RESUMEN - TESIS DE GRADO AUTOR (es) Nombres y Apellidos Completos
OSCAR JAVIER ARANA MONTAGUTH GIOVANNI MARLES REYES
FACULTAD DERECHO DIRECTOR
Dr. DIEGO ARMANDO YÁÑEZ MEZA TITULO DE LA TESIS
LA EXTENSIÓN DE LA JURISPRUDENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO A TERCEROS EN COLOMBIA:
ESTADO ACTUAL DE LA CUESTIÓN RESUMEN
El presente trabajo tiene como propósito fundamental evidenciar el grado de aplicabilidad del procedimiento administrativo especial de extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado a terceros, que fue recientemente creado en la Ley 1437 del año 2011. Como se verá, este procedimiento administrativo resulta muy importante en aras de un gran valor: la tutela efectiva de los derechos en sede administrativa y consecuentemente, la descongestión de los despachos judiciales.
Naturalmente, de la aplicabilidad de esta procedimiento administrativo dependerá en gran medida la cada vez menor recepción de causas ante los jueces administrativos de la República, con el favorable afecto respecto a la tutela inmediata de los derechos y el nuevo papel que le corresponde a las administraciones públicas desde el nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437, 2011), que fue creado bajo la concepción constitucional de la Constitución Política del año 1991, adoptando su ideología y significativos desarrollos constitucionales a partir de la jurisprudencia de la Corte Constitucional.
De esta manera, el objeto de estudio resulta muy relevante, por cuanto se trata de una nueva institución del derecho procesal administrativo, que inició su vigencia desde el año 2012. Al tratarse de una nueva institución, las administraciones públicas y el mismo Consejo de Estado han debido afrontar nuevos desafíos: las primeras, al momento de resolver la solicitud de extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado, que es un auténtico derecho de petición especial, y el segundo, al proferir su sentencia, en el caso en que extienda los efectos del caso pasado, o al proferir el auto interlocutorio, mediante el cual rechaza la aplicabilidad del procedimiento administrativo especial de extensión de la jurisprudencia en el caso concreto.
Con todo esto, abordar el estudio de las distintas providencias del Consejo de Estado respecto de estas solicitudes de extensión, desde que se encuentra en vigencia del Código y hasta el mes de diciembre del año 2016, permitirá definir un estado de cosas en la materia.
CARACTERÍSTICAS
PÁGINAS: 100 PLANOS: ____ ILUSTRACIONES: ____ CD-ROM: 1 ANEXOS:____
BIBLIOTECA MANUEL JOSÉ VARGAS DURAN
Presentado por
OSCAR JAVIER ARANA MONTAGUTH GIOVANNI MARLES REYES
UNIVERSIDAD LIBRE DE COLOMBIA FACULTAD DE DERECHO Y CIENCIA POLÍTICA
SAN JOSÉ DE CÚCUTA 2017
Presentado por
OSCAR JAVIER ARANA MONTAGUTH GIOVANNI MARLES REYES
Proyecto de grado presentado como requisito parcial para optar por el título de Abogado
Director:
DIEGO ARMANDO YÁÑEZ MEZA
Abogado especialista en derecho público y Magister en derecho administrativo
Asesor metodológico:
DARWIN GILBERTO CLAVIJO CÁCERES
Abogado especialista en Derecho Administrativo, en Docencia Universitaria y Magister en Educación Superior
UNIVERSIDAD LIBRE DE COLOMBIA FACULTAD DE DERECHO Y CIENCIA POLÍTICA
SAN JOSÉ DE CÚCUTA 2017
Nota De Aceptación ________________________________________
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Presidente del jurado
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Jurado
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Jurado
San José de Cúcuta, Mayo de 2017.
RESUMEN EJECUTIVO
El presente trabajo tiene como propósito fundamental evidenciar el grado de aplicabilidad del procedimiento administrativo especial de extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado a terceros, que fue recientemente creado en la Ley 1437 del año 2011. Como se verá, este procedimiento administrativo resulta muy importante en aras de un gran valor: la tutela efectiva de los derechos en sede administrativa y consecuentemente, la descongestión de los despachos judiciales.
Naturalmente, de la aplicabilidad de esta procedimiento administrativo dependerá en gran medida la cada vez menor recepción de causas ante los jueces administrativos de la República, con el favorable afecto respecto a la tutela inmediata de los derechos y el nuevo papel que le corresponde a las administraciones públicas desde el nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437, 2011), que fue creado bajo la concepción constitucional de la Constitución Política del año 1991, adoptando su ideología y significativos desarrollos constitucionales a partir de la jurisprudencia de la Corte Constitucional.
De esta manera, el objeto de estudio resulta muy relevante, por cuanto se trata de una nueva institución del derecho procesal administrativo, que inició su vigencia desde el año 2012. Al tratarse de una nueva institución, las administraciones públicas y el mismo Consejo de Estado han debido afrontar nuevos desafíos: las primeras, al momento de resolver la solicitud de extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado, que es un auténtico derecho de petición especial, y el segundo, al proferir su sentencia, en el caso en que extienda los efectos del caso pasado, o al proferir el auto interlocutorio, mediante el cual rechaza la aplicabilidad del procedimiento administrativo especial de extensión de la jurisprudencia en el caso concreto.
Con todo esto, abordar el estudio de las distintas providencias del Consejo de Estado respecto de estas solicitudes de extensión, desde que se encuentra en vigencia del Código y hasta el mes de diciembre del año 2016, permitirá definir un estado de cosas en la materia.
