETIVO GENERAL Analizar si los recursos transferidos por el Gobierno Nacional Central o si las rentas propias del Municipio de Tocancipá Cundinamarca durante la vigencia fiscal de 2011, promueven la autonomía local que permita la atención oportuna de las necesidades de los ciudadanos bajo el modelo de la descentralización. 3.2 OBJETIVOS ESPECIFICOS . Identificar los procesos históricos y teóricos de la descentralización en Colombia.. . Analizar si los recursos que transfiere el Gobierno Nacional Central a través del Sistema General de Participaciones y del Sistema General de Regalías promueven procesos de descentralización en el municipio de Tocancipá.. . Identificar que tanto importan las rentas propias del municipio de Tocancipá para promover la descentralización.. . Analizar la estructura financiera del municipio objeto de estudio y determinar qué peso tiene las transferencias del Gobierno Nacional Central y las rentas propias frente al ingreso total.. . Determinar si los proyectos focalizados en el plan de desarrollo municipal (2008 -2011) fueron financiados en su totalidad por las transferencias o por las rentas propias.. 16.

(18) 4. MARCO REFERENCIAL 4.1 MARCO CONCEPTUAL Para el desarrollo del presente documento de investigación se parte en identificar el concepto de descentralización, para este caso y según la Comisión Económica para América Latina y el Caribe CEPAL, la definen de manera general como un proceso de transferencias de competencias y recursos desde la administración nacional o central de un determinado Estado, hacia las administraciones subnacionales, aterrizando dicho concepto al contexto de la realidad nacional colombiana, la descentralización busca transferir competencias del nivel central a los entes territoriales, entendiéndose como entes territoriales (Distritos, gobernaciones, municipios, y territorios indígenas) y buscar la eficacia y la eficiencia en la gestión pública. Colombia en su constitución de 1991 en su título uno y en el artículo primero, contempla: “Colombia es un Estado Social de Derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general”1 Según el anterior artículo constitucional reafirma que Colombia, es un Estado Social de Derecho, descentralizada y respetuosa de sus entidades, lo que significa que apunta a un proceso de autonomía en sus entes territoriales que fortalecen los procesos de descentralización fiscal ya que la misma Constitución le otorga a los entes territoriales competencias o funciones definidas que les permite actuar en pro de sus ciudadanos y en el mejoramiento de la calidad de vida de los mismos, para el cumplimiento de sus competencias los entes requieren de tributos propios que recaudan en su territorio a cargo, que permitan el financiamiento de sus obligaciones que se encuentran consagrados en la Constitución Política de Colombia. A continuación se presenta una serie de conceptos que le permitirán al lector, encontrar definiciones que facilitaran la comprensión del tema a desarrollar: 1. CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA. Generalidades Bogotá D.C.: Leyer, 1991, p. 1. 17.

(19) 4.1.1 Descentralización. Traspaso de competencias y servicios de la administración central a corporaciones locales o regionales. 4.1.2 Gobernanza. El término “gobernanza europea”2 indica el conjunto de las reglas de funcionamiento, de los instrumentos, de las instituciones y de otros actores, que aseguran la toma de decisiones y la puesta en marcha de esas decisiones a nivel europeo. En otras palabras, quién hace qué y cómo. En la actualidad, el sistema de gobernanza europea, concebido inicialmente para una comunidad de 6 países, es reconocido por presentar límites importantes a los que deben hacer frente de manera urgente los responsables europeos 4.1.3 Institución. Una institución es una cosa establecida o fundada. Se trata de un organismo que cumple con una función de interés público. 4.1.4 Sistema general de participación. Corresponde a los recursos que la Nación debe transferir a las entidades territoriales (Departamentos, Distritos y Municipios) en cumplimiento de los artículos 356 y 357 de la Constitución Política, reformados por los Actos Legislativos 01 de 2001 y 04 de 2007, para la financiación de los servicios a su cargo en EDUCACIÓN, salud, agua potable y los definidos en el Artículo 76 de la Ley 715 de 2001. 4.1.5 Sistema general de regalías. Sistema que determina la distribución, objetivos, fines, administración, ejecución, control, el uso eficiente y la destinación de los ingresos provenientes de la explotación de los recursos naturales no renovables precisando las condiciones de participación de sus beneficiarios. 4.1.6 Inversión social. Es el instrumento a través del cual los entes del Estado destinan recursos, provenientes de la recaudación de impuestos 2. AEDE. Cómo funciona la Unión Europea: la gobernanza europea. [Consultado el 25 de julio de 2013]. Disponible en Internet: <http://www.aede.eu/es/72_how_does_the_eu_f.html>.. 18.

(20) efectuada a las empresas y personas, al ámbito de la educación, salud, vivienda y obras públicas, entre otros sectores. 4.1.7 Estado centralista vs Estado federal. Para el análisis de la hacienda pública es imperioso conocer las diferencias entre un Estado centralista versus Estado federal y sus implicaciones de tipo fiscal, cuando nos referimos a la cuestión fiscal es identificar las competencias que tienen las dos formas de Gobierno para el tema de la tributación, según Juan Camilo Restrepo en su libro Hacienda Pública, tres son los elementos generales que definen tributo: a) El tributo debe ser establecido por la Ley. b) Se trata de una prestación de carácter personal y pecuniaria a favor del Estado y a cargo del contribuyente. c) El Estado impone el tributo en el ejercicio del poder de imperio y para atender fines estatales3. De acuerdo a la definición de Restrepo sobre tributo, ahora presentare las definiciones teóricas de Estado central y federado, para luego identificar sus diferencias, seguido implicaciones fiscales en cada uno. Los Estados Federados se pueden ver como la agrupación de varios Estados que busca la individualidad política y administrativa, pero unidos por un proceso de cohesión nacional interna y con una identidad propia en el ámbito internacional, cabe mencionar que los Estados federados para el caso de su funcionamiento cuentan con órganos y autoridades propias en actividades políticas y administrativas, ocasionando la creación de constituciones en cada estado, capaces de responder a las necesidades de cada población. Mientras que el Estado Unitario las funciones del poder público judicial, legislativo y ejecutivo, son de exclusividad del Gobierno central, lo que significa que las entidades territoriales en las que se subdivide el territorio carecen de autonomía e independencia en estas áreas4. Para el funcionamiento del Estado unitario es necesario delegar actividades de autoridades centrales que recaigan sobre aquellas 3. RESTREPO. J. Hacienda Pública. 9ª ed. Bogotá D.C.: Universidad Externado de Colombia, 2009.. 4. DEPARTAMENTO DE PLANEACIÓN NACIONAL. Informe. denominado “El Estado y su Organización” Bogotá D.C. DPN, 2004. 19.

