CONTRATO ESTATAL - Terminación unilateral / NULIDAD DEL CONTRATO ESTATAL - Causales de nulidad
Si bien la nulidad, esto es, la declaratoria de pérdida de validez del contrato o de alguna de sus cláusulas es materia de definición jurisdiccional, como quiera que la ley ha radicado bajo la competencia del juez administrativo la decisión sobre la nulidad absoluta o relativa del contrato celebrado por las entidades estatales (Código Contencioso Administrativo arts. 87 y 136 numeral 10. letras e) y f)), el legislador ha impuesto a la administración el deber legal de dar por terminado el contrato estatal, según el artículo 45 inciso 2º de la ley 80, mediante acto
administrativo debidamente motivado del jefe o representante legal de la entidad respectiva, cuando se presenten los hechos prefijados en los numerales 1o., 2o. y 4o. del citado artículo 44. Además, se ordena la liquidación del contrato en el estado en que se encuentre. Fuera de los eventos contenidos en el artículo 17 de la ley 80 de 1993, se acude a la terminación unilateral cuando se presenta alguna de las causales de nulidad absoluta del contrato, que la ley prevé y a las que ya se ha hecho referencia (ley 80 de 1993 artículo 44 numerales 1º, 2º y 4º, y artículo 45 inciso 2º). En este caso, además de constituir un vicio de nulidad declarable por la autoridad judicial para desvirtuar la presunción de validez del acto jurídico
contractual, se permite a la administración hacer cesar los efectos jurídicos del contrato viciado, utilizando la modalidad de la terminación unilateral, en ejercicio de sus poderes excepcionales como organismo estatal.
Autorizada su publicación mediante oficio 02258 de 2 de febrero de 2000.
NULIDAD DE CONTRATO ESTATAL - Actitud que debe asumir la administración en presencia de ésta / CADUCIDAD DE LA ACCION CONTRACTUAL - Término para incoar la acción
La existencia de algunas de las causales establecidas por la ley para provocar la nulidad del contrato estatal, le imponen a la administración el deber legal de darlo por terminado, hecho que debe ser cumplido por ésta tan pronto tenga certeza jurídica y fáctica de la configuración de las causales de nulidad que obligan a la terminación, sin perjuicio del ejercicio de la acción contenciosa pertinente incoada incluso por parte de la misma administración, toda vez que al ser parte del
contrato está revestida de legitimidad para su ejercicio, al poder ser alegada la nulidad absoluta por las partes contratantes, por el agente del Ministerio Público, por cualquier persona interesada, o declarada de oficio. El legislador no
condiciona la expedición del acto administrativo de terminación del contrato por existencia de causales de nulidad, al ejercicio de la acción contractual de nulidad, ni viceversa, de modo que el cumplimiento del deber legal o el ejercicio del
derecho de acción, se asumen independientemente. En el caso de que se alegue nulidad absoluta el término de caducidad de la acción es de dos ( 2) años,
contados a partir de su perfeccionamiento o máximo de cinco cuando el término de vigencia es superior a dos años (Código Contencioso Administrativo art. 136 numeral 10 letras e) y f)), margen de tiempo del que no goza la entidad para la terminación del contrato. En todo caso, y con prescindencia del mencionado factor temporal de oportunidad procesal, si la entidad estatal tiene por existentes algunas de las causales de nulidad que la obligan a dar por terminado el contrato y, en consecuencia, procede a la expedición del acto administrativo correspondiente, la
misma valoración la conduciría, así la ley contractual no la constriña a hacerlo, a incoar la acción contractual de nulidad destinada a obtener la declaratoria judicial correspondiente.
Autorizada su publicación mediante oficio 02258 de 2 de febrero de 2000.
LIQUIDACION DEL CONTRATO - Término / INCUMPLIMIENTO DE LA OBLIGACION DE LIQUIDAR EN TERMINO - Consecuencias para la administración / CONTRATOS DE TRACTO SUCESIVO - Término para liquidarlo
El legislador no sólo autoriza el ejercicio de los poderes administrativos de la entidad estatal para terminar el contrato unilateral y anticipadamente, sino que ordena su liquidación, adicionando los eventos en que de ordinario ésta procede, la cual como operación o corte de cuentas que determina los conceptos y montos adeudados recíprocamente por las partes, en principio puede hacerse de común acuerdo por los contratantes. Dispone la ley 80 que en el caso de los contratos de tracto sucesivo, aquellos cuya ejecución o cumplimiento se prolongue en el tiempo y los demás que lo requieran, deben liquidarse de común acuerdo por las partes contratantes, dentro del término fijado en el pliego de condiciones o términos de referencia, o en su defecto a más tardar antes del vencimiento de los cuatro ( 4) meses siguientes a la finalización del contrato o de la expedición del acto
administrativo que ordene su terminación o a la fecha del acuerdo que lo disponga (art. 60). Adicionalmente a estos eventos, la ley ordena que cuando se presentan algunos de los casos de nulidad absoluta del contrato "el jefe o representante legal de la entidad respectiva deberá dar por terminado el contrato mediante acto
administrativo debidamente motivado y ordenará su liquidación en el estado en que se encuentre". (Ley 80/93, art. 45 inc. 2º). En el evento en que no se proceda a la liquidación dentro de los términos previstos por el artículo 60 citado y
transcurran los dos años "siguientes al incumplimiento de la obligación de
liquidar", sobre caducidad de la acción contractual a que se refiere el C.C.A., art.
