UNIVERSIDAD REGIONAL AUTÓNOMA DE LOS ANDES
UNIANDES
FACULTAD DE JURISPRUDENCIA
CARRERA: DERECHO
TESÍS PREVIO A LA OBTENCIÓN DEL TÍTULO DE ABOGADO DE LOS
TRIBUNALES DE LA REPÚBLICA
TEMA:
ANÁLISIS JURÍDICO SOBRE LOS TRIBUTOS EN LOS GOBIERNOS AUTÒNOMOS DESCENTRALIZADOS MUNICIPALES.
AUTOR: Rodolfo Vicente Vargas Anchundia
TUTOR: Ab. Cruz Piza Iyo Alexis. Mgs.
CERTIFICACIÓN DE APROBACIÓN DE TESIS
En mi calidad de tutor de tesis de la carrera de DERECHO, designado por el
director de carrera de la facultad de Derecho de la Universidad Regional
Autónoma de Los Andes.
CERTIFICO
Que he asesorado el trabajo de titulación del Sr. Rodolfo Vicente Vargas Anchundia, cuyo tema es: “Análisis jurídico sobre los tributos en los Gobiernos Autónomos Descentralizados Municipales” y luego de la revisión exhaustiva se
encuentra aprobado y listo para su presentación ante el oponente tribunal
respectivo. Requisito previo para acceder al título de abogado.
Babahoyo, mayo 24 de 2016
Atentamente,
Ab. Iyo Alexis Cruz Piza, MSC. C.I. 0909370744
DECLARACIÓN DE AUTORÍA Y AUTORIZACIÓN
Yo, Rodolfo Vicente Vargas Anchundia, con cédula de identidad No.
1205143041, manifiesto mi voluntad de ceder a la Universidad Regional Autónoma de Los Andes – UNIANDES – los derechos de autor del trabajo de titulación denominado “Análisis jurídico sobre los tributos en los Gobiernos Autónomos Descentralizados Municipales”, en aplicación del artículo 144 de la
Ley Orgánica de Educación Superior para que sea publicado en el repositorio
institucional de la UNIANDES y la SENECYT.
Babahoyo, mayo 24 de 2016
Atentamente,
DEDICATORIA
La presente tesis está dedicada en primer lugar a Dios, ya que gracias a él he
logrado alcanzar una meta; agradezco a mis padres, por brindarme su apoyo y
sus consejos para hacer de mí una mejor persona; a mis hermanos por su
compañía; a mi esposa por sus palabras y confianza, por su amor incondicional
y por brindarme el tiempo necesario para alcanzar esta meta; y, por supuesto
AGRADECIMIENTO
La vida se encuentra invadida de retos, y uno de ellos es la Universidad. Tras
verme dentro de ella, me he dado cuenta que más allá de un reto, es una base
no solo para mi entendimiento del campo en el que me visto inmerso, sino para
lo que concierne a la vida y mi futuro.
Mis sinceros agradecimientos a mi institución y a mis maestros por sus
ÍNDICE GENERAL
Contenido
Caratula
Certificación del Tutor
Declaración de Autoría
Dedicatoria Agradecimiento Índice General Resumen Ejecutivo Summary Executive INTRODUCCIÓN
Antecedentes de la Investigación………1
Planteamiento del Problema………3
Formulación del problema………4
Delimitación del Problema………4
Objeto de Investigación y Campo de Acción……….…4
Identificación de la línea de investigación……….………….5
Objetivos……….….5
Idea a Defender………..5
Justificación del tema………6
Breve explicación de la metodología a emplear………...6
Resumen de los Capítulos………...8
Aporte Teórico y Significación Práctica……….….8
CAPÍTULO I. MARCO TEÓRICO 1.1.- Origen y Evolución del Objeto de Investigación………10
Etimología y concepto de Tributo………..11
Características de Tributo………..14
Los Recursos Financieros del GAD………21
Clasificación de los ingresos de los GAD………..24
Gastos de los GAD………30
1.2.- Análisis de las distintas posiciones teóricas……….……37
1.3.- Valoración crítica de autores………..38
1.4.- Conclusiones parciales del Capitulo……….39
CAPÍTULO II. MARCO METODOLÓGICO Y PLANTEAMIENTO DE LA PROPUESTA 2.1.- Caracterización del sector del contexto para la investigación…………40
2.2.- Descripción del Procedimiento metodológico para el desarrollo de la investigación……….40
Población y Muestra………....41
Análisis y Resultados de las Encuestas………...42
2.3.- Propuesta del investigador………52
2.4.- Conclusiones Parciales del Capitulo………54
CAPÍTULO III. VALIDACIÓN Y/O EVALUACIÓN DE LA PROPUESTA 3.1.- Procedimiento de la Aplicación de los resultados de la investigación..56
3.2.- Análisis de los resultados finales de la investigación………..57
3.3.- Conclusiones parciales del capítulo………57
CONCLUSIONES GENERALES……….58
RECOMENDACIONES……….….60
BIBLIOGRAFÍA……….…..61
RESUMEN EJECUTIVO
La gestión de los ingresos tributarios de los gobiernos municipales expresados en
impuestos, tasas y contribuciones especiales de mejoras, con el concurso de las
distintas direcciones, jefaturas y unidades administrativas en los ámbitos financiero,
tributario, catastral y de recaudación, presenta deficiencias, incidiendo
negativamente en la captación de recursos para el adecuado desarrollo de cada
una de las competencias atribuidas a estos niveles de gobierno subnacional.
El ejercicio de cada una de las competencias exclusivas de los gobiernos
municipales demanda ingentes recursos financieros de carácter tributario, no
tributario y de los provenientes de endeudamiento público. En el ámbito tributario es
fundamental que cada gobierno municipal disponga de los instrumentos jurídicos y
de gestión apropiados para potenciar la recaudación de tributos, y así ir afianzando
su autonomía, por ello este trabajo analiza la gestión recaudatoria tributaria de
cuatro gobiernos municipales ecuatorianos.
El cumplimiento apropiado de cada una de las competencias atribuidas a los
gobiernos municipales requiere contar con los recursos económicos necesarios,
para ello disponen de distintas fuentes de financiamiento manifestadas en ingresos
no tributarios, en los que las asignaciones presupuestarias del gobierno central
resulta ser el rubro más importante; los ingresos tributarios a través de la
recaudación de impuestos, tasas y contribuciones especiales de mejoras; y,
ABSTRACT
Management of tax revenues of local governments that are expressed in taxes and
special contributions for improvements, with the assistance of different directions,
and administrative units in the financial, tax, catastral and fund recovery areas, has
deficiencies, which is negatively affecting resources collection for the proper
development of each of the competences conferred upon these levels of subnational
government.
The exercise of each of the exclusive powers of municipal governments demands
huge financial resources from non-tax and tax nature, or public debt. In taxation it is
essential that each municipal government has the legal instruments and appropriate
management to enhance the collection of taxes, and to strengthen its autonomy, so
this paper analyzes the tax collection management of four Ecuadorian municipalities.
