AUSENCIA DE CONTROL GUBERNAMENTAL Y CORRUPCIÓN
DE FUNCIONARIOS PÚBLICOS, AMANTANÍ
ABSENCE OF GOVERNMENT CONTROL AND CORRUPTION
OF PUBLIC OFFICIALS, AMANTANÍ
Joél Peter Isaías Rodríguez Paz 1,a
1 Universidad Andina Néstor Cáceres Velásquez. Juliaca, Perú.
a Candidato a Doctor en Derecho, Magister en Derecho Civil.
RESUMEN
El objetivo del presente trabajo fue determinar la influencia de la ausencia del control guberna -mental en la corrupción de funcionarios públicos en la Municipalidad Distrital de Amantaní, durante el período 2011 - 2014. La investigación se ubica en el ámbito del derecho penal, se hizo uso del método inductivo, deductivo y estadístico, para la clasificación sistemática, la relación de los datos e interpretación de la información. Los funcionarios y servidores de la entidad tenían dominio y poder de decisión en los actos administrativos y de administra-ción, con un nivel alto de discrecionalidad; asimismo, no existió transparencia en los actos realizados por los funcionarios; no implementaron ni ejecutaron el control gubernamental interno, permitiendo actos de corrupción. El control externo se realizó en el año 2014, donde se evidenció la presunta comisión de los delitos de negociación incompatible o aprovecha-miento indebido del cargo y colusión, los cuales habrían generado a la entidad perjuicio económico de S/ 837 240,21. La ausencia del control gubernamental influye directamente en la corrupción de funcionarios públicos.Sin la realización del control gubernamental (previo, simultáneo y posterior), la probabilidad de que los funcionarios cometan actos de corrupción es alta y de manera frecuente.Dada la coyuntura y la percepción que el Perú y en la ciudad de Puno los actos de corrupción son altos, el control gubernamental (interno y externo) en las entidades estatales es de vital importancia, a fin de prevenir dichos actos y proteger los recursos y bienes del Estado.
Palabras clave: Control gubernamental, corrupción, funcionarios públicos.
SUMMARY
The main objective of this paper is to determine the influence of the absence of government control in the corruption of public officials in the District Municipality of Amantaní, during the period 2011 - 2014. The investigation is located in the criminal law field, was made use of the inductive, deductive and statistical method for the systematic classification, the relationship
of the data and interpretation of the information. The officers and servants of the entity had dominion and power of decision in administrative and administrative acts, with a high level of discretion; also, there was no transparency in the acts performed by officials; did not implement or enforce internal government control, allowing acts of corruption. The exter
-nal control was carried out in 2014, where it was evidenced the alleged commission of the crimes of incompatible negotiation or improper use of the position and collusion, which would have generated to the entity economic damage of S/ 837 240,21. The absence of government control directly influences the corruption of public officials. Without govern
-ment control (prior, simultaneous and subsequent), the probability of officials committing acts of corruption is high and frequent. Given the current situation and the perception that corruption and corruption in Peru are high, government control (internal and external) in state entities is of vital importance in order to prevent such acts and protect resources and State property.
Keywords: Government control, corruption, public officials.
INTRODUCCIÓN
El articulo analiza la influencia de la ausencia del control gubernamental en la corrupción de funcionarios públicos de la Municipalidad Distrital de Amantaní durante el período 2011 – 2014, siendo útil abordar este tema, por cuanto hoy en día son elevados los números de casos de corrupción de funcionarios públicos en nuestro país y de igual forma en nuestra región; asimismo, en el artículo se establecerá la relación que existe entre la prevención y el control gubernamental en la corrupción de funcionarios públicos. Son diversos los motivos para desarrollar el fenómeno de la corrupción, la prevención y el control de la misma, debido a que este mal involucra un gran impacto negativo en el afianzamiento de la democracia, la ética pública y los derechos de los ciudadanos, lo cual genera desconfianza de los mismos hacia los funcionarios en todas las instituciones públicas y niveles del Estado.