136, numeral 10, letra d), la administración pierde la competencia para proceder a la misma.
Autorizada su publicación mediante oficio 02258 de 2 de febrero de 2000.
LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO - Eventos en que procede / CONTRATO ESTATAL - Término para liquidarlo
En cuanto al término dentro del cual debe procederse a la liquidación puede advertirse que el régimen normativo, partiendo desde el establecimiento
convencional del término para ello hasta llegar a la liquidación judicial del contrato, pretende que la relación jurídica contractual quede sometida finalmente a un corte de cuentas en el que se establezcan los saldos a favor o en contra de las partes, sin que esta situación sea indefinida. Establecen la ley 80 de 1993, artículos 24, numeral 5, letra f), 60 y 61 y el C.C.A., art. 136, numeral 10, letra d) los siguientes eventos: a) La administración unilateralmente en los pliegos de condiciones - licitación pública, o términos de referencia - concurso público, de manera obligatoria definirá el plazo para la liquidación, teniendo en cuenta su objeto, naturaleza y cuantía. Esto implica que el plazo queda condicionado a factores concretos atinentes, por vía de ejemplo, a las prestaciones contratadas,
considerando si el contrato es de tracto sucesivo o de ejecución instantánea con
prestación única, hecho este último en el que no parece procedente la liquidación sino en casos excepcionales. Parecidas consideraciones habrá de hacer la administración en punto a la naturaleza y cuantía, para fijar el término de la liquidación. Es así como el artículo 60 ordena que en los contratos de tracto
sucesivo, en aquellos cuya ejecución o cumplimiento se prolongue en el derecho y en los demás que lo requieran, el término de liquidación deberá estar fijado en el pliego de condiciones o en los términos de referencia, atendiendo la evaluación de los factores señalados en el artículo 24, numeral 5o., letra f). Si los factores
mencionados, debidamente evaluados por la administración, no hacen necesario el señalamiento de un plazo de liquidación en los pliegos de condiciones o en los términos de referencia, las partes contratantes, subsidiariamente por mutuo acuerdo, lo fijarán en el contrato respectivo. b) La liquidación debe hacerse a más tardar antes del vencimiento de los cuatro meses siguientes a la finalización del contrato, o a la expedición del acto administrativo que ordene la terminación, o a la fecha del acuerdo que lo disponga. Aquí se prevé un plazo para el procedimiento de liquidación; c. Si no se efectúa la liquidación bilateral, bien porque no se intente o porque fracase, la entidad estatal debe liquidar unilateralmente el contrato, lo que ha de hacer, por regla general, dentro de los dos meses siguientes al
vencimiento del plazo convenido por las partes o, en su defecto, del fijado por la ley (arts. 61, ley 80 de 1993 y 44, ley 446 de 1998). d. Si la administración no liquida el contrato durante los dos (2) meses siguientes al vencimiento del plazo convenido por las partes (art. 136 num. 10 letra d) del C.C.A.) o, en su defecto, del establecido por la ley (4 meses según lo previsto en el artículo 60 de la ley 80 de 1993), el interesado puede acudir a la jurisdicción para obtener la liquidación en sede judicial, para lo cual cuenta con un término de caducidad de la acción de dos (2) años, siguientes al incumplimiento de la obligación de liquidar (C.C.A. art. 136 numeral 10 lit. 10 d.). e. En el evento en que no se proceda a la liquidación dentro de los términos previstos por el artículo 60 citado y transcurran los dos años
"siguientes al incumplimiento de la obligación de liquidar", sobre caducidad de la acción contractual a que se refiere el C.C.A., art. 136, numeral 10, letra d), la administración pierde la competencia para proceder a la misma.
Autorizada su publicación mediante oficio 02258 de 2 de febrero de 2000.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL
Consejero Ponente: AUGUSTO TREJOS JARAMILLO
Santa Fe de Bogotá, D.C., primero (1o.) de diciembre de mil novecientos noventa y nueve (1999).