(21) autoridades locales, por lo que se promueven la aplicabilidad de conceptos como: Centralización, desconcentración y descentralización, dichos términos pueden modificar el aparato administrativo del Estado Unitario. Para mayor compresión de los dos modelos de gobierno, se estima en el siguiente cuadro en donde relacionan aquellas diferencias más significativas. Cuadro 1. Diferencia Estado Federal vs Estado Unitario. Fuente: Dirección de Desarrollo Territorial – DNP.. 4.1.8 Centralización, desconcentración y autonomía. Colombia es una República, bajo un régimen presidencialista y concentra las diferentes funciones en cabeza del jefe de Estado quien es considerado por la Constitución Política, en su título V, sobre la organización del Estado y en el capítulo 1, en su artículo 115 “El Presidente de la República es Jefe del Estado, Jefe del Gobierno y suprema autoridad administrativa”5. Y además se considera como el Gobierno al presidente, los ministros y los directores de los departamentos administrativos y es sobre quien recae o se concentra el poder decisorio del país, que efectivamente es lo que llamamos centralización. Aunque la misma carta magna manifiesta que Colombia es una nación descentralizada, hay presencia en la estructura 5. CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA. Op. cit., p. 17. 20.

(22) del Estado fuerte concentración del poder por parte del ejecutivo, cuando hablamos de descentralización nos referimos al traspaso de competencias del nivel central a lo territorial y lo que se busca es una oportuna acción del Estado en atención de las necesidades de la sociedad. Para ello la forma de gobierno centralizada no cumple un buen mínimo de eficiencia, por lo que todas las funciones públicas se encuentran a cargo de una sola persona jurídica –Estado –En ese sentido, es el Gobierno Central el encargado de desarrollar todas las tareas y funciones públicas. Para un correcto funcionamiento del aparato Estatal, el mencionado sistema de Gobierno además garantiza la desconcentración la cual consiste en el otorgamiento funciones a órganos que actúan de acuerdo a instrucciones del gobierno central, para el caso de Colombia podemos analizar algunos casos particulares que nos pueden orientar. Si el Gobierno es el presidente, los ministros y los directores departamentos administrativos, se habla específicamente del caso Servicio Nacional de Aprendizaje SENA, que en este caso se ubica en calidad de entidad adscrita al Ministerio de Educación Nacional dentro de la estructura del Estado y es un órgano central que propende por la educación técnica y la formación del talento de los colombianos, esta luego debe crear agencias a nivel territorial (Distritos, departamentos y municipios) dada la necesidad de acercar el servicio educativo que presta esta institución a las distintas regiones del país. Si analizamos el tema de autonomía, partiendo que la autonomía es una forma de división del poder, pero el caso a consideración es si las entidades tienen o no independencia en la toma de decisiones en el ejercicio pleno de sus funciones, se puede evidenciar que hay una fuerte relación de subordinación con respecto a los órganos centrales. Lo que se puede inferir es que si se recuerda en el punto de inicio del documento se menciona que Colombia es una república descentralizada, lo que de tratará de comprobar es si efectivamente el caso del Municipio de Tocancipà Cundinamarca efectivamente hay procesos de descentralización y son autónomos desde lo fiscal que a su vez permitan el auto sostenimiento de sus entidades y si los recursos destinados por el Gobierno Nacional, como es el caso el tema de las transferencias por concepto del sistema general de participaciones y el sistema general de regalías son suficientes para atender los temas de inversión pública en el 21.

(23) territorio de Tocamcipà o la entidad requiere de créditos internacionales para ejecutar la inversión social y a su vez generan procesos de gobernanza. Para mayor compresión del tema a continuación se presenta, la estructura del Estado Colombiano: Figura 1. Estructura del Estado Colombiano. Fuente: Banco de la República de Colombia. 22.

(24) 4.2 MARCO TEÓRICO 4.2.1 La descentralización en Colombia. El proceso de descentralización en Colombia, se presenta a partir de la constituyente de 1991, que busca consolidar al país en una República unitaria, descentralizada y con autonomía de sus entidades territoriales, en definitiva la situación actual del país en comparación con unas tres décadas atrás es favorable, se observa un cambio significativo, en el sentido que el Gobierno Nacional Central busca orientar y coordinar de manera general o macro la provisión de bienes colectivos, cuando nos referimos a la provisión de bienes colectivos es la ampliación de la red vial, de la red de comunicaciones o de la cobertura escolar o la defensa, es decir bienes y servicios que impacten de manera global, mientras que las entidades territoriales (Gobernaciones, municipios y distritos), deben cumplir con una serie de servicios públicos de carácter local como por ejemplo educación, salud y las que la constitución política les asigne en el régimen municipal y departamental 6 Con la constituyente de 1991 hay la elección democrática de alcaldes y gobernadores, con la que se busca fortalecer la autonomía de las regiones y se implementan modelos de gestión, fuerza institucional. Con la elección directa y secreta de los líderes territoriales se crea arraigo y compromiso de ellos hacia sus territorios ya que no son nombrados por el Gobierno Nacional sino por la ciudadanía creando de esta manera situaciones favorables para la administración. También es de resaltar que los entes territoriales colombianos hoy reciben por lo menos la 7mitad de los recursos corrientes de la Nación, lo que favorece a las gobernaciones y los municipios, que pueden dar cumplimiento a las funciones conferidas en la Constitución Política de Colombia y de esta manera atender de manera eficiente las necesidades inmediatas de la población y proveer los servicios sociales y la infraestructura local necesaria.. 6. RESTREPO. Op. cit. 7. DEPARTAMENTO DE PLANEACIÓN NACIONAL Evaluación de la descentralización municipal en Colombia – Bogotá D.C; DNP – Dirección de Desarrollo Territorial , 2004.. 23.