Si bien en el 2000 se descubrió una gran telaraña de corrupción sistemática dirigida por altos funcionarios públicos, lo que originó que se desarrollen mecanismos de prevención y control de la corrupción; pese a ello, en nuestra región se han originado varios casos de corrupción “emblemáticos”, por esta razón y dada la relevancia del fenómeno es imprescindible cono-cer el grado de influencia de la ausencia del control gubernamental. El estudio está referido al período 2011 – 2014 en la Municipalidad Distrital de Amantaní. Las variables utilizadas fueron el control gubernamental y la corrupción de funcionarios públicos.
El fenómeno de la corrupción
que puede traducirse como “hacer pedazos”; y finalmente el sufijo “tio”, que es equivalente a “acción y efecto” (DeChile.net, s.f.).
En ese sentido, se han esbozado varias definiciones de corrupción, dentro de las cuales pode -mos resaltar:
“Corrupción, es el abuso de un puesto público en beneficio privado. Abarca abusos unila -terales por funcionarios del gobierno como malversación de fondos y nepotismo, así como abusos que vinculan al sector público con el privado, tales como soborno, extorsión, tráfico de influencias y fraude. La corrupción ocurre tanto en puestos políticos como burocráticos. Puede ser en pequeña o gran escala, organizada o no organizada” (United States Agency for International Development [USAID], 1999); y “cuando una persona ilícitamente, pone sus intereses personales por sobre los de las personas y los ideales que está comprometido a servir” (Klitgaard, 1994).
Respecto al origen de la corrupción, existen diversas posturas, siendo las más representativas:La sociológica, en la cual se sustenta que, si la sociedad permite por omisión pequeñas trans-gresiones en sus relaciones con las burocracias, favorece la aparición de un continuo de corrupción, cuyos efectos a corto plazo son pequeño, pero, que a largo plazo son nefastos;y la cultural, en la que se considera que el fenómeno de la corrupción es predominante en las culturas cuya modernización y desarrollo económico son débiles; sosteniendo además que la cultura de América Latina favorece a la corrupción, siendo inesperado la ausencia de gober-nantes corruptos(Hungtington, 1994).
El Control gubernamental
La ley n.º 27785 – Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control y de la Contraloría Gene-ral de la República, en el artículo 6º, define el control gubernamental como: “La supervi -sión, vigilancia y verificación de los actos y resultados de la gestión pública, en atención al grado de eficiencia, eficacia, transparencia y economía en el uso y destino de los recursos y bienes del Estado, así como del cumplimiento de las normas legales y de los lineamientos de política y planes de acción, evaluando los sistemas de administración, gerencia y control, con fines de su mejoramiento a través de la adopción de acciones preventivas y correctivas pertinentes” (Congreso de la República, 2002).
vigilar y verificar la gestión, la captación y el uso de los recursos y bienes del Estado; la cual, se realiza fundamentalmente mediante acciones de control con carácter selectivo y posterior (Oficina Técnica normativa de la Contraloría General de la República, 1995; Contraloría General de la República,2014).
El control externo puede materializarse en Servicios de Control: a) Previo.- Aquellos que efectúa exclusivamente la Contraloría con anterioridad a la ejecución de un acto u operación de una entidad (autorización de ejecución y pago de adicionales de obra pública; informe en caso de endeudamiento y opinión previa en contrataciones con carácter de secreto militar); b) Simultáneo.- Aquellos que se realizan en las actividades de un proceso en curso, corres-pondiente a la gestión de una entidad, con el objeto de alertarla de hechos que ponen en riesgo el logro de sus objetivos; y c) Posterior.- Son aquellos que se realizan con el objeto de efectuar la evaluación de los actos y resultados ejecutados por las entidades en la gestión de los bienes y operaciones, materializándose en auditorías de cumplimiento, financieras o de desempeño.