Radicación número: 1230
Actor: MINISTRO DE TRANSPORTE Referencia: CONTRATOS ESTATALES
El señor Ministro de Transporte doctor Gustavo Adolfo Canal Mora formula a la Sala consulta sobre la oportunidad que, respecto de los términos, tienen las entidades estatales para liquidar los contratos que celebren. Previa referencia a algunas normas legales que regulan la materia, pregunta:
"¿ Cuál es el término máximo que tiene la administración para liquidar un contrato?".
"¿ Puede liquidarse un contrato después de vencido el término de caducidad de la acción contractual?".
"¿ En el evento en que se liquide un contrato con posterioridad al término de caducidad de la acción contractual, qué sucede con los saldos que existan a favor de la entidad o del contratista?".
1. CONSIDERACIONES
La Constitución de 1991 atribuye al Congreso Nacional la función de establecer normas jurídicas generales con sujeción a las cuales la administración pública ha de adelantar su gestión contractual, una de las actividades que permite el
cumplimiento de los fines del Estado, la continua y eficiente prestación de los servicios públicos y la efectividad de los derechos e intereses de los
administrados.
Esta función de regulación contractual ha sido ejercida con la expedición de la ley 80 de 1993, sin perjuicio de las disposiciones especiales que en algunas materias han sido expedidas.
El régimen aplicable a los contratos que celebren las entidades estatales determinadas en el artículo 2o. de la ley 80 de 1993 es el previsto en las
disposiciones comerciales y civiles pertinentes, salvo en materias particularmente reguladas en el estatuto de contratación contenido en dicha ley y en disposiciones especiales (art. 13).
1.1. Causales de nulidad y terminación de los contratos estatales
La validez de los actos jurídicos, y particularmente de los contratos, está sometida a presupuestos y requisitos previstos por la ley (capacidad, consentimiento, objeto lícito y causa lícita), cuya falta sanciona el derecho, según su especie y la calidad o estado de las partes, con el efecto jurídico de nulidad del acto, consistente en hacer desaparecer la relación que nació viciada por carecer de requisitos o formalidades esenciales, originando las restituciones a que haya lugar.
La ley 80 señala en forma expresa los eventos en que se produce nulidad de los contratos estatales, para lo cual acoge las causales del derecho común y agrega algunas específicas en razón de la naturaleza pública de la gestión administrativa contractual, conforme lo establece el artículo 44 de esa ley:
"Los contratos del Estado son absolutamente nulos en los casos previstos en el derecho común y además cuando:
1º. Se celebren con personas incursas en causales de inhabilidad o incompatibilidad previstas en la Constitución y la Ley;
2º. Se celebren contra expresa prohibición constitucional o legal;
3º. Se celebren con abuso o desviación de poder;
4º. Se declaren nulos los actos administrativos en que se fundamenten; y 5º. Se hubieren celebrado con desconocimiento de los criterios previstos en el artículo 21 sobre tratamiento de ofertas nacionales y extranjeras o con violación de la reciprocidad de que trata esta ley".
Si bien la nulidad, esto es, la declaratoria de pérdida de validez del contrato o de alguna de sus cláusulas es materia de definición jurisdiccional, como quiera que la ley ha radicado bajo la competencia del juez administrativo la decisión sobre la nulidad absoluta o relativa del contrato celebrado por las entidades estatales
(Código Contencioso Administrativo arts. 87 y 136 numeral 10. letras e) y f)), el legislador ha impuesto a la administración el deber legal de dar por terminado el contrato estatal,
según el artículo 45 inciso 2º de la ley 80, mediante acto administrativo
debidamente motivado del jefe o representante legal de la entidad respectiva, cuando se presenten
los hechos prefijados en los numerales 1o., 2o. y 4o. del citado artículo 44.
Además, se ordena la liquidación del contrato en el estado en que se encuentre.
En estos eventos, señalados expresamente por la ley y correspondientes a algunas de las causales de nulidad absoluta de los contratos estatales, la entidad debe acudir a sus atribuciones excepcionales para dictar actos administrativos unilaterales, adicionales a aquellos que la ley prevé para la terminación unilateral de los contratos.
En la actividad contractual de las entidades estatales, como es propio en este tipo de relaciones en que concurren voluntades para la creación de obligaciones, procede el ejercicio de la autoridad administrativa manifestada en forma unilateral mediante la expedición de actos administrativos debidamente motivados,
susceptibles de impugnación por vía gubernativa y del ejercicio de las acciones contenciosas pertinentes (nulidad, nulidad y restablecimiento del derecho y contractual), de acuerdo con las reglas del Código Contencioso Administrativo (art.87) y ley 80 de 1993 (art.77).
