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Contraloría social una oportunidad para la legitimidad democrática : significados sobre participación ciudadana de dirigentes de la región de Valparaíso

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Academic year: 2020

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- UNIVERSIDAD ALBERTO HURTADO -

DEPARTAMENTO DE CIENCIA POLÍTICA Y RELACIONES INTERNACIONALES

MAGÍSTER GOBIERNO, POLÍTICAS PÚBLICAS Y TERRITORIO

CONTRALORÍA SOCIAL UNA OPORTUNIDAD

PARA LA LEGITIMIDAD DEMOCRÁTICA

Significados sobre participación ciudadana de dirigentes de la región de

Valparaíso.

Tesis para optar al grado de Magíster

Hugo Inostroza Tapia

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A Paola mi compañera y Emilia mi hija, por su generosidad para regalarme momentos que me permitieron lograr este proyecto, sin su apoyo, comprensión y convencimiento hubiese

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Prefacio

Esta investigación surge por la curiosidad que tras años de trabajo en terreno y en diferentes contextos, despertaba las prácticas asociadas a la participación social, más bien desde las dificultades de la misma.

Un especial agradecimiento a las dirigentes que fueron parte de esta investigación Jaqueline, Brigida, Gilda, Leonora, Nora, gracias por darse el tiempo de conversar y conocer la riqueza de sus mundos de significados, dotados de una riqueza única dada por las diferentes experiencias vividas.

También agradecer a todas/os las/os dirigentes sociales, especialmente con los cuales me ha tocado compartir en diferentes instancias, ya que las experiencias y conversaciones sostenidas a lo largo de todo mi recorrido en trabajo en terreno, son parte constitutiva de esta tesis, en el cual la reflexión no solo está dada por el contenido de las entrevistas, sino que también las viviencias sostenidas con decenas de dirigentes en diferentes contextos que cumplen una labor social única que permite aún en la actualidad dar vigencia a esa necesidad tan humana que es vincularse con otros, ellos la dinamizan, le otorgan propósito, la incentivan en fin de cuentas ayudan a resguardarla y permitir que siga viva, por ello muchas gracias.

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CONTENIDO

RESUMEN ... 3

INTRODUCCIÓN ... 4

PROBLEMATIZACIÓN ... 8

MARCO TEÓRICO ... 15

DESARROLLO HUMANO Y DEMOCRACIA ... 15

GOBERNABILIDAD Y GOBERNANZA ... 21

PARTICIPACIÓN CIUDADANA Y CONTRALORÍA SOCIAL ... 25

LO LOCAL ... 34

ESTRATEGIA METODOLÓGICA ... 37

MUESTRA ... 39

TÉCNICAS DE PRODUCCIÓN DE INFORMACIÓN ... 41

PLAN DE ANÁLISIS ... 42

CUADRO DE DIMENSIONES DE ANÁLISIS ... 42

HALLAZGOS Y RESULTADOS ... 43

DEMOCRACIA ... 44

Legitimidad ... 47

Gobernabilidad ... 51

PARTICIPACIÓN CIUDADANA ... 54

Noción ... 54

Mecanismos ... 57

Actores ... 60

CONTRALORÍA ... 64

ANÁLISIS Y CONCLUSIONES ... 69

CONCLUSIONES ... 77

BIBLIOGRAFÍA ... 82

ANEXO ... 85

ENTREVISTA SEMIESTRUCTURADA ... 85

ACTA CONSENTIMIENTO INFORMADO ... 86

ANÁLISIS DE ENTREVISTAS ... 87

Democracia ... 87

Gobernabilidad ... 91

Legitimidad ... 99

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Participación Mecanismos ... 113

Participación Actores ... 123

Contraloría Social ... 133

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RESUMEN

La presente investigación tuvo como objetivo conocer los significados que dirigentes de organizaciones sociales le otorgan a la participación y a partir de ello reconocer elementos que faciliten el desarrollo de procesos de contraloría social. Para lograrlo con la profundidad necesaria se utilizó una metodología cualitativa para indagar y rescatar los significados otorgados y de esa forma construir las respuestas a las interrogantes planteadas, comparando las miradas y visiones de las entrevistadas con los referentes teóricos escogidos para dar densidad y profundidad a la temática.

Al investigar en esta materia, se lograron confirmar y dar cuenta las configuraciones de significados de materias con tremenda actualidad y que son claves en el contexto sociopolítico, democracia y sus atributos; legitimidad y gobernabilidad, donde se revelan algunas claves para entenderlos desde la visión de dirigentes sociales.

Participación ciudadana, vinculado de manera estrecha a la legitimidad y gobernabilidad, sin embargo para que esta pueda cumplir su finalidad, es necesario dotarla de poder para influir sobre las decisiones finales, lo cual da pie para la justificación de la necesidad de la implementación de procesos de contraloría social.

Para los cuales existen algunos elementos que los favorecen o que al menos entregan una base para su desarrollo, pero que sin duda implican una serie de consideraciones profundas necesarias de abordar antes de su implementación. Entre ellas se encuentra la amplitud de significado del concepto democracia, que permite vislumbrar espacios para ampliar el poder ciudadano. La Transparencia como la posibilidad de comprender las decisiones. La Reunión como el espacio de diálogo arraigado en las prácticas cotidianas pero con baja adhesión. La Participación Ciudadana, como un satisfactor de la participación, bajo la condición de su posibilidad de poder.

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INTRODUCCIÓN

La democracia es el sistema político que hoy rige gran parte de las sociedades del mundo, es considerado como la manera de garantizar mayor bienestar a las personas, equilibrando libertades individuales con derechos colectivos. (Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, 2004)

Uno de sus elementos constitutivos es la participación de los ciudadanos, ya que le entrega legitimidad al sistema al sentirnos representados. Nuestras opiniones, valores, encarnados en las instituciones, autoridades y funcionarios, forma parte de los requisitos que facilitan la gobernabilidad, es decir las estabilidad democrática.

Sin embargo esta ecuación en la actualidad pareciese mostrar algunas dificultades, especialmente en aquellas sociedades, (cada vez) más complejas, donde el escenario es compartido por actores diversos, que buscan apoderarse de la participación y que sus opiniones y pensamientos sean aquellos más relevantes y decisivos a la hora de tomar opciones. Esta es una de las razones por la que pareciese ser más difícil hoy la tarea de gobernar en un mundo globalizado e hiperconectado, el cual en apariencia, supone la necesidad de otros códigos.

Esta necesidad por encontrar nuevas respuestas en el escenario actual, pone en un rol protagónico a la participación como cuestión básica de los sistemas democráticos. Su conceptualización, rol, mecanismos, funciones, etc necesitan de constante actualización y revisión, de ello depende sus posibilidades de reproducción y adaptación a los cambios.

La participación tiene distintas dimensiones, lo cual es evidencia de su riqueza y complejidad como fenómeno humano. En la presente tesis se abordará desde su perspectiva ciudadana, por ser fuente y parte constitutiva base del fortalecimiento de la democracia.

En nuestro país el año 2016, dada la relevancia y preocupación, la presidenta

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convocó a un Consejo Nacional de Participación Ciudadana (CNPC), el cual entregó su informe en enero de 2017, con una revisión exhaustiva de la ley de asociaciones y participación ciudadana en la gestión pública 20.500, además de una serie de recomendaciones y medidas que propone para su fortalecimiento. (Consejo Nacional de Participación Ciudadana, 2017)

Entre los aspectos allí mencionados se encuentra la rendición de cuentas, vinculada a los poderes del estado, sus instituciones, autoridades y funcionarios, así como también, la necesidad de mayor involucramiento en los asuntos públicos de la ciudadanía, no solo su opinión en el diseño, planificación, implementación y evaluación de políticas, planes, programas y acciones, además de mayor influencia en la toma de decisiones, cuestión declarada en la ley 20.500 y reafirmado por el CNPC en su último informe.

Una de las denominaciones que recibe este aspecto de acuerdo a la literatura especializada, es Contraloría Social, la cual se entiende en una acepción básica "como las acciones de participación ciudadana institucionalizada orientadas al control, vigilancia y evaluación de programas y acciones gubernamentales por parte de personas y/u organizaciones, que promueven una rendición de cuentas vertical/transversal" (Jara, 2008, p3).