Proper compliance with each of the conferred competences require to have the
necessary financial resources, for this purpose it is necessary to have different
funding sources like non-tax revenues. The most important items of the budget in
the central government are: tax revenues through the collection of taxes and special
1
Introducción
Antecedentes de la Investigación
El C.P.A. Henry Antonio Veliz Vizuete, Previo al Título de Magister en Tributación y
Finanzas, con su tema LOS IMPUESTOS PREDIALES Y SU INCIDENCIA EN LOS
INGRESOS DEL MUNICIPIO DE GUAYAQUIL, DURANTE EL PERIODO
2008-2012, de la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad de Guayaquil, año
2014 y su propuesta fue la siguiente: El presente trabajo de investigación científica
realiza un análisis sobre la recaudación de los impuestos prediales y su incidencia
en los ingresos municipales, durante el periodo 2008 -2012. En primer lugar se
presenta un diagnóstico de los conceptos y leyes que inciden en este estudio, luego
se evalúan los ingresos percibidos por impuestos, junto con su análisis de
crecimiento. Se evalúan también las tasas de impuestos definidas por el Gobierno
Autónomo Descentralizado de Guayaquil, con el fin de identificar el crecimiento real
tributario.
Los impuestos tienen un rol fundamental para los ingresos del país, debido a que
son un pilar fundamental para el desarrollo de los proyectos estatales,
especialmente, en el ámbito de servicios sociales en favor de los ecuatorianos,
como por ejemplo en salud, educación y vivienda, entre otros.
En el Ecuador, durante algunos años los principales ingresos que el país tenía
provenían de la venta del barril del petróleo y los impuestos quedaban relegados a
un segundo lugar; incluso en ocasiones la cantidad obtenida por concepto de
impuesto era ínfima.
Esto ocurría debido a que no se contaba con un sistema tributario rígido que
garantice el cumplimiento fiscal obligatorio por parte de los contribuyentes; razón
por la cual, los montos de evasión y elusión fiscal eran elevados, lo cual mermaba
2
Gonzales Eusebio y Lejeune Ernesto (2003), manifiestan que el Estado para cumplir
con sus funciones utiliza la política económica, la misma que tiene como objetivos
lograr la estabilidad económica (producción, precios y empleo); incrementar la
calidad de vida de la población, mediante la mejora continua del acceso a diferentes
servicios como salud, vivienda y educación; redistribuir la producción y la renta que
son generadas por el mercado. De igual manera, para lograr la estabilidad
macroeconómica que el Estado requiere se necesitan de políticas que contribuyan
a esto, como por ejemplo la política monetaria, comercial y fiscal. Precisamente, la
política fiscal se refiere al manejo eficiente de los recursos públicos, la generación
de ingresos tributarios y; además, su utilización en el gasto público.
Pero para poder realizar ese gasto público, el Estado ecuatoriano requiere de una
herramienta propia donde se reflejen sus ingresos y también sus gastos; motivo por
el cual, tiene un rol protagónico el Presupuesto General del Estado (PGE), el mismo
que tiene la aprobación de la Asamblea Nacional para un determinado periodo, el
cual generalmente es un año.
Cabe señalar que la política tributaria es un instrumento de la política fiscal y
describe el conjunto de impuestos, tasas y contribuciones especiales, así como
también los procedimientos operativos que deben cumplir los contribuyentes para
financiar las actividades del Estado. Es oportuno conocer las diferencias entre los
tres tipos de tributo previamente mencionados.
Dentro de la Investigación del presente trabajo, en la revisión en la Biblioteca de la Universidad Regional Autónoma de Los Andes “Uniandes” no se encontró ningún
trabajo referente al Análisis Jurídico sobre los Tributos en los Gobiernos
3
Planteamiento del Problema
En todo el mundo, se procura contribuir al desarrollo de una ciudad, mediante la
ejecución de obras para embellecerla y; a su vez, incentivar el turismo, mediante la
captación de atención de personas no residentes en estas.
No cabe duda que el cobro de estos tributos ayuda a mejorar la infraestructura
pública de una ciudad y; a su vez, brinda un ambiente más acogedor, en el cual sea
posible desarrollar tareas productivas orientadas al crecimiento y desarrollo.
En el Ecuador, los tributos a favor de los gobiernos autónomos descentralizados
municipales, están compuestos por impuestos, tasas y contribuciones especiales
de mejoras, de los cuales el impuesto predial tanto urbano como rural, grava a una
propiedad o posesión inmobiliaria, un rubro permanente, es decir, que debe
cancelarse cada año, por parte de los propietarios o posesionarios de dichos
predios.
Los impuestos prediales son ingresos probable y permanente que no tiene
consecuencias que altere la toma de decisiones, convirtiéndose en una fuente
principal de los ingresos locales o conocidos también como ingresos propios.
En consecuencia, los Municipios han defendido tradicionalmente su autonomía
administrativa y financiera, y aunque su presupuesto por el momento se siga
financiando en su mayor parte con transferencia de rentas del Gobierno Central, a
través del Presupuesto General del Estado, tienen ingresos propios producto de
servicios que prestan, a cambio del pago de tributos que deben de ser
obligatoriamente recaudados por el organismo, solo así los Municipios pueden
satisfacer necesidades básicas (funciones primordiales)a su cargo, otorgadas por
la legislación ecuatoriana como la dotación de servicios básicos para la jurisdicción,
como agua potable, alcantarillado, recolección de basura; regulaciones urbanas
4
La principal fuente de ingresos por medio de la autogestión de los Municipios son
los tributos, los mismos que constituyen un rubro relevante para contribuir al
desarrollo de la ciudad, al igual que son una base fundamental para el
financiamiento de gastos que se generan dentro de cada Municipio.
La falta de información y difusión a cerca de los tributos municipales cuya base de
creación es el COOTAD, así como sujetos, normativa, deducciones, cálculos,
escasez de medios informativos y el desconocimiento de tributos por parte de los
ciudadanos con lleva a que se presente una guía teórico y practica sobre el manejo
de tributos municipales.
Es importante porque a través de esta investigación se pretende guiar de una
manera fácil y práctica a cualquier persona o interesado en el tema, referente a la
determinación, cuantificación y contabilización de dichos tributos.
Formulación del Problema
¿De qué manera incide la evasión y la baja recaudación de los Tributos Municipales
establecidos por el Código orgánico de Ordenamiento Territorial, Autonomía y
Descentralización?
Delimitación del Problema
Objeto de Investigación: Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización (COOTAD).
Campo de acción: Los Tributos.
Espacio: Simón Bolívar
Tiempo: 2015.
Objeto de Investigación y Campo de Acción
Objeto de Investigación: Código Orgánico de Ordenamiento Territorial, Autonomía y Descentralización y Constitución de la República del Ecuador.
5
Identificación de la línea de Investigación
La línea de investigación se enmarca en los Retos y perspectivas de las relaciones
jurídicas civiles, agrarias y de familia. Su impacto en la sociedad contemporánea.
Objetivos
Objetivo General
Realizar un documento jurídico de análisis crítico sobre Tributos municipales que
constan en el Código Orgánico de Ordenamiento Territorial, Autonomía y
Descentralización, para mejorar los ingresos propios.
Objetivos Específicos
Realizar un análisis a la normativa tributaria que le asigna la ley en favor de los
Gobiernos Autónomos Descentralizados Municipales.
Actualizar las ordenanzas tributarias, mediante reformas, para mejorar la
recaudación de los ingresos propios.
Presentar Perspectivas de financiamiento del gasto sobre los Tributos en los
Municipios.
Validar la propuesta planteada a través del criterio de expertos.
