Boletín Brasil
Centro de Estudios Brasileños Ortega y Gasset
Mayo - junio 2005 Volumen 2 Número 3Política monetaria y desarrollo:
Tipo de interés, déficit público y gasto social en Brasil
José Celso Cardoso Jr1, Rogério Nagamine2 y Julimar da Silva Bichara3
Al principio de 2005 se desarrolló un debate muy entusiasta sobre la utilización de tipos de interés elevado como instrumento de combate a la inflación. En realidad, desde el plan Real, ese debate ha sido intenso. De un lado, los defensores de la política monetaria argumentan que la misma es esencial para garantizar la estabilidad de precios, condición esta, a su vez, fundamental para llevar al país a una ruta de crecimiento económico sostenido. Tales defensores suelen recordar que el país convivió, durante el final de la década de los 70 y 1994, con inflación elevada, con riesgo de hiperinflación, y con bajo crecimiento económico. También suelen hacer referencia a la sucesión de planes de ajuste económico heterodoxos fracasados.
De otro lado, los críticos de la política de tipos de interés elevados argumentan que esta práctica reduce la demanda agregada, es un desestímulo para la inversión, empeora la situación fiscal del sector público, concentra renta y aprecia el tipo de cambio real (con impactos negativos sobre el equilibrio externo) y, de esta forma, tal política no sólo no genera crecimiento económico sostenido sino que imposibilita un desarrollo con distribución de renta. Además de esto, al elevar los gastos financieros del sector público, la referida política monetaria acaba siendo una restricción al gasto social y a la inversión pública en función de lo que llamaremos aquí el “efecto desplazamiento del gasto público real”.
Con el objetivo de introducir elementos en este debate, el artículo en cuestión está organizado de la siguiente forma: en la primera parte se analiza el impacto fiscal de la política monetaria; en la segunda se hace una descripción de la participación relativa de la inversión pública y de los intereses en el gasto total de la Unión; en la tercera se hace un análisis de la política monetaria sobre el gasto social; y en la última, presentamos las conclusiones.
1. Política Monetaria y Situación Fiscal del Sector Público Brasileño
En los medios de comunicación ha prevalecido la imagen de que las cuentas fiscales del sector público en Brasil se encuentran en una situación de equilibrio, puesto que se está cumpliendo las metas de superávit primario acordadas con el Fondo Monetario Internacional (FMI). Esta visión es, en realidad, equivocada. Como se puede ver en el cuadro 1, durante el periodo que va desde 1983 a 2004, tan sólo en cuatro años (1990, 1994, 2002, 2004), el sector público consiguió superávit operacional. Por lo tanto, en general, durante los últimos 22 años, tan sólo en 4 años el sector público brasileño consiguió superávit fiscal, siendo deficitario en 18 de los 22 años analizados. Estos datos ponen de manifiesto que el sector público se mantiene, en general, en una situación de desequilibrio fiscal. En promedio de los últimos 22 años, el déficit operacional del sector público fue del 2,55% del PIB (cuadro 1).
1 Técnico de Investigación del IPEA.
2 Gestor Público, actualmente en el IPEA.
Caracterizado el cuadro de desequilibrio fiscal, se puede preguntar cuál(es) es(son) la(s) fuente(s) de dicho desequilibrio? Los medios de comunicación han enfatizado el papel de determinados gastos corrientes, por ejemplo, los beneficios sociales (los de la seguridad social) como verdaderos causantes del déficit público en Brasil. Algunos economistas especializados en finanzas públicas ayudaron a crear esa imagen de que el déficit público es de naturaleza social (gasto público en la seguridad social). Sin embargo, el análisis de los datos del cuadro 1 muestra que durante los últimos 22 años, en 18 de ellos el sector público obtuvo superávit primario, es decir, el concepto que considera sólo los ingresos y gastos no-financieros. En promedio a lo largo del periodo comprendido entre 1983 y 2004, el sector público obtuvo un superávit primario de alrededor del 2,19% del PIB. Por lo tanto, a pesar de la atención dada al déficit de la sanidad, en general, el gobierno mantuvo superávit en el concepto primario.