Esta arista de la participación, conocida como contraloría social es el objeto de análisis en la presente investigación, debido a su doble propósito intrínseco, por un lado ser un mecanismo para vigilar la forma en la cual se está utilizando el poder que hemos delegado en el Estado, y por otro su aspecto que revela su finalidad última, como oportunidad de influir en la toma de decisiones respecto a aquellos asuntos que nos impactan al ser parte de la sociedad.

Es así que los esfuerzos de los siguientes párrafos están vinculados a profundizar en los significados que dirigentes sociales de la región de Valparaíso, le otorgan a la participación ciudadana, con la inquietud de vislumbrar elementos que orienten el desarrollo de procesos de contraloría social.

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Por ello en primer momento se aborda la situación actual de la participación ciudadana, indagando en sus elementos básicos y constitutivos, que permitan encontrar aquellos aspectos que denotan su estrecha relación con las bases de la democracia, donde se revela un escenario con múltiples conexiones y sinergias, pero también se revela la distancia que nos separa de procesos de participación ciudadana que expresen un mayor poder. Asimismo la investigación da cuenta de un escenario social donde dado el descontento, también existe un mayor interés por la generación de al menos, mecanismos que ofrezcan un modo de relaciones entre la ciudadanía y el Estado distinto.

Esto refuerza la necesidad de estudiar estos fenómenos desde distintas perspectivas, porque su complejidad compuesta por múltiples elementos que se conjugan entre sí de formas diversas y variadas, requiere tomar posiciones que marquen un camino en base al resultado deseado.

Por ello el segundo apartado del documento presenta referencias bibliográficas que manifiestan la intención por escoger constructos que permitan interpretar las entrevistas, desde perspectivas que ofrezcan un análisis general asociado a la democracia, como una condición necesaria para el desarrollo humano en la actualidad y el cual necesita como ingrediente básico para su evolución la participación ciudadana.

Temas como democracia, son presentados desde sus aspectos profundos y básicos, en ellos se exacerba su valor, como elemento clave para organizarnos en sociedades orientadas a la búsqueda del desarrollo humano, entendiendo este último como aquel contexto para permitir el despliegue de las libertades. Vinculado se muestran antecedentes que permitan generar una opinión respecto a gobernabilidad, legitimidad, cuestiones que son considerados como subdimensiones a partir de la literatura consultada, debido a que se muestran como elementos que permiten entenderla de manera más completa.

Estos dan pie para entrar en la dimensión de participación ciudadana, cuestión que se transforma (y es presentado de ese modo) en un aspecto íntimamente

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ligado a las subdimensiones mencionadas anteriormente. Su discusión está orientada en resaltar sus virtudes y presentar argumentos teóricos que permitan justificar su importancia.

Para reconocer estos nuevos escenarios, en el último punto del marco teórico, se presenta lo que la literatura denomina como lo local, cuestión que se reconoce como un espacio idóneo para que esta nueva trama de relaciones tenga lugar. De este modo el acercarse a ellos a través de la visión de sus dirigentes sociales, se aprecia como algo básico y fundamental, pero también el considerarla aporta contexto y posibilidades de pensar e imaginar su implementación.

Este último aspecto vinculado a la dimensión territorial, se convierte en un elemento que posibilita el visualizar a las y los dirigentes sociales como actores protagónicos en ese nivel, con una fuerte relación y conocimiento del aparato público. Es así que dado su rol, ellas son las protagonistas de este estudio y la estrategia metodológica está orientada en dar cuenta de las decisiones adoptadas para cumplir con los objetivos del estudio, así como también se presentan las formas bajo las cuales se llevaron a cabo las acciones para la obtención de resultados y conclusiones.

En relación a los resultados, ellos nos muestran un crisol de opiniones que va construyendo poco a poco interesantes reflexiones y análisis que dan cuenta de los distintos elementos de significado que están a la base de los conceptos en los cuales se buscó indagar, ello posibilita entregar una mirada contingente a cuestiones que hoy son parte de la conversación en distintos niveles sobre el contexto socio político en la actualidad. Las dirigentes permiten tener acceso a una mirada muy intuitiva de la realidad actual, donde se revelan aspectos que si bien pueden parecer como básicos, esto mismo les entrega su característica primordial, por ello es necesario tenerlos presente a la hora de generar procesos de participación ciudadana, especialmente aquellos que concretizan una relación distinta entre las y los ciudadanos y el estado.

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PROBLEMATIZACIÓN

Hoy día tal como plantea el Informe de Desarrollo Humano 2002 "el mundo es más democrático que en cualquier otro momento de la historia" (Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, 2002, p.2). De hecho existe un importante consenso respecto a sus beneficios para permitir mayor progreso y bienestar para todos quienes se encuentran bajo este régimen político. Esta es una de las razones que explican su entusiasta promoción por distintos organismos internacionales y multilaterales que se han dado a la tarea directa o indirectamente de profundizarlo y expandirlo en el mundo.

Sin embargo el tipo de democracia entre un país y otro es diferente, dado por la profundidad de la misma, sus distintos niveles de desarrollo y su interdependencia con el entramado político-institucional que lo conforma. Donde su expresión no se agota en el sistema de elecciones libres, sino que también su trasfondo esta dado en las maneras y modos en los cuales se facilita la existencia de mecanismos que promuevan la deliberación de ideas de manera diversa. Pese a las particularidades de como se expresa en cada país, sin lugar a dudas hoy, la democracia, es el sistema político más extendido en el mundo, siendo considerado por algunos como un valor en sí mismo. (Sen, El valor de la democracia, 2006) La democracia como sistema político que nos organiza y da ciertas características a la sociedad, tiene elementos básicos, uno de ellos ya mencionado, es la posibilidad de celebrar elecciones de manera libre, otros aspectos son el intercambio libre de ideas, dialogar y deliberar sobre los asuntos que nos importan y nos afectan. Elementos constitutivos del sistema democrático, sin embargo hoy los mecanismos para generar estos procesos parecen estar en cuestión, especialmente lo vinculado a la toma de decisiones, ya que las y los ciudadanos esperarían tener vías más directas para deliberar e incidir en ellas. (Consejo Nacional de Participación Ciudadana, 2017)

Es por esto que en el último tiempo se suman más voces para criticar el tipo de

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democracia, basada en la representatividad, donde mediante el voto se escoge a las autoridades políticas para que sean ellos/as quienes tomen las decisiones y dirijan los destinos de la sociedad, lo cual parece mostrar importantes señales de debilitamiento, expresado en la bajas de participación electoral y en el descontento que hoy exhibe la ciudadanía por sus instituciones y los actores políticos (Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, 2015).

Hay planteamientos que hacen referencia, a este desgaste y debilidad, refiriendo que las democracias actuales, tienen a la base la noción de la representación remota, es decir el poder de tomar decisiones se reserva a las élites y deja a las y los ciudadanos la responsabilidad de votar a sus representantes y esperar pacientemente hasta las próximas elecciones. (Ramos & Lorenzo, 2010)

Por ello resulta importante preguntarse por los atributos de este sistema, uno de los cuales es la gobernabilidad, entendida como la capacidad que tiene el gobierno y la sociedad para atender equilibradamente a la demanda ciudadana por crecimiento, equidad y democracia, todo esto con transparencia y desde la generación de consensos, además de la participación más alta como sea posible, (Heredia, 2002).

Sin embargo en la actualidad este aspecto de la democracia presenta señales de debilitamiento, siendo cada vez más frecuente las dificultades de diversa índole para equilibrar las demandas de la ciudadanía por mayor bienestar, con las respuesta y la administración que hace de ella los poderes del Estado.