TABLA DE CONTENIDO
INTRODUCCIÓN 7
1. IDENTIFICACIÓN DEL PROYECTO 12
1.1. Título 12
1.2. Planteamiento del problema 12
1.3. Formulación del problema 14
1.4. Sistematización del problema 14
1.5. Justificación 14
1.6. Objetivos 15
1.6.1. Objetivo general 15
1.6.2. Objetivos específicos 16
2. MARCO DE REFERENCIA 16
2.1. Antecedentes 16
2.2. Bases teóricas 22
2.3. Bases legales 28
2.3.1. Ley 153 de 1887 28
2.3.2. Ley 105 de 1890 28
2.3.3. Ley 169 de 1896 28
2.3.4. Constitución Política de 1991 29
2.3.5. Ley 1340 de 2009 29
2.3.6. Ley 1395 de 2010 29
2.3.7. Ley 1437 de 2011 30
2.3.8. Ley 1564 de 2012 35
3. DISEÑO METODOLÓGICO 36
3.1. Tipo y método de investigación 36
3.2. Población y muestra 37
3.3. Técnicas de recolección de información 37
3.3.1. Análisis de la información 38
Título I 40
Providencias que han sido proferidas por el Consejo de Estado bajo el asunto de resolución de peticiones de extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado a terceros. 40 1. El procedimiento administrativo de extensión de la jurisprudencia a terceros 40 2. Providencias del procedimiento administrativo especial de extensión de la
jurisprudencia en la jurisprudencia del Consejo de Estado. 41
Título II 44
Peticiones de extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado que han sido resueltas por las administraciones públicas respectivas en los casos que han sido objeto de
conocimiento por el Consejo de Estado. 44
1. Procedencia o improcedencia de las solicitudes de extensión de la jurisprudencia ante el Consejo de Estado: identificación y análisis de sus fundamentos 44
Título III 70
Peticiones de extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado, cuando estas han sido negadas en forma parcial o total por las administraciones públicas y se asume su
conocimiento y decisión por el Consejo de Estado. 70
1. Caracterización de los fundamentos utilizados por el Consejo de Estado respecto a la improcedencia del procedimiento administrativo especial de extensión de la
jurisprudencia. 70
1.1. Actividad de las diferentes Secciones del Consejo de Estado 70
1.2. La naturaleza del asunto con mayor activismo 71
1.3. Razones de la decisión de la jurisprudencia en el procedimiento de extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado (¿No se puede omitir la primera jurisprudencia?) 76
CONCLUSIONES 79
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS 80
LISTA DE GRÁFICAS
Gráfica 1. Providencias Proferidas-Solicitudes de extensión de jurisprudencia 70 Gráfica 2. Admisión del trámite de extensión de la Jurisprudencia y Rechazo por Improcedente
77
INTRODUCCIÓN
La Ley 1437 del año 2011 desde su artículo 10, pasando por los artículos 102, 269, 270, 271, 272, 273 y 274, regula en su conjunto la institución de la extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado a terceros. Para ello, creó un nuevo procedimiento, en el que interviene tanto la administración pública como el máximo tribunal de la jurisdicción contencioso-administrativa, el referido Consejo de Estado.
Básicamente, a partir de una solicitud, que se debe entender en el ejercicio del derecho fundamental de petición, el ciudadano presenta a la administración pública su pretensión respecto de una causa propia y con fundamento en una sentencia de unificación, solicita que las consecuencias jurídicas aplicadas en ese caso le sean también aplicadas al que él ahora presenta, por tratarse de casos semejantes o análogos o en todo caso, muy parecido al que se decidió en aquella sentencia de unificación.
Con anterioridad al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, no existía una figura semejante en el ordenamiento procesal administrativo, siendo el propósito fundamental de la misma el alcanzar la descongestión (¿ES DESCONESTIÓN O DESCONGESTIÓN?) judicial y la uniformidad en la aplicación del derecho por parte de las administraciones públicas1. Tampoco existía para la jurisdicción de lo contencioso administrativo la tipología “Sentencia de Unificación”, la cual sí se presentaba desde la jurisprudencia de la Corte Constitucional en las conocidas sentencias en tipología SU; así mismo, para la jurisdicción
1 Al respecto puede consultarse estudio relevante en materia de El precedente jurisprudencial frente a la discrecionalidad administrativa de los comités de conciliación (Pineda Fajardo, 2013).
ordinaria de la Corte Suprema de Justicia también existía y existe esta figura respecto de cada una de las sentencias de casación, al ser uno de los fines del mismo el de unificar la jurisprudencia.
El artículo 270 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo define a la sentencia de unificación en los siguientes términos:
ARTÍCULO 270. SENTENCIAS DE UNIFICACIÓN JURISPRUDENCIAL. Para los efectos de este Código se tendrán como sentencias de unificación jurisprudencial las que profiera o haya proferido el Consejo de Estado por importancia jurídica o trascendencia económica o social o por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia; las proferidas al decidir los recursos extraordinarios y las relativas al mecanismo eventual de revisión previsto en el artículo 36A de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009.
A partir de este artículo también se identifican algunas particularidades de la misma. Así, son sentencias de unificación las siguientes:
1. …las que se profieran o hayan proferido…
Es decir, con anterioridad al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, se pueden identificar sentencias de unificación dada la habilitación que del mismo se deriva -artículo 270-. A partir de aquí se define entonces que la expedición del mismo -CPACA- no es una limitante temporal, por lo que la identificación de las mismas –Sentencias de Unificación- se hace más compleja. (¿Esto es un entrecomillado o son palabras de ustedes? Si no es un entrecomillado, sería importante elimina tanto uso del mismo y a misma y más bien llamar las cosas por su nombre para que no sea tan confuso el párrafo. Si es un entrecomillado, toca dejarlo como está)
2. …por importancia jurídica…
3. …o trascendencia económica…
4. …o trascendencia social…
5. …o por necesidad de unificar la jurisprudencia…
6. …o por necesidad de sentar jurisprudencia…
7. …las proferidas al decidir los recursos extraordinarios…
8. …y las relativas al mecanismo eventual de revisión previsto en el artículo 36A de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009.
De tal forma que existe una gran gama de caminos para poder construir e identificar la Sentencia de Unificación, no siendo la única aquella que se da a partir de la habilitación que se establece en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Esto plantea otro aspecto particular con relación a la cantidad de solicitudes de extensión de jurisprudencia que se han presentado con analogías anteriores a la vigencia del mencionado Código.
Esta realidad con sus amplios desarrollos encuentra su justificación normativa principal desde el mandato del artículo 10 del Código, al establecer el DEBER DE APLICACIÓN UNIFORME DE LAS NORMAS Y LA JURISPRUDENCIA al siguiente tenor:
ARTÍCULO 10. DEBER DE APLICACIÓN UNIFORME DE LAS NORMAS Y LA JURISPRUDENCIA. Al resolver los asuntos de su competencia, las autoridades aplicarán las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias de manera uniforme a situaciones que tengan los mismos supuestos fácticos y jurídicos. Con este propósito, al adoptar las decisiones de su competencia, deberán tener en cuenta las sentencias de
unificación jurisprudencial del Consejo de Estado en las que se interpreten y apliquen dichas normas.
Desde este deber entonces la jurisprudencia empieza a ocupar un lugar preponderante dentro del sistema de fuentes del derecho administrativo2, dado que no se trata de una simple conducta facultativa, sino de un auténtico deber de aplicación de la jurisprudencia por parte de las administraciones públicas.
De esta forma, la investigación evidencia la aplicación, el estado actual, de la nueva institución creada en Colombia desde el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, a partir del año 2012 y luego de casi cinco años de vigencia. Así mismo, de manera consustancial se advierte sobre el carácter creador de los jueces, esta vez desde el juez contencioso, ya que la administración pública no solo está sometida al imperio de la Ley, sino también al imperio de la jurisprudencia, en los términos de aplicabilidad de este procedimiento.
La relevancia del proyecto se muestra también a partir del momento en el que se persigue definir las razones por las que el máximo tribunal de la jurisdicción contenciosa niega o no la aplicación de la extensión de los casos concretos, lo cual permitirá definir cuáles vienen a ser los razonamientos que al interior del mismo se van construyendo a partir de las razones de apartamiento que tiene la administración pública.