CUADRO 1: NECESIDADE DE FINANCIACIÓN DEL SECTOR PÚBLICO BRASILEÑO 1983-2004 (% do PIB) AÑO Primario Interés Real* Operacional* Deuda Neta del
Sector Público**
Interés real en Miles de millones de reales de 2003 1983 -1,70 4,70 3,00 --- 43,5 1984 -4,20 6,90 2,70 --- 67,3 1985 -2,61 7,03 4,42 --- 73,9 1986 -1,59 5,17 3,58 --- 58,4 1987 0,99 4,64 5,63 --- 54,3 1988 -0,91 5,78 4,87 --- 67,6 1989 1,03 6,07 7,09 --- 73,2 1990 -4,69 3,36 -1,32 --- 38,8 1991 -2,71 2,90 0,19 38,1 33,8 1992 -1,57 3,32 1,74 37,1 38,5 1993 -2,19 2,98 0,80 32,6 36,3 1994 -5,64 4,07 -1,57 30,0 52,4 1995 -0,27 5,26 5,00 30,6 70,6 1996 0,09 3,30 3,40 33,3 45,5 1997 0,95 3,35 4,31 34,4 47,7 1998 -0,01 7,42 7,40 41,7 105,7 1999 -3,23 6,64 3,41 48,7 95,4 2000 -3,46 4,64 1,17 48,8 69,5 2001 -3,64 5,04 1,40 52,6 76,5 2002 -3,89 3,88 -0,01 55,5 60,1 2003 -4,25 5,14 0,88 57,2 80,0 2004 -4,61 2,54 -2,07 51,8 41,5 Promedio 1983-
2004 -2,19 4,73 2,55 n.d. 60,5 Total 1983-2004 --- --- --- --- 1.330
Fuente: Banco Central, Revista Conjuntura Econômica e IPEADATA. * Considerada la serie con devaluación cambiaria incluso después de 1997. ** Saldo en diciembre.
El análisis de los datos del cuadro 1 muestra que el desequilibrio se deriva, en realidad, del hecho de que los gastos financieros reales sean superiores al superávit primario en la mayor parte del periodo estudiado. Es decir, el superávit primario ha sido insuficiente para cubrir los gastos financieros reales. Desde este punto de vista, se observa que la fuente del déficit del sector público en Brasil, en los últimos 22 años, ha sido el tipo de interés; o en otras palabras, la fuente del desequilibrio fiscal brasileño es financiera, más específicamente, los gastos con intereses.
Los gastos financieros reales en el periodo 1983-2004 representaron, en promedio, un 4,73% del PIB al año. Tal resultado explica porque, aún con un superávit primario anual medio de alrededor del 2,19% del PIB, el país mantuvo un déficit público operacional anual medio del 2,55 % del PIB, entre 1983 y 2004. Como se puede observar en el cuadro 1, los gastos con
intereses en este periodo totalizaron 1,330 billones de reales, lo que prácticamente equivale al PIB brasileño de 1995.
El desequilibrio financiero predominante durante el periodo 1983-2004 ayudó a presionar la deuda neta del sector público, que se elevó de forma expresiva en dicho periodo. Esta deuda saltó del 30% del PIB, en 1994/1995, a aproximadamente un 57% del PIB en 2003.
2. Política Monetaria e Inversión Pública: evidencia de correlación negativa.
Como se ha visto, la capacidad de ahorro del sector público se ha deteriorado por los gastos financieros reales. La reducción del ahorro del sector público tiene un impacto negativo sobre la inversión gubernamental, que es importante para el crecimiento macroeconómico. En este sentido, la tradicional visión económica que defiende la actual política monetaria, no tiene en consideración los efectos de la política monetaria sobre la capacidad de ahorro e inversión del sector público a largo plazo.
Como se puede observar en el cuadro 2 y la figura 1, existe una correlación negativa entre el porcentaje de gasto total destinado al pago de intereses y amortización de la deuda pública y aquel destinado a las inversiones públicas. A lo largo del periodo 1980-1984, los intereses, en promedio, respondieron por sólo un 3,7% del gasto total de la Unión, mientras que las inversiones, en el mismo periodo, representaron un 9,4% de este mismo total. La situación se invirtió en el periodo 1985-1989, cuando la participación de los intereses en el gasto total creció hasta un 11,7%, mientras que la de las inversiones cayó a un 6,9%. Ya en el periodo 1993- 2004, los intereses representaron un 7,1% del gasto total de la Unión frente a una inversión bastante deprimida, que respondió por sólo un 1,9% del gasto total, expresando la correlación negativa entre intereses e inversiones.
CUADRO 2: PARTICIPACIÓN DE LOS INTERESES E INVERSIONES EN EL GASTO TOTAL DE LA UNIÓN.
BRASIL 1980/2004, en % del gasto liquidado.