Este agotamiento de las estructuras, actores y mecanismos para dar orden a la sociedad, se vincula con la creciente pérdida de legitimidad institucional, vinculada a la desconfianza y al estilo de relación entre la élite y la ciudadanía. Los mecanismo utilizados para cursar las demandas y las formas de toma de decisión, hoy presentan importantes deficiencias, debido a los múltiples intereses que se encuentran en permanente disputa y negociación. (Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, 2015)

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Este escenario ha generado propuestas desde distintos órganos internacionales, por introducir cambios en la manera de tomar decisiones desde los distintos poderes del Estado, abandonar el estilo vertical en la forma de relación con la ciudadanía, por mecanismos que promuevan la interrelación entre los diferentes actores presentes en la sociedad. Lo que ha empezado a nominarse bajo el concepto de gobernanza, esto con el objeto de enmarcar a los nuevos sistemas de generación políticas públicas más legítimos y colaborativos (Ramos & Lorenzo, 2010).

La gobernanza surge como una posible respuesta, a la dificultad actual de las sociedades de conjugar los intereses y demandas de los distintos actores, donde la diversidad, la complejidad y el dinamismo propio de un sistema social, se presenta como un desafío, no solo para las élites pública como privadas, sino que para todos y todas las ciudadanos/as. (Kooiman, 2003)

De esta manera empieza a tomar mayor centralidad uno de los elementos base de los sistemas democráticos, que es la participación ciudadana, pero tal como lo menciona Delamaza (2010), sigue siendo una deuda pendiente en el país, carece del peso necesario, en parte porque no está dotada de las atribuciones legales necesarias y los mecanismos son sólo consultivos, no vinculantes y en el menor de los casos responden a procesos de deliberación. Ello queda plasmado en nuestros marcos institucionales, los que no contemplan de manera explícita la posibilidad de influencia directa en los asuntos de política pública que les concierna.

Para avanzar en participación, pero especialmente aquella que promueva una relación horizontal de poderes, se han generado mecanismos para dotar a la ciudadanía de mayor atribuciones y cumplir efectivamente una acción de contraloría de la actividad pública, la cual permita no solo acceder a la información sino que también, presente la posibilidad de ejercer transformaciones.

Bajo esta problematización emerge la contraloría social como concepto que aglutina los esfuerzos por definir las acciones y procesos que contribuyen a

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entregar poder a la ciudadanía, así como también aquellas destinadas a fortalecer las herramientas ciudadanas, para ejercer función de vigilancia, control y evaluación sobre, la actividad pública. (Jara, 2008)

Uno de los elementos en que ha mostrado avances es la rendición de cuentas, y las modalidades bajo las cuales la ciudadanía realiza vigilancia de acción pública tanto de actores como instituciones. Un ejemplo de ello son las cuentas públicas1, que llevan a cabo los distintos estamentos del Estado y que se han transformado en una práctica común de su gestión anual.

En una dimensión relacionada, están los esfuerzos de los países por establecer entes autónomos representativos de la sociedad que permitan abordarla, al menos desde la transparencia y el mayor acceso a información de las y los ciudadanos de la actividad pública, como los Consejo.

En el país el Consejo para la Transparencia, es una corporación autónoma de derecho público, con personalidad jurídica y patrimonio propio, su principal labor es velar por el buen cumplimiento de la ley de Transparencia de la Función Pública y de Acceso a la información de la Administración del Estado, la cual fue promulgada el 20 de agosto de 2008, entrando en vigencia el 20 de abril de 2009. (Consejo para la Transparencia, 2017)

Sus acciones se vinculan en promover en la ciudadanía la transparencia de la función pública, fiscalizar el cumplimiento de todas aquellas normas sobre transparencia y publicidad de información de los órganos de la Administración de Estado y garantizar el derecho de acceso a la información pública, a todos quienes lo requieran. (Consejo para la Transparencia, 2017)

Estas funciones se encuentran en la óptica de las acciones de vigilancia, que

1

Proceso de diálogo, entre la autoridad y las personas, basado en la rendición, información, control y evaluación de las políticas, planes, programas, acciones y su ejecución presupuestaria de la institución, los que se complementarán con los aportes que surjan de este proceso, ya sea del Consejo de la Sociedad Civil, como de la ciudadanía en general.1 La cuenta pública participativa no es una actividad o evento de información y publicación de las acciones de la entidad pública en la web institucional y/o una actividad presencial anual informativa. (Ministerio de Salud, 2017)

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facilitan los Estados para entregar a la sociedad la posibilidad de llevar a cabo fiscalización de la labor pública, tal como su nombre lo indica, en el ámbito de la transparencia, es decir acciones tendientes a mostrarse y abrirse a la ciudadanía, especialmente cuando esta lo solicite bajo los mecanismos establecidos para ello. Este y otros aspectos en la literatura son conceptualizados bajo la nominación de contraloría social, sin embargo dentro de la nacional aparece escasamente y tampoco es utilizado por las instituciones públicas, más bien se releva los procesos vinculados a esta materia, desde el foco de la participación ciudadana y se nominan de manera aislada las acciones que se relacionan a esta, sin un enfoque que les de marco y orientación.

En este sentido un espacio que toma cada vez mayor importancia, a la hora de plantear estudios para problematizar la relación entre la ciudadanía y lo público, es la dimensión local, en parte por encontrarse más cercano a las personas y con mayores posibilidades de generar relaciones que faciliten ensayar un modo distinto de toma de decisiones, permitiendo ser parte de ellas a la ciudadanía. (Delamaza, 2001)

Lo local es una expresión vinculada a un espacio territorial, que es considerado como próximo por las personas, no obedece necesariamente a límites administrativos habitualmente se asocia a la comuna o región, lo cual dependerá de la escala de análisis. Sin embargo dado su énfasis en las relaciones y encadenamientos virtuosos entre los diferentes actores, este más bien se ha asociado a localidades (Boisier, 2001)

Este contexto, en el cual se presentan múltiples actores, públicos, privados y sociedad civil, los que se interrelacionan en este espacio de diferentes formas y con grados de intensidad. Sirve para graficar como las instituciones del Estado llegan a la ciudadanía, lo cual realizan especialmente a traves de sus organizaciones, las que congregan parte activa de ella.

Dentro de las organizaciones sociales o funcionales, los dirigentes cumplen un rol

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fundamental, ya que habitualmente son quienes presentan una mayor motivación por destinar tiempo a los asuntos de preocupación colectiva. Esto provoca que la intensidad de las acciones del Estado se dirige especialmente a quienes ocupan ese rol, puesto que supone representan en sí mismos a otros aglutinados bajo su influencia, por lo cual el aparato público destina tiempo y recursos en entregarles información y generar una relación cercana con ellos que les facilite el transmitir su mensaje de la mejor manera.

Por lo mismo resulta interesante poder construir desde este escenario una panorámica sobre los significados actuales de la participación, indagar en sus distintos elementos y lograr visualizar si en ellos se aprecian algunos brotes que faciliten procesos de participación bajo la consigna de establecer por un lado una relación que tienda a la horizontalidad entre la ciudadanía y el Estado, pero también que este equilibrio de los poderes, de pie a la ciudadanía la posibilidad y práctica de solicitar rendición de cuentas y él poder para generar procesos cogestionados de la política pública.

Si bien la participación ha sido ampliamente estudiada en el país, especialmente desde los inicios de la democracia, abordando distintos aspectos y dimensiones de ella, involucrando la visión de diferentes actores. Los elementos que se vinculan a la contraloría social, se encuentran investigados con menor intensidad en parte debido a que institucionalmente no han sido implementados, salvo algunas acciones que tímidamente se acercan a su naturaleza. (Consejo Nacional de Participación Ciudadana, 2017)

Por otro lado la región de Valparaíso, caracterizada por ser un importante centro de vida universitaria, capital cultural y del poder legislativo, cercana a la región metropolitana, resulta ser caja de resonancia a nivel nacional de eventos y procesos que allí ocurren. Por esto mismo tener la posibilidad de indagar en comunas de esta región resulta ser relevante, no solo para el contexto regional, puesto que una mayor profundización y los hallazgos que de aquí surjan, puede resultar una reflexión pertinente e interesante para el contexto nacional, otorgando

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centralidad a una perspectiva desde lo local, puesto que se considera que es precisamente allí las posibilidades de fortalecimiento de los procesos de participación. (Delamaza, 2001)

En este sentido, resulta importante adentrarse en los significados porque allí pueden encontrarse, antecedentes que permitan dar cuenta de aspectos que sirvan para fortalecerla, desde sus distintas acepciones. Por ello la pregunta que se hizo la presente investigación es:

¿Qué elementos del significado otorgado por las y los dirigentes de la región de Valparaíso a la participación ciudadana, puede contribuir y facilitar procesos de contraloría social?