En conclusión, debe afirmarse que el objeto de estudio permitirá conocer tanto el estado del arte de una materia específica, a partir de un estudio descriptivo, como la manera como ha sido aplicada la disposición para la vigencia de los derechos en sede administrativa. Los desafíos en
2 En relación al sistema normativo dentro del conjunto de fuentes del derecho aplicable para la resolución de casos concretos puede consultarse: (Santos Ibarra, 2013) ( Yañez Meza & Yañez Meza, 2012).
este punto son claros, entre otros: ¿Es posible que las administraciones públicas fundamenten la expedición de actos administrativos o la resolución a derechos de petición en jurisprudencia? ¿El decir de los jueces es vinculante de manera absoluta o existe un carácter relativamente obligatorio o uno semi-obligatorio o se trata de un mero criterio de interpretación? La disertación se abre.
1. IDENTIFICACIÓN DEL PROYECTO
1.1. Título
La extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado a terceros en Colombia: Estado actual de la cuestión.
1.2. Planteamiento del problema
En un Estado que se predica como de derecho, la aplicabilidad de las instituciones define la verdadera vigencia del derecho. Entonces, solo en la medida en que se materialicen los derechos, se puede afirmar que la administración pública se encuentra limitada por un marco jurídico, imposibilitándose el abuso de poder, la extralimitación en el ejercicio de las funciones y el incumplimiento de los deberes que les asisten a los servidores públicos.
La problemática que se plantea en esta materia se origina en que antes del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo no existía alguno de las cualidades del procedimiento administrativo especial de extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado, siendo en muchos casos inoperante el derecho de los jueces para las administraciones públicas, quienes bajo el texto literal del artículo 230 de la Constitución podían fundamentar sus decisiones en el texto exegético de la Ley, con absoluta independencia del decir de la jurisprudencia. Según el texto del artículo 230 constitucional “Los jueces en sus providencias solo están sometidos al imperio de la Ley”, de tal forma que cualquier otra fuente diferente a esta no constituye un criterio de aplicación directa, pudiendo ser desconocido sin consecuencia alguna para la función administrativa.
Con la entrada en vigencia del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, esta realidad muta drásticamente, pues aquella interpretación sucumbe ante el
desarrollo legislativo del artículo 230 y en ninguna forma le contradice, por el contrario, lo complementa de cara a múltiples desarrollos jurisprudenciales de la Corte Constitucional, tanto en sentencias de constitucionalidad como en sentencias de unificación y de tutela respecto a la protección y guarda de los derechos fundamentales de los colombianos.
Al crearse el procedimiento, se somete a los postulados de la democracia procedimental (Yañez Meza, 2016)3 la forma en que debe obrar la administración pública respectiva cuando un ciudadano acude ante ella presentando como fundamento de petición a la jurisprudencia, que se corresponde con una sentencia de unificación, logrando un límite al ejercicio de su función. Si en otrora las administraciones públicas podían eludir la aplicación de la jurisprudencia, porque no existía un mandato legal que los obligara, con la reciente expedición del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y su procedimiento administrativo especial, ello no sería posible.
Con este procedimiento administrativo el ciudadano acude ante la administración pública competente y en un tiempo relativamente corto, obtiene una respuesta a su asunto. Además, dependiendo del sentido de la misma, puede buscar y acceder al Consejo de Estado, máxima autoridad de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en un tiempo que en vigencia del Código Contencioso Administrativo era impensable. Así como una persona desde la acción de tutela puede llegar a la Corte Constitucional en seis meses o poco más, a través del procedimiento administrativo especial de extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado, esa misma persona puede llegar a dicho Consejo en un tiempo equiparable.
3 En relación a la democracia desde la Constitución política de 1991 puede consultarse (Jiménez Ramírez
& Arboleda Ramírez, 2015).
De esta forma se conecta al ciudadano con el juez de la más alta jerarquía en la jurisdicción contencioso, lo que se traduce en el ejercicio de una justicia pronta, rápida y que define el derecho en un tiempo razonable. Entonces, con este procedimiento y desde el texto de la ley, se pueden advertir múltiples aspectos favorables, tal como se han descrito; sin embargo, solo de su realidad en la aplicación se podría descubrir qué tanto le ha servido a quienes tienen un conflicto ante la administración.
1.3. Formulación del problema
¿Cuál ha sido la aplicabilidad de la extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado a terceros en Colombia a partir de la vigencia del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo?
1.4. Sistematización del problema
¿Cuáles son las providencias que han sido proferidas por el Consejo de Estado bajo el asunto de resolución de peticiones de extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado a terceros?
¿Cómo han sido resueltas las peticiones de extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado por las administraciones públicas respectivas?
¿Cómo han sido resueltas las peticiones de extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado, cuando estas han sido negadas en forma parcial o total por las administraciones públicas y se asume su conocimiento y decisión por el Consejo de Estado?
1.5. Justificación
El trabajo de grado tendrá incidencia sobre diversos actores de conformidad a la naturaleza misma de la cuestión:
En primer lugar, frente a las administraciones públicas, por cuanto se podrá socializar el estado actual del procedimiento y las razones de procedencia o improcedencia en la vigencia de casos concretos.
En segundo lugar, frente a los jueces pues, aunque a ellos no les compete el conocimiento de este procedimiento, sí pudieran verse en el futuro posiblemente afectados con reformas al mismo, tal como sería el caso en que la competencia para decidir el procedimiento no esté en la habilitación dada a las administraciones públicas -tal como lo define hoy el CPACA- y se modifique la competencia hacia ellos.
Finalmente, los problemas y dificultades que se evidenciarán tendrán que ver con la forma en que se afronta el procedimiento en las administraciones públicas de todo orden, ya que como destinatarios del procedimiento pueden ser sujetos de solicitudes de extensión de la jurisprudencia, siendo imperativo que se conozca el estado actual de la problemática, que no es solamente jurídica sino también social, pues, como se indicó con anterioridad, lo que pretende la Ley es descongestionar -entregar con efectividad el derecho- para evitar que el problema le llegue al juez, además de perseguir que sea lo más uniforme posible el derecho de la administración pública, que ahora no solo está sometido al imperio de la Ley sino también de la jurisprudencia a partir del deber de aplicación uniforme.
1.6. Objetivos
1.6.1. Objetivo general
Determinar la aplicabilidad de la extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado a terceros en Colombia a partir de la vigencia del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo
1.6.2. Objetivos específicos
Identificar las providencias que han sido proferidas por el Consejo de Estado, bajo el asunto de resolución de peticiones de extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado a terceros.
Analizar las peticiones de extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado que han sido resueltas por las administraciones públicas respectivas en los casos que han sido objeto de conocimiento por el Consejo de Estado.
Analizar las peticiones de extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado, cuando estas han sido negadas en forma parcial o total por las administraciones públicas y se asume su conocimiento y decisión por el Consejo de Estado.
2. MARCO DE REFERENCIA
2.1. Antecedentes
Gómez Peña, A. C. (Sin fecha). Extensión de jurisprudencia. En vía administrativa y judicial.
Oficina Asesora Jurídica. Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado . Bogotá, D.C. Colombia:
https://www.defensajuridica.gov.co/gestion/publicaciones-
andje/ekogui_pereira/Documents/7.Presentacion_Of_Asesora_Juridica_ANDJE.pdf.