MATERIAL Y MÉTODOS
El diseño es de carácter no experimental, transversal actual, por cuanto No se mani-pulan las variables, en virtud a que solo se observaron los hechos como se dieron en el contexto natural, para luego ser analizados; según la secuencia del estudio es de corte transversal debido a que los datos se obtuvieron en un solo tiempo y según la profun-didad es de tipo correlacional causal (causal - explicativo). El tipo nivel de investiga-ción de acuerdo a la naturaleza del estudio, es descriptivo – explicativo, primero se especifica las características de las variables y luego se analiza y explica la influencia de la ausencia de una de ellas en la otra. El método es inductivo, mediante la clasifica-ción sistemática de los datos obtenidos; deductivo, al relacionar los datos y establecer conceptos y enunciados para obtener conclusiones y estadístico, para la sistematización e interpretación de resultados. De acuerdo a la naturaleza de la investigación, se cons-tituye en la bibliografía relacionada y la Municipalidad Distrital de Amantaní, período 2011 - 2014.
RESULTADOS
Figura 1. Índice de percepción de corrupción en el sector público en 175 países.
De igual manera, Proética solicitó a la encuestadora Ipsos APOYO (2012) la realización de la sépti-ma encuesta nacional sobre corrupción al 27 de abril de 2012, en la cual destacan los siguientes hallazgos: a) La inseguridad ciudadana fue la preocupación más importante para la población, segui-da de la corrupción; b) La mayoría de la población se mostró tolerante a los actos de corrupción; c) La ciudad de Puno tuvo el mayor porcentaje (68%) de ciudadanos que no sabía donde denunciar un caso de corrupción; y d) La ciudad de Puno fue percibida como la más corrupta del Perú (Tabla 1).
En cuanto a la Municipalidad Distrital de Amantaní, si bien la estructura física de la muni-cipalidad se encuentra en la Isla de Amantaní (al este de la península de Capachica, al norte de la isla de Taquile, en el Lago Titicaca), durante el período 2011 – 2014, la gestión edil desarrolló la mayor parte de sus actos administrativos en su oficina de “enlace” ubicada en la ciudad de Puno, lugar en el cual los servidores públicos de la entidad desarrollaban sus funciones de manera “regular”.
La administración edil, en el período 2011 – 2014 tuvo a sus disposición S/ 37 277 928,00 para cumplir con los objetivos de la institución, pese a ello, solo ejecutaron S/ 22 263 136, los cuales, de acuerdo a la consulta realizada en la base de datos del Sistema Electrónico de Adquisiciones y Contrataciones del Estado –SEACE (2015), se insumieron en los siguientes procesos (Gráfico 1):
Gráfico 1. Comparativo de cantidades por objeto contratado y período
En cuanto al control gubernamental ejercido en el período 2011 – 2014 en la Municipalidad Distrital de Amantaní, respecto al control interno, si bien en la estructura orgánica de la entidad establecieron un Órgano de Control Institucional, este no fue implementado; de igual manera, no establecieron un adecuado control interno; actuación con la cual: a) No redujeron los riesgos de corrupción. b) No velaron por el logro de objetivos y metas institucionales. c) No promovieron el desarrollo institucional. d) No impulsaron ni lograron mayor eficiencia, eficacia y transparencia en las operaciones. e) No aseguraron el cumplimiento de las normas. f) No fomentaron la práctica de valores. g) No protegieron los recursos y bienes del Estado y el adecuado uso de los mismos.
de la Contraloría General de la República, programó la realización de una acción de control a la municipalidad, la cual efectuaron de acuerdo a las Normas de Auditoría Gubernamen-tal y el Manual de Auditoría GubernamenGubernamen-tal, abarcando la revisión y análisis selectivo de las operaciones, registros y procedimientos efectuados por la Oficina de Administración, Oficina de Infraestructura y Obras, y la Oficina de Planificación y Presupuesto, en el período comprendido desde el 1 de enero de 2012 al 31 de diciembre de 2013 (Oficina Regional de Control Puno de la Contraloria General de la República, 2014).