(25) Por otra parte la descentralización busca atender temas del orden político, administrativo y fiscal, pero para que sea un proceso integral el gobierno debe presentar continuamente reformas estructurales que favorezcan el proceso de descentralización. Con la constituyente del 91 la estructura del Estado cambió y este le debe apuntar a dos propósitos según el informe de la evaluación de la descentralización municipal en Colombia: a) el mejoramiento en la provisión de infraestructura y servicios locales, b) la democratización de la sociedad, para que estos dos temas se den es necesario que los recursos transferidos por la Nación deben estar destinados a las áreas que corresponden a lineados con las metas establecidas en el Plan Nacional de Desarrollo como en los planes del orden territorial. 4.2.1.1 Fines, ventajas y desventajas de la descentralización. Inicialmente la descentralización busca disminuir el grado de centralización, proceso que se mide a través de indicadores, como la proporción de ingresos y gastos de cada nivel de gobierno (central a lo territorial), la autonomía para la toma de decisiones y la forma de elegir sus autoridades políticas. Además el proceso de descentralización debe buscar la eficiencia de los establecimientos públicos a través de los temas de desconcentración y delegación, capaces de atender todas aquellas necesidades de la sociedad desde un enfoque integral. Algunos documentos del Departamento Nacional de Planeación, DNP, señalan las ventajas de la descentralización, las cuales se enuncia8. . Los niveles superiores se descargan de funciones operativas y pueden concentrarse en los asuntos estratégicos;. . Mejora la toma de decisiones por la cercanía a los problemas, lo cual permite una mejor identificación de las acciones a desarrollar;. . Estimula la iniciativa y el compromiso en los niveles descentralizados;. . Hay mayor flexibilidad y mayor rapidez en la toma de decisiones.. 8. Ibíd.. 24.

(26) Si los anteriores puntos se dieran en su totalidad, la descentralización sin duda alguna sería un elemento satisfactorio o motor jalonado por el desarrollo económico, reduce la pobreza, fortalece la gobernabilidad, propende por la estabilidad macroeconómica y garantiza la inversión en infraestructura y la provisión de bienes colectivos entre otros. Aunque la descentralización por más bondades que tenga, lastimosamente no ha contado con una favorable puesta en marcha, verdaderamente el tema es un poco complejo, como se ha mencionado anteriormente el tema de la descentralización se viene trabajando a partir de la constituyente de 1991, se cree que este proceso de delegar funciones del orden fiscal a los entes territoriales ha generado inconvenientes desde la perspectiva del desorden fiscal, que se puede ver traducido en déficit y endeudamiento nacional, ya que para este caso los municipios, departamentos y distritos tienen potestad para destinar recursos y la creación de nuevos tributos desde su jurisdicción pero las entidades territoriales no han adoptado una cultura de disciplina fiscal, que les permitan administrar y destinar eficientemente los recursos propios que les facilite su auto sostenimiento y busquen mecanismos o estrategias que les permita cada día depender menos de los recursos del orden central para temas de funcionamiento.. 4.2.1.2 Descentralización y pobreza. Para este caso la descentralización es un proceso administrativo que su incorporación a la estructura del Estado, no podría cambiar totalmente las condiciones actuales de la economía en el sentido estricto a los temas de pobreza. Mientras que permite oportunidades y el surgimiento de mejores administraciones desde el ámbito nacional y local. Pero si puede ayudar a mejorar las condiciones de vida de los habitantes de los entes territoriales a través de una correcta destinación de los recursos destinados por el Gobierno Nacional, que le permitirá a la comunidad acceder a bienes y servicios públicos por parte de la población más pobre, entre los servicios que los municipios le pueden brindar a los habitantes en pro del mejoramiento de la calidad de vida son: educación, salud, agua potable y el saneamiento básico. Es por tal motivo que se deben implementar normas desde organismos centrales que les den autonomía a los gobiernos territoriales para que puedan atender ciertas necesidades de la población de forma oportuna.. 25.

(27) 4.2.1.3 Diseños de descentralización. Las condiciones de cada país son diferentes, por lo que no debe existir como tal una formula o diseño efectivo que nos permita poner en marcha un adecuado modelo descentralizante, aunque entidades de carácter internacional como es el caso del Banco Mundial, las Naciones Unidas y el Banco Interamericano, tienen en sus páginas oficiales algunos mecanismos relacionados a temas de descentralización y que fundamentalmente se basan en textos de federalismo fiscal. Por lo que se considera que no hay una formula universal para el diseño de procesos de descentralización, pero existen algunos criterios en libros de autores como Musgrave y Musgrave9. En dicho libro el autor pretende explorar los fundamentos normativos e identificar como la acción Estatal se puede mejorar la eficacia de la formulación y aplicación de la política. Por otra parte Musgrave considera que la hacienda pública con varios niveles de gobierno- conduce a la formulación de un conjunto de principios generales que sirven de base para la orientación del diseño o ajuste de procesos de descentralización. Tomando como referencia las tres funciones presupuestales básicas del Estado -estabilización, redistribución y asignación de recursos que las dos primeras deben ser realizadas por el nivel central de gobierno, mientras que en la tercera, existen tanto razones históricas y políticas como económicas para explicar y justificar la existencia de múltiples niveles de gobierno. Dentro de la función de asignación de recursos se plantean algunos principios para comprender el federalismo fiscal y orientar las políticas.  Principio de incidencia del beneficio: En este caso el autor determina criterios para la distribución de la provisión de servicios por niveles de gobierno. Es decir hay determinados bienes que cuya distribución solo permite que se beneficien las personas del orden local. Mientras que hay otros bienes que benefician a la totalidad de una región entera o al país.  Principio del beneficio para la financiación de bienes y servicios públicos: consiste básicamente en sostener que aquellas personas que se benefician deberían, así mismo, pagar los servicios que les ofrece el nivel de gobierno determinado. Esto conduce a la existencia de fuentes de impuestos y tarifas diferentes, por niveles de gobierno. 9. MUSGRAVE, Richard y MUSGRAVE. Peggy. Hacienda Pública. 5ª ed. Mc Graw-Hill Book, 1992. p.6.. 26.

(28) 4.2.2 La Descentralización en América Latina. Algunos autores presentan algunas consideraciones sobre el origen de la descentralización en América Latina, para este análisis Rojas (1999)10 le atañe las causas de la descentralización a cuestiones del orden político, se pueden evidenciar algunos aspectos o hechos relevantes como el regreso de la democracia en Brasil y Paraguay, los procesos de pacificación interna en Nicaragua, Colombia y Guatemala, la multiplicación de centros de poder en Venezuela y la reorganización de la sociedad civil en Bolivia son claros ejemplos de los orígenes de la descentralización en América Latina. La excepción viene dada por los casos de Argentina y Chile, en los cuales se observa que el proceso fue iniciado con la motivación de lograr mayor eficiencia en el uso del gasto público y para fortalecer las capacidades de gestión del Estado. Por otra parte Rojas (1999), manifiesta que la debilidad de los partidos políticos juegan un papel importante en la descentralización y también señala el predominio del sistema presidencialista en la región que ha permitido que el poder central siga teniendo una fuerte influencia y control sobre los procesos de descentralización, cuestión que acarrea un tipo híbrido de descentralización. Los procesos chocaron con la resistencia de gobiernos nacionales y en algunos casos con los partidos políticos nacionales, lo cual trajo como resultado una descentralización controlada y monitoreada, y en otros, una burocracia controlada (Whitford, 2002) 11. Para terminar es preciso traer a relación a Nickson (2003)12, reconoce que la descentralización es un fenómeno reciente e irregular, y afirma que los riesgos de transferir competencias y recursos a gobiernos locales se pueden transformar en una herramienta para fortalecer el caudillismo de ciertos partidos y líderes políticos. Esto puede traer como consecuencia que se reduzca aún más el nivel de eficiencia del Estado y se aumenten los riesgos de las crisis macroeconómicas. 10. ROJAS, F. The political context of decentralization in Latin American: Accounting for the particular demands of decentralization in the region. Burki, S.J. y G. Perry (eds), Annual World Bank Conference on Development in Latin America and the Caribbean. Washington, D.C.: The World Bank. 1999. 11. WHITFORD,A. Decentralization and political control of the burocracy. Politics, vol., 14 no2. 2002. 12. En. Journal of Theoretical. NICKSON, A. Tendencias actuales de las finanzas locales en América Latina”.En: Revista Reforma y Democracia, 1998.. 27.