La respuesta a tal pregunta permitirá profundizar sobre los elementos que actualmente están influyendo e incidiendo en la participación en comunas de la región de Valparaíso, desde la visión y significado que le otorgan las dirigentes sociales. Lo que además posibilitará actualizar la mirada, desde las demandas actuales de una parte de la población por un involucramiento distinto en los mecanismos y procesos democráticos.

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MARCO TEÓRICO

Desarrollo Humano y Democracia

Desde principios de los años 90 el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, promueve en el mundo, el enfoque de desarrollo humano, que entrega un marco bajo el cual, especialmente los estados occidentales han establecido sus metas de desarrollo, entendiendo que la principal riqueza de los países se encuentra en las personas. (Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, 2002)

Este enfoque plantea que el objeto del desarrollo es ampliar las oportunidades de los individuos, ya que allí radica la posibilidad de su bienestar, puesto que a traves de las oportunidades el individuo se puede desarrollar. Se menciona que si bien estás pueden ser infinitas y depender del momento histórico, la cultura, etc, "en todos los niveles del desarrollo, las tres más esenciales son disfrutar de una vida prolongada y saludable, adquirir conocimientos y tener acceso a los recursos necesarios para lograr un nivel de vida decente." (Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, 2002)

"el desarrollo humano trata de las personas y de ampliar sus alternativas para

que puedan tener un nivel de vida que aprecien. El crecimiento económico, el

incremento del comercio y de la inversión económica internacional y los avances

tecnológicos son muy importantes, pero son medios y no fines". (Programa de

las Naciones Unidas para el Desarrollo, 2002, p.13)

Esto significa que el desarrollo humano ha de presentar diversas formas o características que determinan su esencia como proceso, puesto que el desarrollo desde este enfoque no es algo único, sino algo que se construye entre todos/as. Visto en palabras de Amar: Multidimensional, al incluir dimensiones de tipo psicológico, social, cultural y familiar. Potencial, por ser motor de su acción social. Continuo, desde el nacimiento y dura la vida. Integral, los diversos elementos del desarrollo humano están interrelacionados y son considerados como un todo.

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Adaptativo, preserva el sentido histórico del individuo y potencia su capacidad de cambio. (Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, 2002)

El premio nobel Amartya Sen, es uno de los exponentes de este enfoque, quien ha contribuido con sus planteamientos, donde una de las dimensiones que muestran una centralidad dentro de su obra, es la vinculada a la Democracia, presentando evidencia económica e histórica para avalar que este sistema de gobierno promueve como ningún otro el desarrollo humano y plantea con fuerza que esta definido por la libertad que tienen las personas de ser y hacer, con sus vidas lo que consideren mejor de acuerdo a su cultura y contexto. (Sen, 2006)

Esta centralidad de la libertad para el desarrollo humano la define como fin del mismo y también como medio, se distingue en este último, su valor instrumental en diferentes tipos como:

1) las libertades políticas, 2) los servicios económicos, 3) las oportunidades

sociales, 4) las garantías de transparencia y 5) la seguridad protectora.

(Sen, 2000, p.57)

En relación a la primera las libertades políticas, menciona que son fundamentales en el desarrollo, puesto que amplian las oportunidades que tienen todas las personas para definir y tomar decisiones sobre el tipo de sociedad que desean definir, especialmente sobre quien los debe gobernar, con que principios y comprender también la posibilidad y alternativas para fiscalizar y criticar a las autoridades, las libertades de expresión política y de prensa sin censura y la libertad para escoger entre diferentes partidos políticos. (Sen, 2000)

Desde este punto de vista el desarrollo es entendido "como un proceso de expansión de las libertades reales de que disfrutan los individuos". (Sen, 2000, p.19). Sin embargo para gozar de esta libertad, es decir para poder usarla, Sen plantea que resulta necesario poner especial atención a las capacidades de las personas para llevar el tipo de vida que valoran. Siendo central para aquello que "estas pueden aumentarse por medio de medidas públicas, pero por otra parte, el uso eficaz de las capacidades de participación de los individuos puede influir en el

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rumbo de estas medidas". (Sen, 2000, p.34). Es decir en la medida que las personas puedan participar con mayor intensidad e influencia, esto permite impactar también en como la sociedad va dando posibilidades para fortalecer las capacidades y de esa manera hacer uso de la libertad.

Una de las cuestiones que resultan básicas para Sen como manera de sentar las bases de un proceso de desarrollo es la necesidad de eliminar las principales fuentes de privación de libertad: la pobreza y la tiranía, la escasez de oportunidades económicas y las privaciones sociales sistemáticas.

La libertad es fundamental para el proceso de desarrollo por dos razones distintas: • la razón de la evaluación. El progreso ha de evaluarse principalmente en

función del aumento que hayan experimentado o no las libertades de los individuos.

• la razón de la eficacia. El desarrollo depende totalmente de la libre agencia de los individuos. (Sen, 2000, p.20)

La libre agencia no sólo es una parte -constitutiva- del desarrollo sino que también contribuye a fortalecer otros tipos de libre agencia. La relación entre la libertad individual y el desarrollo social va más allá de la conexión constitutiva, por importante que ésta sea. Lo que pueden conseguir positivamente los individuos depende de las oportunidades económicas, las libertades políticas, las fuerzas sociales y las posibilidades que brindan la salud, la educación básica y el fomento y el cultivo de las iniciativas. Desde esta perspectiva resulta esencial que los individuos se organicen, ya que sin ello, tampoco existe desarrollo de cada individuo.

Los mecanismos institucionales para aprovechar estas oportunidades también dependen del ejercicio de las libertades de los individuos, a través de la libertad para participar en las decisiones sociales y en la elaboración de las decisiones públicas que impulsan el progreso de estas oportunidades. (Sen, 2000, p.21)

Esto entrega un marco que permite justificar el motivo por el cual Sen, plantea que

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la democracia es requisito necesario para el desarrollo humano, ya que este sistema político cuenta como uno de sus valores fundamentales a la libertad. Especialmente aquella que permite hacernos parte sobre las decisiones de los elementos que definirán el desarrollo de la sociedad y sus individuos. Es decir la participación de las personas en la vida social y como esta se vincula a los procesos políticos, generando una interconexión entre participación, fortalecimiento de capacidades y libertad. Esto queda de manifiesto puesto que un elemento central dentro de este enfoque es la libertad política, ya que es "precisamente la oportunidad que brinda a los ciudadanos de discutir y debatir -y de participar en la selección de- los valores utilizados para elegir las prioridades" (Sen, 2000,p.49). Es decir la participación y la disensión políticas son una parte constitutiva del propio desarrollo. Una persona que no pueda expresarse libremente o participar en las decisiones y los debates públicos, aunque sea muy rica, carece de algo que tiene razones para valorar. (Sen, 2000, p.56)

Desde el enfoque planteado por Sen, la centralidad de la dimensión política para el desarrollo humano, implica el reconocimiento que una política verdaderamente democrática, no puede descansar solo en los procesos eleccionarios, sino que necesita de derechos civiles y políticos que promuevan una participación real. (Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, 2002)

En este sentido también menciona que el sistema político que contribuye de mejor manera al desarrollo humano es la democracia, debido a que en sus bases plantea libertades humanas escenciales principalmente vinculadas a las de participación y libertad de expresión.

