UNIVERSIDAD REGIONAL AUTÓNOMA DE LOS ANDES
UNIANDES
FACULTAD DE JURISPRUDENCIA
CARRERA DE DERECHO
TESÍS DE GRADO PREVIO A LA OBTENCIÓN DEL TÍTULO DE
ABOGADA DE LOS TRIBUNALES DE LA REPÚBLICA
TEMA:
ANÁLISIS JURÍDICO DEL PROCESO COACTIVO EN LOS GOBIERNOS AUTÓNOMOS DESCENTRALIZADOS.
AUTORA: Norma Yerina Vallejo León
TUTORA: Ab. Marcia España Herrería. Mgs
BABAHOYO – ECUADOR
CERTIFICACIÓN DE APROBACIÓN DE TESIS
En mi calidad de Tutora de Tesis de la Carrera de “Derecho”, designado por el
Director de Carrera de la facultad de Derecho de la Universidad Regional Autónoma
de Los Andes.
CERTIFICO
Que he asesorado el trabajo de titulación por la Sra. Norma Yerina Vallejo León, cuyo tema es: “Análisis Jurídico del Proceso Coactivo en los Gobiernos Autónomos Descentralizados.” y luego de la revisión exhaustiva se encuentra aprobado y listo
para su presentación ante el oponente Tribunal respectivo. Requisito previo para
acceder al título de Abogada.
Babahoyo, 04 Junio del 2016
Ab. Marcia España Herrería. Mgs C.I: 1201733977
DECLARACIÓN DE AUTORÍA Y AUTORIZACIÓN
Yo, Norma Yerina Vallejo León, con C.I 0922732458, manifiesto mi voluntad de
ceder a la Universidad Regional Autónoma de Los Andes – “UNIANDES” – los derechos de autor del trabajo de titulación denominado “Análisis Jurídico del Proceso Coactivo en los Gobiernos Autónomos Descentralizados” en aplicación del
Art. 144 de la Ley Orgánica de Educación Superior para que sea publicado en el
repositorio institucional de la Uniandes y la SENESCYT.
Atentamente,
Norma Vallejo León
C.C. 0922732458
AGRADECIMIENTO
Quiero agradecer a Dios por la vida que nos da, por todos los días que nos da la
oportunidad de vivir una vez más y encontrarnos con los seres que más amamos
en la vida, a mis padres quienes enfrentaron grandes desafíos y que la vida no
siempre fue fácil para ellos, los desafíos se vencen con actitud, gracias a ustedes perdí el temor al fracaso, seres a quienes admiro y admiraré por darme el mejor ejemplo de superación.
A mí adorada hija quien valora mi esfuerzo y cree en mí, a mis hermanos por su
apoyo incondicional, a los docentes, a mis compañeros a todos quienes confiaron
en mí para llegar a la culminación de esta etapa profesional en mi vida y lograr que
se cumpliera.
DEDICATORIA
El presente trabajo monográfico está dedicado a mis queridos padres Jacinto Vallejo
y Norma León, por ser mi apoyo incondicional en mis momentos de debilidad,
gracias a sus concejos me permiten tomar decisiones acertadas, porque sus
esfuerzos han hecho que no me falte nada.
A mi hija Melany Bonilla, por ser la luz que ilumina mi vida, mi fortaleza, mi
inspiración, mis ganas de seguir adelante y abrir un futuro para ella.
A mis queridos hermosos por ser leales en todo momento para seguir con firmeza
mis sueños, pilares importantes de mi vida y sin uno de ustedes nada sería posible.
ÍNDICE GENERAL
CERTIFICACIÓN DE APROBACIÓN DE TESIS
DECLARACIÓN DE AUTORÍA Y AUTORIZACIÓN
AGRADECIMIENTO
DEDICATORIA
ÍNDICE GENERAL
RESUMEN EJECUTIVO
ABSTRACT
INTRODUCCIÓN
ANTECEDENTES DE LA INVESTIGACIÓN ... 1
PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA ... 2
FORMULACIÓN DEL PROBLEMA ... 2
DELIMITACIÓN DEL PROBLEMA ... 3
OBJETO DE INVESTIGACIÓN Y CAMPO DE ACCIÓN ... 3
IDENTIFICACIÓN DE LA LÍNEA DE INVESTIGACIÓN ... 3
OBJETIVOS ... 3
OBJETIVO GENERAL ... 3
OBJETIVOS ESPECÍFICOS ... 3
IDEA A DEFENDER ... 4
JUSTIFICACIÓN DEL TEMA. ... 4
BREVE EXPLICACIÓN DE LA METODOLOGÍA A EMPLEAR ... 5
RESUMEN DE LA ESTRUCTURA DE LA TESIS ... 7
APORTE TEÓRICO Y SIGNIFICACIÓN PRÁCTICA ... 7
CAPÍTULO I. MARCO TEÓRICO ... 8
1.1.- ORIGEN Y EVOLUCIÓN DE LOS MUNICIPIOS ... 8
LA COACTIVA EN LA REPÚBLICA DEL ECUADOR.- ... 9
CONSTITUCIÓN DE LA REPÚBLICA DEL ECUADOR ... 11
CÓDIGO ORGÁNICO DE ORGANIZACIÓN TERRITORIAL, AUTONOMÍA Y DESCENTRALIZACIÓN (COOTAD) ... 12
DIRECCIONAMIENTO ESTRATÉGICO INSTITUCIONAL DEL GOBIERNO AUTÓNOMO DESCENTRALIZADO MUNICIPAL DEL CANTÓN BABAHOYO. ... 14
JURISDICCIÓN COACTIVA ... 14
PROCEDIMIENTO COACTIVO EN LOS GAD’S MUNICIPALES ... 16
ASPECTOS DEL PROCESO COACTIVO ... 16
LAS CARACTERÍSTICAS DE LA JURISDICCIÓN COACTIVA. ... 17
SUJETOS PROCESALES ... 19
CÓDIGO ORGÁNICO TRIBUTARIO (COT) ... 20
TERMINACIÓN DEL PROCESO COACTIVO. ... 20
LEGISLACIÓN COMPARADA ... 21
PROCEDIMIENTO COACTIVO EN CHILE ... 21
EL PROCEDIMIENTO COACTIVO EN MÉXICO... 23
OTRAS FORMAS DE EXTINCIÓN DEL CRÉDITO TRIBUTARIO ... 30
1.3.- VALORACIÓN CRÍTICA DE LOS AUTORES. ... 31
1.4.- CONCLUSIONES PARCIALES ... 32
CAPÍTULO II. MARCO METODOLÒGICO Y PLANTEAMIENTO DE LA PROPUESTA. 2.1.- CARACTERIZACIÓN DEL SECTOR DEL CONTEXTO PARA LA INVESTIGACIÓN. ... 34
2.2.- DESCRIPCIÓN DEL PROCEDIMIENTO METODOLÓGICO PARA EL DESARROLLO DE LA INVESTIGACIÓN. ... 34
POBLACIÓN Y MUESTRA DE LA INVESTIGACIÓN ... 35
ANÁLISIS Y RESULTADOS DE LAS ENCUESTAS ... 36
2.3.- PROPUESTA DEL INVESTIGADOR: ... 46
CAPÍTULO III. VALIDACIÒN Y/O EVALUACIÒN DE RESULTADOS DE SU APLICACIÒN.