(29) Considerando estos factores, este autor plantea tres desafíos que, de no ser resueltos por los gobiernos subnacionales, continuarán obstaculizando los procesos de descentralización: . Mejorar la gestión de los recursos humanos.. . Mejorar la rendición de cuentas con el nivel central del gobierno.. . Promover una relación más estrecha con la ciudadanía.. Dichas consideraciones son importantes para la puesta en marcha de un proceso descentralizador capaz de fomentar el traspaso de competencias a niveles subnacionales o regionales y disminuir los fenómenos de la concentración de poder. 4.2.3 La Descentralización en América Latina y Europa13. Según el documento “VII Campus Euroamericano”, precisa una serie de diferencias con respecto al proceso de descentralización de Europa versus América Latina, los cuales se relacionan en el siguiente cuadro.. 13. VII CAMPUS EUROAMERICANO. Descentralización http://www.oei.es/euroamericano/DESCENTRALIZACION.pdf.. 28. Europa. y. America. Latina;.

(30) Cuadro 2. Diferencias proceso de descentralización de Europa versus América Latina. EUROPA. AMERICALATINA. Europa tiene los primeros inicios de la descentralización después de la segunda guerra mundial y bajo la influencia de los Estados Unidos. Los primeros Estados Europeos en desarrollar el modelo de la descentralización fueron Alemania e Italia y de esta manera fortalecer el nivel intermedio. En la década de los setenta y ochenta, en Francia, Inglaterra y España, el Estado central cederá autonomía a los poderes locales. Por último, Europa del Este en los años noventa comenzará a adoptar este modelo de poder. Fruto de la globalización y con la intención de tratar las presiones del cambio tecnológico, económico y cultural, los estados buscan alianzas estratégicas con otros países, surgiendo así estados co-nacionales como la Unión Europea.. Década de los ‘80: fruto de la crisis económica y después de la cual los gobiernos centrales tienen dificultades para responder a las necesidades y exigencias de la sociedad. Surge entonces la descentralización con el consiguiente traspaso de poder a los gobiernos subnacionales.. A partir de su creación, comienzan a generarse estrategias para combatir las desigualdades entre las regiones y así poder fomentar el desarrollo de las zonas más desfavorecidas. El principio de subsidiariedad es el que va a primar en los procesos de descentralización, entendido como el medio por el cual el Estado confía a la organización más apta las atribuciones necesarias para el ejercicio de una función de regulación.. Finales de los ’90: preocupación por el desarrollo democrático y la participación ciudadana No todos los países latinoamericanos están llevando a cabo el proceso con el mismo éxito, ya que se debe tener en cuenta que este no es un proceso sencillo y aún más complicado en países en vías de desarrollo.. De entre todos los países que forman parte de América Latina (América del Sur, Centroamérica y el Caribe) se puede destacar según el estudio de Ciudades y Gobiernos Locales Unidos de Agenda 21, que los países en los que las prácticas de descentralización han sido más avanzadas son Argentina, Bolivia, Brasil, Chile y Colombia.. Fuente: VII Campus Euroamericano. 29.

(31) 4.2.4 Sistema General de Participaciones – SGP. Para el desarrollo del presente tema es necesario fortalecer algunos subtemas que se deben tener en cuenta con respecto a las formas de redistribución que adopta la nueva Hacienda Pública, para este caso el profesor Juan Camilo Restrepo libro hacienda pública14, menciona que las finanzas públicas buscan entonces introducir instrumentos y políticas que procuren una mejor redistribución de la renta global del país, para ello identificaremos una forma de redistribución denominada reparto sectorial o territorial que para casos más concretos, lo explicare a través del sistema general de participaciones SGP, en donde el Gobierno Nacional Central distribuye recursos para temas específicos que le corresponden a los entes territoriales sufragar y que están estrechamente relacionados con las competencias que se han entregado, relacionadas con la prestación de servicios fundamentales a la ciudadanía. Sin duda alguna el SGP, es un motor que propende por la descentralización, es por esto que el Gobierno debe adoptar mecanismos jurídicos que garanticen la óptima destinación de los recursos, ya que según el departamento nacional de planeación, en su informe “Orientaciones para la programación y ejecución de los recursos del sistema general de participaciones 2009” menciona que las entidades territoriales sean las responsables de cerca del 51% del total de la inversión pública del país. El SGP, por su parte, es la fuente fundamental de inversión para la mayor parte de municipios del país, porque llega a financiar en los municipios de categorías 4, 5 y 6 (1.045 municipios) más del 90% del total del gasto local15. Por otra parte es importante que la ciudadanía identifique el esquema de financiación municipal, el tipo de recursos que llegan al ente territorial, el uso que se les deben dar por parte de la administración y a su vez para que la ciudadanía puede ejercer procesos de control sobre los recursos ejecutados y de esta manera participen en la gestión local, sin duda alguna el SGP, es un motor que alienta al proceso descentralizador en Colombia, ya que la Nación transfiere, por mandato de los artículos 356 y 357 de la Constitución Política (reformados por los Actos Legislativos 01 de 2001 y 04de 2007), a las entidades territoriales – departamentos, distritos y 14. RESTREPO. Op cit.. 15. DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN. Orientaciones para la programación y ejecución de los recursos del sistema general de participaciones. Bogotá D.C.; DNP, 2009.. 30.