La democracia como sistema de organización social, tiene debilidadaes y fortalezas, algunas de las características que se muestran como ventajas sobre otros sistemas son,

"1) elecciones limpias e institucionalizadas; 2) una apuesta inclusiva y

limitadamente universalista; 3) un sistema legal que sanciona y respalda —al

menos— los derechos y las libertades incluidas en la definición del régimen

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democrático; y 4) un sistema legal que previene a cualquiera ser de legibus

solutus". (Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, 2004, p39)

Las personas tienen un papel fundamental dentro de la democracia, por lo menos así lo plantea el PNUD en lo siguiente "la democracia está basada en una concepción del ser humano como agente. Esta concepción puede ser detectada ya al nivel del régimen, pero sus implicaciones necesitan ser asimismo indagadas en otras dimensiones también relevantes. (Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, 2004,p11). Asimismo Sen corrobora esto al plantear que la democracia es el régimen que mejor resguarda las libertades políticas y los derechos humanos y estos son fundamentales para ampliar los grados de libertad y fortalecer el desarrollo, en sus palabras "los derechos políticos y humanos brindan a los individuos la oportunidad de llamar con energía la atención sobre sus necesidades generales y de demandar la adopción de las debidas medidas". (Sen, 2000, p.188).

La democracia al ser un sistema competitivo, el cual posee diferentes opciones para sus electores genera que "los gobernantes tienen incentivos para escuchar lo que quieren los individuos si tienen que hacer frente a sus críticas y buscar su apoyo en las elecciones. (Sen, 2000, p.190).

Tal como se ha planteado existen algunos elementos compartidos por las distintas democracias en el mundo, sin embargo este no es un sistema único, tal como lo expone Dahl (2004), presenta diversas expresiones, con mecanismos diferentes y también con una dilatada historia que va desde los griegos ha nuestros días, lo que indica que ha presentado conformaciones que representan las distintas épocas de la humanidad y los contextos culturales y sociales en las que se implementa. Actualmente tenemos una diversidad de sistemas democráticos en el mundo que presentan formas de representación y toma de decisiones con mecanismos heterogéneos.

En esta línea los especialista plantean categorias para diferenciar los distintos sistemas democráticos en el mundo, una de ellas es la vinculada a la

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participación, es decir el grado de involucramiento y poder en la toma de decisiones que tienen las y los ciudadanas/os. Es así que algunos han empezado a utilizar el concepto de democracia participativa, para denominar a aquellos sistemas políticos, que van más allá de la democracia representativa, donde no solo existen elecciones regulares para elegir a las autoridades, sino que también se dan otros procesos vinculados a la deliberación de las y los ciudadanos en los asuntos públicos. (Rendón, 2004)

En este sentido las oportunidades que tengan las y los ciudadanos de expresar su opinión y que esta sea tomada en cuenta por el sistema político es fundamental, de hecho Sen, plantea que "los derechos políticos y humanos, sobre todo los que garantizan la discusión, el debate, la crítica y la disensión abiertos, son fundamentales para los procesos de decisión documentada y reflexionada". (Sen, 2000,p.191). Es decir no solo vasta con tener el derecho a votar y elegir a sus representantes, sino que otorga especial valor a aquellos espacios que tengan los ciudadanos para una participación activa, ya que ello sin duda amplia los horizontes de libertad que tienen las personas.

En sintesis "la democracia tiene que concebirse como la creación de oportunidades, y el uso de estas oportunidades requiere un tipo de análisis distinto, relacionado con la práctica de los derechos democráticos y políticos". (Sen, 2000, p.193), es decir el desafío para el sistema político, es generar las condiciones que les permita a las y los ciudadanos el ejercicio de los derechos y que este facilite el mejorar las condiciones de vida, en una ampliación constante y sinérgica de los grados de libertad.

Para que esta ecuación sea posible, se plantea que la democracia, como todo regimen político debe tener ciertas condiciones para permitir su desarrollo y mantención en el tiempo, entre ellas se encuentra la gobernabilidad y legimitidad,

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Gobernabilidad y Gobernanza

Las sociedades actuales presentan cada día mayores complejidades, la multiplicidad de actores, económicos, sociales, políticos; las crecientes interconexiones entre distintos escenarios y culturas; los diversos temas que se pelean por su primacia, hace que existan demandas crecientes y muchas veces, visiones contrapuestas sobre el devenir de la sociedad en su conjunto. Por esto la la manera en que el gobierno establece los mecanismos y estrategias para orientar los destintos de la sociedad revisten una importancia vital.

Desde esta tensión surge el concepto de gobernabilidad entendida en su forma más sencilla, como "la situación en que concurre un conjunto de condiciones favorables para la acción de gobierno de carácter medioambiental o intrínsecas a éste"(Alcántara, 1995, p.39). Bajo estos antecedentes se habla de una situación político-social que facilita la acción de quien administra el Estado, es decir muestra una definición donde el concepto esta asociado a un elemento positivo, una condición necesaria para la sociedad misma, en su conformación como tal.

La gobernalidad puede considerar algunas dimensiones, tales como; capacidad para tomar decisiones de forma oportuna ante situaciones o eventos que requieren de una respuesta gubernamental; efectividad y eficiencias de las decisiones adoptadas, aceptación social de las decisiones; y coherencia de ellas a través del tiempo. (Alcántara, 1995) Estas dimensiones están centradas, basicamente en la acción del gobierno y este como el principal reproductor del poder, no solo como un administrador de un poder delegado, sino como actor principal en el entramado del sistema político institucional.

Esta relación de poder asimétrica entre el aparato gubernamental y la sociedad tiene ciertas condiciones, como que las y los ciudadano se sientan efectivamente representados por la clase política elegida, el tipo de entorno institucional que genera el gobierno para la gestación de las políticas, el fortalecimiento de la sociedad civil y la evolución de la cultura política. (Alcántara, 1995)

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En este mismo sentido Nohlen plantea otros elementos para configurar un escenario más complejo para la gobernabilidad, donde

"la interacción entre gobernantes y gobernado, entre capacidades de gobierno

y demandas políticas de gobierno. Hace referencia a la tensión que existe entre

las dos partes y pone en cuestión el sistema de gobierno, como productor de

decisiones políticas y encargado de su ejecución, y su capacidad para estar a

la altura de los problemas a resolver" (Alcántara, 1995, p.39).

Esta cita rescata elementos centrales, la relación existente y las dificultades que se pueden dar en la interacción entre ciudadanía y gobernantes, cuestión que pudiese ser vista como sencilla dado que los gobiernos recogen las demandas de la ciudadanía y buscan caminos para resolver. Esto desde el punto de vista de la administración, pero plantea sus inquietudes respecto a que el mismo actor decida y ejecute, así como si este efectivamente cuenta con la capacidad para resolver los problemas que se generan dentro de la sociedad. Su reflexión pone al descubierto la posibilidad de discutir sobre la validez del proceso de toma de decisiones, donde los gobiernos implementen acciones para resolver problemas, pero a su vez sean quienes los definen y establecen prioridades.

Esto nos orienta a reconocer que uno de los elementos centrales de la gobernabilidad, es la legitimidad de las decisiones que toman los gobernates, lo cual es necesario observar en sus distintas dimensiones como, las instituciones que se establecen para crearlas, protegerlas y dirimir sobre sus disputas.

La legitimidad puede ser entendida como la aceptación mayoritaria por parte de la sociedad de un conjunto determinado de reglas (Alcántara, 1995). Siendo esta una de las bases del sistema político, ya que parte del entendido que las instituciones que hoy tiene la sociedad son las más idoneas y es por ello que el gobierno puede exigir obediencia.

Efectivamente gobernabilidad y legitimidad están intimamente ligados de acuerdo a lo planteado por Jorquera (2011) la gobernabilidad puede ser vista como producción de legitimidad decisional, cuando gracias a sus mecanismos se

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construyen acuerdos y consensos; la gobernabilidad logra su máxima condición de desempeño en la construcción de consensos, porque estos son cada vez más necesarios para la reproducción de la legitimidad de los mismos actores, de las instituciones y de la sociedad como construcción colectiva.

Los gobiernos se expresan a través de las decisiones y la legitimidad de ellas es esencial para las condiciones de gobernabilidad en una sociedad. Cada sistema político establece los mecanismos e instituciones que permitan la construcción de consensos y los acuerdos necesarios para dotar de las condiciones necesarias para gobernar.