Como la entidad estatal tiene la dirección general, el control y vigilancia
administrativos de la ejecución del contrato, ella puede interpretar los documentos y estipulaciones contractuales, modificar los contratos y "cuando las condiciones particulares de la prestación así lo exijan, terminar unilateralmente el contrato celebrado", con el objeto de evitar la paralización o afectación grave de un servicio público y asegurar la inmediata, continua y adecuada prestación (ley 80 de 1993, art. 14.1.).
La procedencia de la expedición del acto administrativo de terminación unilateral y anticipada del contrato estatal está prevista por el legislador cuando las exigencias del servicio público lo requieran o la situación de orden público lo imponga; por muerte o incapacidad física permanente del contratista si es persona natural, por disolución de la persona jurídica del contratista; por interdicción judicial o
declaración de quiebra del contratista o por cesación de pagos, concurso de acreedores o embargos judiciales del contratista que afecten el cumplimiento del contrato (art. 17).
Ha dicho la Corte Constitucional, sobre la previsión legal de la terminación unilateral del contrato:
" En cuanto hace a la terminación unilateral del contrato, la ley 80 de 1993
establece los casos en que ésta podrá darse, ya que la administración expresa el interés público y éste debe prevalecer en caso de conflicto con el interés
contractual y meramente económico; claro está, las correspondientes causales deben ser taxativamente señaladas por la ley, ya que obedecen a circunstancias de interés colectivo, o situaciones sobrevinientes que impiden la continuación en la ejecución del contrato y afectan los derechos de los contratistas". ( Sentencia del 20 de octubre de 1994).
Fuera de los eventos contenidos en el artículo 17 de la ley 80 de 1993, se acude a la terminación unilateral cuando se presenta alguna de las causales de nulidad absoluta del contrato, que la ley prevé y a las que ya se ha hecho referencia (ley 80 de 1993 artículo 44 numerales 1º, 2º y 4º, y artículo 45 inciso 2º). En este caso, además de constituir un vicio de nulidad declarable por la autoridad judicial para desvirtuar la presunción de validez del acto jurídico contractual, se permite a la administración hacer cesar los efectos jurídicos del contrato viciado, utilizando la modalidad de la terminación unilateral, en ejercicio de sus poderes excepcionales como organismo estatal.
De otra parte, debe advertirse que la administración carece de competencia para declarar la nulidad, total o parcial, absoluta o relativa, de un contrato celebrado por una entidad estatal. Su declaratoria es materia de competencia de la autoridad judicial (Código Contencioso Administrativo arts. 87 y 136 numeral 10. letras e) y f)).
Materia diferente es que la existencia de algunas de las causales establecidas por la ley para provocar la nulidad del contrato estatal, impongan a la administración el deber legal de darlo por terminado, hecho que debe ser cumplido por ésta tan pronto tenga certeza jurídica y fáctica de la configuración de las causales de nulidad que obligan a la terminación, sin perjuicio del ejercicio de la acción
contenciosa pertinente incoada incluso por parte de la misma administración, toda vez que al ser parte del contrato está revestida de legitimidad para su ejercicio, al poder ser alegada la nulidad absoluta por las partes contratantes, por el agente del Ministerio Público, por cualquier persona interesada, o declarada de oficio.
Debe distinguirse el carácter imperativo para la administración de dar por
terminado el contrato, ante la existencia de causales de nulidad señaladas por la ley, del derecho de acción en el que se faculta a la misma administración, igual que a otras personas, para iniciar la acción pertinente y alegar la nulidad del contrato del que forma o formó parte. Esta facultad para buscar restablecer la legalidad de la gestión contractual es optativa, allí no se conmina imperativamente a la entidad estatal al ejercicio de la acción, como sí ocurre con la obligación de terminar el contrato.
El legislador no condiciona la expedición del acto administrativo de terminación del contrato por existencia de causales de nulidad, al ejercicio de la acción contractual de nulidad, ni viceversa, de modo que el cumplimiento del deber legal o el ejercicio del derecho de acción, se asumen independientemente. En el caso de que se alegue nulidad absoluta el término de caducidad de la acción es de dos ( 2) años, contados a partir de su perfeccionamiento o máximo de cinco cuando el término de vigencia es superior a dos años (Código Contencioso Administrativo art. 136 numeral 10 letras e) y f)), margen de tiempo del que no goza la entidad para la terminación del contrato.
En todo caso, y con prescindencia del mencionado factor temporal de oportunidad procesal, si la entidad estatal tiene por existentes algunas de las causales de nulidad que la obligan a dar por terminado el contrato y, en consecuencia, procede a la expedición del acto administrativo correspondiente, la misma valoración la conduciría, así la ley contractual no la constriña a hacerlo, a incoar la acción contractual de nulidad destinada a obtener la declaratoria judicial correspondiente.