El mecanismo de extensión de la jurisprudencia representa una novedad en el ordenamiento jurídico colombiano, que por tanto demanda una interpretación importante por parte de los diferentes actores y apoderados (A nivel judicial y administrativo). En vía judicial deberán definirse y unificarse aspectos tan sensibles como el reconocimiento de la cosa juzgada frente a un eventual abuso del aparato judicial, la operancia de la caducidad de la acción como causal de improcedencia de la solicitud y la existencia de procesos en curso en la jurisdicción. Deben aclararse las condiciones y requisitos del apartamiento administrativo por parte de las autoridades administrativas, así como las implicaciones de la extensión de jurisprudencia en la conciliación extrajudicial en asuntos administrativos. (Gómez Peña, Sin fecha).
Sala de Consulta y Servicio Civil. (2014). Las sentencias de unificación jurisprudencial y el mecanismo de extensión de la jurisprudencia. Ministerio de Justicia y del Derecho , 1ª,
514. Bogotá, D.C. Colombia:
http://www.consejodeestado.gov.co/documentos/biblioteca/libros/sentenciasunificacion/libr o.pdf.
A manera de colofón, es importante precisar que la pretensión del nuevo Código es que la Administración proceda a realizar la función que le compete y reconozca los derechos en sede administrativa y que, solo en caso de que ello no se haga, exista un juez administrativo al cual se pueda acercar el ciudadano para que esto se cumpla. Bajo esta filosofía se enmarca el mecanismo de extensión de la jurisprudencia, mediante el cual el precedente judicial unificado del Consejo de Estado, esto es, el contenido en una categoría especial de sentencia definida en el nuevo Código (sentencia de unificación jurisprudencial, art. 270), se constituye en un parámetro vinculante para tener en cuenta para la definición de las reclamaciones en sede administrativa.
Sin duda, esta valiosa figura representa un reconocimiento del valor y peso de la jurisprudencia en el sistema de fuentes, propende por una nueva cultura de gestión que busca precaver los litigios y lo más importante, contribuye a la seguridad jurídica y a la realización del derecho de igualdad de las personas. Además, su utilización redundará en una menor congestión judicial, pues permitirá́ evacuar una gran cantidad de causas de reclamación ante la Administración con idéntica situación fáctica y jurídica a partir de unas decisiones jurisprudenciales unificadas en asuntos comparables, sin necesidad de recorrer un dispendioso proceso judicial.
Por esto, es importante el uso de esta herramienta que contribuye a la realización de la garantía fundamental que tenemos los asociados a obtener justicia de manera pronta, eficaz e igual para todos. (Sala de Consulta y Servicio Civil, 2014)
Rojas Betancourth, D. (Sin fecha). Extensión de las sentencias de unificación de la jurisprudencia: avanza la aplicación y el debate. Consejo de Estado , 13. Bogotá, D.C. Colombia:
http://www.consejodeestado.gov.co/documentos/prensa/extjuri.pdf.
En el debate dogmático se muestran algunos problemas que surgen de la sola lectura integral de los textos definitivos; en el normativo se incursiona en la pregunta sobre la validez constitucional de la nueva figura, lo que en buena parte ya está́ respondido por la Corte Constitucional luego de examinar la exequibilidad de las principales normas pertinentes. El resultado del anterior debate ambienta el teorice, pues aquí́ la pregunta central gira en torno a si con la nueva normatividad se ha alterado el sistema de fuentes en Colombia y cuáles son sus consecuencias, lo que genera un diálogo en torno a las perspectivas desde las que es posible discutir acerca de la jurisprudencia: la teórica, la política, la hermenéutica y la analítica. (Rojas Betancourth, Sin fecha).
Morales Morales, N. D. (2014). Metodología para la extensión de la jurisprudencia. Universidad Nacional de Colombia. Tesis presentada como requisito para optar al título de Magister en Derecho.
Bogotá, D.C. Colombia: http://www.bdigital.unal.edu.co/48510/1/53122622.2015.pdf.
Se presentó una propuesta de pautas metodológicas para la extensión de la jurisprudencia y estas van encaminadas a determinar la similitud de los casos para producir una regla segura de aplicación de la extensión.
Es por ello que se propuso acudir a las pautas de: determinar si se trata de casos que se regirían por idéntico procedimiento y medio de control (i), identificar una naturaleza similar en el hecho que genera daño (ii), establecer identidad en las pretensiones, es decir, que vayan orientadas en un mismo sentido, por ejemplo: en un proceso de reparación directa será́ parte de las pretensiones la declaración de responsabilidad del Estado y el reconocimiento de perjuicios morales, materiales y no pecuniarios, razón por la que, el caso sobre el cual se solicita la extensión debe versar efectivamente sobre pretensiones similares a la sentencia de unificación (iii) y que el fallo que contiene la regla de decisión señalado en la sentencia de unificación sirva para dar solución efectiva y de fondo al caso objeto de extensión, de tal manera que la autoridad administrativa o el Consejo de Estado, al estudiar la solicitud, pueda concluir sin lugar a dudas que la conclusión a que se arribó́ en la sentencia de unificación es la misma a que se llega en el caso objeto de estudio. (Morales Morales, 2014)
Garzón Martínez, J. C. (Sin fecha). La extensión de la jurisprudencia como expresión del principio de legalidad de la actuación administrativa. 526-562. Bogotá, D.C. Colombia:
https://letrujil.files.wordpress.com/2013/09/21juan-carlos-garzon-m.pdf.
En estricto sentido, el contenido del artículo 10 del CPACA no implica el ejercicio oficioso de alguna actuación administrativa que debe sujetarse a un determinado procedimiento administrativo, tampoco se constituye en el presupuesto esencial para ejercer el procedimiento administrativo especial de extensión de la jurisprudencia (102), sencillamente materializa uno de los deberes de orden general, que le corresponde asumir a la autoridad administrativa para el cabal ejercicio de sus propias competencias y el respeto de los propios derechos de los ciudadanos, dentro de cualquier relación jurídica de naturaleza administrativa. (Garzón Martínez, Sin fecha).
Álvarado Guzmán, L. (2015). La unificación y extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado en el régimen de transición pensional en Colombia. Universidad Militar de Colombia. Tesina presentada como requisito para optar al título de Magister en Derecho Administrativo , 90. Bogotá, D.C.
Colombia:
http://repository.unimilitar.edu.co/bitstream/10654/6344/1/Alvarado%20Guzmán%20Luis%20Hu mberto%202015.pdf.
Las Sentencias de Unificación emitidas por el Consejo de Estado han permitido tener criterios claros y consolidados frente a temas tan importantes como lo es la aplicación del régimen de transición de los regímenes especiales de pensiones aplicables a los empleados públicos.