3.1.- PROCEDIMIENTO DE LA APLICACIÓN DE LOS RESULTADOS DE LA
INVESTIGACIÓN ... 63
3.2.- ANÁLISIS DE LOS RESULTADOS FINALES DE LA INVESTIGACIÓN. ... 63
3.3.- CONCLUSIONES PARCIALES DEL CAPÍTULO ... 65
CONCLUSIONES GENERALES ... 66
RECOMENDACIONES ... 68
RESUMEN EJECUTIVO
El Proceso de recuperación de Cartera Vencida, emprendido por el Sistema Integral
de Cobranzas en el Gobierno Autónomo Descentralizado Municipal del Cantón
Babahoyo, ha resultado ineficaz, puesto que en los últimos años, la máxima
Autoridad de esta Institución, no ha expedido una Ordenanza para la aplicación del
Procedimiento Administrativo de Ejecución Coactiva, que viabilice la recaudación
de los valores pendientes de cobro. Dicha inoperancia no solo de su Alcalde, sino
del Concejo Municipal, Órgano Legislativo de este Gobierno, ha obstaculizado el
incremento de los ingresos propios de esta Municipalidad, cuyos resultados se
reflejan en la falta de obras para la ciudadanía Babahoyense. La presente Propuesta
investigativa, busca brindar una solución real y aplicable a la problemática que
enfrenta este GAD, en relación a la recaudación de sus haberes, mediante un eficaz
y eficiente Procedimiento Coactivo, sustentado en la Legislación ecuatoriana
vigente, cuya aplicación obtendrá resultados favorables para la Administración del
Ilustre Municipio de Babahoyo, logrando así incrementar su Presupuesto.
Tras la elaboración de este Proyecto, se busca exhortar a los Gobierno Autónomos
Descentralizados Municipales, que en uso de las prerrogativas concedidas por Ley,
ejecuten al Proceso Coactivo como último y definitivo mecanismo efectivo de cobro,
para lograr la recaudación de los haberes adeudados por los Contribuyentes que
forman parte de su jurisdicción, dejando hacia atrás costumbres arcaicas que lo
único que han conseguido es favorecer a unos pocos ciudadanos indiferentes frente
ABSTRACT
The recovery process for debts, undertaken by the Integrated Collection System in
the Autonomous Decentralized Municipal Government of Babahoyo, is ineffective,
since in recent years the highest authority of this institution, has not issued an
Ordinance for implementation of the Administrative Coercive Execution Procedure
that would facilitate the collection of uncollected values. This ineffectiveness not only
from the Mayor, but the City Council, legislative body of the government, has blocked
the increase of own revenues of the municipality, which results are reflected in the
lack of public work for citizens of Babahoyo. The proposal aims to provide a real and
applicable solution to the problems that this GAD is facing, in relation to the collection
of its assets, through effective and efficient coercive process, based on the current
Ecuadorian legislation; the application will cause favorable results for the GAD of
Babahoyo, such as the increase of its budget.
After the development of this project, it is seek to motivate the Autonomous
Decentralized Municipal Government to use the powers granted by law, by runnig
the coercive process as the ultimate effective charging mechanism to achieve the
collection of assets paid from contributors who are part of their jurisdiction, leaving
back archaic habits that have encouraged just a few indifferent citizens on their tax
1 Introducción
Antecedentes de la Investigación
La creciente dependencia de las Administraciones Locales respecto del Estado que
redunda en una pérdida significativa de la Autonomía Municipal en todos los actos
de su gestión, es el contexto negativo que enmarca la presente propuesta, cuyos
objetivos están orientados a fortalecer la Autonomía Financiera Municipal,
propiciando la generación de recursos propios que permitan un cabal cumplimiento de los fines y funciones de los GAD’s Municipales. El mejoramiento y
sistematización del Proceso de la Recuperación de Cartera Vencida, constituye la
Propuesta Básica que se enmarca en la necesidad de generar más recursos para
la Municipalidad, sin incrementar la presión fiscal sobre la limitada capacidad
económica de los Contribuyentes.
Esta realidad no es ajena para la Municipalidad del Cantón Babahoyo, Entidad cuya
demanda de servicios de parte de la ciudadanía, es superior a la capacidad para
recaudar recursos suficientes que le permita cubrir el creciente aumento del gasto
e inversión pública, situación que empeora día a día en relación al incremento de
Cartera Vencida, sin que esta cuente con un procedimiento efectivo para
recuperarla.
El Proceso Coactivo, constituye un Mecanismo de Cobranza para los Gobiernos
Autónomos Descentralizados Municipales, cuya aplicación persigue la recuperación
de los valores pendientes de pago, provenientes de los Contribuyentes que han
recibido servicios o atención de parte de la Institución, pero que se muestran
2 Planteamiento del Problema
La problemática en la institución se establece en primera instancia por qué no existe
automatización del sistema, de tal manera que la información de los usuarios
morosos no es integral lo cual conlleva al déficit de los servicios municipales, es
decir no se satisface los requerimientos de los habitantes en cada uno de sus
aspectos como salud y vialidad.
Se evidencia también que la alta dependencia de recursos del Estado no le permite
contar con el flujo de efectivo necesario para atender los requerimientos de tal
manera que no se cumplen con los objetivos institucionales.
Se observa también que los usuarios no tienen conocimiento de las ordenanzas y
reglamentos lo cual conlleva al incumplimiento de sus obligaciones financiera y da
paso a la inexistencia de una cultura tributaria que afecta a las partidas
presupuestarias del municipio.
Entonces se determina que en la problemática las operaciones del sector financiero
afectan de manera especial a la gestión financiera institucional, de tal manera que
el servicio al usuario no es el óptimo.
El panorama actual del sector financiero institucional muestra poca dinámica cuyos
rasgos definitorios son la baja competitividad y la dificultad de dominar las diferentes
actividades económicas de la gestión de cobro, se determina que esta situación
requiere, tanto a nivel administrativo como financiero de una actuación reguladora
adecuada que permita desarrollar un conjunto de actividades, al tiempo que
garantice desarrollo comunitario y por ende se minimice la cartera vencida, lo cual
conlleve al logro de los objetivos en la municipalidad.
Formulación del Problema
¿De qué manera incide el Proceso Coactivo establecido en el Código Orgánico
Territorial, Autonomía y Descentralización en el Gobierno Autónomo
3 Delimitación del Problema
Objeto de Investigación: Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización (COOTAD).
Campo de acción: La Coactiva. Espacio: Babahoyo
Tiempo: 2015.
Objeto de Investigación y Campo de Acción
Objeto de Investigación: Código Orgánico de Ordenamiento Territorial, Autonomía y Descentralización y Constitución de la República del Ecuador.
Campo de Acción: Cobro de Coactiva
Identificación de la línea de Investigación
La línea de investigación se enmarca en los Retos y perspectivas de las relaciones
jurídicas civiles, agrarias y de familia. Su impacto en la sociedad contemporánea.
Objetivos
Objetivo General
Plantear un efectivo Proceso Coactivo en el Gobierno Autónomo Descentralizado
Municipal de Babahoyo, para la Recuperación de cartera vencida.
Objetivos Específicos
Fundamentar la normativa legal al Código Orgánico Territorial, Autonomía y
Descentralización dentro del Marco Teórico.
Realizar un diagnóstico por el cual no se ejecuta el Proceso Coactivo y seguir un
4
Desarrollar un modelo de gestión de cobros con la finalidad de minimizar la cartera
vencida en la institución.
Validar la propuesta planteada a través del criterio de expertos.
Idea a Defender
La ausencia de un cambio en el procedimiento para la recaudación de cartera
vencida se convertirá en una problemática que genere un desequilibrio a nivel
interno, porque al no tener liquidez y solvencia se proyecta hacia la ciudadanía una
imagen de crisis económica. Entonces como consecuencia de esto se evidencia
que se limita el desarrollo comunitario, y por lo tanto no serán atendidas las
necesidades de todos los usuarios que acceden a los servicios del municipio,
proyectando una imagen de baja competitividad en el medio local, un incremento de
las quejas y por ende la población no accederá a una mejor calidad de vida
generando esto la dispersión ciudadana a las grandes capitales en busca de días
mejores tanto en el área económica como social.
Justificación del Tema.