En los resultados del examen especial, identificaron debilidades de control interno, siendo las más relevantes las siguientes: a) Inexistencia de documentos de gestión que norman las funciones, asignación de personal y su presupuesto, así como los procedimientos internos, administrativos y responsabilidades del personal que laboran en las distintas áreas de la Municipalidad Distrital de Amantaní. b) No existieron procedimientos para el control, custodia, ejecución, renovación, vigencia y devolución de las garantías. c) Incumplimiento del registro de información del control de obras públicas (INFOBRAS). d) Aprobación de expedientes técnicos para la ejecución de obras públicas sin autorizaciones de entidades competentes.
Asimismo, como resultado del control gubernamental externo realizado, la Contraloría General de la República, emitió 10 informes especiales de naturaleza penal, en los cuales evidenció presuntos actos de corrupción de funcionarios públicos, 9 de ellos por la presunta comisión del delito de Negociación Incompatible o Aprovechamiento indebido del cargo, y 1 de ellos por el delito de Colusión agravada, los cuales en conjunto presuponen que dichos actos de corrupción habrían generado a la entidad perjuicio económico de S/ 837 240,21.
En dichos informes, se han identificado como presuntos responsables y de manera recurrente a los siguientes funcionarios: El Alcalde; el jefe de la Oficina de Administración; el jefe de la Oficina de Abastecimiento;el jefe de la Oficina de Infraestructura y Obras – Residente de obra; el Almacenero – Asistente administrativo de obras; el Secretario General – jefe de Archivo – jefe de Patrimonio; y el jefe de la oficina de Programación e Inversiones; advir -tiéndose además, que al ser la Municipalidad Distrital de Amantani relativamente pequeña, varios servidores públicos ejercían más de in cargo a la vez, y que todos tenían participación en la realización de los actos de corrupción, por ello, no era prioritario para los mismos ejer-cer en la entidad el control gubernamental.
Las normas que habrían transgredido dichos servidores, entre otras, son: La Ley de Contra-taciones del Estado, aprobada por Decreto Legislativo n.º 1017, el Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado, aprobado por Decreto Supremo n.º 184-2008-EF, la Ley Gene-ral del Sistema Nacional de Presupuesto, aprobada mediante Ley n.º 28411, la Directiva n.º 016-2012-OSCE/CD – Participación de proveedores en consorcio en las contrataciones del Estado, aprobada con Resoluciòn n.º 291-2012-OSCE/PRE, y la Directiva de Tesorería n.º 001-2007-EF/77.15, aprobada mediante Resolución n.º 002-2007-EF-77.15.
Los procesos judiciales penales iniciados por la Procuraduría Pública de la Contralorñia General de República, en base a los informes especiales antes detallados, se materializaron en el 2015, lo cual significó a nivel nacional un porcentaje alto de los presuntos actos de corrupción identificados, tal y como se muestra en el gráfico 2.
DISCUSIÓN
Si bien el fenómeno de la corrupción en la mayoría de las postura u hipótesis tiene un efecto negativo y es necesaria la implementación del control gubernamental (interno y externo), para algunos economistas la corrupción puede generar beneficios para el crecimiento econó -mico con la ausencia de controles rígidos o donde existen regulaciones ineficaces.
Nathan Leff, propuso el modelo “desarrollo económico a través de la corrupción”, en el cual explica que en muchos lugares hay regulaciones ineficaces y la corrupción puede servir para eliminarlas, reforzando su postura con varios ejemplos, entre ellos, en 1960 Chile y Brasil impusieron controles de los precios agrarios, debido que en Chile el nivel de honestidad era superior en los funcionarios públicos, los controles se mantuvieron e hicieron daño a la agri-cultura; por el contrario en Brasil la corrupción evitó los controles y los daños se evitaron (Leff, 1964). Para Donald Lien, dentro de un juego de soborno competitivo en el que cada jugador tiene información incompleta, existe un único equilibrio de Nash (isomorfismo entre la licitación competitiva y el soborno competitivo en el lado de la oferta de la transacción) que es simétrico; en ese sentido, en un entorno competitivo, para las personas que tienen costo de oportunidad mayor al ajustarse a la legalidad de los procesos, están dispuestas a pagar sobornos por que son agentes económicos más eficientes (Lien, 1986).