El procedimiento de la Extensión de la Jurisprudencia, en aplicación de los efectos de una sentencia de unificación proferida por el Consejo de Estado, en los términos del artículo 269 de la Ley 1437 de 2011, ha sido una herramienta útil, pues ha sido impetrada 2262 veces en apenas 2 años y 7 meses en el reconocimiento pensional, que le permite al ciudadano que sus peticiones sean resueltas por el órgano de cierre de la jurisdicción, suprimiéndoles el proceso ordinario y ayudando a descongestionar los juzgados y tribunales. (Álvarado Guzmán, 2015)
Parra Vargas, F. A. (2015). La extensión de la jurisprudencia a particulares po parte de las autoridades administrativas de conformidad con el artículo 102 de la Ley 1437 de 2011: un análisis respecto del debido proceso ante un posible traslado de la función judicial a la administración. Universidad del Rosario, 400. Bogotá, D.C. Colombia:
http://repository.urosario.edu.co/bitstream/handle/10336/10731/1018408125- 2015.pdf?sequence=3.
Desde el punto de vista teórico, es factible que los principios de celeridad, economía y eficacia, como mandatos de optimización de toda la función estatal, puedan ser respetados con esta figura, incluso hasta de forma superior a la manera, como hasta ahora se ha hecho; no obstante, también notamos que perfectamente pudiese suceder que simplemente se traslade esta cogestión a otra rama del poder público e inclusive, que para los particulares resulte menos eficiente y de menos celeridad el acceso a la justicia, porque al tratarse de un procedimiento, que en principio es más sencillo que el proceso ante el contencioso, puede tener un mayor número de usuarios.
Recapitulemos los dicho en estas conclusiones señalando que: al plantear las hipótesis, se dijo que el artículo 102 de la Ley 1437 de 2011 implicaba un traslado de la función judicial a la administración pública, lo que se evidenció no era cierto, en tanto se consideró́ que las autoridades administrativas no crean derecho, simplemente extienden los efectos de las sentencias de unificación; de igual forma, los actos que acceden o niegan la solicitud de extensión de jurisprudencia no son jurisdiccionales, pues deben tener un carácter definitivo y ser emanados por sujetos con características que las autoridades administrativas no tienen. (Parra Vargas, 2015)
2.2. Bases teóricas
Las bases teóricas del objeto de investigación se identifican a partir del valor de la jurisprudencia dentro del esquema de fuentes del derecho en el territorio nacional y como expresión de la soberanía normativa del Estado respectivo. Por tal razón, se podría describir a partir de diversas investigaciones que han abordado el objeto de estudio los siguientes paradigmas:
1) el valor de la jurisprudencia desde el derecho comparado, 2) la jurisprudencia como fuente directa o fuente indirecta del derecho, 3) la jurisprudencia como fuente creadora del derecho, 4) el valor de la jurisprudencia en el sistema interamericano de derechos humanos, 5) mecanismos de extensión de sentencia de unificación y 6) la unificación jurisprudencial.
La jurisprudencia desde el derecho comparado
Al hablar del valor de la jurisprudencia en el derecho comparado, se puede afirmar que este varía de acuerdo con las situaciones legales y estructurales del país en el que se desarrolle el precedente. Sin embargo, el análisis que de un texto hace un órgano judicial es, en casi todos los países del hemisferio, fuente del derecho, en la medida en que se fijen criterios de interpretación y alcance de dichas normas que doten al precedente de un innegable valor que permita de manera incuestionable el desarrollo y evolución del derecho.
La jurisprudencia nos permite extender el alcalde de la interpretación legal, sea nacional o internacional. Por lo tanto, debe ser tenida en cuenta a fin de reforzar los principios generales del derecho. El juez, al proferir sentencia, debe ceñirse no únicamente al ordenamiento nacional sino también al internacional. De no hacerlo, se rompería el esquema que cada uno de los tribunales constitucionales en Latinoamérica han fijado sobre el concepto de bloque de constitucionalidad.
Más aún, si se tiene en cuenta que la jurisprudencia internacional es un parámetro de
constitucionalidad que los jueces en todo momento deben realizar, so pena de generar responsabilidad internacional al Estado. (Anibal Guerra & Waldo Mosquera, 2009)
La jurisprudencia como fuente directa o fuente indirecta del derecho
Como tal entendemos que la jurisprudencia es una fuente del derecho. Pero es una fuente de derecho que opera en la práctica, es indirecta o bien complementaria. No puede ser considerada dentro de las fuentes primarias, directas o formales. Justamente la labor de la jurisprudencia será́
la de interpretar, integrar y completar las fuentes formales del derecho para lograr dar perfecta armonía al ordenamiento jurídico.
Sin perjuicio de lo anterior, la labor jurisprudencial es fundamental. Merece destacarse la constante actualización e integración del ordenamiento jurídico. Así, la labor judicial da la movilidad necesaria al ordenamiento jurídico, desarrollando y adecuando las normas a los nuevos tiempos. De la misma forma, ofrece la armonía necesaria en materia de la integración de los derechos de distinto rango, dando continuidad y totalidad al ordenamiento jurídico. También la labor judicial de integración del derecho frente a la existencia en este de lagunas o espacios sin regulación. Es el actuar interpretativo del juez el que llena los vacíos que se presentan en los panoramas jurídicos; le corresponde a él darle armonía al ordenamiento jurídico y se logra ello por medio de la aplicación de reglas, tales como los principios jurídicos y la equidad dentro del marco del derecho. (Schiele Manzor, Sin fecha)
La jurisprudencia como fuente creadora del derecho
Como punto de partida, podemos apreciar que los sistemas de common law y civil law coinciden en diversos aspectos: en primer lugar, tenemos un juez que, además de proteger la Constitución y aplicar la ley en los casos concretos, descubre y tiene en cuenta diferentes
alternativas o medios para contribuir al derecho constitucional, no solo desde el punto de vista formal y normativo, sino también desde el punto de vista axiológico, es decir, a partir de los principios, derechos y valores constitucionales.
En segundo lugar, el poder de los jueces en ambos sistemas se encuentra limitado, no solo por la constitución, los derechos fundamentales consagrados en ella o en convenciones internacionales sino también por la ley y la misma jurisprudencia.
En tercer lugar, en los dos sistemas, romano-germánico y en el sistema de common law, se examina la validez y eficacia de la jurisprudencia como fuente de derecho. En este análisis se determina si la ley se perfecciona con la jurisprudencia, si la jurisprudencia se limita por la Constitución y la ley que ella aplica y si la solución o regla jurisprudencial se puede reiterar. Esta dependencia reciproca garantiza que las fuentes del derecho sean complementarias y equivalentes, porque se necesitan mutuamente.
En cuarto lugar, en los sistemas romano-germánico y en los sistemas de common law, el juez constitucional puede descubrir principios implícitos, a través de la interpretación de la Constitución.