Idea a Defender
La gestión en la recaudación de los tributos cuyo hecho generador va a ser
analizado puede convertirse en una excelente herramienta presupuestaria para las
administraciones de los gobiernos municipales, y por medio de ella se debe
propender a cumplir uno de los más grandes objetivos de cualquier sistema
tributario, esto es, el coadyuvar con la consecución de la justicia social.
Tanto el impuesto de Patentes, como el Impuesto del 1.5 por mil sobre los activos
6
desarrollo ha sido descuidado por los estudiosos del derecho tributario y por las
propias administraciones locales, en tal virtud, se constata la necesidad de un
análisis adecuado sobre el tema, especialmente si se toma en cuenta la
potencialidad que estos tributos tienen dentro del manejo de recursos públicos.
Justificación del Tema.
Una de las principales Fuentes de ingreso en la Administración Municipal son sin
lugar a duda los tributos Municipales, la limitante de captación y la falta de cultura
tributaria impacta en la Administración pública y las finanzas municipales.
La recaudación como Fuente generadora de recursos depende de la calidad de
gestión municipal por lo que es necesaria la atención de esta importante área toda
vez que el Municipio tiene la obligación de recaudar para satisfacer las necesidades
de seguridad, salud, pavimentación, alumbrado, desarrollo social entre otros.
De ahí que sea de suma importancia el que el GAD Municipal se responsabilice de
lograr una eficaz y eficiente recaudación saneando sus finanzas públicas y
cumpliendo con sus obligaciones como son el de ejecutar obras y servicios sin
depender totalmente del presupuesto General de Estado.
Por tanto, el GAD Municipal debe ser cada día más competente en la recaudación
de tributos, pues los Tributos municipales permitirán a la Alcaldía desarrollar
programas y proyectos diseñados para mejorar la calidad de vida de los habitantes
del Cantón.
Breve explicación de la Metodología a emplear
Esta será cualitativa y cuantitativa porque a través de la investigación de campo se
buscaran datos cuantificables que serán valorados para lograr un criterio jurídico
referente al tema planteado. se empleara el paradigma critico propositivo y según
7
que permitirá realizar el análisis y síntesis del problema y la investigación estará
sujeta a todo un universo de recopilación de datos y demás información.
Descriptivo
Este método se utilizó para identificar de forma concreta el problema a investigarse,
así como para delimitar el problema propuesto. Esto es lo que permitió determinar
los problemas y las hipótesis.
Inductivo y Deductivo
Estos métodos se utilizan para que permitan realizar el análisis y síntesis del
problema y la investigación estará sujeta a todo un universo de recopilación de datos
y demás información
Método Analítico
Que significa la disgregación de un todo en sus diferentes componentes, realizado
esto como un proceso mental. Para de esta manera entender el significado jurídico
de las meretrices como testigos no idóneos.
Método Sintético
Este método implica realizar un resumen, un extracto. Integración de las partes en
el todo. Es la exposición de ideas de una ley por ejemplo. En el tema propuesto con
su respectiva problemática, se realizará un resumen de los diferentes aspectos que
se involucran e interrelacionan, con el Tributo.
Método Histórico
Que consiste en el análisis de la historia con respecto al objeto o institución sujeto
de la investigación. Se partirá del conocimiento de los orígenes de la Declaración
Universal de los Derechos Humanos, así como los Tratados y Convenios
Internacionales ratificados por nuestro país, para de esta manera declarar la
8
Resumen de la estructura de la Tesis
El informe final de tesis comprende tres capítulos:
El Capítulo I Se demostrará a través de revisiones bibliográficas todo lo que concierne a Los Tributos.
El Capítulo II Se mostrarán los métodos de investigación que se van a utilizar, además las conclusiones parciales del capítulo y se llegará a la propuesta de tesis.
El Capítulo III Se planteara la Validación de los Resultados, seguidos de las conclusiones y recomendaciones planteadas por el autor de la tesis.
Aporte Teórico y Significación Práctica
Aporte Teórico.- Los Gobiernos Autónomos Descentralizados Municipales al estar facultados para reglamentar la ejecución de los tributos creados en su favor,
exceden ilegalmente estas facultades, por ejemplo, en el cobro de dinero por el uso
del suelo para establecer un local para ejercer una actividad comercial. Lo que
deberían regular estrictamente es la autorización o prohibición del uso del suelo
considerado la actividad que van a realizar, pero no incrementar sus recursos
cobrando indebidamente por este control.
Significación Práctica.- Se pretende desarrollar de manera clara la fuente de financiamiento dispuesta por la Constitución, que es la generación de recursos
propios, potestades tributarias específicas como son: los impuestos, tasas y
contribuciones que puede concebir cada Municipio.
Los ingresos tributarios abarcan las contribuciones que menciona el COOTAD: los
impuestos incluirán todo lo que corresponde a los Gobiernos Autónomos
Descentralizados, las tasas únicamente serán las que recaude las tesorería, no se
9
Descentralizados y las Contribuciones especiales de mejora y de ordenamiento se
10
CAPÍTULO I. MARCO TEÓRICO
1.1.- Origen y evolución del objeto de investigación.
“El municipio tiene sus raíces en el origen de la convivencia social, cuando la
sociedad se vuelve sedentaria, la agrupación de individuos inicia su vida colectiva
asentados en una determinada área geográfica, dando forma a incipientes núcleos
sociales, los cuales van constituyendo pequeños poblados cuyos miembros se
encuentran vinculados por la vecindad, con la exigencia que para vivir en comunidad
se solventen los problemas que se presentan en esta relación.
Una antiquísima religión fundó inicialmente la familia, posteriormente la ciudad,
luego de lo cual se estableció el derecho doméstico y el gobierno de la gens,
enseguida las leyes civiles y el gobierno municipal. El crecimiento de la población,
obligó a extender las asociaciones, conformándose las tribus, que se organizaban
por lo general bajo la autoridad de un jefe, el cual era elegido por el grupo. Huerta,
Barrera, expresa que la idea de municipio más antigua, se encuentra en el pueblo
de Grecia, puesto que para los griegos la ciudad era la asociación religiosa y política
de las familias, y de las tribus, prescindiendo del elemento territorial, pero no había
una noción completa del municipio en la cual se pudiera diferenciar sus elementos.
La mayoría de autores coinciden con el criterio que el municipio se originó en el
derecho municipal romano. Patiño Ledesma, Rodrigo, al respecto expresa:
En su origen la palabra Municipio se la utilizaba para designar a las ciudades de
Italia que Roma iba conquistando. Por lo que el término estaba vinculado con el
sometimiento o dependencia de los pueblos conquistados por Roma, aunque dichas
ciudades gozaban de autonomía, la cual dependía de quien ejerce el gobierno a
nombre de Roma, como de la capacidad de participación asignada a los ciudadanos, así se diferenciaba: “la civitas plena”, de las otras ciudades
conquistadas, estas últimas constituyeron los municipios. En el imperio romano, los
11
derechos y deberes, y pagaban un tributo llamado “munera”, del que se deriva el nombre “municipal” otorgado a las poblaciones y “municipes” a sus habitantes”. 1
Etimología y Concepto de Tributo.-
“Lingüísticamente y etimológicamente tributo proviene de la palabra tributum que significa carga, gravamen, imposición; aparece como tal en el imperio romano en el año 162 antes de Cristo”. 2
Tributos son las prestaciones de dinero que el estado exige, en ejercicio de su poder
de imperio, con el objeto de obtener recursos para el cumplimiento de sus fines, es
una obligación entre el sujeto activo y pasivo, que recae en el sujeto pasivo.