(32) municipios, para la financiación de los servicios a su cargo, en salud, educación, agua potable y saneamiento básico y los definidos por las Leyes 715 de 200116, 1122 de 200717 y 1176 de 200718. Efectivamente los recursos destinados para el SGP, crecerán de forma significativa, que permita fortalecer la acción pública territorial según lo indica el Departamento Nacional de Planeación. En el siguiente cuadro se muestra como se estima dicho crecimiento y su importancia en los sectores que financia ya que son cruciales para garantizar una adecuada calidad de vida y de esta manera responsabilizar a los entes territoriales de sus funciones enmarcadas en la constitución política de Colombia. Cuadro 3. Crecimiento del Sistema General de Participaciones SGP. Fuente: Departamento Nacional de Planeación 16. CONGRESO DE COLOMBIA. Ley 715 de 2001. (diciembre 21). Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros. Bogotá D.C.: Diario Oficial 44654 del 21 de diciembre de 2001. 17. CONGRESO DE COLOMBIA. Ley 1122 de 2007 (enero 9), Por la cual se hacen algunas modificaciones en el Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones. Bogotá D.C.: Diario Oficial 46506 de enero 09 de 2007. 18. CONGRESO DE COLOMBIA. Ley 1176 de 2007 (diciembre 27). Por la cual se desarrollan los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones. Bogotá D.C.: Diario Oficial. 46854 de Diciembre 27 de 2007. 31.

(33) El anterior cuadro evidencia el cambio jurídico, en caso particular a partir del acto legislativo 01 de 2001 se estimaba un crecimiento del SGP que corresponde a la inflación por año más 2 puntos porcentuales, mientras que para el acto año 2007 y con la puesta en marcha de la Ley 1176, se le otorgan aún más recursos al SGP ya tiene previsto la inflación más 3 puntos porcentuales, más 1.8% para temas netamente dirigidos a educación, lo que refleja una mayor financiación de sectores de gran importancia como es el caso de la educación, la salud, el saneamiento básico y agua potable entre otras asignaciones que son de carácter especial o de propósito general según lo define la Ley 1176 de 2007 y que más adelante tratare en lo que se refiere a la composición del SGP. Es importante que la ciudadanía conozca las asignaciones del SGP y por supuesto su composición ya que de esta manera se garantiza el control social por parte del colombiano del común y corriente, fortaleciendo la acción pública territorial. A continuación se presenta la composición del SGP y sus diferentes asignaciones sectoriales, según lo indica el DNP y que serán objeto de un breve análisis: Figura 2. Sistema General de Participaciones SGP. Fuente: DNP -2013. 32.

(34) Partiendo de la figura 2 se evidencian dos grandes rubros que serán objeto de distribución, del cien por ciento del SGP, el 4% corresponde a las asignaciones especiales y el 96% restante hace referencia a lo sectorial, dicha distribución responde a las competencias conferidas por la Constitución Política de Colombia a los departamentos y municipios con el ánimo de fortalecer los procesos de descentralización y atender directamente las necesidades de la población. De acuerdo a la figura 2 se presenta brevemente algunas connotaciones generales sobre el esquema de asignación de recursos. En lo que respecta a las asignaciones de municipios ribereños al río Magdalena se distribuyen, de conformidad con la certificación del Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC), según la proporción de los kilómetros de ribera de cada municipio y distrito respecto al total de la longitud del río. El monto a distribuir se multiplica por la proporción obtenida para cada beneficiario. Para aclarar aún más el tema el Departamento Nacional de Planeación, toma un ejemplo que es el caso del Municipio de San José, tiene una ribera sobre el Río Grande de la Magdalena de 50 kilómetros, según certificación del IGAC, que equivalen al 50% del total de la ribera (100 kilómetros). El total de recursos distribuidos por esta asignación especial para la vigencia es de $200.000.000 de pesos. De acuerdo con lo anterior, le corresponden al municipio de San José un total de $100.000.000 pesos que equivalen al porcentaje de su ribera sobre el total de recursos a distribuir19. Los recursos por concepto de los municipios ribereños, deben destinarlos según la Ley 1176 de 2007 deberán ser destinados a20: . Financiar, promover y ejecutar proyectos relacionados con la reforestación que incluye la revegetalización, reforestación protectora y el control de erosión.. . El tratamiento de aguas residuales. 19. DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN. Orientaciones para la programación. Op. cit.. 20. Ley 1176 de 2007. Op. cit.. 33.

(35) . El manejo artificial de caudales que incluye recuperación de la navegabilidad del río, hidrología, manejo de inundaciones, canal navegable y estiaje.. . Compra de tierras para protección de micro cuencas asociadas al río Magdalena.. Con respecto a la asignación especial del programa de alimentación escolar dichos recursos serán destinados en desarrollo de las competencias asignadas a distritos y municipios en restaurantes escolares, con el fin de garantizar el servicio de complementación alimentaria a los estudiantes de su jurisdicción. Según la Ley 1176, establece que dichos recursos serán destinados para los siguientes aspectos: . Compra de alimentos.. . Contratación de personal para la preparación de alimentos.. . Transporte de alimentos.. . Menaje, dotación para la prestación del servicio de alimentación escolar y reposición de dotación.. . Aseo y combustible para la preparación de los alimentos.. . Contratación con terceros para la provisión del servicio de alimentación escolar. Cabe mencionar que los recursos de alimentación escolar el 80% deber ser destinados a la compra de alimentos y los recursos restantes se puede utilizar para los demás conceptos descritos anteriormente. 34.

(36) En lo concerniente al Fondo Nacional de Pensiones Territoriales FONPET. Se destinaran recursos al cubrimiento de los pasivos pensionales territoriales y de esta manera se garantiza el pago efectivo de las obligaciones correspondientes a los temas pensionales. Por otra parte la atención Integral a la primera infancia no es como tal una asignación propia del SGP, debido a que dependen del comportamiento de la economía, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley 1176 de 2007, Los recursos de que trata el parágrafo transitorio 2° del artículo 4 del Acto Legislativo 04 de 2007 se distribuyen teniendo en cuenta los recursos certificados por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público para atención integral a la primera infancia. El Conpes Social realizará, con base en la población de 0 a 6 años ponderada por el Índice de Necesidades Básicas Insatisfechas, o el indicador que lo sustituya determinado por el DANE21, la distribución de los recursos entre municipios, distritos y áreas no municipalizadas de los departamentos de Amazonas, Guainía y Vaupés y definirá las actividades financiables con ellos, atendiendo la priorización definida por el Consejo Nacional de Política Social. Los recursos de atención integral a la primera infancia se destinaran a la financiación de las acciones en primera infancia según lo han definido el Consejo Nacional de Política Social en desarrollo del artículo 206 de la Ley 1098 de 200622 siempre que dichas acciones no generen gastos recurrentes. Lo anterior, teniendo en cuenta las prioridades que cada entidad territorial determine en sus planes de desarrollo. En concordancia la figura 2 las asignaciones sectoriales para el tema del servicio educativo, tanto de los niveles preescolar, básico y medio, la Ley 715 de 200123 define una serie de competencias tanto para la Nación, como para el departamento y por último para los municipios los cuales no denotare específicamente, sino simplemente abordare la destinación de los recursos, pero es importante que la definición de competencias es crucial para vitalizar la descentralización. 21. DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO NACIONAL DE ESTADÍSTICAS DANE. Censo 2005. Resultados por municipios. Recuperado de http://www.dane.gov.co/files/censo2005/resultados_am_municipios.pdf. 22. CONGRESO DE COLOMBIA. Ley 1098 de 2006 (noviembre 8). Por la cual se expide el Código de la Infancia y la Adolescencia. Bogotá D.C.. Diario Oficial Diario Oficial No. 46.446 de 8 de noviembre de 2006 23. CONGRESO DE COLOMBIA Ley 715 de 2000. Op. cit.. 35.