Lo más importante de este proyecto colectivo no consiste en transcribir las discusiones relativas a la supremacía de la ley sobre la jurisprudencia o viceversa ni las discusiones sobre el carácter obligatorio de los precedentes en la mayor parte de los casos, queremos destacar en este estudio el complemento de las fuentes del derecho entre sí, en razón de su valor equivalente y las relaciones de cooperación entre el legislador y el juez o entre los diferentes jueces para lograr, entre otros objetivos, la armonía en el ejercicio de competencias, el perfeccionamiento de la
legislación, los cambios favorables del derecho constitucional, la coherencia jurídica, la reiteración razonable de las decisiones de los jueces y la unidad de los criterios de interpretación. (Bernal Cano, 2013)
El valor de la jurisprudencia en el sistema interamericano de derechos humanos
El Derecho Internacional y el Derecho Interno tienen modos diferentes de encarar el problema de la obligatoriedad de las decisiones internacionales. Por una parte, la Convención Americana es clara en el sentido de que para las partes en litigio la decisión debe cumplirse. Por otra parte, los derechos internos, al incorporar internamente la Convención -que contiene la cláusula de obligatoriedad de las decisiones del tribunal– se vinculan no solamente a las autoridades internacionales sino también a las autoridades internas.
Aunque, de manera general, se perciba una disposición a cumplir las decisiones, de vez en cuando ciertos casos complejos ponen a prueba el cumplimiento de las decisiones de la Corte Interamericana como actos jurídicos obligatorios.
Tales tensiones pueden aumentar en el caso de que se consolide en la Corte la comprensión de que el control de convencionalidad implica la obligación de que todos los Estados que aceptan la competencia contenciosa del tribunal cumplan la totalidad de su jurisprudencia, so pena de ser responsabilizados internacionalmente. Este intento de hacer que todas las decisiones judiciales en el ámbito del sistema interamericano tengan efectos erga omnes acarrea problemas, porque insiste en un modelo jerárquico de supremacía del derecho internacional que, muchas veces, puede generar paradojas.
Es importante pensar en modos alternativos de preservar la autoridad de las decisiones de la Corte Interamericana sin imponer al juez interno, por la obligación de realizar el control de
convencionalidad, el cumplimiento de toda la jurisprudencia del tribunal internacional. El recurso a la teoría social y a las investigaciones empíricas son, seguro, importantes instrumentos para pensar de qué modo se podría establecer un diálogo u otro tipo de conversación entre instituciones internas e internacionales con el n de acomodar los más diversos intereses y valores. (¿Con el n de acomodar? ¿N significa algo en derecho?)
El valor de la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos está, por tanto, mucho más a favor de abordar este tema bajo la perspectiva del estímulo a la conversación y al diálogo que de tratarlo bajo la imposición de un modelo jerárquico que, de forma recurrente, lleva a transitar por caminos indisolubles en las relaciones entre del derecho internacional y el derecho interno. (Bandeira Galindo, Sin fecha)
Mecanismos de extensión de sentencia de unificación
Con la novedosa figura de la extensión de los efectos a terceros de la sentencia de Unificación, se busca recordarles a las autoridades la fuerza vinculante que se le ha reconocido a la jurisprudencia en Colombia, la cual, deber ser de obligatoria observancia por parte de las autoridades en el momento en que se va decidir de fondo una petición.
No se pude a afirmar que existe un cambio radical en la estructura de las fuentes formales de derecho en Colombia, si se tiene en cuenta la evolución histórica del reconocimiento de la jurisprudencia como instrumento de interpretación de la misma Constitución y de la Ley y, en consecuencia, se reconoce la fuerza vinculante del precedente judicial. Existe un reconocimiento expreso por parte del legislador que quiso darle mayor importancia al precedente judicial y el principio de igualdad, respecto de la Sentencia de Unificación, que debe cumplir una serie de
criterios para ser catalogadas como tal, para que sus efectos sean extendidos a terceros que tengan los mismo presupuestos fácticos y jurídicos. (Solano Herrera, 2015)
La unificación jurisprudencial
La ley establece como obligación del operador jurídico la de decidir de manera uniforme a casos similares con las sentencias de unificación del Consejo de Estado. Se ha planteado así́ la unificación por vía de un recurso extraordinario, de la jurisprudencia reiterada de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Con todo, es deseable reiterar que dicha ampliación jurisprudencial ha limitado el poder vinculante del precedente a lo establecido por la jurisdicción contencioso-administrativa, excluyendo a las acciones constitucionales de su alcance vinculante.
En realidad, con el nuevo articulado parecería posicionarse a la jurisprudencia unificada del Consejo en un escalón superior.
La unificación parece haberse establecido entonces como una atribución propia del máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo, que para la jurisprudencia constitucional ha significado una función primordial de integrar y unificar la jurisprudencia en lo que concierne a dicha Corte Constitucional ha advertido que esta facultad no es asimilable al ejercicio de una Corte de Casación. Por el contrario, advierte que evidentemente se trata de una disposición contraria, puesto que se trata de “dos calidades no son asimilables”. (No comprendo este párrafo. Revisarlo y reescribirlo)
En el sentido antes advertido, será́ el juez contencioso administrativo quien definirá́ también en qué consisten las razones de “importancia jurídica, trascendencia económica o social o necesidad de sentar jurisprudencia”. Parecería, en realidad, ser el punto de discrecionalidad
judicial que respetaría su poder creador de derecho y en especial, posiciona a su jurisprudencia como una rica fuente de precedentes y doctrina probable. (Sarmiento Erazo, 2011)
2.3. Bases legales
2.3.1. Ley 153 de 1887
“Por la cual se adiciona y reforma los códigos nacionales, la ley 61 de 1886 y la 57 de 1887”
Artículo 10. En casos dudosos, los Jueces aplicarán la doctrina legal más probable. Tres decisiones uniformes dadas por la Corte Suprema, como Tribunal de Casación, sobre un mismo punto de derecho, constituyen doctrina legal más probable. (Ley 153, 1887)
2.3.2. Ley 105 de 1890
“Sobre reformas a los procedimientos judiciales”
Artículo 371. Es doctrina legal la interpretación que la Corte Suprema dé a unas mismas leyes en dos decisiones uniformes. También constituyen doctrina legal las declaraciones que la misma Corte haga en dos decisiones uniformes para llenar los vacíos que ocurran, es decir, en fuerza de la necesidad de que una cuestión dada no quede sin resolver por no existir leyes apropiadas al caso. (Ley 105, 1890)
2.3.3. Ley 169 de 1896
“Sobre reformas judiciales”
Artículo 4o. Tres decisiones uniformes dadas por la Corte Suprema como Tribunal de Casación sobre un mismo punto de derecho constituyen doctrina probable y los jueces podrán
aplicarla en casos análogos, lo cual no obsta para que la Corte varíe la doctrina en caso de que juzgue erróneas las decisiones anteriores. (Ley 169, 1896)
2.3.4. Constitución Política de 1991
“Por medio de la cual el pueblo de Colombia, en ejercicio de su poder soberano, representado por sus delegatarios a la Asamblea Nacional Constituyente, invocando la protección de Dios, y con el fin de fortalecer la unidad de la Nación y asegurar... decreta, sanciona, y promulga la Constitución Política de Colombia”
Artículo 230. Los jueces, en sus providencias, sólo están sometidos al imperio de la ley. La equidad, la jurisprudencia, los principios generales del derecho y la doctrina son criterios auxiliares de la actividad judicial. (Constitución Política, 1991)
2.3.5. Ley 1340 de 2009
“Por medio de la cual se dictan normas en materia de protección de la competencia”
Artículo 24. Doctrina Probable y Legítima Confianza. La Superintendencia de Industria y Comercio deberá compilar y actualizar periódicamente las decisiones ejecutoriadas que se adopten en las actuaciones de protección de la competencia. Tres decisiones ejecutoriadas uniformes frente al mismo asunto constituyen doctrina probable. (Ley 1340, 2009).