Competencias exclusivas de los Gobiernos Autónomos Descentralizados
Municipales.
Como se ha indicado, los Gobiernos Autónomos Descentralizados tienen un atributo
importante para potenciar el ejercicio de sus competencias reconocidas por la propia
Constitución, a través de la autonomía, que como manifiesta Juan Carlos Mogrovejo Jaramillo, respaldado en el criterio de Hugo Charmi, consiste en “la potestad que dentro del Estado pueden gozar los municipios (….) para regir intereses peculiares de su vida interior, mediante normas y órganos de gobierno propios”24. Estas
competencias que derivan de la Constitución (Art.264) toman desarrollo con la
aprobación del Código de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización
(COOTAD) y, complementariamente con el Código Orgánico de Planificación y
Finanzas Públicas.
1http://puce.the.pazymino.com/JPyM-HISTORIA_DE_LOS_IMPUESTOS_EN_ECUADOR-Quito-JunJul2015.pdf.
12
Los Gobiernos Autónomos Descentralizados, como quedó manifestado, se regulan
a través del Código Orgánico de Organización Territorial Autonomía y
Descentralización (COOTAD), en el marco de la nueva organización
político-administrativa del Estado bajo el concepto de un nuevo régimen de desarrollo cuyo
objetivo es el buen vivir, dentro del cual los municipios deben desplegar sus
capacidades y potencialidades puestas al servicio de la ciudadanía a través del
ejercicio de sus competencias.
Se crea un sistema de transferencias intergubernamentales desde la cuenta única
del tesoro nacional a las cuentas de los GAD, vinculadas al ejercicio de las
competencias, que se destinarán a financiar hasta el 30% de los gastos
permanentes y un mínimo del 70% de los gastos no permanentes.
Puede sostenerse que se ha generado un importante proceso de transferencia de
competencias desde el Estado central a entidades territoriales; que va desde lo
regional hasta lo parroquial rural.
En el caso de los gobiernos regionales todavía no están constituidos a la fecha, aun
cuando está transcurriendo el plazo fijado en la Constitución que es de ocho años
para la conformación de los gobiernos regionales, desde la puesta en vigencia del
COOTAD (octubre 2010).
“Esta descentralización la describe el numeral 6 del Art.3 de la Constitución al
señalar el objetivo de “promover el desarrollo equitativo y solidario de todo el
territorio, mediante el fortalecimiento del proceso de autonomías y descentralización”, que se complementa con el numeral 4 del Art. 132, sobre la atribución de deberes, responsabilidades y competencias a los GAD mediante ley”.3
13
“Los Gobiernos Autónomos Descentralizados y particularmente los gobiernos
municipales tienen mayores competencias y responsabilidades, tal como lo
reconoce el Art. 53 del COOTAD respecto de su naturaleza jurídica, el Art. 54 donde
puntualiza sus funciones y el Art.55 donde señala sus competencias exclusivas en concordancia con las disposiciones constitucionales”. 4
De igual forma, vale señalar que la Constitución prevé el Sistema Nacional de
Competencias con el objeto de organizar las instituciones, planes, programas,
políticas y actividades relacionadas con el ejercicio de las competencias que
correspondan a cada nivel de gobierno, guardando los principios de autonomía,
coordinación, complementariedad y Subsidiariedad.
La administración pública, que comprende también a la municipal, tiene como
objetivo brindar un servicio a la colectividad, observando los principios de eficacia,
eficiencia, calidad, jerarquía, desconcentración, descentralización, coordinación,
planificación, participación, transparencia y evaluación.
“José Suing Nagua, en su obra Gobiernos Autónomos Descentralizados trata sobre
las competencias exclusivas, tal como lo señalan los Arts. 264 de la Constitución y
114 del COOTAD para los gobiernos municipales, aun cuando su gestión pueda
realizarse de manera concurrente entre diferentes niveles; de igual forma sobre las
competencias concurrentes en donde dos o más facultades son ejercidas en forma
conjunta por diferentes órganos nacionales y subnacionales, como lo expresa el Art.
115 del COOTAD; sobre las competencias adicionales y residuales, tal como lo
4 CODIGO ORGÁNICO DE ORGANIZACIÓN TERRITORIAL, AUTONOMIA Y DESCENTRALIZACION-Asamblea
14
señalan los Arts. 140 y 150 del COOTAD, en correspondencia con el Art. 269,
numerales 2 y 4 de la Constitución. Por otro lado, el Art. 107 del COOTAD establece
que la transferencia de las competencias irá acompañada de los talentos humanos
y recursos financieros, materiales y tecnológicos correspondientes, que en ningún
caso, podrán ser inferiores a los que destina el gobierno central para el ejercicio de
dichas competencias. Agrega seguidamente que la movilidad de los talentos
humanos se realizará conforme a la ley, lo que incluirá los recursos financieros correspondientes para cumplir las obligaciones laborales legalmente adquiridas”. 5
“Para el ejercicio de sus competencias en su respectiva circunscripción territorial,
como ya quedó indicado, los gobiernos municipales expedirán ordenanzas
cantonales, de acuerdo con el Art. 264 de la Norma Fundamental y del Art. 55 del COOTAD”. 6
Características de Tributos
Principios Tributarios.-
“1.- Legalidad.- Este principio surge por mandato legal, mediante éste las municipalidades se rigen y aceptan estar sometidas a normas y derechos que se
encuentran contemplados en leyes. Este principio se lo conoce también como
reserva de ley.
5José Suing Nagua, en su obra Gobiernos Autónomos Descentralizados.
6 CODIGO ORGÁNICO DE ORGANIZACIÓN TERRITORIAL, AUTONOMIA Y DESCENTRALIZACION-Asamblea
15
En definitiva todo el conjunto de las relaciones tributarias, los derechos y
obligaciones tanto de la administración tributaria, de los contribuyentes y
responsables están sometidas al principio de legalidad.
2.- Generalidad.- Parte de la no confiscatoriedad, es decir es igual para todos, no para grupos especiales.
Este principio quiere decir que las leyes tributarias tienen que ser generales y
abstractas y no referirse en concreto a determinadas personas o grupos de
personas ya sea concediéndoles beneficios, exenciones o imponiéndoles
gravámenes.
La generalidad implica que la imposición es para todos. Las exenciones son
consideradas especiales de carácter público no son privilegio que atentan a este
principio.
3.- Igualdad.- Todos somos iguales ante la ley pero somos desiguales ante condiciones también desiguales.
4.- Proporcionalidad.- Indica que debe existir una justa distribución de cargas tributarias, dependerá de la capacidad económica del contribuyente.
5.- Irretroactividad.- Para el futuro. El régimen tributario rige para lo venidero, no puede haber tributos actuales con efectos retroactivos, por ende la ley no tiene
carácter retroactivo.
6.- No confiscar.- Este principio nos habla de evitar confiscaciones de la propiedad privada, no perjudicar los derechos privados de los contribuyentes. Las cargas
tributarias se deben imponer dentro de un límite racional que no afecta o disminuye
16
en materia tributaria se prohíbe todo tipo de confiscación, con la finalidad de brindar
seguridad por parte del sujeto activo a la propiedad del contribuyente.