A través del Proceso Coactivo, no ha podido recuperar en su totalidad los valores
correspondientes a la Cartera Vencida. Esto se debe a que la Municipalidad no
cuenta con el debido Procedimiento determinado en una Ordenanza Municipal, que
ilustre o guíe a los funcionarios de la Unidad de Coactivas, a cumplir con el propósito
para el cual fue creado dicho órgano, que no es otro que recaudar los valores que
no han sido pagados a tiempo, por parte de los contribuyentes que han recibido
atención o servicios de parte de la Institución, siendo esta problemática la razón
fundamental para plantear el presente trabajo investigativo.
Al realizar estudios comparativos del tema, se pudo determinar que existen tesis
que han desarrollado la recaudación de tributos, pero sus enfoques se han dirigido
única y exclusivamente en el área financiera, dejando por fuera el lineamiento
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planteadas, porque a más de abordar el tema de los tributos, consolidará al debido
Proceso Coactivo como un Mecanismo Administrativo de Cobranza Efectiva,
elemento fundamental en la recuperación de Cartera Vencida, generando así un
estudio nuevo y de gran interés.
Mucho se ha investigado en relación a los Juicios de Coactiva, más no se ha
determinado a esta acción como una facultad privativa de la Administración
Tributaria, es por ello que este estudio, en pos de contribuir con un tema original y
de trascendencia, marcará la diferencia entre estas dos figuras jurídicas. Al aplicar
esta propuesta, y obtener los resultados deseados, será el Gobierno Autónomo
Descentralizado Municipal del Cantón Babahoyo el ente beneficiado, ya que al
recuperar la Cartera Vencida de mayor índice, como es la de Predio Rural, obtendrá
mayores ingresos propios con los que podrá continuar con su plan de trabajo, y con
ello, generar obras en beneficio de la comunidad Babahoyense.
Sin duda alguna la presente propuesta servirá de guía a los funcionarios
responsables de la fase de Cobranza Coactiva, representando para esta Unidad un
ahorro de tiempo y para la Municipalidad, la menor inversión de sus recursos en
espera de recuperar los valores vencidos por concepto de impuesto sobre el predio
rural.
Finalmente, si esta propuesta es aprobada por el Concejo Municipal y aplicada en
el GADM del Cantón Babahoyo, generará un alto impacto tanto en la Administración
Tributaria de esta Institución, como en la ciudadanía, ya que al efectivizar el Proceso
Coactivo, este se convertirá en una herramienta útil que será empleada en la
recuperación no solo de la Cartera Vencida de Predio Rural, sino del resto de rubros.
Breve explicación de la Metodología a emplear
Esta será cualitativa y cuantitativa porque a través de la investigación de campo se
buscaran datos cuantificables que serán valorados para lograr un criterio jurídico
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los lineamientos del método histórico comparado, así como el inductivo, deductivo
que permitirá realizar el análisis y síntesis del problema y la investigación estará
sujeta a todo un universo de recopilación de datos y demás información.
Descriptivo.- Este método se utilizó para identificar de forma concreta el problema a investigarse, así como para delimitar el problema propuesto. Esto es lo que
permitió determinar los problemas y las hipótesis.
Inductivo y Deductivo.- Estos métodos se utilizan para que permitan realizar el análisis y síntesis del problema y la investigación estará sujeta a todo un universo
de recopilación de datos y demás información
Método Analítico.- Que significa la disgregación de un todo en sus diferentes componentes, realizado esto como un proceso mental. Para de esta manera
entender el significado jurídico de las meretrices como testigos no idóneos.
Método Sintético.- Este método implica realizar un resumen, un extracto. Integración de las partes en el todo. Es la exposición de ideas de una ley por
ejemplo. En el tema propuesto con su respectiva problemática, se realizará un
resumen de los diferentes aspectos que se involucran e interrelacionan.
Método Histórico.- Que consiste en el análisis de la historia con respecto al objeto o institución sujeto de la investigación. Se partirá del conocimiento de los orígenes
de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, así como los Tratados y
Convenios Internacionales ratificados por nuestro país, para de esta manera
7 Resumen de la estructura de la Tesis
El informe final de tesis comprende tres capítulos:
El Capítulo I Se demostrará a través de revisiones bibliográficas todo lo que
concierne al Cobro de Coactiva.
El Capítulo II Se mostrarán los métodos de investigación que se van a utilizar,
además las conclusiones parciales del capítulo y se llegará a la propuesta de tesis.
El Capítulo III Se planteara la Validación de los Resultados, seguidos de las
Recomendaciones y Conclusiones planteadas por el autor de la tesis.
Aporte Teórico y Significación Práctica
Aporte Teórico.- Es un aporte teórico ya que es factible a la realización gracias al apoyo y a la apertura de las autoridades, así como del personal que forma parte de
la institución, siendo esto un aporte al cambio que permita el mejor desenvolvimiento
institucional.
Significación Práctica.- Mucho se ha investigado en relación a los Juicios de Coactiva, más no se ha determinado a esta acción como una facultad privativa de
la Administración Tributaria, es por ello que este estudio, en pos de contribuir con
un tema original y de trascendencia, marcará la diferencia entre estas dos figuras
jurídicas. Al aplicar esta propuesta, y obtener los resultados deseados, será el
Gobierno Autónomo Descentralizado Municipal del Cantón Babahoyo a el ente
beneficiado, ya que al recuperar la Cartera Vencida de mayor índice, obtendrá
mayores ingresos propios con los que podrá continuar con su plan de trabajo, y con
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CAPÍTULO I. MARCO TEÓRICO
1.1.- Origen y evolución de los Municipios
“Los Municipios aparecen el siglo XII en algunas ciudades del Imperio Romano en
el proceso de la unión de las monarquías europeas, con la finalidad de satisfacer
las necesidades de las comunidades que están fuera del alcance de las familias
para obtener el problema diario de los habitantes.
La historia de los municipios en el Ecuador no cuenta con datos exacto de su
creación pero se puede señalar que para el año de 1830 ya existían tres municipios
que eran reconocido con el nombre de departamento como son: Azuay, Guayas y
Quito y fueron los promotores para que el Ecuador se convirtieran en Estado
Ecuatoriano al unirse entre sí formando un solo cuerpo independiente.
El 19 de agosto de 1534 se reúne el Primer Cabildo del Ecuador, cabildo que realiza
el primer empadronamiento dando como resultado la presencia de 68 vecinos de la
ciudad, luego el mismo cabildo se reunirá por segunda vez el 28 de agosto del
mismo año, vale consignar que el señor Benalcazar reunió un grupo de colonos
para trasladarlos a Quito a donde llegaron 6 de Diciembre de 1534 quedando en la
ciudad de Riobamba 28 ciudadanos que fueron los primeros pobladores cuyos
descendientes permanecieron hasta el terremoto que la destruyó. Este dato
histórico es muy relevante por el nacimiento del Primer Cabildo en el País.
En los Siglos XIX y primeras décadas de XX el Municipio de Babahoyo fue
copartícipe de los avatares y transformaciones que sufrió la República y fue entidad
protagónica en los acontecimientos más relevantes del Ecuador Colonial y
Republicano.
Babahoyo con el Municipio como orientador y guía de las acciones tuvo una actitud
protagónica del primer orden. La provincia de Los Ríos fue la alta voz como
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grandes transformaciones. Las dos primeras décadas del siglo XX significaron para
el Municipio de Babahoyo dos etapas en que la Filosofía Liberal encontró terreno
abonado para fecundas realizaciones.
La presencia del Municipio en las tres primeras décadas del siglo XX tiene un valor que difícilmente pueden ser superadas en la historia nacional”1.
1.2.- Análisis de las distintas posiciones teóricas.
La Coactiva en la República del Ecuador.-
El Derecho romano y sus instituciones han servido de fuente de casi todas las
figuras jurídicas de los ordenamientos normativos existentes hoy en el mundo, en
especial de los sistemas occidentales y la Jurisdicción Coactiva y el proceso
ejecutivo no son la excepción.