(37) Respecto a la destinación de recursos para el sector educativo estos serán focalizados a temas de educación de la siguiente manera, según el Conpes social No 159 de 2013. Cuadro 4. Asignaciones en educación SGP 2013.. Fuente: Conpes social. Es de resaltar que los recursos destinados a financiar el sector educativo son importantes ya que ayudan a financiar los gastos de funcionamiento de los establecimientos educativos y el pago de la carga prestacional del magisterio que efectivamente estos rubros son altos ya que también se estiman los costos por escalafón docente tanto del personal docente como los directivos docentes. En lo que respecta al sector educativo la Ley 715 de 2011, define estrictamente las funciones o competencias a cargo de las diferentes entidades territoriales y por supuesto por la Nación, pero para no volver el presente documento algo netamente descriptivo procederé a identificar la focalización de los recursos24. En lo correspondiente al tema de salud a continuación se relaciona los ítems más importantes correspondientes a los recursos del sistema general de participaciones para la salud bajo la decisión del Conpes 159 de 2013 se destinaran a subsidios a la demanda, acciones en salud pública, la prestación del servicio de salud a la 24. DOCUMENTO CONPES No 159 de 2013, se encuentran desglosados los rubros destinados a temas sectoriales del SGP.. 36.

(38) población pobre no asegurada y actividades no cubiertas con subsidios a la demanda PPNA25. Cuadro 5. Asignaciones en salud SGP 2013. Fuente: DNP. Para la distribución de los anteriores recursos, se realizaran conforme con los criterios y las fórmulas establecidas en los artículos 48 y 52 de la Ley 715 de 2001, la Ley 1122 de 2007, la Ley 1438 de 2011 y los decretos: 159 de 2002, 2878 de 2007, 313 y 317 de 2008,360 de 2011 y 196 de 2013. Dando cumplimiento a la composición del SGP, a continuación se presentara la asignación de recursos para el tema de Agua Potable, de acuerdo a los condicionantes del articulo 11 de la Ley 1176 del 2077, y la focalización de recursos se orientará a: i) Déficit de coberturas; ii) Población atendida y balance del esquema solidario, iii) Esfuerzo de la entidad territorial en la ampliación de coberturas iv) Nivel de pobreza del respectivo distrito o municipio; y v) Eficiencia Fiscal y Administrativa de los entes territoriales en la gestión sectorial.. 25. DOCUMENTO CONPES No 160 de 2013. Se encuentran desglosados los rubros destinados a temas sectoriales del SGP.. 37.

(39) Cuadro 6. Asignaciones para agua potable y saneamiento básico SGP 2013. Fuente: DNP Asignación para municipios y distritos y para las áreas no municipalizadas de los departamentos de Amazonas, Guainía y Vaupés. De acuerdo al anterior cuadro esos recursos se podrán destinar según la Ley 1176 de 2007 y los artículos 21 y 22, los municipios de categoría 4ª, 5ª y 6ª pueden destinar libremente hasta el 42% de los recursos de Propósito General, los demás municipios (incluidos los distritos) deben orientar a inversión el 100% de su asignación. Sobre los recursos de obligatoria inversión, todos los municipios y distritos deben destinar el 10% al Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales Fonpet (excepto los que hayan sido certificados por el MHCP, respecto al cumplimiento de la provisión de su pasivo pensional y a la destinación de recursos del SGP para el cumplimiento de los acuerdos de reestructuración de pasivos o programas de saneamiento fiscal) ; así mismo, de conformidad con el artículo 14 de la Ley 1450 de 2011 todos los municipios deben orientar como mínimo el 8% y el 6% del total de los recursos para forzosa inversión a deporte y recreación y a cultura, respectivamente. Cabe señalar que aquellos que reciben compensación para deporte y cultura, deben orientar dichos recursos a tales sectores. Una vez efectuado dicha revisión de asignaciones tanto especial como sectorial de manera general, se evidencia la importancia de la recaudación de los impuestos nacionales y su correcta asignación ya que promueven el proceso de descentralización y de esta manera los entes territoriales pueden cumplir con las funciones asignadas por el régimen departamental y municipal, evidenciando procesos autonómicos que 38.

(40) disminuyan la centralización de los poderes de la rama ejecutiva del nivel nacional y cada vez los entes se han auto sostenibles en el tiempo. A continuación se relaciona la evolución del situado fiscal que fue el primer instrumento que se utilizó a partir de 1993 para realizar el proceso de redistribución y que a partir del 2001 se denominó Sistema General de Participaciones y que durante el 2007 cambio su forma de distribución y en el grafico se observa un crecimiento sostenido garantizando mayores recursos para temas sociales: Gráfica 1. Situación fiscal Y SGP. Fuente: Cálculos del autor. 4.2.5 Sistema General de Regalías – SGR. Uno de los objetivos del presente documento es identificar aquellos mecanismos que propician la articulación de un modelo descentralizador en Colombia, en el anterior capitulo se identificó el SGP, como un sistema que permite la redistribución de la renta global de un país seguido presentare el Sistema General de Regalías que financia también algunos aspectos de carácter social en los entes territoriales de la Nación y de infraestructura permitiendo el cumplimiento de las competencias tanto de municipios, distritos y departamentos, generador de procesos autonómicos y de desconcentración del poder en estamentos del nivel Nacional.. 39.