Esta necesidad de legitimidad a buscado dentro del marco de la gobernabilidad, ofrecer alternativas que permitan dotar de herramientas para su generación. Es así que en las de los '70, para enfrentar lo que se denómino por ese entonces como 'crisis de gobernabilidad' vinculada a las democracias occidentales, emergen en las discusiones, el concepto de gobernanza (Echeverría, 2011). El cual aparece como un esfuerzo por nominar nuevas maneras de generar estabilidad en el sistema, apuntando fundamentalmente a la "forma de relación (horizontal) entre una pluralidad de actores públicos y privados, tendientes a mejorar la toma de decisiones, la gestión y el desarrollo productivo y lo colectivo, con una marcada intensión de integración y de interdependencia".(Jorquera, 2011, p.6)

De esta manera la gobernanza es un tipo de gobernabilidad que sustenta sus características en producir las decisiones de una forma horizontal donde participen los diferentes actores involucrados, por ello que la gobernanza "es entendida como una forma de gobierno, diferente al modelo jerárquico, caracterizada por un mayor grado de cooperación e interacción entre el Estado y actores no estatales, y con diferentes procesos de coordinación entre acciones individuales en tanto forma primarias de construcción del orden social. (Jorquera, 2011, p.8) Esta perspectiva pone el acento, en la búsqueda de una relación distinta entre los diferentes actores interrelacionados dentro de la sociedad, que involucre las distintas miradas en el proceso decisional, conformando nuevos escenarios de

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distribución de poder, donde

"la gobernanza aparece como una forma de gobierno (en su sentido más amplio) en la que la coherencia de la acción pública (la definición de

problemas, la toma de decisiones y su ejecución) no pasa por la acción aislada

de una elite político-administrativa relativamente homogénea y centralizada,

sino por la adopción de formas de coordinación a distintos niveles y

multifactorial". (Ruano, 2002)

De este modo la gobernanza puede ser entendida como la posibilidad del gobierno de coordinar acciones en pos de concretar las decisiones, con diversos actores en diferentes niveles. Esta multiplicidad muestra que en este modelo la toma de decisiones debe ser compartida, proceso (dentro de este modelo) que es caracterizado por su dinamismo y la lucha de poderes que se ven conjugados, coexistiendo la competencia y cooperación como reglas posibles; y que incluye instituciones tanto formales como informales (Jorquera, 2011)

Podemos entender la gobernanza como un modelo de gestión de la acción pública y de las formas en que esta es aplicada en los diferentes territorios mediante la puesta en práctica de innovadoras maneras compartidas de planificación y gestión de las dinámicas territoriales, a fin de acordar visiones comunes y niveles concernientes, en pos del futuro del territorio entre todos los involucrados. (Jorquera, 2011).

Esto nos habla de las particularidades que tiene este modelo, asociado a la adaptabilidad que debe tener su gestión a los distintos territorios donde se aplique, así como la obligación de que ésta, deba ser pensada por los respectivos actores territoriales, siempre con la finalidad de involucrar en este proceso la mayor cantidad y diversidad de visiones posibles, que permita consensuar ciertos valores básicos que nos haga viable el vivir en sociedad.

Este modo de relación entre el gobierno y los/as ciudadanos/as, implica no solo generar cambios en términos de las formas de hacer, en este caso del actor gubernamental, sino que también conlleva desarrollar las condiciones dentro de la

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sociedad para que sea factible una relación de este tipo, porque no solo importan en este caso las capacidades del sistema político institucional, sino que también las condiciones sociales y culturales de la ciudadanía.

Es decir no solo depende de la acción del gobierno sino que toma un peso importante otros actores, especialmente la sociedad civil, en palabras de Ruano (2002), "lo que aquí quiere subrayarse es que la gobernanza es un proceso que depende del adecuado desarrollo de la sociedad civil, y no solamente de la acción del gobierno".

Esta tarea, implica la necesidad de equilibrar capacidades entre el gobierno y la ciudadanía organizada, que les permita generar un diálogo, en igualdad de condiciones para que la posiblidad de compartir el proceso de toma de decisiones sobre la gestión pública sea fructífera. Para esto se plantea que el gobierno tiene un rol importante, sin embargo se habla de la necesidad de que la misma sociedad civil pueda generar de manera propia acciones que les posibilite dotarse de las capacidades para desarrollar este consenso en igualdad de condiciones.

Siendo una cuestión central para ello, la participación de las personas, especialmente en los asuntos públicos que son aquellos que por definición impactan de manera amplia a la sociedad.

Participación ciudadana y Contraloría Social

La participación de las y los ciudadanos resulta fundamental a la hora de fortalecer las capacidades de la sociedad civil para generar equilibrio entre el poder del Estado y la ciudadanía, siendo indispensable para dar cuerpo a dinámicas relacionales entre el Estado y la sociedad de manera más horizontal, donde puedan involucrarse activamente en la actividad pública la comunidad y sus distintos miembros, esto no solo como forma de generar mayor pertinencia, especialmente vinculado a las políticas públicas sino que ello contribuye a

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fortalecer la democracia y sus instituciones.

En este sentido dentro de esta esfera, la participación ciudadana es básica para el fortalecimiento del sistema político puesto que genera las condiciones para que este se pueda desarrollar. Participar en su acepción más básica y de acuerdo a la definición de la Real Academia Española, significa tomar parte en algo. Es decir nos habla de un sujeto que interviene en lo que es compartido, existe una dimensión social la cual queda reafirmarda en la siguiente cita:

"Participar es actuar junto a otro en la resolución de un problema común,

donde el problema es fundamentalmente la vida cotidiana de los hombres".

(Rozas, 1992, p52).

Habla de los fundamentos de la participación en la sociedad, donde el involucramiento viene desde el mejorar las condiciones actuales, participar con una finalidad. En este sentido no solo se participa como una necesidad, sino también como un proceso que involucra desarrollo, en la lógica de buscar un mejor bienestar para la comunidad en su conjunto. (Rozas, 1992)

Es en esto común y compartido, que se identifica lo público, aquello que permite buscar el bienestar colectivo y en igualdad de codiciones y desde allí la participación toma el caracter ciudadano, definida por Mario Constantino como "aquel proceso por el cual los sujetos, a título individual o colectivo, desarrollan una acción tendiente a vincular una expectativa o una opinión con los ámbitos público o político". (Sánchez, 2009, p91)

Lo público aquello donde se desarrolla y desenvuelve la ciudadanía, no es solo un espacio, sino que lo componen las instituciones, prácticas culturales y formas que posibilitan la construcción de sociedad. Por ello la participación que se da en este ámbito, la ciudadana, tiene una finalidad de intervención al orientarse para influir en lo común, en los asuntos públicos, en aquello que construye sociedad, desde el colectivo y las distintas miradas. Sin embargo resulta complejo encontrar solo una forma de participación ciudadana, sino que más bien existen múltiples maneras en que las personas tratan de generar influencia con la finalidad de hacerse parte en

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la construcción de lo público.