De esta manera lo sostiene el Dr. Edgar Guillermo Escobar Vélez (2003), al referirse
a los antecedentes históricos de esta figura y decir que como casi toda institución
jurídica del sistema occidental, existen antecedentes de los Procesos Ejecutivos en el Ordenamiento Romano, especialmente en las XII tablas (451 – 450 a.C.) y en la
Lex Poetelia Papiria: (326 a. de J.C.):
Las primeras surgieron como una necesidad para crear una
Constitución u ordenamiento que fuera Ley tanto para los plebeyos como los
Patricios. Se remonta al tiempo en que los Patricios monopolizaron y
abusaron de los plebeyos, ya que no los hacían participes en ninguna de las
decisiones políticas. Las XII tablas consagraban las acciones de la Ley,
citaciones, comparecencias a juicio, obligaciones de testimoniar,
ejecuciones, delitos, sanciones, compensaciones, condenas, disposiciones
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acerca de funerales, prohibiciones y demás que iban a regir a todo
ciudadano.
Lex Poetelia Papiria fue una Norma aprobada en la Antigua Roma que abolió
indirectamente la forma contractual del nexum que establecía la responsabilidad
personal por las deudas, a diferencia de lo que ocurre hoy día, donde dicha
responsabilidad es sólo patrimonial. Dispuso la prohibición del encadenamiento, la
venta y el derecho de dar muerte a los nexis. A partir de esta Ley el acreedor se
separa del Derecho de propiedad, y el cumplimiento de la obligación no recae sobre
la persona del deudor, sino sobre su patrimonio, que es considerado la prenda
común de los acreedores.
Con el fin de garantizar a los comerciantes seguridad y rapidez en la recuperación
de sus acreencias, surge por primera vez en los Municipios Italianos el juicio
ejecutivo que era básicamente dotar de la misma fuerza ejecutiva de las sentencias
a los documentos en donde constara claramente la existencia de una deuda. Sin
embargo, la aplicación del Procedimiento Ejecutivo sumario era aplicable a las
personas naturales y a las personas jurídicas de derecho privado, lo que no hace
claramente diferenciable en la historia el momento en el cual se dotó de poder
jurisdiccional a las autoridades administrativas.
La Cobranza Coactiva, organizada desde la perspectiva del Derecho Procesal
Administrativo tributario, tiene su origen primario en la existencia del Estado, en la
cualidad de este ser sujeto económico, es decir, de poder transformar ciertos
hechos sociales (la renta, el comercio, las ventas,etc.) en deudas, en créditos
fiscales. Este poder de transformación está fundamentado en la satisfacción de las
necesidades públicas que el Estado pretende y garantiza otorgar, como el bien
común, la paz, la seguridad jurídica, etc., fundamentado este poder en la búsqueda
11
La Jurisdicción Coactiva, fue contemplada por vez primera en la Legislación
Ecuatoriana a través de la Ley de Impuesto a la Renta (1971), la cual impuso la
figura de los Jefes Provinciales de Recaudaciones, quienes transcurrido los tres
meses de sus posesión en el cargo y no hubiesen iniciado el Procedimiento
Coactivo por los créditos pendientes, serían “privados de sus sueldos hasta que
pongan al día las tramitaciones” (Art. 128), debiéndose dichos funcionarios remitirse
para tal efecto a las normas comunes de la coactivas establecidas en el Código de
Procedimiento Civil.
Constitución de la República del Ecuador
La Constitución es un cuerpo legal orgánico y sustancial, compuesto
de normas jurídicas básicas que marcan las líneas maestras de la estructura del poder; o en concepción jurídica es entendida sustancialmente como “Ley Fundamental”, o en visión política su concepción es la de un "Sistema de
frenos y limitaciones del poder". En sentido "formal", la Constitución se toma
como conjunto de normas legislativas diferentes de las ordinarias por su
proceso formativo más laborioso y solemne, donde se hallan inscritas normas
fundamentales en orden a la estructura y distribución del poder estatal.
La Constitución, aprobada en el año 2008, constituye la Carta Magna vigente en la
República del Ecuador. Es el fundamento y la fuente de la autoridad jurídica que
sustenta la existencia del Ecuador y de su Gobierno. La supremacía de esta
Constitución la convierte en el texto principal dentro de la Política ecuatoriana, y
para la relación entre el Gobierno con la ciudadanía.
La Carta Magna define la separación de poderes del gobierno ecuatoriano en cinco
ramas. De las cinco funciones del Estado, se conservan los tres poderes
tradicionales establecidos en constituciones anteriores: la función legislativa,
asignada a la Asamblea Nacional; la función ejecutiva, liderada por el Presidente de
12
Su primera enmienda se dio el 7 de mayo de 2011 mediante referéndum, entrando
en vigencia el 13 de julio de 2011 con su publicación en el segundo suplemento del
Registro Oficial Nº 490. Los artículos enmendados fueron los siguientes: artículo 77
numeral 9; artículo 77 numerales 1 y 11; artículo 312 primer inciso; disposición
transitoria vigésimo novena, artículo 20 del Régimen de Transición y artículos 179
y 181.
Su Título V: Organización Territorial del Estado, dividió al país en Regiones,
Provincias, Cantones y Parroquias Rurales y a cada uno le asigna un "Gobierno
Autónomo Descentralizado" estos están conformados por una autoridad ejecutiva y
un cuerpo legislativo. Gobernador y Consejo Regional para las regiones, Prefecto y
Consejo Provincial para las Provincias, Alcalde y Concejo Municipal (o Cantonal)
para los Cantones y Junta Parroquial para las Parroquias Rurales.
Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización (COOTAD)
El Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización
(Cootad) es el cuerpo legal que la Asamblea Nacional debía aprobar por mandato
constitucional de la disposición transitoria primera. Juan Caicedo (2011).
La profunda desigualdad en el desarrollo territorial fue uno de los motivos para
impulsar un proyecto legal ambicioso de reorganización territorial que garantice la
autonomía efectiva y a la vez promueva la descentralización y democratización de
los diferentes niveles de gobierno.
Este Código establece la organización político-administrativa del Estado
ecuatoriano en el territorio: el régimen de los diferentes niveles de gobiernos
autónomos descentralizados y los regímenes especiales, con el fin de garantizar su
13
Además, desarrolla un modelo de descentralización obligatoria y progresiva a través
del sistema nacional de competencias, la institucionalidad responsable de su
administración, las fuentes de financiamiento y la definición de políticas y
mecanismos para compensar los desequilibrios en el desarrollo territorial.
De esta manera, como se puede observar en la documentación de la Asamblea
Nacional del Ecuador, y analizada por Juan Caicedo (2011) la ley se estructura con
base a los principios de unidad, solidaridad, equidad territorial y participación
ciudadana, coordinación y corresponsabilidad, subsidiariedad, complementariedad,
sustentabilidad del desarrollo.
El Código desarrolla la organización territorial en regiones, provincias, cantones y
parroquias rurales. Se establece a los distritos metropolitanos autónomos, las
circunscripciones territoriales indígenas, afroecuatorianas y montubias y a la
provincia de Galápagos como regímenes especiales, que son formas de gobierno y
administración del territorio, constituidas por razones de población, étnico culturales
o de conservación ambiental.
A diferencia del modelo discrecional de descentralización, el Código regula, de
conformidad con la Constitución, un sistema nacional de competencias que será un
modelo obligatorio, progresivo y por niveles.
El Cootad determina que las transferencias del Presupuesto General del Estado a
los Gobiernos Autónomos Descentralizados se eleven del 15% al 21% de los
recursos permanentes (tributarios); y, del 5% al 10% de los Recursos no
Permanentes (petroleros).
Con ello se acaba el argumento de que los recursos crecen solo para el gobierno
central y se establece una relación directa entre el crecimiento del presupuesto
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Direccionamiento estratégico institucional del Gobierno Autónomo Descentralizado Municipal del Cantón Babahoyo.