(41) En primer lugar las regalías por definición del Departamento Nacional de Planeación, es una contraprestación económica que recibe el Estado por la explotación de recursos naturales no renovables. Beneficio económico importante para el Estado y sus entidades territoriales. Por otra parte a mitad del año 2011, el Congreso de la República de Colombia aprobó el acto legislativo 05 de 2011, el cual tiene como propósitos26: . Crear condiciones de equidad en la distribución de los ingresos para generar ahorro para épocas de escasez.. . Distribuir los recursos hacia la población más pobre generando mayor equidad social.. . Promover el desarrollo y la competitividad regional.. . Incentivar proyectos minero-energéticos (tanto para la pequeña y mediana industria y para la minería artesanal).. . Promover la integración de las entidades territoriales en proyectos comunes.. . Propiciar la inversión en la restauración social y económica de los territorios donde se desarrollen actividades de exploración y explotación.. El SGR, distribuirá los recursos a todos los departamentos del país a través de un esquema es decir a través del fondo de ciencia, tecnología e innovación FCTI, Fondo de Desarrollo Regional - FDR y Fondo de 26. CONGRESO DE COLOMBIA. Acto legislativo 5 de 2011 (julio 18). Por el cual se constituye el Sistema General de Regalías, se modifican los artículos 360 y 361 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones sobre el Régimen de Regalías y Compensaciones. Bogotá D.C.: Diario Oficial No. 48.134 de 18 de julio de 2011.. 40.

(42) Compensación Regional - FCR. Adicionalmente se ahorrará a través del Fondo de Ahorro y Estabilización - FAE y del Fondo de Ahorro Pensional Territorial - Fonpet. Los recursos del SGR, financiaran proyectos de inversión presentados por las entidades territoriales a los órganos colegiados de administración y decisión. Es importante recalcar que los recursos del SGR, se focalizaran a financiar proyectos concretos como es el caso de proyectos de gran impacto para los municipios y departamentos, además dichos recursos se focalizaran para que los municipios destinen el 75% y los departamentos el 60% de los recursos de las regalías a la solución de las necesidades básicas insatisfechas. Por lo tanto, deben utilizarlas en proyectos que permitan a más colombianos tener acceso a los servicios de educación, salud, agua potable y alcantarillado y a reducir la mortalidad infantil. Este destino sólo podrá cambiarse cuando las entidades territoriales alcancen las coberturas mínimas en: educación básica 90%, salud para los más pobres 100%, agua potable 70%, alcantarillado 70% y mortalidad infantil 1%*. 4.2.5.1 Composición SGR. Es importante mencionar que al momento en que la nación transfiere los recursos provenientes de las regalías a los entes territoriales estos se hacen a través de transferencias y la composición del SGR es de la siguiente manera, según el acto legislativo 05 de 2011 (ver figura 3) Valga la pena mencionar que la actual estructura del SGR, responde a garantizar la estabilidad fiscal, para facilitar el desarrollo y una dinámica sostenible del crecimiento económico del país y además la creación del SGR propicio el surgimiento de una regla fiscal que fortaleciera el proceso de ahorro de la Nación. De esta manera se garantiza que, tanto a nivel central como regional, estos recursos que genere la actividad mineroenergética sean ejecutados de manera responsable, eficiente y, además con criterios de ahorro para el futuro, que permita estabilizar el gasto público.. *. Información disponible en la página web comité de seguimiento a la inversión de regalías. 41.

(43) Figura 3. Composición SGR. Fuente: DNP. Además también se busca definir los procedimientos para asegurar que la explotación de los recursos naturales no renovables de propiedad de la Nación sea el punto de partida para garantizar el principio de equidad en la distribución de la riqueza extraída del subsuelo colombiano y de esta manera garantizar la disminución en la disparidad regional. De acuerdo a la anterior estructura se definirá la distribución sectorial otorgada por el SGR y de qué manera estos recursos ayudan a garantizar el proceso de descentralización en Colombia. En lo que respecta al Fondo de Ciencia y Tecnología e innovación, se busca incrementar la capacidad científica, tecnológica de innovación y competitividad de las regiones mediante proyectos. Proyectos 42.

(44) relacionados con biotecnología y tecnologías de la información y las comunicaciones, contribuyendo al progreso social, al dinamismo económico al crecimiento sostenible y una mayor prosperidad para toda la población, proyectos regionales acordados entre las entidades territoriales y el Gobierno Nacional. Siguiendo la estructura del SGR, se crea también el Fondo de Compensación Regional, recursos que se destinarán a la financiación de proyectos de impacto regional o local de desarrollo en las entidades territoriales más pobres del país de acuerdo con criterios de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI) y desempleo, con prioridad en las zonas costeras, fronterizas y de periferia. La duración de FCR será de treinta años, transcurrido este periodo, los recursos al Fondo de Desarrollo Regional. En lo que respecta al Fondo de Ahorro y Estabilización, el Banco de la República administrará los recursos correspondientes al FAE del SGR, estos recursos del FAE, así como sus rendimientos no forman parte de las reservas internacionales. En caso de que los recursos destinados al Fondo de Ahorro y Estabilización excedan del treinta (30%) de los ingresos anuales del SGR, tal excedente se distribuirá entre los departamentos en la misma proporción y tiene como fin el sano desarrollo de la economía, ahorro e inversión. En lo que respecta al Fondo Nacional de Pensiones Territoriales FONPET, se busca garantizar los recursos suficientes que faciliten el pago del pasivo pensional de las entidades territoriales que actualmente también goza de recursos del Sistema General de Participaciones en sus asignaciones especiales. Por otra parte el plan Nacional de Desarrollo del actual mandatario de los Colombianos (Prosperidad para todos 2010-2014) Doctor Juan Manuel Santos Calderón, estiman que de acuerdo al boom minero energético se prevén recursos proyectados desde al año 2012 y hasta el 2020 por valor de 94, 8 billones de pesos, los cuales estarán fuertemente destinados a financiar actividades del orden regional y de esta manera garantizar una equidad en la distribución de las regalías y generar procesos de estabilización y ahorro. Efectivamente estos sistemas que he decidido llamar del orden participativo en la distribución de la renta global, 43.

(45) propician fuertemente la descentralización ya que cada día se busca que las entidades territoriales se han autónomas y puedan cumplir sus competencias enmarcadas en la Constitución Política de Colombia. Gráfica 2. Aspectos generales a la reforma SGR. Fuente: DNP -DR. Sin duda alguna y de acuerdo a la información reportada en el Departamento Nacional de Planeación, el nuevo esquema del SGR, propende por una mayor integración al interior del país y la zona occidental con los puertos y zonas fronterizas de acceso a mercados internacionales, también una articulación y aprovechamiento de zonas con gran potencial productivo y vincular con las de menor de desarrollo relativo y por último promover la asociatividad y la unión de esfuerzos público privadas.. 44.