7.- Impugnación.- Es relevante ya que todos los individuos involucrados en el régimen tributario tienen la potestad y derechos de impugnar aquellos actos o resoluciones que afecten sus intereses ya sea por vía administrativa o judicial”. 7
Obligación tributaria.- Es un vínculo jurídico existente entre el acreedor del tributo en esta caso la municipalidad (sujeto activo) y el deudor del tributo (sujeto pasivo),
contribuyente o responsable, en virtud del cual debe satisfacer una prestación ya
sea en dinero, especies o servicios apreciables.
Hecho generador.- Es el presupuesto legal para configurar cada tributo, constituye el punto de partida de las obligaciones tributarias. La ley se encarga de describir
ciertos actos, circunstancias, de tal manera que incurriendo en las personas se
configura la obligación tributaria.
Sujeto Activo.- “Es el ente acreedor de cada tributo, es quien tiene la facultad de
exigir el cumplimiento de la obligación, en términos fijados en la propia ley. Por lo
tanto el sujeto activo de la relación jurídico-tributaria es el Estado, ya sea los
municipios, consejos provinciales y juntas parroquiales y además puede ser un ente
con personalidad jurídica propia, diferente a la del estado, como los organismos fiscales autónomos”. 8
El ente acreedor se manifiesta de 2 maneras, una indirecta y directa, entendiéndose
como indirecta a la relación entre sujeto activo y pasivo mediante la administración
de los tributos, un claro ejemplo en el Ecuador es el Servicio de Rentas Internas y
7 PATIÑO LEDESMA RODRIGO-Estado de Derechos, seguridad jurídica y Principios Constitucionales en el
Régimen Tributario Ecuatoriano-Jornadas por 50 años del sistema Especializado de Adm. De
Justicia-Quito-Marzo 2010.
17
el Corporación Aduanera Ecuatoriana. La forma directa indica que la propia entidad
recauda el impuesto como lo son los municipios y gobiernos provinciales.
Sujeto Pasivo.- “Es la persona que tiene a su cargo el cumplimiento de la obligación
en virtud de haber realizado el supuesto jurídico establecido en la norma”. 9
“Según el Art. 24 del Código Tributario Ecuatoriano los sujetos pasivos recaen en:
1.- Las personas naturales o jurídicas.
2.- El contribuyente y/o responsable.
3.- Herencias yacentes:
No se conoce a los herederos, o no se aceptan las herencias, en caso de que dicha herencia existan más obligaciones que derechos”. 10
4.- Comunidad de bienes
“Se da cuando los herederos aún no reciben las herencias, mientras no se divida la
herencia ésta llega a ser un patrimonio independiente.
Otro ejemplo se da en los fondos de inversión, un grupo de personas aporta a una
entidad financiera dinero para ganar interés.
Capacidad fiscal de los Gobiernos Autónomos Descentralizados Municipales para
generar ingresos.
9CABANELLAS GUILLERMO-Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual-28 a. edicion-Edit. Heliasta 2003.
18
La capacidad fiscal de los Municipios está representada por la habilitación a estos
conferida para obtener recursos de fuentes tributarias, no tributarias y por
endeudamiento público. Respecto de los ingresos tributarios, el Art. 489 del
COOTAD menciona las fuentes normativas de obligaciones tributarias municipales,
señalando primeramente las leyes que han creado o crearen tributos para financiar
los servicios municipales; segundo las leyes que facultan a las municipalidades para
que puedan aplicar tributos de acuerdo con los niveles y procedimientos que en
ellas se establecen; y, tercero las ordenanzas que dicten las municipalidades en uso
de la facultad conferida por la Constitución y la ley.
Los impuestos municipales son de carácter general, creados para todos los
municipios de la República y tienen el carácter de particular los que se crean solo
en beneficio de uno o más municipios o los que se han facultado crear en alguno de
ellos.
El ejercicio de las competencias constitucionales a los gobiernos municipales no se
las podría entender sino a partir del reconocimiento de una autonomía política,
administrativa y financiera. Ya se había indicado que la autonomía política se
expresa en el derecho y la capacidad efectiva para regirse mediante normas y
órganos de gobierno propio, bajo su propia responsabilidad, que la autonomía
financiera se manifiesta en el derecho de recibir de manera directa, predecible,
oportuna, automática y sin condiciones los recursos que les corresponde de su
participación en el Presupuesto General del Estado, de acuerdo con los principios
de subsidiaridad, solidaridad y equidad, esto es un porcentaje no menor al 15% de
los ingresos permanentes y de un monto no inferior al 5% de los ingresos no
permanentes del Estado, así como en la capacidad de generar y administrar sus
propios recursos (servicios públicos locales) y que la autonomía administrativa tiene
que ver con la facultad de organización, gestión de sus talentos humanos (nombrar
y remover funcionarios y empleados) y recursos materiales para el ejercicio de sus
19
directa o delegada a través de empresas públicas); y, dictar normas de
organización, planificación y control administrativo.
La capacidad que tienen los GAD municipales para generar recursos financieros en
materia de tributos deviene de la Constitución y de la ley. Esta capacidad queda
también manifestada en la prerrogativa para la creación de tasas y contribuciones
especiales mediante la expedición de ordenanzas municipales. Para Carlos María Giuliani Founrouge, los municipios poseen “poder tributario originario, tienen
facultades con naturaleza jurídica similares al Estado, y la provincia, con
repercusión en el ámbito donde actúan.
La capacidad fiscal de los GAD municipales se ve reflejada en los ingresos y en los
gastos que hacen parte de su presupuesto. La disponibilidad de recursos y el
destino de los mismos operan en función de la planificación y ejecución de obras y
servicios a favor de los habitantes de la respectiva circunscripción cantonal o municipal”. 11
Ingresos de los Gobiernos Autónomos Descentralizados Municipales.
A los ingresos se los define como la entrada de dinero que recibe una persona, una
empresa o el gobierno. Es una ganancia o rendimiento de naturaleza económica.
En el sector público, ingreso es el flujo de recursos que reciben los gobiernos sean
estos centrales, municipales o seccionales, provinciales y parroquiales, para
sustentar o costear el gasto público.
11 MATUTE MENDOZA JULIA-Evolución del Impuesto de Patentes Municipales en el Ecuador-Universidad
20
En el sector público, el ingreso corresponde al “flujo de recursos que percibe el ente
público que deben reconocerse cuando se perciban o se causen como resultado del
movimiento real de bienes y servicios, o recibo de recursos aportados o transferidos
sin contraprestación.
“Ramiro Pérez y Fabián Cantuña definen al ingreso del sector público como el flujo
monetario proveniente del ejercicio de la capacidad de imposición tributaria y de la
venta de bienes y servicios que produce la renta de su patrimonio y de ingresos sin contraprestación”. 12
En cuanto a recursos financieros, consisten en el efectivo y el conjunto de activos
financieros que tienen un grado de liquidez; son las fuentes de financiamiento con
que cuentan las personas, las empresas y el gobierno.
El COOTAD señala que los recursos financieros de los Gobiernos Autónomos
Descentralizados se deben manejar a través de una unidad financiera en
subcuentas especiales en el Banco Central del Ecuador. Observarán reglas fiscales
sobre el manejo de los recursos públicos e incorporarán procedimientos eficaces
que garanticen la rendición de cuentas ante la ciudadanía.
12 PEREZ CAMACHO EFRAIN-Descentralizaciones y Autonomías-Corporación de Estudios y
21
Los recursos financieros de los GAD son:
1.- Ingresos propios de la gestión de los gobiernos municipales.