Misión Institucional
Fomentar el desarrollo integral y sostenido del Cantón Babahoyo, promoviendo el
uso adecuado del territorio en todos los aspectos ambientales, sociales,
económicos y culturales, en un marco legal permanentemente actualizado y
operativo, que permita mejorar de forma continua las condiciones de todos los
habitantes urbanos y rurales, en términos de servicios básicos, vialidad,
infraestructura de salud, educación cultural y deportiva, donde la calidad de vida, el
orden, el respeto y el embellecimiento de la ciudad, sean el reflejo de una
administración participativa que impulsa propósitos de desarrollo, buscando el
bienestar de la sociedad, aplicando principios de eficiencia, inclusión, democracia,
tolerancia y ética, administrando los recursos públicos con honestidad,
transparencia y permanente rendición de cuentas.
Visión Institucional
Proyectar un sólido desarrollo permanente y sostenible, ofreciendo servicios
básicos calificados de calidad, impulsando procesos de seguridad ciudadana que
fortalezcan el desarrollo local a niveles competitivos, con relaciones y trabajos
socioculturales fortalecidos, conciencia ambiental y turística orientada a condiciones
de vida óptima, donde la imagen de la ciudad, su ornato, imagen y cultura
promuevan la identificación y el aprovechamiento de la unidad cantonal y la
participación activa y hospitalaria de la ciudadanía Babahoyense.
Jurisdicción Coactiva
Concepto
Se entiende por Jurisdicción Coactiva la potestad jurisdiccional asignada a las
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efectivas por sus propios medios las obligaciones legalmente causadas a favor del
erario público.
Es así que, tal como lo indica Sánchez M. (2009), “se entiende por Jurisdicción
Coactiva o Procedimiento Coactivo, a la potestad de diferentes organismos del
Estado para cobrar acreencias directamente, sin necesidad de recurrir al Poder
Judicial.
Escobar E. (2003) manifiesta: “La Jurisdicción coactiva es una función jurisdiccional
asignada a un organismo o a un funcionario administrativo determinado para que
sin recurrir a la autoridad judicial, haga efectiva, por la vía ejecutiva, las deudas
fiscales expresas, claras y exigibles a favor de la entidad pública que ejerce dicha
jurisdicción.
Dentro de la ley, el área de jurisdicción coactiva propende por el efectivo recaudo
de las sumas de dinero generadas como consecuencia de los fallos con
responsabilidad fiscal resultado de un procedimiento administrativo de
responsabilidad fiscal debidamente agotado, así como de las multas y demás títulos
ejecutivos que sirvan de base para el recaudo de caudales públicos a su cargo; con
el fin de llevar a cabo el propósito constitucional y legal del control fiscal,
principalmente salvaguardando los dineros del Estado.
Los organismos de control fiscal también tienen esta potestad sobre las obligaciones
que surgen de los fallos de responsabilidad fiscal y las multas que en el ejercicio del
mismo control se impongan.
Además, Patiño R. (2003) agrega “la doctrina es coincidente al concebir al proceso
de ejecución como la vía más idónea para la realización del material de un derecho,
en razón de sus especiales características de agresividad, conocimiento abreviado
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Procedimiento Coactivo en los GAD’s Municipales
Cuando el Contribuyente, pese haber sido legalmente notificado con el respectivo
Título de Crédito, no ha cancelado la obligación pendiente, no ha solicitado al
Órgano Competente Planes de Pago, ni ha presentado reclamo alguno dentro del
plazo de ocho días, se da inicio al Proceso Coactivo, para lo cual el ejecutor dictará
el correspondiente Acto Administrativo que no es otro que el Auto de pago, por
haberse determinado que la Obligación es determinada, líquida y de plazo vencido.
Mediante este procedimiento se trata de exigir coactivamente el pago de las deudas
objeto de la gestión recaudatoria. Constituye la manifestación primordial en el
ámbito tributario del privilegio de ejecutoriedad o ejecución de oficio en virtud del
cual, la Administración Tributaria Municipal, puede ejecutar y hacer cumplir sus
decisiones sin necesidad del auxilio de la autoridad judicial.
Es preciso señalar que el proceso de ejecución coactiva, si bien constituye una
prerrogativa que gozan algunas entidades de derecho público para cobrar créditos
a su favor, no es un sistema que permita a las entidades la violación del derecho
debido del ejecutado. Si la Administración llega a violar el debido proceso dentro del
procedimiento de ejecución coactiva caben correctivos jurisdiccionales. En otras
palabras la facultad de la Administración Pública para ejecutar forzosamente sus
decisiones no es irrestricta, sino que obviamente está sujeta a las limitaciones que
imponen la Constitución y las respectivas leyes. Se ve entonces que se trata de un
procedimiento que dispone esta Administración para el cobro de créditos
consistentes en cantidades líquidas a su favor, por medio de una ejecución forzosa.
Aspectos del Proceso Coactivo
Los aspectos generales de la jurisdicción Coactiva, empiezan por la comprensión
17
judicial y el sistema administrativo, siendo de selección dependiendo de la
vinculación a la evolución jurídica del país.
Es así que, como explica Morán P. (2011), en la selección del sistema de
recaudación, el sistema judicial se caracteriza porque la Administración debe acudir
a los órganos del poder judicial para obtener el cobro de lo adeudado y no pagado
voluntariamente, cuando la deuda sea vencida, líquida y exigible, elaborando la
propia administración el título ejecutivo que sirve de base para solicitar la ejecución
al órgano judicial. Mientras que, el sistema administrativo prescinde de los órganos
judiciales en el procedimiento ejecutivo, que compete los propios órganos
administrativos.
Morán además pronuncia que “sin embargo de lo expuesto la doctrina
mayoritariamente sostiene, la naturaleza administrativa y no jurisdiccional del
proceso coactivo, puesto que se enmarca en una facultad administrativa el conocimiento de todas sus incidencias”.
Adicional a esta percepción Pérez F. (1998) apunta a que “entre las características
del procedimiento de apremio señala que se trata de un procedimiento
exclusivamente Administrativo, siendo privativa de la Administración Tributaria la
competencia para entender el mismo y resolver todos sus incidentes.
Las características de la Jurisdicción Coactiva.
A partir de las relaciones entre la Administración y la Justicia, según indica Guerrero
F. (2008), surge el denominado principio de autotutela, que señala la potestad de la
Administración Pública de exigir por sí misma la ejecución forzosa de los actos de
ella emanados, refiriéndose a actos administrativos, sin recurrir a los órganos de la
Función Judicial.
García E. y Fernández T. (2002) añaden que, la administración no necesita someter
18
son ejecutorias por su propia autoridad, de modo que las mismas imponen por sí
solas el cumplimiento, sin que resulte oponible al mismo una excepción de
ilegalidad, cuya apertura, a su vez, tampoco interrumpe por sí sola esa
ejecutoriedad.
De esta manera, se obtiene como consecuencia del principio de ejecutoriedad de la función administrativa, acorde a Cassagne J. (1981) “el principio que consiste en la
facultad de los órganos estatales que ejercen dicha función administrativa para
disponer la realización o cumplimiento del acto sin intervención judicial, dentro de
los límites impuestos por el ordenamiento jurídico.
Es así que para ubicar el concepto de jurisdicción coactiva dentro del contexto
adecuado, en primera instancias se remite al Estatuto del Régimen Jurídico y
Administrativo de la Función Ejecutiva, donde en el Art. 2 clasifica a la
Administración Pública así:
La Administración Pública Central, constituida por la Presidencia de la República, la Vicepresidencia de la República y los órganos dependientes
adscritos a ellas; los Ministerios de Estado y los órganos dependientes o
adscritos a ellos; y
La Administración Pública Institucional, conformada por las personas jurídicas del sector público adscritas a la Presidencia de la República, a la
Vicepresidencia de la República y a los Ministerios del Estado; y, las personas jurídicas del sector público autónomas, “cuyos órganos de
dirección estén integrados en la mitad o más por delegados o representantes
de organismos, autoridades, funcionarios o servidores que integran la
Administración Pública Central.