1.2. Liquidación del contrato
El legislador no sólo autoriza el ejercicio de los poderes administrativos de la entidad estatal para terminar el contrato unilateral y anticipadamente, sino que ordena su liquidación, adicionando los eventos en que de ordinario ésta procede, la cual como operación o corte de cuentas que determina los conceptos y montos adeudados recíprocamente por las partes, en principio puede hacerse de común acuerdo por los contratantes.
Uno de los principios de la contratación estatal es el de transparencia, que
desarrolla el artículo 24 de la ley 80. En el numeral 5o. - letra f) de este artículo se especifica que, en virtud de ese principio, en los pliegos de condiciones o términos de referencia se definirá el plazo para la liquidación del contrato, cuando a ello hubiere lugar, teniendo en cuenta su objeto, naturaleza y cuantía. Y agrega:
"Serán ineficaces de pleno derecho las estipulaciones de los pliegos o términos de referencia y de los contratos que contravengan lo dispuesto en este numeral, o dispongan renuncias a reclamaciones por la ocurrencia de los hechos aquí enunciados".
En efecto, dispone la ley 80 que en el caso de los contratos de tracto sucesivo, aquellos cuya ejecución o cumplimiento se prolongue en el tiempo y los demás que lo requieran, deben liquidarse de común acuerdo por las partes contratantes, dentro del término fijado en el pliego de condiciones o términos de referencia, o en su defecto a más tardar antes del vencimiento de los cuatro ( 4) meses siguientes a la finalización del contrato o de la expedición del acto administrativo que ordene su terminación o a la fecha del acuerdo que lo disponga (art. 60).
Pero si el contratista no se presenta a la liquidación, o las partes no llegan a un acuerdo sobre el contenido de la misma, "¿ será practicada directa y
unilateralmente por la entidad y se adoptará por acto administrativo motivado susceptible del recurso de reposición" ( art. 61).
Adicionalmente a estos eventos, la ley ordena que cuando se presentan algunos de los casos de nulidad absoluta del contrato "el jefe o representante legal de la entidad respectiva deberá dar por terminado el contrato mediante acto
administrativo debidamente motivado y ordenará su liquidación en el estado en que se encuentre". (Ley 80/93, art. 45 inc. 2º). ( Resalta la Sala ).
En cuanto al término dentro del cual debe procederse a la liquidación puede advertirse que el régimen normativo, partiendo desde el establecimiento
convencional del término para ello hasta llegar a la liquidación judicial del contrato, pretende que la relación jurídica contractual quede sometida finalmente a un corte de cuentas en el que se establezcan los saldos a favor o en contra de las partes, sin que esta situación sea indefinida.
Establecen la ley 80 de 1993, artículos 24, numeral 5, letra f), 60 y 61 y el C.C.A., art. 136, numeral 10, letra d) los siguientes eventos:
a) La administración unilateralmente en los pliegos de condiciones - licitación pública, o términos de referencia - concurso público, de manera obligatoria definirá el plazo para la liquidación, teniendo en cuenta su objeto, naturaleza y cuantía.
Esto implica que el plazo queda condicionado a factores concretos atinentes, por vía de ejemplo, a las prestaciones contratadas, considerando si el contrato es de tracto sucesivo o de ejecución instantánea con prestación única, hecho este último
en el que no parece procedente la liquidación sino en casos excepcionales.
Parecidas consideraciones habrá de hacer la administración en punto a la naturaleza y cuantía, para fijar el término de la liquidación.
Es así como el artículo 60 ordena que en los contratos de tracto sucesivo, en aquellos cuya ejecución o cumplimiento se prolongue en el derecho y en los demás que lo requieran, el término de liquidación deberá estar fijado en el pliego de condiciones o en los términos de referencia, atendiendo la evaluación de los factores señalados en el artículo 24, numeral 5o., letra f).
Si los factores mencionados, debidamente evaluados por la administración, no hacen necesario el señalamiento de un plazo de liquidación en los pliegos de condiciones o en los términos de referencia, las partes contratantes,
subsidiariamente por mutuo acuerdo, lo fijarán en el contrato respectivo.
b) La liquidación debe hacerse a más tardar antes del vencimiento de los cuatro meses siguientes a la finalización del contrato, o a la expedición del acto
administrativo que ordene la terminación, o a la fecha del acuerdo que lo disponga. Aquí se prevé un plazo para el procedimiento de liquidación;
c. Si no se efectúa la liquidación bilateral, bien porque no se intente o porque fracase, la entidad estatal debe liquidar unilateralmente el contrato, lo que ha de hacer, por regla general, dentro de los dos meses siguientes al vencimiento del plazo convenido por las partes o, en su defecto, del fijado por la ley (arts. 61, ley 80 de 1993 y 44, ley 446 de 1998).