2.3.6. Ley 1395 de 2010
“Por la cual se adoptan medidas en materia de descongestión judicial”
Artículo 114. Las entidades públicas de cualquier orden, encargadas de reconocer y pagar pensiones de jubilación, prestaciones sociales y salariales de sus trabajadores o afiliados o
comprometidas en daños causados con armas de fuego, vehículos oficiales, daños a reclusos, conscriptos o en conflictos tributarios o aduaneros para la solución de peticiones o expedición de actos administrativos, tendrán en cuenta los precedentes jurisprudenciales que en materia ordinaria o contenciosa administrativa, por los mismos hechos y pretensiones, se hubieren proferido en cinco o más casos análogos.
2.3.7. Ley 1437 de 2011
“Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”
Artículo 10. Deber de Aplicación Uniforme de las Normas y la Jurisprudencia. Al resolver los asuntos de su competencia, las autoridades aplicarán las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias de manera uniforme a situaciones que tengan los mismos supuestos fácticos y jurídicos. Con este propósito, al adoptar las decisiones de su competencia, deberán tener en cuenta las sentencias de unificación jurisprudencial del Consejo de Estado en las que se interpreten y apliquen dichas normas.
Artículo 102. Extensión de la Jurisprudencia del Consejo de Estado a Terceros por Parte de las Autoridades. Las autoridades deberán extender los efectos de una sentencia de unificación
jurisprudencial dictada por el Consejo de Estado, en la que se haya reconocido un derecho, a quienes lo soliciten y acrediten los mismos supuestos fácticos y jurídicos.
Para tal efecto, el interesado presentará petición ante la autoridad legalmente competente para reconocer el derecho, siempre que la pretensión judicial no haya caducado. Dicha petición contendrá, además de los requisitos generales, los siguientes:
1. Justificación razonada que evidencie que el peticionario se encuentra en la misma situación de hecho y de derecho en la que se encontraba el demandante al cual se le reconoció el derecho en la sentencia de unificación invocada.
2. Las pruebas que tenga en su poder, enunciando las que reposen en los archivos de la entidad, así como las que haría valer si hubiere necesidad de ir a un proceso.
3. Copia o al menos la referencia de la sentencia de unificación que invoca a su favor.
Si se hubiere formulado una petición anterior con el mismo propósito sin haber solicitado la extensión de la jurisprudencia, el interesado deberá indicarlo así, caso en el cual, al resolverse la solicitud de extensión, se entenderá resuelta la primera solicitud.
La autoridad decidirá con fundamento en las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias aplicables y teniendo en cuenta la interpretación que de ellas se hizo en la sentencia de unificación invocada, así como los demás elementos jurídicos que regulen el fondo de la petición y el cumplimiento de todos los presupuestos para que ella sea procedente.
Esta decisión se adoptará dentro de los treinta (30) días siguientes a su recepción y las autoridades podrán negar la petición con fundamento en las siguientes consideraciones:
1. Exponiendo las razones por las cuales considera que la decisión no puede adoptarse sin que se surta un período probatorio en el cual tenga la oportunidad de solicitar las pruebas para demostrar que el demandante carece del derecho invocado. En tal caso, estará obligada a enunciar cuáles son tales medios de prueba y a sustentar de forma clara lo indispensable que resultan los medios probatorios ya mencionados.
2. Exponiendo las razones por las cuales estima que la situación del solicitante es distinta a la resuelta en la sentencia de unificación invocada y no es procedente la extensión de sus efectos.
3. Exponiendo clara y razonadamente los argumentos por los cuales las normas a aplicar no deben interpretarse en la forma indicada en la sentencia de unificación. En este evento, el Consejo de Estado se pronunciará expresamente sobre dichos argumentos y podrá mantener o modificar su posición, en el caso de que el peticionario acuda a él en los términos del artículo 269.
Contra el acto que reconoce el derecho no proceden los recursos administrativos correspondientes, sin perjuicio del control jurisdiccional a que hubiere lugar. Si se niega total o parcialmente la petición de extensión de la jurisprudencia o la autoridad guarda silencio sobre ella, no habrá tampoco lugar a recursos administrativos ni a control jurisdiccional respecto de lo negado.
En estos casos, el solicitante podrá acudir dentro de los treinta (30) días siguientes ante el Consejo de Estado en los términos del artículo 269 de este Código.
La solicitud de extensión de la jurisprudencia suspende los términos para la presentación de la demanda que procediere ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
Los términos para la presentación de la demanda en los casos anteriormente señalados se reanudarán al vencimiento del plazo de treinta (30) días establecidos para acudir ante el Consejo de Estado cuando el interesado decidiere no hacerlo o en su caso, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 269 de este Código.
Artículo 269. Procedimiento para la extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado a terceros. Si se niega la extensión de los efectos de una sentencia de unificación o la autoridad hubiere guardado silencio en los términos del artículo 102 de este Código, el interesado podrá
acudir ante el Consejo de Estado mediante escrito razonado, al que acompañará la copia de la actuación surtida ante la autoridad competente.
Del escrito se dará traslado a la administración demandada por el plazo de treinta (30) días para que aporte las pruebas que considere. La administración podrá oponerse por las mismas razones a que se refiere el artículo 102 de este Código.
Vencido el término de traslado referido anteriormente, se convocará a una audiencia que se celebrará en un plazo máximo de quince (15) días contados a partir de la notificación a las partes;
en dicha audiencia se escuchará a las partes en sus alegatos y se adoptará la decisión a que haya lugar.
Si la solicitud se estima procedente, el Consejo de Estado ordenará la extensión de la jurisprudencia y el reconocimiento del derecho a que hubiere lugar. Esta decisión tendrá los mismos efectos del fallo aplicado.
Sin embargo, si la extensión del fallo implica el reconocimiento de un derecho patrimonial al peticionario, que deba ser liquidado, la liquidación se hará mediante el trámite incidental previsto para la condena in genere y el escrito que lo promueva deberá ser presentado por el peticionario ante la autoridad judicial que habría sido competente para conocer la acción que dio lugar a la extensión de la jurisprudencia, dentro de los treinta (30) días siguientes a la ejecutoria de la decisión del Consejo de Estado.