19
actos de las Administraciones Públicas serán inmediatamente ejecutivos salvo los
casos de suspensión y en aquellos casos en que una disposición establezca lo contrario o necesiten aprobación o autorización superior”, estructurando así el
derecho de la Administración Pública a la “ejecución forzosa de los actos administrativos”. Adicional se cita el Art. 164, cuyo numeral 1 indica que “Si en virtud
de acto administrativo hubiera de satisfacerse cantidad de dinero, se seguirá el
procedimiento coactivo previsto en el Código Tributario, salvo lo previsto en leyes
especiales.
Desde este punto de vista, la jurisdicción coactiva constituye una excepción al principio fundamental de que la “coacción de los administrados supone
necesariamente la intervención o el auxilio judicial.
Además el procedimiento de jurisdicción coactiva, se indica que se impulsa de oficio
en todos sus trámites y su suspensión se realiza solamente en los supuestos
previstos en las normas.
Sujetos procesales
Dentro del proceso de jurisdicción coactiva se distinguen dos sujetos procesales:
Sujeto Activo.- En cualquiera de los casos es el ente administrativo el mismo
que posee toda la facultad y es capaz de fiscalizar, administrar y recaudar el
impuesto.
Sujeto Pasivo.- Es aquel participe en quien recae las obligaciones del pago
del tributo, siendo en estos casos personas naturales y jurídicas, al igual que
20 Código Orgánico Tributario (COT)
Para Plazas Vega M. (2000) quien cita a Gunter Shmolders para afirmar que un
Sistema Tributario “implica cierta coordinación de los diferentes impuestos entre sí,
con el sistema económico dominante y con los fines fiscales y extra fiscales de la
imposición. contrario, el Régimen Tributario es aquel conglomerado legal que regula
las relaciones entre el fisco y los contribuyentes, traducido en normas de carácter
jurídico contenidas en cuerpos legales, como el Código Orgánico Tributario, y en
ciertos casos dotadas de carácter supremo al ser incluidas en las constituciones.
El Código Orgánico Tributario por sí mismo, no constituye una herramienta cuya
finalidad sea el aumento de las recaudaciones. Es el marco jurídico básico sobre el
cual deben basarse las políticas públicas de la Administración Tributaria que tiendan
al aumento del pago de los tributos para la correspondiente realización de los
gastos.
Terminación del Proceso Coactivo.
El COT nos señala de forma expresa las modalidades por las cuales este proceso
concluye, más su Art. 37 enumera los modos de extinción de la Obligación Tributaria
como pago, compensación, confusión, remisión y prescripción de la Acción de
Cobro, con cualquiera de estos modos, concluye el proceso coactivo ya que su base
es la deuda pendiente de pago.
En cuanto a la solución o pago, debe señalar que el contribuyente, responsable o
terceros a nombre de estos, podrá realizarlo, no solo en el plazo de tres días,
indicado en el Auto de Pago, sino también en cualquier momento antes de cerrarse
el remate o la subasta de los bienes. El pago, en este caso, deberá comprender la
deuda, los intereses y las costas, según lo determina el Art 205 del
21
Además, se ha visto a lo largo de esta investigación la ejecución puede culminar
con el remate o subasta de los bienes, en cuyo caso el producto servirá para pagar
el Crédito del ejecutante en la medida en que este quede cubierto imputándose a la
obligación más antigua que no hubiere prescrito en el siguiente orden: primero a
intereses, luego al Tributo y, por último a multas.
Posteriormente y habiendo efectuado dos señalamientos sin que se presenten
posturas admisibles, se realizará la venta directa por la base del remate a las
instituciones señaladas y luego a particulares, y si tampoco hubiere interesados en
la compra directa los acreedores tributarios imputarán el valor de la última base de
remate a la deuda tributaria de acuerdo al orden señalado y podrán transferir
gratuitamente esos bienes a las instituciones de educación, asistencia social o de
beneficencia que dispusieren. Una vez extinguida la Obligación Tributaria y por
medio de una providencia es ordenado por el Funcionario Recaudador, el archivo
del Proceso Coactivo, y el levantamiento de las medidas cautelares en el caso de
haberse dispuesto en el Auto de Pago y no ejecutado.
LEGISLACIÓN COMPARADA
Procedimiento Coactivo en Chile
La '''Tesorería General de la República''' ('''TGR''') de Chile es el servicio público
encargado de recaudar, custodiar y distribuir los fondos y valores fiscales, y en
general, los de todos los servicios públicos. Debe, asimismo, efectuar el pago de las
obligaciones del Fisco, y otros que le encomienden las leyes. Depende del
Ministerio de Hacienda de Chile.
El Servicio de Tesorerías se compone de una Tesorería General, cuya sede está en
la capital de la República, de Tesorerías Regionales en cada una de las regiones
22
La Tesorería General de la República fue creada el 5 de agosto de 1927, por el
Decreto con Fuerza de Ley N° 1.708, que reorganizó el servicio de tesorerías
fiscales del país.
Las municipalidades en Chile, al ser corporaciones autónomas de derecho público
con personalidad jurídica y patrimonio propio, tienen y administran su propio sistema
de tesorería, independiente de la TGR.
El Servicio de Tesorerías tiene, entre otras, las siguientes funciones:
- Recaudar los tributos y demás entradas fiscales, y las de otros servicios
públicos, como asimismo, conservar y custodiar los fondos recaudados, las
especies valoradas y demás valores a su cargo.
- Efectuar la cobranza coactiva sea judicial, extrajudicial o administrativa de
los impuestos fiscales en mora, con sus intereses y sanciones; las multas
aplicadas por autoridades administrativas; los créditos fiscales a los que la
ley dé el carácter de impuesto para los efectos de su recaudación; y los
demás créditos de cualquiera naturaleza que tengan por causa o motivo el
cumplimiento de obligaciones tributarias cuya cobranza se encomiende al
Servicio de Tesorerías.
- Efectuar el pago de las obligaciones fiscales y, en general, las de las
entidades del Sector Público que las leyes le encomienden.
- Centralizar y administrar los fondos de los servicios e instituciones públicas,
23
- Distribuir los fondos fiscales de acuerdo con las necesidades de los distintos
organismos públicos y en conformidad a las disposiciones legales y
reglamentarias.
- Efectuar las emisiones de bonos u otras obligaciones que las leyes
dispongan; aceptarlos o endosarlos; ordenar su colocación y distribuir los
valores que se obtengan de dichas emisiones, según corresponda.
- Mantener bajo su custodia las especies valoradas fiscales para su venta al
público por intermedio de las Tesorerías Regionales y Provinciales, y
proceder a su entrega a otras reparticiones legalmente autorizadas.
- Recibir y conservar toda clase de instrumentos de garantía extendidos a favor
del Fisco.
El Procedimiento Coactivo en México
La normativa en la que se basa el procedimiento coactivo en México es el siguiente:
El marco legal de la Secretaría de Administración Tributaria se establece en la Ley
del Impuesto sobre la Renta (LIR), el Código Fiscal de la Federación (CFF) y la
Miscelánea Fiscal.
Los obligados al pago son:
Podemos verificar que existen las figuras de deudor propio solidario y sustituto en
las leyes tributarias mexicanas.