En el caso concreto, se ha identificado que en la Municipalidad Distrital de Amantaní, no existieron controles internos, y que a pesar que la normativa general previó ciertas regula-ciones para los procesos de contratación (bienes, servicios y ejecución de obras), los funcio-narios y servidores públicos de dicha municipalidad transgredieron entre otras la Ley de Contrataciones del Estado y su Reglamento, así como la Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto, hechos con los cuales no evitaron un “daño”; por el contrario, debido a la ausencia del control gubernamental se propició a la materialización de actos corruptos, con los cuales se afectó el normal desenvolvimiento de la administración pública, limitaron la posibilidad que la municipalidad acceda a mejores propuestas y precios de mercado de acuerdo a los procedimientos y requisitos señalados por Ley, lo cual significó un costo de oportunidad en detrimento de la entidad ascendente a S/ 837 240,21.
dañina que la corrupción aleatoria, en la que existiría mayor inseguridad (Tanzi, 1998). En contraposición, Fuad Khoury, pone como ejemplo que el Perú creció entre el 2012 y el 2013 un 7,62% y que de haberse mejorado los índices de integridad y eficiencia burocrática, la tasa de crecimiento hubiera sido de 8,12% (Khoury, 2015); respecto a la corrupción habitual e institucionalizada, los autores se refieren a una incertidumbre del costo de la corrupción para los actores, la cual sería menos dañina para éstos; sin embargo, conforme se ha eviden-ciado en los informes especiales emitidos como resultado del control externo realizado a la Municipalidad Distrital de Amantaní,la verdadera incertidumbre y el daño se ocasionan a las entidades estatales, puesto que al contratar empresas que no cumplen con los requerimientos técnicos mínimos para la ejecución de obras de gran envergadura y de relevancia social, la municipalidad no podría tener la seguridad que los contratistas iban a cumplir con sus obligaciones con la calidad y oportunidad esperada; es así que, en las obras ejecutadas en la municipalidad, se advirtió que se realizaron sin el personal propuesto por los contratistas, se pagaron metrados no ejecutados y no se cobraron la penalidades respectivas.
Por otro lado, a través del tiempo, los funcionarios y servidores púbicos comentan y opinan que el control gubernamental y específicamente la Contraloría General de la República obstaculiza el desarrollo de proyectos del país y que el miedo que genera en ellos, causan letargo e inacción en la administración pública.
CONCLUSIONES
Los funcionarios y servidores públicos que laboraron en la Municipalidad Distrital de Amantaní en el período 2011 – 2014, tenían el dominio y poder de decisión en las activida-des administrativas activida-desarrolladas en dicha entidad, consecuentemente el accionar de cada uno de ellos era monopólico, cuyo nivel de discrecionalidad fue alta. En la Municipalidad Distrital de Amantaní, no se implementó ni desarrolló el control gubernamental interno, puesto que la actitud de los funcionarios estuvo encaminada a cometer actos de corrup-ción. La Contraloría General de la República realizó en el año 2014 el control externo en la Municipalidad Distrital de Amantaní, en el cual se evidenció la presunta comisión de los delitos de negociación incompatible o aprovechamiento indebido del cargo y colusión, los cuales habrían generado a la entidad perjuicio económico en conjunto por S/ 837 240,21. Conforme se advirtió en los 10 informes especiales emitidos por la Contraloría General de la República, como resultado del examen especial realizado a la Municipalidad Distrital de Amantaní, en dicha entidad existió ausencia de transparencia en la realización de los actos administrativos y de administración.
La ausencia de control gubernamental oportuno en la Municipalidad Distrital de Amantaní en el período 2011 – 2014, influyó directamente en los funcionarios y servidores públicos en la comisión de delitos de corrupción.
Sin la ejecución del control gubernamental (previo, simultáneo y posterior), la probabilidad de que los funcionarios cometan actos de corrupción es alta y de manera frecuente, condi-ción en la cual, los recursos y bienes del Estado se encuentran desprotegidos.
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Fecha de recepción: 23/09/16 Fecha de aceptación: 28/11/16
Correspondencia: Joél Peter Isaías Rodríguez Paz