Período Interés y encargos de la Deuda /
Gastos Liquidados Inversiones/ Gastos Liquidados Promedio 1980-1984 3,7 9,4
Promedio 1985-1989 11,7 6,9 Promedio 1990-1992 2,9 2,9 Promedio 1993-2004 7,1 1,9 Fuente: Secretaria del Tesoro Nacional. Elaboración propia.
Figura 1: Correlación Negativa entre Interés e Inversión en Brasil: 1980/2004.
Interés e Inversión en % del Gasto Total de la Unión
0,0 2,0 4,0 6,0 8,0 10,0 12,0 14,0 16,0 18,0
1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
Interés / Gasto Liquidado
Inversión/
Gasto Liquidado
Fuente: Elaboración propia.
Se debe destacar, entre tanto, que la caída de la participación relativa de las inversiones, comparando el periodo 1980-1984 con el periodo 1993-2004, no puede ser explicada totalmente por el incremento de la participación relativa de los intereses, en la medida en que la caída de la participación relativa de las inversiones superó el incremento del gasto financiero total. De cualquier forma, la mayor importancia relativa de los gastos financieros en el gasto total de la Unión explica una parte relevante de la pérdida de participación de las inversiones en el gasto total de la Unión.
3. Política Monetaria y Gasto Social Federal: 1995-2002.
El análisis anterior es suficiente para demostrar que la principal fuente del problema fiscal
brasileño, a lo largo de los últimos 20 años, tiene una naturaleza eminentemente monetario- financiera. De ahí la afirmación de que el origen del problema fiscal en Brasil se deriva, en gran medida, de una cierta estrategia de conducción de la política económica, principalmente la política monetaria y la que se refiere a la gestión de la deuda pública.
En otras palabras, el problema macroeconómico que queremos resaltar está en el hecho de que el estilo de dirección de la política monetaria ha incurrido en un alto coste fiscal- financiero para el sector público federal, que empujado por la primacía de esta política frente a las demás, acaba desplazando – el efecto desplazamiento del gasto público real – recursos del lado real de la economía, principalmente bajo la forma de gastos sociales e inversiones productivas, para un estilo de gestión financierizada de la deuda pública.
Aunque tal estilo de gestión haya sido la tónica general durante todo el periodo analizado, es desde 1999 cuando el impacto producido sobre las cuentas públicas es particularmente importante – es decir, en el momento en que las fuentes externas de financiación de la economía se redujeron y el gobierno se vió obligado a abandonar el tipo de cambio fijo (ancla cambiaria). Para hacer frente a esta situación – y garantizar la estabilización monetaria – el gobierno federal ha sido obligado, desde entonces, a elevar de forma expresiva el superávit primario.
70,0
Figura 2: Evolución de la Carga Tributaria y del Gasto Público en Brasil, 1995-2002. % PIB
% PIB
61,0
60,0 54,3 55,6
50,1 50,1
50,0 44,4
37,3 36,9
29,417,5 29,1
17,5 29,6 29,6 31,7 32,7
11,3 11,1 12,4 12,7 14,0 14,1 15,7 15,2
26,0
34,5 37,4
34,9
26,7 40,0 35,6
34,1 30,0 27,4
20,0
12,8 13,2
7,5 10,9
7,5
10,0 10,7 11,2 11,8 12,3 12,1
9,2 9,5 9,0
0,0 6,1 6,9 7,4
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
años .
carga tributaria total carga tributária social federal
Fuente: Alfonso & Araújo (2004) para Carga Tributaria; Disco/IPEA para gasto público
gasto federal total gasto federal financeira (deuda + interés y encargos corrientes)
gasto federal ñ financ.+ ñ social gasto social federal tributario
A tales efectos, el gobierno ha recurrido al tradicional recorte de gastos corrientes de la máquina pública y de las inversiones, y a un movimiento continuo de ampliación de la carga tributaria. El aumento de la carga tributaria disponible en el ámbito federal se ha producido mediante el aumento de la participación de las contribuciones sociales en la composición total de los ingresos del gobierno.
Aunque las contribuciones sociales sean tributos no transferibles a los Estados y Municipios, poseen vinculaciones expresas, de modo que su utilización para otros fines sólo se hace posible con la imposición de la Enmienda Constitucional destinada a desvincular parte de estos recursos, lo que se ha hecho en diferentes momentos con el FSE, FEF y más recientemente por la DRU4.