Cuando el sujeto pasivo principal no ha cumplido voluntariamente con su obligación
tributaria es posible que la autoridad fiscal considere conveniente exigir su pago a
24
Son responsables solidarios con los contribuyentes: a) Los retenedores.
b) Las personas que estén obligadas a efectuar pagos provisionales por cuenta del
contribuyente.
c) Los liquidadores y síndicos.
d) Los adquirentes de negociaciones.
e) Los representantes, sea cual fuere el nombre con que se les designe, de
personas no residentes en el país, con cuya intervención éstas efectúen actividades
por las que deban pagarse contribuciones.
f) Quienes ejerzan la patria potestad o la tutela.
g) Los legatarios y los donatarios a título particular.
h) manifiesten su voluntad de asumir responsabilidad solidaria.
i) Los terceros que para garantizar el interés fiscal constituyan depósito, prenda o
hipoteca o permitan el secuestro de bienes.
j) Los socios o accionistas.
k) Las personas a quienes residentes en el extranjero les presten servicios
personales subordinados o independientes, cuando éstos sean pagados por
residentes en el extranjero.
Procedimiento de cobranza en período voluntario:
Dentro del Servicio de Cobranza se observan tres modalidades de cobro:
1. El pago a plazos
2. El cobro persuasivo
3. El cobro coactivo
La determinación de la modalidad de cobro a ejecutar está sujeta a la evaluación de
los deudores mediante técnicas de administración de riesgo y valuación de cartera.
Plazos de ingreso
Como establece el Art. 6 del Código Fiscal de la Federación, las contribuciones se
causan conforme se realizan los hechos generadores correspondientes y deberán
25
momento en que se causan, y pagarse en la fecha o dentro del plazo señalado en
las disposiciones respectivas. En el caso de que el contribuyente no pague dentro
del plazo indicado, las autoridades ejercerán sus facultades de fiscalización para
determinar el monto de las contribuciones omitidas, las cuales deberán ser pagadas
o garantizadas junto con sus accesorios, dentro de los cuarenta y cinco días
siguientes a aquel en que haya surtido efectos su notificación, tal como previene el
Art. 65 del mismo cuerpo legal. Por lo tanto, si el contribuyente determinó y pagó
sus contribuciones dentro de los plazos de ley, o dentro de los cuarenta y cinco días
siguientes a aquel en que haya surtido efectos la notificación de los créditos que la
autoridad determinó, el proceso fiscal llega a su fin, pero, en caso de que el crédito
subsista por falta de pago, la autoridad fiscal deberá aplicar el procedimiento
administrativo de ejecución, en uso de su facultad económico coactiva.
Facilidades de pago
El primero de ellos se basa en convenios de pago en parcialidades (abonos) y de
pago diferido; el segundo está dirigido a persuadir a los deudores mediante
llamadas telefónicas, avisos y visitas personalizadas, para que paguen sus deudas
fiscales; el tercero se fundamenta en la aplicación del Procedimiento Administrativo
de Ejecución, que se compone del embargo de bienes, las intervenciones y las
subastas.
Procedimiento de cobranza en período ejecutivo
Tipo de procedimiento
Contrariamente a lo que sucede en la ejecución o cumplimiento voluntario de la
obligación, el acreedor debe, en la ejecución forzada ante la negativa del deudor,
concurrir a los órganos administrativos revestidos de jurisdicción, a fin de que éstos
coactivamente hagan que el derecho de aquel sea satisfecho. Es necesario en este
tipo de proceso que la parte de conocimiento sea sumamente abreviada pues el
26
apremio, propiamente dicho, que es la injerencia en el patrimonio del deudor para
materializar con el producido de la venta de sus bienes el pago de la deuda.
Título ejecutivo e inicio del procedimiento
El Procedimiento Administrativo de Ejecución (PAE) o procedimiento económico
coactivo es aquel que activa la autoridad fiscal con la finalidad de recaudar o que
se le garantice un crédito que considera fue omitido por el contribuyente. Por lo
tanto, el citado Procedimiento Administrativo de Ejecución es una vía ejecutiva que
consiste en que la autoridad fiscal ejerce su facultad, de manera directa, realiza
embargos sobre los bienes del deudor, los subasta y el producto de la venta lo aplica
al pago de los créditos fiscales determinados.
Por otra parte, como parte del proceso fiscal se encuentra la fase relativa al cobro
coactivo de las contribuciones que se adeudan al fisco, lo que supone el
agotamiento previo de los procedimientos para la determinación del crédito.
Cuando el sujeto pasivo del crédito fiscal no ha hecho el pago del mismo dentro de
los plazos señalados por la ley, la autoridad administrativa dicta una resolución que
recibe el nombre de mandamiento de ejecución, en la que ordena que se requiera
al deudor para que efectúe el pago en la misma diligencia de requerimiento, con el
apercibimiento de que de no hacerlo se le embargarán bienes suficientes para hacer
efectivo el crédito fiscal y sus accesorios legales.
Otras formas de garantizar los créditos fiscales son:
• Depósito de dinero en las instituciones de crédito autorizadas. • Prenda o hipoteca.
• Fianza otorgada por una institución autorizada (sin beneficios de orden y
exclusión).
27 Ejecución de garantías.
Si el sujeto pasivo, a quien se le está exigiendo el pago del crédito, no lo cubre
dentro del plazo, entonces será necesario que se dicte un mandamiento de
ejecución que es el que constituye la iniciación del Procedimiento Administrativo de
Ejecución y contiene el apercibimiento para que, de no pagar, se le embarguen
bienes. Así pues, el procedimiento a los deudores distintos al sujeto pasivo principal,
tiene la naturaleza de un procedimiento previo al procedimiento de ejecución. El
Procedimiento Administrativo de Ejecución culmina con el embargo. No obstante, el
embargo no priva ni expropia al deudor de su facultad de disposición, sino que
constituye una garantía y puede revestir una forma muy sencilla, como puede ser
una notificación o ser de mayor complejidad cuando se priva de la posesión y del
goce de los bienes embargados. Los créditos fiscales que se encuentren impagos
en la legislación mexicana se someten a un trámite previo de requerimiento para el
inicio del procedimiento administrativo de ejecución, como requisito sine qua non;
estableciendo con posterioridad la emisión de un mandamiento de ejecución bajo el
apercibimiento de embargar bienes suficientes para cubrir la deuda tributaria.
Procedimiento de embargo.
Las autoridades fiscales, para hacer efectivo un crédito fiscal exigible y el importe
de sus accesorios legales, requerirán de pago al deudor y, en caso de que éste no
pruebe en el acto haberlo efectuado, procederán de inmediato como sigue:
1. A embargar bienes suficientes para, en su caso subastarlos, enajenarlos fuera de
subasta o adjudicarlos en favor del fisco.
2. A embargar negociaciones con todo lo que, de hecho y por derecho, les
corresponda, a fin de obtener, mediante la intervención de ellas, los ingresos
necesarios que permitan satisfacer el crédito fiscal y los accesorios legales.
28
• Acciones, bonos, cupones vencidos, valores mobiliarios y en general créditos de
inmediato y fácil cobro. • Bienes inmuebles.
Quedan exceptuados de embargo:
• El lecho cotidiano y los vestidos del deudor y de sus familiares.
• Los muebles de uso indispensable del deudor y de sus familiares, no así los de
lujo, a juicio del ejecutor. Los libros, instrumentos, útiles y mobiliario indispensable
para el ejercicio de la profesión, arte y oficio a que se dedique el deudor.
• La maquinaria, enseres y semovientes de las negociaciones, en cuanto fueren
necesarios para su actividad ordinaria a juicio del ejecutor.
• Las armas, vehículos y caballos que los militares en servicio deban usar conforme
a las leyes.
• Los granos, mientras éstos no hayan sido cosechados, pero no los derechos sobre
las siembras.
• El derecho de usufructo, pero no los frutos de éste. Los derechos de uso o de
habitación.
• El patrimonio de familia, desde su inscripción en el Registro Público de la
Propiedad.
• Los sueldos y salarios.
• Las pensiones de cualquier tipo. • Los ejidos.
Si al designarse los bienes para el embargo, se opone un tercero, fundándose en el
dominio de ellos, no se practicará el embargo si se demuestra en el mismo acto la
propiedad con prueba documental suficiente a juicio del ejecutor.