d. Si la administración no liquida el contrato durante los dos (2) meses siguientes al vencimiento del plazo convenido por las partes (art. 136 num. 10 letra d) del C.C.A.) o, en su defecto, del establecido por la ley (4 meses según lo previsto en el artículo 60 de la ley 80 de 1993), el interesado puede acudir a la jurisdicción para obtener la liquidación en sede judicial, para lo cual cuenta con un término de caducidad de la acción de dos (2) años, siguientes al incumplimiento de la
obligación de liquidar (C.C.A. art. 136 numeral 10 lit. 10 d.).
e. En el evento en que no se proceda a la liquidación dentro de los términos previstos por el artículo 60 citado y transcurran los dos años "siguientes al incumplimiento de la obligación de liquidar", sobre caducidad de la acción contractual a que se refiere el C.C.A., art. 136, numeral 10, letra d), la administración pierde la competencia para proceder a la misma.
Dentro de una interpretación finalista del Estatuto de Contratación Administrativa, y de las normas del derecho común, no debe aceptarse a la luz de la lógica jurídica que un contrato quede sin posibilidad de liquidarse y de conocerse la realidad económica de los extremos contratantes, por lo menos antes del vencimiento del término de caducidad de la acción contractual respectiva.
El vencimiento de los términos indicados en la ley trae consecuencias de orden disciplinario, y aun de tipo penal, para los servidores públicos responsables, pero no lleva a la imposibilidad de lograr certeza de las obligaciones mutuas derivadas del contrato y que deben quedar precisadas en el acta de liquidación.
Esta conclusión se refuerza con el preciso mandato de la letra d), del numeral 10 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, que trae un término de dos años siguientes "al incumplimiento de la obligación de liquidar", para incoar la acción en sede judicial.
Pero vencido el término de caducidad de la acción contractual, y por tanto perdida la oportunidad para lograr judicialmente que se liquide el contrato, ya no es
posible, de ninguna manera, la liquidación del mismo. En este caso, se insiste, si hubiere existido negligencia de la administración, el jefe o representante legal de la entidad respectiva, o cualquier servidor público que así llegare a determinarse, podrán incurrir en la responsabilidad legal a que haya lugar, por el no
cumplimiento oportuno de sus deberes.
SE RESPONDE:
1. La administración puede liquidar un contrato hasta antes del vencimiento del término de caducidad de la acción contractual.
2 y 3. No es posible liquidar el contrato después de vencido el término de caducidad de la acción contractual, pues se trata de términos procesales de carácter improrrogable.
Transcríbase al señor Ministro de Transporte. Igualmente, envíese copia a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República.
LUIS CAMILO OSORIO ISAZA CESAR HOYOS SALAZAR Presidente de la Sala
FLAVIO A. RODRIGUEZ ARCE AUGUSTO TREJOS JARAMILLO ELIZABETH CASTRO REYES
Secretaria de la Sala
Doctrina
Como una consecuencia directa de la terminación unilateral del contrato celebrado entre el Municipio de Soledad y la últimamente denominada Gestion Tributaria Integral S.A. GTI, se
procede a la liquidación del mencionado contrato en los términos del articulo 60 y s.s. de la Ley 80 de 1.993.
La terminación del contrato enunciado precedentemente, genera ineludiblemente la cesación definitiva de las prestaciones correlativas de las partes celebrantes, con lo cual, las obligaciones a cargo de ellas pactadas contractualmente se suspenden de manera definitiva y con ello cualquier posibilidad de ajuste, mejoramiento, o modificación de las mismas.
En este sentido cobra importancia el articulo 738 y 739 del Codigo Civil que consagra legalmente el principio de que lo accesorio sigue la suerte de lo principal…………
10. FORMAS DE TERMINACIÓN 10.1. DEFINICIÓN
El hecho de que al momento de la liquidación final del contrato el contratista no haya reclamado, o dejado salvedad en relación con aquellos conceptos que consideraba insolutos, le impide demandar a través de un proceso judicial su reconocimiento.
La liquidación final del contrato tiene como objetivo principal, que las partes definan sus cuentas, que decidan en que estado quedan después de cumplida la ejecución de aquel; que allí se decidan todas las reclamaciones a que ha dado lugar la ejecución del contrato, y por esa razón es ese el momento en que se pueden formular las reclamaciones que se consideren pertinentes.
La liquidación finiquita la relación entre las partes del negocio jurídico, por ende, no puede con posterioridad demandarse reclamaciones que no hicieron en ese momento.
10.2. TERMINACIÓN NORMAL Y ANORMAL
El Consejo de Estado se ha pronunciado en diferentes ocasiones sobre el tema y ha dicho ésta corporación lo siguiente: "Los contratos se celebran para ser cumplidos. De allí que cuando se da el incumplimiento, la parte cumplida ó que se allanó a cumplir, podrá pedir la declaración de responsabilidad y las condenas consecuenciales a ésta. Además los contratos administrativos pueden terminar normal ó anormalmente.