En síntesis, el aumento de la Carga Tributaria Bruta (CTB) dependió básicamente del aumento de la Carga Tributaria de origen Social (CTS), pero debido a la desvinculación de parte de estos recursos por la Unión, los gastos sociales no aumentaron en la misma magnitud. Al contrario, tal como se observa en la figura 2, se produjo un fuerte incremento de los gastos financieros en la composición total de los dispendios públicos, sostenidas en buena medida por una transferencia de renta del lado real de la economía.
A pesar del crecimiento de la carga tributaria total, se observa que el gasto social federal se mantuvo en un nivel relativamente constante durante el periodo 1995-2002. El aumento de la carga tributaria total puede ser, en su mayor parte, explicado por el aumento más que proporcional de la carga tributaria de origen social. Esta, por su parte, estuvo anclada, como se ha mencionado anteriormente, en una mayor participación de las contribuciones sociales en la composición final de los ingresos del gobierno. Por otro lado, se pone de manifiesto un movimiento de fuerte expansión del gasto público total sobre el PIB, cuyo componente explicativo más importante fue, a buen seguro, el gasto financiero. Es decir, la diferencia de comportamiento entre el gasto social federal y el gasto federal total puede ser explicada por el movimiento del gasto federal financiero, en una situación explícita de transferencia de renta del lado real de la economía al lado financiero.
Las afirmaciones precedentes son corroboradas por el análisis de los datos del cuadro 2.
Como se pone de manifiesto en las tres primeras columnas, la variación de la relación Gasto Social Federal / PIB (GSFT/PIB), entre 1995 y 2002, fue inferior tanto a la variación de la relación Carga Tributaria Social Federal / PIB (CTSF/PIB) como a la variación de la relación Carga Tributaria Bruta de la Unión / PIB (CTBU/PIB). Estos números confirman que, aunque el aumento de carga tributaria de la Unión ha sido agrandado preponderantemente por el aumento de la carga tributaria social, más específicamente, por las contribuciones sociales, una parte menos que proporcional (alrededor de un 4,9% entre 1995 y 2002) fue efectivamente convertida en aumento del gasto social a nivel federal.
Cuadro 2: Comparaciones entre Gasto Público Federal y Carga Tributaria Federal en Brasil:
1995 a 2002.
Unión Comparaciones (en %)
Año GSFt/PIB en %
CTSf/PIB en % CTBu/PIB en %
GSFt/CTSf en %
GSF / DñF GSF / DF DF / DE DF / PIB
1995 10,9 11,9 20,8 92 61,8 69,6 47,0 17,5
1996 10,7 11,6 20,5 92 61,3 67,7 47,5 17,5
1997 11,2 12,1 21,2 93 67,1 47,5 58,5 26,0
1998 11,8 12,3 21,4 96 65,3 37,7 63,4 34,5
1999 12,3 13,7 23,1 90 58,1 35,1 62,4 37,4
2000 12,1 14,3 23,5 85 64,5 38,2 62,8 34,9
2001 12,8 15,0 24,9 86 60,5 50,0 54,8 27,4
4 FSE - Fondo Social de Emergencia, FEF- Fondo de Estabilización Fiscal y DRU – Desvinculación de los Ingresos de la Unión.
2002 13,2 15,2 26,3 87 60,5 52,9 53,3 26,7 Indicadores Seleccionados
Var. 95/02 21,6 27,9 26,4 -4,9 -2,1 -24,0 13,4 52,6
Promedio 95/02 11,9 13,2 22,7 89,9 62,4 49,9 56,2 27,8
Fuentes: Afonso & Araújo (2004) para Carga Tributaria y Castro et all (2003) para Gasto Social; IBGE para PIB.
GSFT: gasto social federal tributario; CTSF: carga tributaria social federal; CTBU: carga tributaria bruta de la Unión; PIB: producto interno bruto;
DF: gastos financieros; DñF: Gastos no financieros; DE: Gastos efectivos
Por su parte, a partir de las cuatro últimas columnas del cuadro 2, se puede ratificar la idea de que una parte no despreciable del aumento de la carga tributaria social entre 1995 y 2002 (sobre todo entre 1999 y 2002) debe haber sido apropiada, no por el gasto social federal, sino posiblemente por las formas financieras del gasto público. En especial, las pérdidas del 2,1%
frente al total del gasto no financiero del gobierno federal y del 24% frente al total del gasto financiero, lo que sugiere, claramente, el sentido del ajuste macroeconómico impuesto a la sociedad brasileña, sobre todo durante los años transcurridos entre 1998 y 2000, auge de la crisis del proyecto de estabilización monetaria.