El embargo de créditos será notificado directamente por la oficina ejecutora a los
deudores del embargado, para que no hagan el pago de las cantidades respectivas
a éste si no en la caja de la citada oficina, apercibidos de doble pago en caso de
29 Enajenación de bienes embargados
La enajenación de bienes embargados, procederá:
• A partir del día siguiente a aquel en que se hubiese fijado la base.
• En los casos de embargo precautorio, cuando los créditos se hagan exigibles y no
se paguen en el momento del requerimiento.
• Cuando el embargado no proponga comprador dentro del plazo. • Al quedar firme la resolución confirmatoria del acto impugnado.
Las características a que está sujeta toda enajenación de bienes son:
Toda enajenación se hará en subasta pública que se llevará a cabo a través de
medios electrónicos.
• La autoridad podrá ordenar que los bienes embargados se vendan en lotes o
piezas sueltas.
• La base para enajenación de los bienes inmuebles embargados será el avalúo y
para negociaciones, el avalúo pericial.
• Los acreedores que aparezcan del certificado de gravámenes correspondiente a
los últimos diez años, el cual deberá obtenerse oportunamente, serán notificados
personalmente del período de remate señalado en la convocatoria.
• Hasta que no finalice la subasta de bienes el embargado puede proponer un
comprador que ofrezca al contado la cantidad suficiente para cubrir el crédito fiscal. • Es postura legal la que cubre las dos terceras partes del valor señalado como base
para el remate.
• En toda postura deberá ofrecerse al contado, cuando menos la parte suficiente
para cubrir el interés fiscal.
• La autoridad exactora podrá enajenar a plazos los bienes embargados. En este
supuesto quedará liberado de la obligación de pago el embargado.
• Cuando no hubiera postores o no se hubieran presentado posturas legales, la
autoridad se adjudicará el bien. En este caso el valor de la adjudicación será el 60%
30
• Los bienes que se adjudiquen a favor del fisco federal, podrán ser donados para
obras o servicios públicos, o a instituciones asistenciales o de beneficencia,
autorizadas para recibir donativos deducibles del impuesto sobre la renta.
Los bienes embargados podrán enajenarse fuera de remate, cuando:
• El embargado proponga comprador antes del día en que se finque el remate, se
enajenen o adjudiquen los bienes a favor del fisco, siempre que el precio en que se
vendan cubra el valor que se haya señalado a los bienes embargados.
• Se trate de bienes de fácil descomposición o deterioro, o de materiales inflamables,
siempre que en la localidad no se pueden guardar o depositar en lugares apropiados
para su conservación.
• En tanto no se hubieran subastado, enajenado o adjudicado los bienes, el
embargado podrá pagar el crédito total o parcialmente y recuperarlos
inmediatamente en la proporción del pago, tomándose en cuenta el precio del
avalúo.
Otras formas de extinción del crédito tributario
El crédito fiscal se extingue por prescripción en el término de cinco años. El término
de la prescripción se inicia a partir de la fecha en que el pago se pudo exigir
legalmente y se puede oponer como excepción en los recursos administrativos. El
término para que se consuma la prescripción se interrumpe con cada gestión de
cobro que el acreedor notifique o haga saber al deudor o por el reconocimiento
expreso o tácito de éste respecto a la existencia del crédito. Se considera gestión
de cobro cualquier actuación de la autoridad dentro del procedimiento administrativo
de ejecución, siempre que se haga del conocimiento del deudor.
Cuando se suspenda el procedimiento administrativo de ejecución en los términos
del Artículo 144 de este Código Fiscal de la Federación, también se suspenderá el
plazo de la prescripción. Asimismo, se interrumpirá el plazo a que se refiere este
artículo cuando el contribuyente haya desocupado su domicilio fiscal sin haber
presentado el aviso de cambio correspondiente o cuando haya señalado de manera
31
La declaratoria de prescripción de los créditos fiscales podrá realizarse de oficio por
la autoridad recaudadora o a petición del contribuyente. La Secretaría de Hacienda
y Crédito Público podrá cancelar créditos fiscales en las cuentas públicas, por
incosteabilidad en el cobro o por insolvencia del deudor o de los responsables
solidarios.
1.3.- Valoración crítica de los autores.
Benalcazar J. (2008), recalca “la Administración Pública ostenta, para la
consecución de los fines y de los cometidos que le compete cumplir, de un medio
que le es natural e indispensable: el poder público. Esta verdad indiscutible, coloca
a la Administración Pública en una especial posición frente a la Función Judicial
pues, a diferencia de lo que ocurre con los particulares, no tiene la carga de someter
sus pretensiones a juicio declarativo o ejecutivo para dotarlas de fuerza ejecutoria.
Es así que, como explica Morán P. (2011), en la selección del sistema de
recaudación, el sistema judicial se caracteriza porque la Administración debe acudir
a los órganos del poder judicial para obtener el cobro de lo adeudado y no pagado
voluntariamente, cuando la deuda sea vencida, líquida y exigible, elaborando la
propia administración el título ejecutivo que sirve de base para solicitar la ejecución
al órgano judicial. Mientras que, el sistema administrativo prescinde de los órganos
judiciales en el procedimiento ejecutivo, que competen los propios órganos
administrativos.
Morán además pronuncia que “sin embargo de lo expuesto la doctrina
mayoritariamente sostiene, la naturaleza administrativa y no jurisdiccional del
proceso coactivo, puesto que se enmarca en una facultad administrativa el conocimiento de todas sus incidencias”.
Adicional a esta percepción Pérez F. (1998) apunta a que “entre las características
32
exclusivamente Administrativo, siendo privativa de la Administración Tributaria la
competencia para entender el mismo y resolver todos sus incidentes.
Tal como lo indican Daza S. y Quinche R. (2010), “los principios jurídicos son
cláusulas de derecho condensado que no tienen la misma estructura de las reglas,
aunque están dotadas de significado jurídico externo e interno: externo, porque
hacen parte del ordenamiento jurídico, se han incorporado al derecho positivo; pero
además, tienen un significado interno por sí mismos, un contenido jurídico
relativamente preciso, aceptado convencionalmente por la comunidad jurídica.
El principio de acceso a la justicia, tomando las referencias obtenidas de Zambrano
A. (2005), apunta que toda persona tiene la facultad de recurrir ante los órganos
jurisdiccionales del Estado para obtener la protección de sus derechos o para hacer
valer cualquier otra pretensión. De esta manera se asegura la tranquilidad social,
en tanto las personas no realizan justicia por sus propias manos ya que cuentan con
unas instancias y un proceso, previamente determinados por la ley, por medio del
cual pueden resolver sus controversias.
En otras palabras, todas las tienen el derecho de acceder al sistema judicial, para
que órganos llamados a resolver su pretensión la estudien y emitan una resolución
motivada conforme a derecho.
1.4.- Conclusiones parciales
Esta investigación se ha centrado en el Proceso Coactivo ejecutado en uno de los GAD’s Municipales del Ecuador, afirmando que se trata de un Proceso netamente
Administrativo, ejecutado por el funcionario competente de ese Gobierno, quien,
junto con su equipo de trabajo serán los responsables únicos de llevarlo a cabo, en
base a la prerrogativa de la Auto tutela que goza esta municipalidad por mandato
de Ley.
De la investigación citada, se establece la necesidad de mejorar los Mecanismos de
33
procedimiento a seguir y con ello lograr la recuperación los valores adeudados. Sin
duda, esta investigación servirá de ayuda para que los responsables de la
recaudación en el Gobierno Autónomo Descentralizado del Cantón Babahoyo
tomen las decisiones adecuadas para la recuperación de sus ingresos propios.
Los Gobiernos Autónomos Descentralizados (en adelante GAD’s) son Instituciones
Descentralizadas que gozan de autonomía política, administrativa y financiera, y
están regidos por los principios de solidaridad, subsidiariedad, equidad,