En primer evento por el cumplimiento del objeto en la forma el tiempo debidos. En segundo por caducidad ó terminación unilateral, ó por vencimiento del plazo antes del cumplimiento del contrato convenido.
Terminado normal o anormalmente un contrato, en especial los contratos de suministro, obra pública ó prestación de servicios, procederá su liquidación, en los términos señalados en el mismo contrato. Liquidación que podrá hacerse de común acuerdo, ó en forma unilateral, en caso contrario, por la entidad pública contratante y mediante resolución motivada"
El Tribunal administrativo de Cundinamarca ha sentado también jurisprudencia relativa sentando lo siguiente:
"Para desarrollar este tema, es importante conocer la naturaleza de la liquidación de los contratos; esa liquidación si es de común acuerdo, en principio, no podrá cuestionarse sino por vicios en el consentimiento.
Si el acta se suscribe con salvedades por el contratista podrá éste impugnarla en lo que fue materia de desacuerdo. Si el contratista se negare a suscribirla o no comparece a la diligencia, la administración deberá dictar un acto administrativo unilateral de liquidación, mediante resolución motivada. Lo que podrá impugnarse en una controversia de tipo contractual, en forma aislada o con otras pretensiones derivadas del contrato mismo y que en alguna forma incidan en la liquidación".
La doctrina también ha tenido un pronunciamiento formal en relación con el objetivo y formalidad que debe constatarse en el respectivo clausulado para evitar inconvenientes posteriores:
"Cuando la liquidación del contrato se realiza entre la administración y su contratista, si no se deja salvedad en el acta en relación con reclamaciones que tengan cualquiera de las partes, no es posible que luego se demande judicialmente el pago de prestaciones surgido del contrato.
La liquidación final del contrato tiene como objetivo principal, que las partes definan sus cuentas, que decidan en que estado quedan después de cumplida la ejecución de aquel; que allí se decidan todas las reclamaciones a que ha dado lugar la ejecución del contrato, y por esa razón es ese el momento en que se pueden formular las reclamaciones que se consideren pertinentes. La liquidación finiquita la relación entre las partes del negocio jurídico, por ende, no puede con posterioridad demandarse reclamaciones que no hicieron en ese momento.
Cuando hablamos del fenómeno de caducidad, estando en firme la resolución debe procederse a la liquidación del contrato, el requerimiento ordena a la compañía de seguros a cancelar el valor del riesgo asegurado, sin que esa diligencia se hubiera realizado. La liquidación del contrato es el paso siguiente, precisamente para determinar que derechos y obligaciones correspondían a los contratantes y que sumas liquidadas de dinero deberían pagarse o cobrarse en forma reciproca".
11. FORMAS DE LIQUIDACIÓN DE LOS CONTRATOS ESTATALES.
La liquidación del contrato resulta obligatoria en todos los contratos de tracto sucesivo; en lo que se haya declarado la caducidad
administrativa o la terminación unilateral del contrato, así como en los que siendo de ejecución instantánea su ejecución se ha prolongado en el tiempo por diversas circunstancias. Sin embargo el artículo 60 de la Ley 80 de 1993 señala que procederá en los "demás que lo requieran", remitiéndose de ésta forma a los contratos estatales, enunciados en el artículo 32 de la presente ley.
los contratos estatales pueden subdividirse así:
Contratos de compraventa, de arrendamientode bien inmueble, de compraventa de bien inmueble, de transporte, de seguro, estos contrato se caracterizan porque están fundamentalmente regidos por el derecho privado.
1. CARACTERÍSTICAS:
• No proceden las cláusulas excepcionales.
• Los contratantes están en absoluto plano de igualdad.
• Si el contratista es un comerciante o realiza alguna de las actividades consideras como comerciales por el Código de Comercio, el contrato tiene carácter comercial; de lo contrario, es civil.
• Como en estos contratos no procede la cláusula excepcional de caducidad, para darse por terminado en caso de incumplimiento, habrá que demandar la rescisión ante el juez contractual.
• Contratos con mayor presencia del derecho público. Contratos de obra, de concesión, de prestación de servicios, de suministro, en este tipo de contratos hay mayor presencia del derecho público, en razón a que proceden las cláusulas excepcionales
- Contrato de obra (Artículo 32 – 1 L.80/93) - Contrato de consultoría (Artículo 32 –2 L. 80/93)
- Contrato de prestación de servicios (Artículo 32 – 3 L.80/93, Art. 13 Decreto 2170/02)".