Esta inmensa transferencia de renta – del lado real de la economía al financiero – se procesa mediante un cambio de composición del gasto público total que refleja, en última instancia, una primacía de los intereses económico-financieros necesarios para la estabilización monetaria y una cierta jerarquía de compromisos políticos frente a los intereses sociales divergentes – y sobre todo desiguales – en el acceso y acumulación de recursos estratégicos de poder. Mientras el GSF frente al PIB creció, entre 1995 y 2002, alrededor del 21,6%, el gasto financiero creció un 52,6% en el mismo periodo. Con eso, el gasto social federal supuso, en el promedio del periodo, un 11,9% del PIB y el gasto financiero, por su parte, representó un 27,8%
del PIB. Además, sobre el total del gasto efectivo del gobierno federal, se observa un crecimiento del gasto financiero del 13,4% entre 1995 y 2002, representando, en promedio, un 56,2% de todo lo que el gobierno gastó en el periodo.
4. Conclusiones
El presente artículo trata de demostra que, en primer lugar, la política monetaria en Brasil es un problema fiscal que explica los desequilibrios en las cuentas del sector público en el periodo 1983-2004. En este sentido, la adopción de una política de tipo de interés elevado como forma de garantizar la estabilidad de precios en el corto plazo, aunque eficaz, está comprometiendo la capacidad de controlar la inflación a medio y largo plazo, así como el crecimiento económico, por el impacto financiero perverso que produce en las cuentas públicas y en el nivel de endeudamiento del sector público.
Así, además del éxito cuestionable sobre el control de la inflación, tal estrategia de dirección de la política monetaria ha generado algún efecto desplazamiento de los gastos públicos sobre las inversiones del sector público. Los gastos por intereses contribuyeron al deterioro del ahorro del gobierno y de su capacidad de inversión. En este sentido, la política monetaria ha traído efectos negativos también sobre el crecimiento a largo plazo de la economía.
Por último, se ha mostrado que, por el lado de la financiación social, la estrategia gubernamental de ampliar y re-centralizar la carga tributaria estuvo directamente asociada a la política de sostenibilidad financiera de estabilización monetaria adoptada en 1994. La necesidad del gobierno federal de fortalecer sus ingresos para viabilizar la sustentabilidad del Plan Real hizo que se optase por expandir el peso de las contribuciones sociales (CPMF, COFINS, CSLL, PIS/PASEP, Contribución a la Seguridad Social)5 en la composición total de la carga tributaria,
5 CSLL – Contribución Social sobre los Beneficios Netos; PIS - Programa de Integración Social; PASEP - Programa de Formación del Patrimonio de Funcionario Público; COFINS – Contribución para la Financiación de la Seguridad Social
ya que los ingresos de estos tributos no son transferidos a los Estados y Municipios. Pero dado que las contribuciones sociales tienen vinculaciones presupuestarias específicas, fue preciso que el gobierno creara formas de desvinculación de parte de estos recursos, como se hizo en diferentes momentos con el FSE, FEF y, más recientemente, con la DRU. Así, observando la cuestión desde esta óptica, se puede afirmar que la estrategia de financiación federal de los años 90 en Brasil logró desplazar recursos potenciales del presupuesto social para el ajuste macroeconómico, colocando un techo a la capacidad de gastos sociales de origen federal. Es en este sentido, por lo tanto, es posible hablar también de un efecto desplazamiento de los gastos financieros sobre el gasto social.
En resumen, se puede concluir que la gestión de la política monetaria actual está representando un factor importante de restricción al desarrollo social en Brasil, pues:
a) deteriora las cuentas públicas y genera una presión sobre la deuda del sector público, comprometiendo la propia estabilidad de precios;
b) crea una tendencia de apreciación del tipo de cambio que desequilibra las cuentas externas;
c) disminuye la inversión productiva del sector privado;
d) presiona los gastos públicos y produce un “efecto desplazamiento” sobre el gasto social y la inversión pública, dos elementos importantes para el desarrollo socio-económico del país.
Bibliografía
CARDOSO JR., José Celso; CASTRO, Jorge Abrahão. Economia Política das Finanças Sociais Brasileiras no Período 1995/2002. Brasília:
Ipea, mimeo, 2005.
COSTANZI, Rogério Nagamine. Considerações em torno do Debate Sobre a Política Monetária. São Paulo: Boletim de Informações da FIPE, fevereiro / 2005.
Obs: Traducción y revisión: Almudena Briones y Julimar da Silva Bichara
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Centro de Estudios Brasileños Ortega y Gasset
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Mayo - junio 2005 Volumen 2 Número 3
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