Delamaza ofrece una clasificación que permite agrupar tipos de participación, primero en asociativos y personales. En los primeros la participación se realiza en nombre de organizaciones o asociaciones, mientras en los segundos se participa de manera individual, en tanto ciudadano/a individual. A su vez la participación asociativa puede ser relativa a temas sectoriales, o bien ejercerse en el plano territorial. (Delamaza, 2010)

Vinculada a la dimensión personal o individual, la participación puede ser intensiva o extensiva. En cuanto a la primera, es aquella que requiere de mayor dedicación de tiempo y recursos, así como un proceso de acciones sucesivas a realizar. Se reconoce que estas formas son más adecuadas para los procesos de deliberación ya que permite mayores posibilidades de interacción al ser un grupo pequeño de personas, habitualmente líderes. (Delamaza, 2010)

La participación extensiva es la que alcanza a muchas personas, pero a través de actos simples y fáciles de realizar, en la generalidad no permiten la deliberación, pero ayudan a tomar decisiones con mayor legitimidad y pueden involucrar grandes cantidades de personas. (Delamaza, 2010)

La participación ciudadana es un mecanismo utilizado por la comunidad para expresar sus demandas y necesidades frente a la autoridad, pero el poder que se le otorga a la ciudadanía varía de acuerdo a los arreglos institucionales de cada estado, así como las características culturales e históricas. La cuestión del poder resulta central en lo vinculado a la participación ciudadana, puesto que esta surge desde la necesidad de influir en los asuntos públicos, por ello la participación sin redistribución del poder es un proceso vacío, generando en aquellos que no lo tienen frustración y permite a los poderosos, declarar que han tenido en cuenta a todas las partes, cuando sólo una se beneficia. (Calderón & Lorenzo, 2010)

Al hablar de participación ciudadana, no se puede eludir referirse al poder, puesto que precisamente es lo que esta en juego a la hora de participar, el poder

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transformar, influir en aquello que es común y me afecta es una cuestión fundamental, la sociedad se construye conjugando los diversos intereses de los distintos actores que la componen. En este sentido la participación ciudadana implica siempre la cesión, distribución o delegación del poder por parte de los poderes públicos hacia la iniciativa ciudadana. Si estamos de acuerdo en que la participación implica siempre algún grado de devolución del poder al pueblo, otros conceptos relacionados quedarán fuera". (Calderón & Lorenzo, 2010)

Siguiendo este argumento se puede identificar en las prácticas participativas que la institucionalidad promueve para las y los ciudadanos aquellas que entregan o dotan de poder a las personas y aquellas no lo hacen. Arnstein propone una tipología de niveles de participación, que asciende desde grados bajo cero hasta las alturas con mayor cantidad de participación. Define ocho niveles, agrupados en tres planos:

Plano de la no-participación, la cual pretende sustituir la genuina participación,

mediante mecanismos de manipulación. La participación simbólica en la cual

se le permite a la ciudadanía escuchar, tener voz e, incluso, ser escuchada.

Plano del poder ciudadano, en esta la ciudadanía participa en la toma de

decisiones, mediante mecanismos de negociación y acuerdo, o mediante

auténtica delegación del poder. (Calderón & Lorenzo, 2010, p38)

En el país estos niveles de participación, se ven reflejados dentro de nuestra institucionalidad en diferentes mecanismos que otorgan a la ciudadanía la posibilidad de participar, sin embargo el estado no tiene una posición homogénea frente a este tema, coexisten distintas “capas geológicas” que expresan diferentes orientaciones, programas, objetivos y estrategias, que muchas veces se contraponen entre sí. (Delamaza, 2005)

La tradición histórica chilena, su cultura política y sus prácticas estatales tampoco ofrecen modelos útiles a los desafíos actuales de la participación ciudadana. Esto se ve reflejado en la características propias de nuestro sistema socio-político en distintos aspectos, por ejemplo el estado unitario, centralizado y dividido sectorialmente, el sistema político presidencialista, a su vez el impacto de las

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reformas institucionales neoliberales (muchas de las cuales no han sido modificadas con posterioridad a 1990), crean condiciones que son desfavorables para la participación ciudadana, especialmente aquella que busca influir en los asuntos públicos. (Delamaza, 2010)

Sin embargo es posible dar cuenta de gran cantidad y variedad de formas mediante las cuales distintos grupos y organizaciones en conjunto con los actores del territorio desarrollan diferentes acciones participativas. Sin embargo es importante tener presente y no confundir que no toda participación se ejerce por la vía institucional, ni toda la participación que tiene como objetivo incidir en las políticas o gestión pública se lleva a cabo por las vías que están determinadas para ello, es decir las institucionales. El desafío puesto en este punto implica no solo institucionalizar, la participación ciudadana que surge en el espacio local, sino dotar a este nuevo tipo de instituciones de atribuciones y consecuencias prácticas que las hagan relevantes a los ojos de la población y los ciudadanos. (Delamaza, 2010)

En nuestro país actualmente, existe una ley de participación ciudadana, que regula a las organizaciones de la sociedad civil y también establece algunos mecanismos institucionalizados de participación en la actividad pública. Sin embargo la participación electoral sigue siendo la materialización más concreta del derecho a participar en lo público, no existiendo mecanismos para ejercer la soberanía por largos periodos entre elección y elección.

La participación ciudadana como queda de manifiesto tiene la característica de influir en los asuntos que son comunes, es decir lo público, es parte constitutiva de una sociedad democrática, pero sin duda existen distintas formas de concebir la democracia y también niveles de participación ciudadana, los que se definen por el poder que se le otorga a las y los ciudadanas/os.

Una de las dimensiones de la participación ciudadana, es aquella que busca generar mecanismos para dotar a la ciudadanía de poder en la acción pública, siendo nominada bajo el concepto de contraloría social la cual se caracteriza por

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expresar activamente la voluntad de la sociedad de ejercitar en forma directa su función de crítica y control sobre el Estado. (Cunill, 2009)

Los mecanismos de control permiten a la ciudadanía ejercer un rol activo en los asuntos públicos, lo cual no solo depende de la voluntad de las personas sino que esto debe ser consagrado en leyes que la garanticen, la faciliten y permitan este tipo de acciones y procesos por parte de la ciudadania, ya que deben ser reconocidos por el estado y lo más importante, dotarlas de poder, para que esta modalidad de participación ciudadana tenga efectos y pueda cumplir un rol dentro del escenario político institucional.

“La capacidad de la contraloría social para incidir en la construcción de

ciudadanía está, en primera instancia, asociada con la posibilidad de que ella

misma se convierta en un derecho ciudadano que se ejercita sobre el conjunto de “lo social”. (Cunill, 2009, p7).

En Latinoamérica diferentes países han avanzado en esta materia, como forma de contribuir a una democracia más participativa, con la finalidad de incentivar la corresponsabilidad de las y los ciudadanos en los asuntos públicos, de generar un contrapeso a la acción del estado, de elevar la eficiencia, eficacia y transparencia de la gestión pública y de combatir la corrupción.

Uno de los países que tiene consagrada dentro de su constitución la contraloría social es Colombia y una de sus líneas son las Veedurías Ciudadana,

"corresponde al mecanismo democrático de representación que le permite a los

ciudadanos o a las diferentes organizaciones comunitarias, ejercer vigilancia

sobre la gestión pública, respecto a las autoridades, administrativas, políticas,

judiciales, electorales, legislativas y órganos de control, así como de las

entidades públicas o privadas, organizaciones no gubernamentales de carácter

nacional o internacional que operen en el país, encargadas de la ejecución de

un programa, proyecto, contrato o de la prestación de un servicio público".

(Medellin, 2016)

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Este es uno de los mecanismos que permite la legislación colombiana sin embargo también se consagran otros como el referendo, la consulta popular, el cabildo abierto, la iniciativa legislativa y el revocatorio del mandato, todas estas acciones vinculadas a dotar a la ciudadanía de poder e influencia en los asuntos públicos. Generando toda una institucionalidad que favorece y contribuye a empoderar el rol de las personas a través de herramientas que posibiliten acciones que vinculen la participación ciudadana a acciones concretas.

