Seguro de desempleo en Uruguay

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Análisis del seguro de desempleo en

Uruguay y discusión de propuestas

para su modifi cación

Verónica Amarante,* Marisa Bucheli**

* Verónica Amarante. Investi-gadora del Instituto de Eco-nomía, Facultad de Ciencias Económicas y Administra-ción, Udelar, Montevideo.

[email protected]

** Marisa Bucheli. Investigadora del Departamento de Eco-nomía, Facultad de Ciencias Sociales, Udelar, Montevideo.

[email protected]

Recibido: 20.6.2008 Aceptado: 31.7.2008

1. Introducción

Un programa de seguro de desempleo consiste en una transferencia para cubrir la pérdida de ingresos que sufre un trabajador al quedar sin trabajo en forma imprevista o, en algunos casos, ver reducida su jor-nada laboral. Este tipo de programa busca brindar un benefi cio de naturaleza transitoria y tiene tres objetivos básicos: aliviar el apremio para conseguir un empleo y así dar cierta holgura para que el trabajador seleccione un trabajo adecuado a sus capacidades; amortiguar la caída del gasto agregado durante las recesiones a través de la estabilización del ingreso y el consumo de los afectados; y reducir la resistencia de los trabajadores a las reestructuras productivas. Tal como su nombre lo indica, su diseño general se apoya en el principio de seguro sobre la base de un programa contributivo.

Se diferencia de los programas no contributivos a los desempleados (programas asistenciales), cuyo ob-jetivo específi co es disminuir la pobreza de los hogares afectados por el desempleo. Estos programas asistencia-les, que conviven con los seguros de desempleo princi-palmente en los países de la ocde, están fuertemente focalizados y la concesión de las prestaciones se basa en la verifi cación de la situación de carencia de los hogares. Tienen por lo tanto una naturaleza diferente al seguro de desempleo, ya que no se basan en las cotizaciones previas de los benefi ciarios.

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La mayoría de los seguros de desempleo de los distintos países están diseñados de acuerdo a las recomendaciones generales de la oit, que a su vez contemplan márgenes de acción para la defi nición concreta de las características de la prestación. Los programas difi eren en aspectos de su diseño, tales como nivel y estructura de benefi cios, duración de las prestaciones, requisitos para ser benefi ciario, forma de fi nanciamiento y administración, entre otros. A pesar de estos diferentes diseños, los problemas asociados con estos progra-mas suelen repetirse en los distintos países. La literatura sobre el tema hace hincapié en el problema del riesgo moral, que consiste en que los seguros de desempleo pueden inducir a conductas abusivas de los trabajadores y los empleadores. Entre esas conductas, los tra-bajadores podrían no tener incentivos para buscar activamente y aceptar un trabajo por el cual coticen para el programa. Es decir que la prestación podría reducir la intensidad de la búsqueda de trabajo formal y, por lo tanto, prolongar el tiempo en que se la recibe y elevar la tasa de desempleo o la informalidad. Con respecto a los empleadores, la conducta abusiva refi ere fundamentalmente al uso del programa para situaciones previstas (período de baja de la zafra) con el objetivo de retener a los trabajadores sin asumir el costo de hacerlo. Además, los empleadores podrían tener incentivos para cooperar con el trabajador benefi ciario del seguro para mantener una relación laboral informal y no cotizar en el programa.

Existen varios trabajos que analizan los problemas específi cos del actual diseño del programa de Uruguay y realizan una serie de recomendaciones. Sobre la base de estos antecedentes, en este artículo se sistematizan las debilidades del programa y se analizan las posibles modifi caciones que ayuden a corregirlas. El artículo se organiza de la siguiente manera: en la sección 2 se presenta una descripción de los aspectos legales e institucionales del programa, en la sección 3 se analizan diversos indicadores y resumen las principales debilidades, en la sección 4 se realiza una presentación y discusión de diferentes modifi caciones posibles a realizar al actual programa, y fi nal-mente en la sección 5 se presentan algunas refl exiones fi nales.

2. Aspectos legales e institucionales

El primer antecedente de benefi cios a desocupados en Uruguay puede rastrearse en 1919 cuando se creó un seguro para los trabajadores públicos, extendiéndose a los trabaja-dores de las sociedades anónimas en 1928. Entre las medidas posteriores, cabe señalar que se previó a través de diversas leyes, la percepción de prestaciones para trabajadores zafrales durante la fase de no actividad. Luego, en 1958, la ley 12570 creó un programa de seguro de paro propiamente dicho que fue modifi cado en 1962.

El actual programa de seguro de paro fue creado en 1981 y reglamentado en 1982 (decreto ley 15180 de 1981 y decretos reglamentarios 14/982 y 280/998). En 2001, el decreto 211/01 (con modifi caciones en 2005) amplió su cobertura. En la actualidad, este programa cubre a los asalariados privados excepto a los trabajadores del sistema fi nanciero.1_{Su gestión está a cargo del Banco de Previsión Social (bps).}

1 Los trabajadores, jubilados y pensionistas del sistema fi nanciero contribuyen a un fondo gestionado

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A continuación se describe el diseño propiamente dicho del programa para luego presentar el marco institucional y las fuentes de fi nanciamiento previstas.