Si el mecanismo para la reclamación del derecho sustancial fuera el de nulidad y restablecimiento del derecho, negada la solicitud se enviará el expediente a la autoridad administrativa para que resuelva el asunto de fondo, según las reglas generales, si no lo hubiere
decidido con anterioridad. Si ya existiere decisión administrativa de fondo o si el mecanismo judicial para la reclamación fuere diferente al de la pretensión de nulidad restablecimiento del derecho, con la ejecutoria de la providencia del Consejo de Estado se reanudará el término para demandar, conforme a las reglas establecidas para la presentación de la demanda.
Artículo 270. Sentencias de unificación jurisprudencial. Para los efectos de este Código se tendrán como sentencias de unificación jurisprudencial las que profiera o haya proferido el Consejo de Estado por importancia jurídica o trascendencia económica o social o por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia; las proferidas al decidir los recursos extraordinarios y las relativas al mecanismo eventual de revisión previsto en el artículo 36A de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009.
Artículo 271. Decisiones por importancia jurídica, trascendencia económica o social o necesidad de sentar jurisprudencia. Por razones de importancia jurídica, trascendencia
económica o social o necesidad de sentar jurisprudencia, que ameriten la expedición de una sentencia de unificación jurisprudencial, el Consejo de Estado podrá asumir conocimiento de los asuntos pendientes de fallo, de oficio o a solicitud de parte o por remisión de las secciones o subsecciones o de los tribunales o a petición del Ministerio Público.
En estos casos corresponde a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado dictar sentencias de unificación jurisprudencial sobre los asuntos que provengan de las secciones. Las secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado dictarán sentencias de unificación en esos mismos eventos en relación con los asuntos que provengan de las subsecciones de la corporación o de los tribunales, según el caso.
Para asumir el trámite a solicitud de parte, la petición deberá formularse mediante una exposición sobre las circunstancias que imponen el conocimiento del proceso y las razones que determinan la importancia jurídica o trascendencia económica o social o a necesidad de unificar o sentar jurisprudencia. Los procesos susceptibles de este mecanismo que se tramiten ante los tribunales administrativos deben ser de única o de segunda instancia. En este caso, la solicitud que eleve una de las partes o el Ministerio Público para que el Consejo de Estado asuma el conocimiento del proceso no suspenderá su trámite, salvo que el Consejo de Estado adopte dicha decisión.
La instancia competente decidirá si avoca o no el conocimiento del asunto, mediante auto no susceptible de recursos.
2.3.8. Ley 1564 de 2012
“Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones”
Artículo 7. Legalidad. Los jueces, en sus providencias, están sometidos al imperio de la ley.
Deberán tener en cuenta, además, la equidad, la costumbre, la jurisprudencia y la doctrina.
Cuando el juez se aparte de la doctrina probable, estará obligado a exponer clara y razonadamente los fundamentos jurídicos que justifican su decisión. De la misma manera procederá cuando cambie de criterio en relación con sus decisiones en casos análogos.
El proceso deberá adelantarse en la forma establecida en la ley.
3. DISEÑO METODOLÓGICO
3.1. Tipo y método de investigación
El presente trabajo de grado se encuadra dentro de una investigación de tipo jurídico, pues se basará en la exploración de normas jurídicas, entendidas como tal desde la Constitución hasta los pronunciamientos jurisprudenciales que hacen parte del ordenamiento jurídico y de exponentes doctrinarios que se enmarcan en la ciencia del Derecho (Niño, 2012) y que propondrá soluciones dentro de un marco de tipo descriptivo, conservando como método el hermenéutico.
Se hará un estudio fundamentalmente descriptivo por cuanto el propósito de la investigación es conocer cuál ha sido la aplicabilidad del procedimiento administrativo especial de extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado, a partir del análisis del sentido de las decisiones que han sido objeto de su conocimiento.
De igual forma, en cierta medida trata de un estudio correlacional por cuanto de los resultados obtenidos de aquella descripción, se contrastarán con los postulados normativos descritos en las bases legales, así como frente a algunos referentes jurisprudenciales, lo cual hace interactuar distintas variables para formular conclusiones a partir de un método inductivo.
3.2. Población y muestra
El trabajo de grado toma como población el conjunto de providencias proferidas por el Consejo de Estado a partir de la vigencia de la Ley 1437 del año 2011 en materia de resolución de solicitudes de extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado y que llegan a su conocimiento a partir de la negación parcial o total en la extensión de los efectos por parte de las administraciones públicas respectivas.
3.3. Técnicas de recolección de información
Como técnica para la recolección de la información se utilizarán las fichas de análisis jurisprudencial desarrolladas en el texto Método, metodología y técnicas de la investigación aplicadas al derecho (Yañez Meza, 2014). No se realizarán encuestas, entrevistas, diarios de observación, talleres de investigación ni test, entre otros., como técnicas y procedimientos para la recolección de información descritas en el texto Formulación y desarrollo del proyecto de grado (Niño Ochoa, 2012)
3.3.1. Análisis de la información
El análisis de la información se hará a través del uso de tablas o gráficos, donde se ilustra el grado de aplicabilidad de la extensión de los efectos de la jurisprudencia, a través del procedimiento administrativo especial de extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado.
Así mismo, en relación con las fichas de análisis jurisprudencial se usará el análisis de contenidos a partir del análisis de la información, que se infiere a partir de las conclusiones que se obtengan de la disertación respectiva.
La ficha de análisis jurisprudencial es la siguiente:
Juez Sala Sentencia Expediente
M.P. Caso
Fecha 1 Derechos parte demandante
Derechos tutelados explícita/
Derechos tutelados implícita/
Fecha 2 Fecha 3 Fecha 4 Fecha 5 Fecha 6 Fecha 7
Problema jurídico
Sujeto de especial Protección
Tutela 1ra o Única instancia
Tutela 2da instancia
Revisión
Entidades vinculadas en
1ra instancia
Entidades vinculadas en 2da instancia
Entidades vinculadas en revisión
Entidades vinculadas en revisión Entidades que reciben ordenes
Hechos amenazantes o vulnerantes o relevantes en el caso
Pruebas aportadas por las partes del proceso
Pruebas aportadas jueces de instancia Pruebas aportadas Corte Constitucional
Pretensión Resistencia Ordenes explícitas
Apoyo y vigilancia en cumplimiento de la Sentencia
Impulso de investigaciones fiscales
Impulso investigaciones disciplinarias
Impulso investigaciones penales
Normatividad
aplicable Ratio decidendi
CONCLUSIONES E INTERPRETACIÓN
Título I
Providencias que han sido proferidas por el Consejo de Estado bajo el asunto de resolución de peticiones de extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado a terceros.
1. El procedimiento administrativo de extensión de la jurisprudencia a terceros
El CPACA se encuentra en vigencia a partir del año 2012, fecha en la cual inicio la posibilidad en la aplicación y vigencia del procedimiento administrativo especial de extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado.
Desde esta época la garantía de protección de los derechos en sede administrativa ha adquirido una especial relevancia, dado que a partir de este las personas tienen la oportunidad efectiva de buscar a la administración pública particular y pedirle que haga efectivo el derecho sin tener que acudir al juez. Si bien es cierto que esta posibilidad se tenía en vigencia del anterior