México es otro de los países que tiene una constitución que favorece las acciones de contraloría social, puesto que consagra los derechos a la información, de petición y de participación de distintos sectores de la sociedad en la planeación democrática del desarrollo nacional, junto a ello establece mecanismo que especifican la relación de la ciudadanía y el gobierno, uno de los cuales precisamente es referido a la dimensión de participación ciudadana, enmarcado dentro de la Ley General de Desarrollo Social2, la cual establece la contraloría social, del siguiente modo;

"el mecanismo de los beneficiarios, de manera organizada, para verificar el

cumplimiento de las metas y la correcta aplicación de los recursos público

asignados a los programas de desarrollo social" (De La Rosa, 2007, p.54)

En ambos países estos esfuerzos, están dotados de leyes que las respaldan y que entregan a sus ciudadanos atribuciones para generar procesos de control de la política pública. Sin embargo aún falta camino por recorrer especialmente lo vinculado a una cuestión que resulta fundamental en este sistema, las prácticas sociales, para que la contraloría social no sea solo un discurso político de buenas intenciones, sino que una práctica cotidiana. (De La Rosa, 2007)

Esto devela que si bien las leyes y la estructura institucional es importante para promover este tipo de procesos de participación ciudadana de mayor densidad, no bastan por sí solos para generar un cambio en las relaciones de poder entre la

2

Promulgada el 20 de enero de 2004

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autoridad estatal, política y la ciudadanía, sino que debe transformarse en un ejercicio que sea parte de la cotidianeidad, además debe incluir como condición básica poder, para asegurar que esta efectivamente tenga algún tipo de influencia en las decisiones públicas y que aquello motive el involucramiento activo de las personas. Es decir "la eficacia de la contraloría social, vinculada a su capacidad para traducirse en consecuencias sobre los actores públicos y en un refuerzo por los derechos sociales, depende en gran medida de los recursos de poder social que la propia institucionalidad estatal active". (Cunill, 2009, p.27)

Llevandola al plano de lo realizable, surgen discusiones sobre aspectos a su puesta en marcha, vinculados a la existencia o no de etapas de la política pública en la que pudiese ser más pertinente su implementación o bien si existe algún nivel de la administración del estado, donde debiese estar radicada los esfuerzos por generar estas modalidad de participación ciudadana, al respecto se plantea lo siguiente:

"la contraloría social –al igual que cualquier forma de participación ciudadana–

puede ser desplegada sobre el proceso de la formación de las decisiones

públicas (control ex ante), sobre los resultados de las acciones públicas (control

ex post) e incluso sobre los procedimientos de decisión. Esta distinción es

relevante porque sugiere que los alcances de la contraloría social no se agotan

en “llamar a cuentas a los actores estatales”. (Cunill, 2009, p6).

En este sentido se plantea la contraloría social como un derecho ciudadano, que debiese ser parte indisolube de lo público, vinculándose en distintos niveles, en sus diferentes etapas, sus instituciones, actores y mecanismos, ya que ello contribuye al fortalecimiento del rol ciudadano, pero en si mismo a través de la participación activa, poder en la toma de decisiones desde sus aspectos consitutivos.

En el país no existen mecanismos de contraloría social propiamente tal, más bien hay modalidades que buscan dotar de mayor transparencia la acción pública, a traves de leyes y la institucionalidad que genere los mecanismos que la

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promuevan y la faciliten. Es así que el 2008 se promulgó la ley Transparencia de la Función Pública y de Acceso a la Información de la Administración del Estado y el año 2009 se implemento el Consejo para la Transparencia, esta institución busca promover, garantizar, perfeccionar y regular, el derecho a información pública.

Precisamente el poder de la denuncia, de explicitar de manera pública las vulneraciones del Estado, percibidas por la ciudadanía es el que aparece mayoritariamente implementado dentro del contexto de América Latina, aunque aún con severas limitaciones. (Cunill, 2009)

Este escenario de bajo poder otorgado a la ciudadanía, en el contexto latinoamericano, también se expresa en el país, donde se carece de mecanismos que permita un involucramiento directo de las personas sobre los asuntos públicos de su interés y necesidad. Por lo mismo dado esto, resulta indispensable que

"la experiencia ilustra que también se requieren cambios en la institucionalidad

estatal para asegurar que la información puesta al servicio de la ciudadanía

sirva efectivamente a sus intereses. Esto supone, entre otras cosas, articular

las informaciones en función de los usos diferenciados de los distintos actores

sociales y, sobre todo, asegurar que la información pueda ser utilizada por la

ciudadanía tanto para influir en las agendas públicas en las que se dirimen sus

derechos sociales como para mejorar su calidad de vida. (Cunill, 2009, p25)

Es decir no basta solo con tener la información a disposición de la ciudadanía, sino que también la institucionalidad debe generar los mecanismos necesarios para que esta efectivamente pueda ser utilizada por las personas, es decir dotar de capacidades o bien adaptarse a las condiciones culturales actuales de los diferentes grupos y actores de la sociedad, que les permita hacerse parte de los procesos decisionales.

Esto implica cambios culturales en nuestro Estado, buscar nuevas formas de hacer y de propósitos, para generar una relación distinta con las y los ciudadanos. Por ello el comenzar a poner en práctica nuevos mecanismos y alternativas que

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puedan entregar luces al respecto, resulta primordial en el escenario socio-político actual.

El contexto nacional descrito, genera diversas dificultades para promover procesos de participación ciudadana y que esta sea cotidiana en nuestra sociedad y parte fundamental de nuestro sistema político basado en la democracia. Sin embargo un espacio que muestra mejores condiciones para implementarlo es el nivel local, es decir la escala comunal o localidades presenta mayor facilidad para la participación, siendo frecuente la afirmación de que es en ese ámbito que esta se puede ejercer de mejor manera. Sin embargo, los estudios existentes sobre la normativa jurídica indican serios problemas y déficit en la institucionalidad existente. (Delamaza, 2010)

Lo Local

Chile es un país con una administración centralizada, las políticas públicas, dependiendo su finalidad y focalización se aplican en todo el territorio nacional con importantes similitudes, la adaptabilidad depende fuertemente de las capacidades técnicas de cada una de las regiones, como también de las posibilidades de generar las excepciones en las normativas que las rigen, todo lo cual configura escenarios con fuertes limitaciones y trabas para que exista pertinencia y que estas responda de forma efectiva a las necesidades y particularidades de cada uno de los diversos territorios culturales y geográficos que conforman las regiones del país.

Estas dificultades, muestran algunas variedad en intensidades y formas de expresión, además de maneras y prácticas que muestran efectos vinculados a un mayor involucramiento de la ciudadanía, esto se da especialmente en el espacio local, entendido como lo presenta cita:

Es evidentemente una sobre simplificación asimilar el concepto de desarrollo

local a la idea de comuna, a lo municipal. En realidad, lo “local” sólo hace

sentido cuando se le mira, por así decirlo, “desde afuera y desde arriba” y así

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las regiones constituyen espacios locales miradas desde el país así como la

provincia es local desde la región y la comuna lo es desde la provincia, etc.

(Boisier, 2001)

Desde esta perspectiva la definición acerca de lo local dependerá de quien es el observador, por ello no es una categoría exclusiva y uniforme, sino que más bien es construida desde los sujetos y dependerá de su capacidad de visualizar posibilidades de acción, su percepción de ciertos valores y cultura compartida, sentido de pertenencia. (Boisier, 2001)

Este espacio a despertado interés en el último tiempo, como lo menciona Gonzales, (2009) debido a distintos razonamientos, dos de ellos son los relacionados con lo pragmático y otro transformador. El primero vinculado a mejorar la organización social y estatal, para resolver problemas y los segundos en línea con la preocupación sobre equilibrar desarrollo económico, con respeto por la diversidad ecológica, cultural y calidad de la sociabilidad.

Este planteamiento entrega posibilidades en el espacio local para generar prácticas, mecanismos y espacios, que permita poner a pruebas formas de participación ciudadana con la posibilidad de influir sobre los asuntos públicos. Esto debido a la concentración de los actores en un espacio territorial compartido y en el cual se dan procesos que permite abordar algunos de los problemas más importantes para las personas.

En el país una dimensión de esto, son las comunas, especialmente aquellas que no son capitales regionales o provinciales, sino más bien las que tienen menor cantidad de población y obedecen a una estructura político-administrativa, reconocida y validada con amplitud por la mayoría de sus habitantes. Siendo esta la unidad más pequeña de organización territorial en este sentido.

En este espacio existen una multiplicidad de actores, sin embargo el con mayor presencia especialmente en las comunas pequeñas, es el poder ejecutivo, quien tiene a cargo la ejecución cotidiana del Estado. Este aspecto posibilita una mayor

(39)

frecuencia y habitualidad del aparato público con las y los ciudadanos, un mayor reconocimiento y cierto conocimiento sobre sus prácticas.

En este sentido uno de los actores que es más requerido por el Estado, son las y los dirigentes de organizaciones sociales o funcionales, esto debido a que representan a grupos organizados de personas y su opinión impacta en otros dentro de sus comunidades.

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