“Las capacidades de los gobiernos municipales en el orden tributario se reflejan en
las facultades normativas para la regulación y gestión de tributos locales.
Los ingresos propios de la gestión municipal provienen de los tributos como son los
impuestos, las tasas y las contribuciones especiales de mejoras generales o
específicas; de la venta de bienes o servicios; de la renta de inversiones; de multas;
de la venta de activos no financieros y recuperación de inversiones; de rifas, sorteos
y otros.
2.- Transferencias del presupuesto general del Estado.
Otro grupo importante de ingresos son las transferencias o contribuciones que el
gobierno central entrega a los municipios para financiar parte de los gastos, es decir
que los gobiernos municipales financian su presupuesto también, y en buena
medida, a través de asignaciones del Estado central como señala el clasificador
presupuestario.
Transferencias son los ingresos municipales que provienen por un lado del costo de
las competencias a ser transferidas y los transferidos de los presupuestos de otras
entidades de derecho público.
3.- Otro tipo de transferencias, legados y donaciones.
Son los fondos recibidos sin contraprestación, pueden ser de orden interno o
externo, público o privado, donaciones y recursos de cooperación no reembolsable.
Este tipo de recursos son transferidos a los municipios por libre voluntad del
22
Pertenecen a este grupo los recursos derivados de donaciones, cesiones, herencias
y legados, prescripción, adjudicación, subsidios, percepción de obras y
participaciones estatales.
4.- Participación en las rentas de la explotación o industrialización de recursos naturales no renovables.
Se refiere a la participación de las rentas que perciba el Estado por esta actividad,
independiente de la inversión en las acciones orientadas a la restauración de la
naturaleza.
Los gobiernos autónomos descentralizados en cuyas circunscripciones se exploten
o industrialicen recursos no renovables tendrán derecho a participar en las rentas
que perciba el Estado por esta actividad.
5.- Recursos provenientes de financiamiento.
Son fuentes adicionales de ingresos, los recursos provenientes de la colocación de
títulos y valores, de la contratación de deuda pública interna y externa y de los saldos de ejercicios anteriores”. 13
El financiamiento se refiere a la “obtención de los recursos o fondos necesarios para
la realización de un gasto, uno de los recursos es el crédito al que se recurre cuando
los ingresos presupuestados o percibidos no son suficientes para solventar los
gastos.
13VILLEGAS HECTOR BELISARIO-Curso de Finanzas, derecho financiero y tributario-Edit. Astrea-Buenos Aires
23
Eddy De La Guerra manifiesta que “los ingresos ordinarios, mayormente los
ingresos tributarios no son suficientes en sus niveles de recaudación para cubrir
todas las necesidades presupuestarias; sin embargo, el crédito no es más que el
poder de endeudamiento que existe sobre la base de una confianza crediticia,
sostenida en una capacidad de endeudamiento, capacidad que se refleja en el
crecimiento económico del Estado que a su vez se sustenta en el crecimiento de la
recaudación tributaria y en el incremento tanto de la presión financiera como de la
presión fiscal.
En conclusión, los GAD municipales participan de las rentas del Estado y
complementan su presupuesto con la generación de recursos propios mediante la
recaudación de tributos, de rentas patrimoniales, de donaciones, legados y otras
transferencias en su favor, así como de ingresos provenientes de endeudamiento
24
Clasificación de los ingresos de los Gobiernos Autónomos Descentralizados Municipales.
El presupuesto municipal es independiente del presupuesto General del Estado. El
presupuesto en el ámbito municipal se considera como instrumento para la
determinación y gestión de los ingresos y egresos de este nivel de gobierno.
“En el Presupuesto de los Gobiernos Autónomos Descentralizados Municipales el
COOTAD en el Art. 223 clasifica a los ingresos municipales en ingresos tributarios, no tributarios y empréstitos”. 14
“Fernando Álvarez y otros, en la obra Economía Pública definen al presupuesto como “un documento financiero en el que se refleja el conjunto de gastos que se
pretenden realizar durante un período determinado, y el detalle de ingresos que
constituyen su financiación; por consiguiente para el gestor en la esfera pública el
presupuesto es un documento vinculante y de elaboración periódica, los gastos son
de carácter limitativo (se requiere de trámite especial para incrementar partidas
previstas de gastos) y los ingresos tienen carácter estimativo; por eso el
presupuesto adopta una forma contable, pero el equilibrio contable entre ingresos y
gastos es diferente al equilibrio financiero económico, en su ejecución el
presupuesto puede presentar superávit o déficit. Con el presupuesto se cumplen
funciones como la asignación de recursos, reasignación y distribución de la renta
(imposición progresiva e inclusión de gastos sociales) y estabilidad y desarrollo económicos”. 15
“En el Art 215 del COOTAD se señala que se elaborará de acuerdo con los planes
de cada municipio y en concordancia con el Plan Nacional de Desarrollo. Tiene
14 CODIGO ORGÁNICO DE ORGANIZACIÓN TERRITORIAL, AUTONOMIA Y DESCENTRALIZACION-Asamblea
Nacional R.O. 303-19 octubre 2012.
25
carácter participativo y debe cumplir con objetivos, metas y plazos, y al final con la evaluación”. 16
En el presupuesto municipal puede ocurrir que los gastos autorizados no coincidan
con los ingresos previstos que se obtengan por vía ordinaria, en tal caso se debe
recurrir al endeudamiento; en este punto los GAD también se someterán a las reglas
fiscales y de endeudamiento interno, análogas a las del Presupuesto General del
Estado, de acuerdo con la ley.
Como manifiesta Eddy De La Guerra: El presupuesto es un instrumento técnico
jurídico de naturaleza mixta, de múltiples instancias, donde el elemento
administrativo inicial permite su construcción y una posterior aplicación, mientras
que su naturaleza jurídica, verificada en una etapa intermedia le otorga fuerza
normativa y le confiere obligatoriedad y generalidad, a través de lo cual se
manifiestan sus efectos tanto jurídicos como financieros.
a.- Ingresos Tributarios.
“Los ingresos tributarios se refieren a los generados por la recaudación de
impuestos, tasas y contribuciones especiales de mejoras y de ordenamiento,
conforme a las disposiciones legales vigentes, ingresos que se obtienen tanto de
las personas naturales como de las sociedades.
16 CODIGO ORGÁNICO DE ORGANIZACIÓN TERRITORIAL, AUTONOMIA Y DESCENTRALIZACION-Asamblea
26
Los ingresos causados por impuestos tienen que ver con prestaciones creadas por
ley de exclusiva financiación municipal, por recaudación directa, y, de aquellos que provienen como partícipes del presupuesto estatal”. 17
Los impuestos municipales creados para la financiación municipal, según la
actividad gravada se los divide en tres grandes grupos:
- Primero, en impuestos sobre la propiedad, los que agrupa a los impuestos sobre
la propiedad inmobiliaria urbana y rural, y solares no edificados, así como los que
gravan la propiedad sobre vehículos;
- Segundo, impuestos sobre las actividades económicas que desarrollan las
personas naturales y las sociedades, que agrupa al impuesto de patente y al
impuesto del 1.5 por mil sobre los activos totales.