Es importante destacar que si la liquidación ha de tomarse como una rendición final de cuentas para saber quien le debe a quien y cuánto.
No entendemos la razón para no exigirla en todos los contratos con formalidades plenas y de cierta envergadura, como por ejemplo una compraventa cuantiosa que se ejecuta de manera instantánea.
11.1. LIQUIDACIÓN BILATERAL
Finalizada la ejecución del contrato o extinguido el vínculo, según el caso, las partes deben proceder a liquidar el contrato.
Para desarrollar esta etapa, se hará una evaluación acerca de su ejecución y de los pagos realizados al contratista. La liquidación en sí misma no está instituida para soportar y contemplar juicios de valor sobre incumplimientos para obtener por ese camino y de manera directa las indemnizaciones a que haya lugar. Se trata de efectuar un recuento cronológico sobre la ejecución y, en caso de ser necesario, de dejar las constancias que a bien se tenga.
Una vez liquidado el contrato de manera bilateral, no se puede ir en contra de los puntos convenidos, salvo que se demuestre un vicio del consentimiento que afecte su validez. Esto claro está, bajo el supuesto que con la liquidación efectivamente se cierre y termine el vínculo negocial porque si lo que ocurre después de su suscripción es la permanencia en la ejecución real del contrato con la anuencia de la entidad, la liquidación que inicialmente se realizó pierde el efecto por voluntad tácita de las partes.
Con la entrada de la vigencia de la ley 446 de 1998, se puede hablar de la existencia de tres modalidades para la liquidación de los contratos
a. Voluntaria, por mutuo acuerdo o bilateral.
b. Unilateral c. Judicial.
11.2. LIQUIDACIÓN UNILATERAL
Con el objeto de no dejar contratos ni pago en el limbo, la ley confiere una prerrogativa especial a la entidad cuando las partes han fracasado en su intento de liquidar de manera bilateral el contrato, bien sea por discrepancias de tal naturaleza que ni siquiera la bilateralidad con salvedades resulta predicable, o bien por la total displicencia del contratista, quien ni siquiera deja signo alguno de participación.
La validez del acto de liquidación está supeditada a que la entidad haya solicitado la presencia del contratista con el fin de liquidar el contrato.
La expedición del acto sin un proceso previo de invitación, genera, entonces, la anulabilidad de tal acto por abuso de poder o violación del debido proceso.
Si se liquida de manera unilateral el contrato y en ella se presentan reconocimientos menores a los que se cree tener derecho, la demanda correspondiente debe atacar la validez de los actos de liquidación. No hacerlo así impide cualquier condena, en razón de la presunción de legalidad que se predica de todo acto en firme y que se levanta como obstáculo para una pretensión tal.
Cualquiera que fuere la modalidad de la liquidación debemos repetir que en tanto no es una etapa diseñada para deducir responsabilidad contractual por incumplimiento, en la liquidación no es dable incluir sumas por conceptos de perjuicios o por sanciones distintas de las provenientes por la cláusula penal pecuniaria cuando se haya hecho uno de la caducidad o por multas impuesta y no pagadas.
La Sección Tercera del Consejo de Estado ha dicho que "los términos previstos en la ley para realizar la liquidación bilateral o unilateral son indicativos y no preclusivos o perentorios".
11.3. LIQUIDACIÓN JUDICIAL
Cuando se habla de liquidación judicial inmediatamente nos remitimos a la iniciación de un proceso ordinario, ya que la ley no reguló un trámite especial para esta clasede liquidación, el contratista es el único que puede presentar la demanda de liquidación judicial del contrato, dentro de los dos (2) meses, que le confiere la ley.
La liquidación judicial tiene una caducidad igual que para la acción contractual y en este proceso se debe respetar el debido proceso, esto quiere decir que el juez tiene que escuchar a las partes, confrontar pruebas documentales.
Una vez instaurada la demanda (ordinaria o arbitral) y dentro del trámite judicial respectivo, existe la posibilidad legal de que las partes lleguen a un acuerdo y desistan del pleito (Art. 342 C.P.C.), o de que se celebre una conciliación entre ellas (Art. 101 y 104 L. 446/98) ante el juez de conocimiento y de esta forma se dé por terminado el proceso y, más aún, de que las partes celebren un contrato de transacción (art.
2496 C.C. y 340 C.P.C.) y de esta manera pongan fin a las diferencias que son motivo del juicio. Por ello, es claro que durante el trámite del proceso, si bien la administración en forma unilateral no puede proceder a la liquidación del contrato por cuanto la competencia fue trasladada por determinación legal en virtud de la demanda instaurada y admitida al juez de conocimiento, por el contrario sí resulta procedente la liquidación bilateral o por mutuo acuerdo, bajo cualquiera de las modalidades antes enunciadas.