(46) 4.3 MARCO CONTEXTUAL. 4.3.1 Contexto Institucional. Tocancipa 4.3.1.1 Descripción del Municipio de Tocancipa. De acuerdo a la información encontrada en el sitio web del Municipio de Tocancipa Cundinamarca 27De diciembre de 1588 data el primer plano de estas tierras en el que aparece a un lado el río Grande (Bogotá) y la quebrada de Tibitó, a un costado la “serranía de Unta y Toquencipá”, quedando a la izquierda los respectivos pueblos, separados, la estancia de Juan Hoyo y el pueblo de Cueca, del que había camino directo a Unta. Esto indica que en tal año existían dichos tres poblamientos: el de Unta, que estaba en medio, más hacia la serranía se trasladó al nuevo de Toquencipá para formar uno solo en 1593, y Cueca que se unió al de Sopó para formar otro nuevo. Por entonces la iglesia de Tocancipá era principal en la comarca, pues a ella venían a doctrinarse los indios de Unta, Cueca, Meusa, Sopó y Gachancipá. En la visita del fiscal Aróstequi y Escoto de 1758 compareció Baltasar Doblado y declaro que en el lugar donde se encuentra una cruz, junto a un hoyo, hacia el lado de Gachancipá, estaba la antigua iglesia de Tocancipá. El 13 de septiembre de 1593 llegó de visita el Oidor Miguel de Ibarra, acompañado del escribano Alonso González. Había tres estancias y era encomendera doña María de Velasco y Angulo. En la diligencia de descripción de los indios resultaron 362 en Tocancipá entre ellos 121 útiles un cacique y tres capitanes. Luego, visto que no estaban juntos ni poblados en forma de pueblo, ni el sitio era bueno, dispuso la fundación de uno nuevo en mejor lugar, en un llano cercano a Unta, en el cual se congregaron todos ellos mediante auto de 21 de dicho mes de septiembre de 1593 que corresponda al acta de fundación del actual pueblo.. 27. ALCALDIA DE TOCANCIPA. Generalidades. Información general.[Consultado el 25 de julio de 2013]. Disponible en Internet: http://www.tocancipa-cundinamarca.gov.co/informacion_general.shtml. 45.

(47) El mismo día practicó vista de ojo a la comarca y se señaló tierra de resguardo en conjunto, poniendo a los Tocancipá de la iglesia hacia el río Fumesa y a los Unta hacia la parte de la sierra. El municipio de Tocancipa se ubica al norte de Bogotá, sobre la Troncal del Norte, pertenece a la zona denominada Sabana Cundi-boyacense, colindando con los municipios de Cajicá, Cogua, Cota, Chía, Gachancipá, Guasca, La Calera, Nemocón, Sopó y Zipaquirá. Respecto a la división política está divida por sectores, así: Bethania, Bohío, La Aurora, La Esmeralda, La selva, Los Alpes, Trampas, en lo que respecta a la zona rural cuenta con seis veredas así: Canavita, El Porvenir, La Esmeralda, La Fuente, Tibitó y Verganzo. De acuerdo al censo poblacional realizado en el año 2005 por el Departamento Nacional de Estadísticas –DANE, 28 Tocancipa tiene 23,981 habitantes, 6,327 hogares, 949 unidades económicas y 669 unidades agropecuarias, La economía se fundamenta en temas de carácter artesanal como es el caso de la producción de tiestos, y ollas, cazuelas juiches y gachas, que los salineros de Zipaquirá y Nemocón compraban para elaborar la sal. Por otro lado la agricultura y la ganadería juegan un papel importante, sin desconocer que en la actualidad Tocancipa alberga zonas francas en donde se ubican grandes multinacionales esto es debido a la posición geográfica con que cuenta el ente territorial que a su vez le permite un mayor recaudo de ingresos corrientes, de esta manera garantizando el cumplimiento de sus competencias. En lo que respecta a la estructura política administrativa, cuenta con una serie de corporaciones, entidades descentralizadas, Instituciones de salud y educación las cuales se nombraran brevemente ya que cumplen una función específica que nos permitirán comprender aún más el tema de la descentralización: 4.3.1.2 El Concejo Municipal está conformado por trece concejales, elegidos por voto popular para un periodo de cuatro años, dicha corporación tiene como misión Garantizar el Desarrollo Integral del Municipio, mediante la planeación, promoción y creación de alternativas 28. DANE: Op. cit.. 46.

(48) que generen el fortalecimiento Administrativo, Industrial, Cultural y Deportivo, que les permita sostener la economía, con un gobierno transparente, solidario, responsable y productivo. El número de curules depende del número de habitantes en el ente y también la capacidad de generar recursos propios en el marco de la Ley 136 de 199429. 4.3.1.3 Alcaldía Municipal. Ofrecer excelentes servicios a la comunidad de tipo social, legal, administrativo, comunitario y económico, mediante la satisfacción de la población municipal de forma efectiva y oportuna dentro de los términos de la Constitución y la Ley, teniendo en cuenta sus necesidades con criterios de calidad, eficiencia y eficacia, mediante el fortalecimiento de un recurso humano idóneo trabajando permanentemente en la mejora continua de sus procesos, la preservación y recuperación del medio ambiente. 4.3.1.4 Instituto Municipal de Recreación y Deporte. Entidad descentralizada, creada desde el año 1999 para la gestión, promoción y desarrollo del deporte y la Recreación en el Municipio de Tocancipá. El Instituto Municipal de Recreación y Deporte de Tocancipá IMRDT, llega a todos los sectores de poblacionales, como niños, jóvenes, adultos, tercera edad, discapacitados. El Instituto municipal de recreación y deportes del municipio de Tocancipá, pertenece al sistema nacional del deporte Colombiano y está reglamentado por la ley 181 de 1995, y todas sus disposiciones transitorias y vigentes. 4.3.1.5 La Personería Municipal. Es una institución de carácter público que presta servicios de atención integral a la comunidad para la protección, promoción y defensa de los derechos humanos; a través de procesos de vigilancia a la función pública, investigaciones disciplinarias, defensoría del pueblo, participación ciudadana, realización de estudios socioeconómicos y orientación jurídica. Cumpliendo con la normatividad vigente en el país, garantizándole a nuestros ciudadanos soluciones efectivas con calidad, equidad y transparencia en nuestras acciones, contribuyendo a la construcción de una sociedad que pueda creer en sus instituciones gubernamentales. 29. CONGRESO DE COLOMBIA. Ley 136 de 1994 (junio 2). Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios. Bogotá D.C.: Diario Oficial No. 41.377 de 2 de junio de 1994.. 47.