- Tercero, impuesto que grava actividades relacionadas con el esparcimiento y
diversión como el impuesto a los espectáculos públicos y el impuesto al juego, este
último ya no aplicable por efectos de la consulta popular; y,
- Cuarto, impuestos a las transferencias de dominio de inmuebles, que agrupa al
impuesto de alcabalas e impuesto a las utilidades en la transferencia de predios
urbanos y plusvalía de los mismos.
Los ingresos causados en tasas tienen que ver con la aplicación de tasas
retributivas por los servicios públicos que prestan los GAD municipales y que están
establecidos en el COOTAD, su cuantía debe guardar relación con el costo de
producción de cada servicio; sin embargo, el monto de las tasas podrá ser inferior
al costo cuando se trate de servicios esenciales destinados a satisfacer necesidades
17BENITEZ MAYTE, DOCTORA: Manual Tributario-Edit. Corporación de Estudios y
27
para la colectividad, aplicándose así el principio de redistribución del ingreso. La
norma dispone que el Estado y las instituciones del sector público también pagarán
las tasas que se establezcan por la prestación de servicios.
Las tasas municipales se vinculan también al aprovechamiento del dominio público,
en vías, parques, y más zonas y espacios públicos, en la colocación de estructuras,
postes y tendido de redes, es decir se pagará por dicho uso, ocupación o
aprovechamiento.
En el COOTAD se detallan tasas por la prestación de los siguientes servicios:
aprobación de planos e inspección de construcciones; rastro qué está vinculado a
los servicios de faenamiento y matanza de ganado; agua potable para cubrir costos
que demanda la provisión, mantenimiento y extensión de los servicios de agua
potable; energía eléctrica; alcantarillado; recolección de basura y aseo público por
servicios que presten las municipalidades ya sea directamente o mediante
empresas creadas para ese fin; control de alimentos, en lo que tiene que ver con el
control sanitario en establecimientos de elaboración, expendio de alimentos,
atención del servicio al público; servicios administrativos; mantenimiento y
operación del alcantarillado y de la canalización para garantizar higiene y salud a
los ciudadanos; y, otros servicios de cualquier naturaleza a ser financiados con
tasas que podrán crearse mediante ordenanza.
Los ingresos causados por contribuciones especiales de mejoras y de ordenamiento
tienen que ver con las que recaude la tesorería de los GAD, por su gestión o servicio,
por un beneficio real o presuntivo proporciona a las propiedades inmuebles por la
construcción de cualquier obra pública, es decir que son tributos vinculados, y deben
guardar relación tanto por el beneficio específico que recibe la propiedad del
contribuyente beneficiado conjuntamente con otros sujetos ubicados en el mismo
28
“Raúl Rodríguez L., en su obra Derecho Fiscal, aclara que “la característica distintiva
de las contribuciones de mejoras es que constituye el pago por un especial beneficio
que produce a un sector de la población la realización de la actividad de interés general, cuyo importe debe destinarse a sufragar los gastos de esa actividad”. 18
“Emilio Margáin M., define a las contribuciones especiales de mejoras como “una
prestación que los particulares pagan obligatoriamente al Estado, como aportación
a los gastos que ocasionó la realización de una obra o un servicio público de interés general y que los benefició o los beneficia en forma específica”. 19
El COOTAD señala las obras y servicios atribuibles a las contribuciones especiales
de mejoras, la base de este tributo será el costo de la obra, prorrateado entre los
propietarios beneficiarios como: apertura, pavimentación, ensanche y construcción
de vías de toda clase; repavimentación urbana; aceras y cercas; obras de
alcantarillado; construcción y ampliación de obras y sistemas de agua potable;
desecación de pantanos y relleno de quebradas; plazas parques y jardines; y, otras
obras que las municipalidades determinen mediante ordenanza.
b.- Los ingresos no tributarios.
“El COOTAD en el Art. 226 determina que los ingresos no tributarios se clasifican
en:
Ingresos no tributarios en rentas patrimoniales.- Son los ingresos provenientes del
dominio predial (tierras y edificios); utilidades provenientes del dominio comercial;
utilidades provenientes del dominio industrial; utilidades de inversiones financieras
18Raúl Rodríguez L, Derecho Fiscal.
29
y de ingresos que provengan de la utilización o arriendo de bienes de dominio público”. 20
Ingresos no tributarios en transferencias y aportes.- Comprende las asignaciones
fiscales (del Estado central); asignaciones de entidades autónomas
descentralizadas o de otros organismos públicos y transferencias del exterior.
Ingresos no tributarios en ventas de activos.- Son ingresos provenientes de la venta
de bienes raíces u otros activos.
Ingresos no tributarios varios.- Son ingresos provenientes de donaciones y aquellos
que no figuran en los grupos anteriores, entre los que podrían caber las multas.
c.- Ingresos provenientes del Crédito Público.
“Según criterio de Salvador Oria, citado por Eddy De La Guerra, crédito público es
la aptitud política, económica jurídica y moral de un Estado, para obtener dinero o
bienes en préstamo basada en la confianza de que goza por su patrimonio, los recursos de los cuales pueda disponer y su conducta”. 21
El Clasificador Presupuestario señala como ingresos de financiamiento a las fuentes
adicionales de fondos obtenidos por el Estado, a través de la captación del ahorro
interno o externo para financiar prioritariamente proyectos de inversión. Están
conformados por los recursos provenientes de la colocación de títulos y valores, de
la contratación de la deuda pública interna y externa, y de los saldos de ejercicios
anteriores.
20 CODIGO ORGÁNICO DE ORGANIZACIÓN TERRITORIAL, AUTONOMIA Y DESCENTRALIZACION-Asamblea
Nacional R.O. 303-19 octubre 2012
30
“El COOTAD en el Art. 227 los clasifica en empréstitos internos y externos. Es la
materialización de la operación crediticia que está garantizada a través de bonos u otros instrumentos y cuya obligación de pago constituye la deuda pública”. 22
Siguiendo a la misma autora, “una vez que el Estado goza de crédito, es decir es
apto para endeudarse y solicita un préstamo, este crédito se traduce en un ‘empréstito’ a través de la materialización de la operación mediante la entrega
efectiva del monto prestado y de su formalización a través de bonos, letras de
tesorería o del instrumento determinado en la operación crediticia, cuya obligación de pago se constituye como “deuda pública
Gastos de los Gobiernos Autónomos Descentralizados Municipales.
“Al gasto se lo define “como las obligaciones asumidas por las unidades
institucionales como consecuencia de una relación económica, al adquirir a terceros
bienes y servicios o al recibirles obras previamente contratadas y, por lo tanto asumir una obligación legalmente exigible”. 23
“El COOTAD en el Art. 228, señala que los egresos del fondo general se agruparán
en áreas, programas, subprogramas, proyectos y actividades. En cada programa,
subprograma, proyecto y actividad deberán determinarse los gastos corrientes y los
proyectos de inversión, atendiendo a la naturaleza económica predominante de los
gastos y deberán estar orientados a garantizar la equidad al interior del territorio de cada uno de los GAD”. 24
22 CODIGO ORGÁNICO DE ORGANIZACIÓN TERRITORIAL, AUTONOMIA Y DESCENTRALIZACION-Asamblea
Nacional R.O. 303-19 octubre 2012
23CABANELLAS GUILLERMO-Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual-28 a. edicion-Edit. Heliasta 2003
24 CODIGO ORGÁNICO DE ORGANIZACIÓN TERRITORIAL, AUTONOMIA Y DESCENTRALIZACION-Asamblea
31
Las áreas del presupuesto de gastos comprenden: servicios generales (los que
normalmente atiende la administración en asuntos internos), servicios sociales (los
destinados a satisfacer necesidades sociales básicas), servicios comunales (obras
y servicios públicos necesarios para la vida de la comunidad), servicios económicos
(provisión de obras de infraestructura económica) y servicios inclasificables (no
están previstos en conceptos anteriores).
“El Art. 286 de la Constitución al referirse a las finanzas públicas en todos los niveles
de gobierno, señala que los egresos permanentes se financiarán con ingresos permanentes”. 25
“El Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas clasifica a los ingresos
fiscales en permanentes y no permanentes; y se pueden clasificar en otras
categorías con fines de análisis, organización presupuestaria y estadística.
En este sentido, el referido cuerpo legal prescribe que los ingresos permanentes
son los ingresos de recursos públicos que el Estado a través de sus entidades,
instituciones y organismos públicos reciben de manera continua, periódica y
previsible. La generación de ingresos permanentes no ocasiona la disminución de
la riqueza nacional. Por ello los ingresos permanentes no pueden provenir de la
enajenación, degradación o venta de activos públicos de ningún tipo o del
endeudamiento público.
En tanto que los ingresos no permanentes son los ingresos de recursos públicos
que el Estado a través de sus entidades, instituciones y organismos, reciben de
32
manera temporal, por una situación específica, excepcional o extraordinaria. La
generación de ingresos no permanentes puede ocasionar disminución de la riqueza
nacional. Por ello, los ingresos no permanentes pueden provenir, entre otros, de la
venta de activos públicos o del endeudamiento público.
El Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas clasifica a los egresos
fiscales en egresos permanentes y no permanentes; y se pueden clasificar en otras categorías con fines de análisis, organización presupuestaria y estadística”.26
Egresos permanentes son los egresos de recursos públicos que el Estado a través
de sus entidades, instituciones y organismos públicos efectúan con carácter
operativo que requieren repetición permanente y permitan la provisión continua de
bienes y servicios públicos a la sociedad. Los egresos públicos no generan
directamente acumulación de capital o activos públicos.
Egresos no permanentes son los egresos de recursos públicos que el Estado a
través de sus entidades, instituciones y organismos públicos efectúan con carácter
temporal, por una situación específica, excepcional o extraordinaria que no requiere
repetición permanente. Los egresos no permanentes pueden generar directamente
acumulación de capital bruto o activos públicos o disminución de pasivos. Por ello
los egresos de gastos permanentes incluyen los de mantenimiento realizado
exclusivamente para reponer el desgaste de capital.
“Es muy importante destacar el Art. 81 del Código Orgánico de Planificación y
Finanzas Públicas sobre la regla fiscal. Para garantizar la conducción de las
finanzas públicas de manera sostenible, responsable, transparente y procurar la
33
estabilidad económica, los egresos permanentes se financiarán única y
exclusivamente con ingresos permanentes. No obstante los ingresos permanentes pueden también financiar egresos no permanentes”.27
Los egresos permanentes se podrán financiar con ingresos no permanentes en las
situaciones excepcionales que prevé la Constitución de la República, para salud,
educación y justicia; previa calificación de la situación excepcional, realizada por el
Presidente de la República.
El cumplimiento de estas reglas se comprobará únicamente en los agregados de
proformas presupuestarias públicas, presupuestos aprobados y presupuestos
liquidados, en base a una verificación anual.
Tributo
Al inicio del Marco Conceptual, se indicó la definición de Impuesto del tratadista
Cabanellas y decíamos que era necesario complementar ésta definición con otras,
especialmente si provienen de Códigos legales y oficiales. El Código Tributario indica en su art.1, “que los preceptos del Código regulan las relaciones jurídicas
provenientes de los tributos, entre los sujetos activos y los contribuyentes o responsables de aquellos….Para estos efectos, entiéndase por tributos los impuestos, las tasas y las contribuciones especiales o de mejora “No se puede
considerar esta indicación, como un concepto sólido de lo que es el tributo, pero
hay que consignarla porque consta en nuestro manual fundamental que es el
Código Tributario.
34
“La Doctora Mayté Benítez dice que tributo son las prestaciones exigidas por el
Estado en ejercicio de su poder de imperio, al amparo de la Ley, sobre la base de
capacidad contributiva del sujeto pasivo, las cuales son satisfechas generalmente
en dinero, a fin de dotarle de ingresos para que cumpla con los fines de inversión y redistribución de los mismos”.28
Finalmente, para complementar los conceptos anotados, considero necesario incluir
el criterio del Dr. José Vicente Troya Jaramillo, quien dice que la finalidad del Tributo…”no es únicamente la obtención de recursos para el gasto público, finalidad
fiscal, sino que puede ser vía para la redistribución de los ingresos, aliento a
determinadas actividades, restricción a otras, es decir, puede perseguir también
fines extra fiscales.
El análisis de los conceptos nos permite comprender claramente el origen de ésta
obligación y la naturaleza de la misma que no cambió radicalmente desde que fue
concebido miles de años atrás. Está claro, además, que el Estado si tiene una
política de gasto y reinversión pulcra y transparente, debe creare el contribuyente
la cultura tributaria.
Tasas
“Es toda contribución tributaria obligatoria, impuesta por el Estado en virtud de su
poder de imperio y que el contribuyente está obligado a pagarla, por el servicio que
recibe. Si no recibe el servicio no hay pago de tasa.
No se debe confundir la tasa con el impuesto, porque el impuesto si es el pago
obligatorio que se debe cumplir a favor del Estado o de los Gobiernos Descentralizados, sin que se pueda exigir ningún servicio”.29
28BENITEZ MAYTE, DOCTORA: Manual Tributario-Edit. Corporación de Estudios y
Publicaciones-Quito-2009-pag.4
35
En cambio, la tasa retributiva se cancela a favor de los Gobiernos descentralizados,
por los servicios públicos que se establecen en el COOTAD, siempre que el monto
guarde relación con el costo de producción de esos servicios. Sin embargo, este
monto puede ser inferior al verdadero costo, siempre que se trate de servicios
esenciales y de gran importancia para la comunidad. El Gobierno descentralizado
para cubrir el costo real, debe financiarlo con sus ingresos propios.
Esta facultad de los Gobiernos descentralizados para cobrar las tasas por servicios
provoca, en el caso específico del cobro del Impuesto a la Patente, una doble
tributación. Porque el hecho generador que motiva la creación del Impuesto a la
Patente, que es la realización de una actividad económica, es el mismo que se
utiliza para el cobro de tasa por servicios., definido en el literal f) del artículo 568 del
COOTAD, transformando de esa manera un Impuesto en una Tasa por servicios,
o sea se impone una doble tributación por el mismo hecho generador.
Los artículos del COOTAD, que regulan el cobro de tasas por servicios son:
“Art.566.- Objeto y determinación de las tasas: Las municipalidades y distritos metropolitanos podrán aplicar las tasas retributivas de servicios públicos que se
establecen en éste Código. Podrán también aplicarse tasas sobre otros servicios
públicos municipales o metropolitanos siempre que su monto guarde relación con el
costo de producción de éstos servicios.
Art.567.- Obligación de pago.- Las empresas públicas o privadas que utilicen o ocupen el espacio público o la vía pública y el espacio aéreo estatal……pagarán al