Benefi ciarios y benefi cios

El seguro de paro concebido en 1958 consistía en un benefi cio mensual a ser percibido durante cuatro meses por los asalariados privados que perdían su empleo. El benefi cio era equivalente a la mitad de un sueldo mensual con un adicional cuando el desocupado tenía personas a su cargo, sujeto a un tope. Tal como es usual, la ley estableció requi-sitos de elegibilidad (desempleo no ocasionado en renuncia, mala conducta o huelga; seis meses de cotización; no tener otro empleo ni estar jubilado). Además, la ley hizo referencia a una fi gura de desocupación parcial, entendida como una situación en que hay una reducción de al menos 25 % del trabajo habitual (para el trabajador mensual o jornalero). En este caso, la prestación era del 50 % de la diferencia entre el salario recibido y el que correspondería por el 75 % del trabajo normal.

Dos aspectos previstos por la legislación no fueron contemplados en la práctica. En primer lugar, se encomendó a la institución administradora que atendiera la cali-fi cación de los trabajadores para facilitar su reinserción laboral. En segundo lugar, se impuso como requisito de elegibilidad que el trabajador se inscribiese en la bolsa de trabajo, la cual debía ser creada. Si bien el Poder Legislativo creó una ley sobre bolsas de trabajo, esta nunca se implementó.2

En 1962 se reabrió la discusión sobre el programa debido al atraso y renuencia en el otorgamiento de las prestaciones y a críticas sobre el criterio del manejo de fondos (en particular, haberlos destinado al pago de jubilaciones y préstamos a empresas públicas). Sin embargo, las modifi caciones aprobadas fueron menores, se realizaron ajustes como la duración (se alargó el plazo de cuatro a seis meses) y el monto de las prestaciones (se eliminó el tope).3_{La discusión más importante giró en torno a la institución idónea para} administrar el fondo, aspecto que se discute con mayor profundidad más adelante.

por la Caja Bancaria (2,5 % los trabajadores, 2,5 % los jubilados y pensionistas). En 2002, a raíz de la crisis fi nanciera que provocó el cierre de bancos con sus consiguientes consecuencias sobre el empleo del sector, se creó un programa de subsidio a los desocupados del sistema fi nanciero (ley 17613, artículos 50 al 60). Sus condiciones de elegibilidad fueron similares a las del seguro de paro original y requerían estar en desempleo por razones no imputables a la voluntad o capacidad laboral del trabajador. Contó sin embargo con mayores benefi cios: la duración máxima es de 18 meses con posibilidades de prórroga por 18 meses adicionales, y el tope es de 20 salarios mínimos nacionales. Para desempleos ocasionados luego de la crisis se exigió que el banco involucrado realizara una contribución específi ca a la Caja Bancaria. En caso de quiebra, se ha planteado una discusión de interpretación legal respecto a si esta contribución constituye un acreedor preferencial. La ley 18065 de noviembre de 2006 y su decreto reglamentario de junio de 2007 amplían el acceso de las empleadas domésticas a todos los derechos laborales vigentes, entre ellos el seguro de desempleo. 2 Una discusión sobre los debates parlamentarios de la época y en particular sobre las bolsas de

trabajo aparece en Rodríguez (2005).

3 El tope había sido establecido en valores nominales y su poder adquisitivo se había erosionado por la infl ación.

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En 1982 se implementó el programa actualmente vigente, que es muy parecido al de 1958. Los benefi ciarios son los asalariados privados inscriptos en la Caja de In-dustria y Comercio del bps.

Las tres causales previstas para cobrar una prestación son la pérdida de empleo, la suspensión y la reducción de trabajo (reducción de las jornadas u horas de trabajo superior al 25 % del tiempo legal o habitual de épocas normales).

Los requisitos de elegibilidad que restringen el acceso son:

• No están comprendidos quienes renunciaron, quienes fueron despedidos o suspendidos por razones disciplinarias ni quienes se encuentren en huelga. • El benefi ciario no puede tener un empleo ni rechazar una oferta sin causa

legítima.

• El benefi ciario no puede tener otro ingreso monetario regular, no solamente proveniente de un empleo tal como surge del punto anterior sino tampoco de otra prestación como la jubilación.

• Se requiere antigüedad en el sistema: el trabajador mensual debe haber coti-zado al menos seis meses, y el jornalero, 150 jornales. El destajista debe haber recibido al menos seis salarios mínimos nacionales (smn). Estos mínimos deben haberse observado en los doce meses previos a la solicitud.

• No puede haberse utilizado el programa en el año anterior a la solicitud. Es decir que una vez que el trabajador ha percibido un período de subsidio, deben transcurrir por lo menos doce meses para tener derecho a un nuevo período. La ley faculta al Poder Ejecutivo a extender este plazo hasta veinticuatro meses para el caso de los ocupados en actividades que así lo justifi quen.

El benefi cio consiste en un monto mensual equivalente a 50 % del salario medio en los seis meses previos al desempleo con un mínimo de 50 % del salario mínimo, más un suplemento de 20 % en caso de tener familiares a su cargo (es decir que se cobra como máximo 60 %). Cuando se trata de un trabajador por hora o jornal, el benefi cio mensual es equivalente a doce jornales, calculados según las remuneraciones percibidas en los seis meses anteriores divididas entre 150.

La ley estableció que la prestación total no podía superar los ocho smn. Poste-riormente, la ley 17856 de diciembre de 2004 estableció la desindexación del smn de los tributos y benefi cios sociales, y creó la base de prestaciones y contribuciones (bpc). Esta sustituyó todas las referencias al smn establecidas en las distintas leyes y decretos. Se estableció que la bpc sería equivalente a un smn y se actualizaría sobre la base de la variación del índice de precios al consumo (ipc) o del índice medio de salarios.

El período máximo de pago de prestaciones es de seis meses para el trabajador mensual y 72 jornales para el trabajador por hora o jornalero. Sin embargo, existe la posibilidad de que el Poder Ejecutivo (concretamente el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social) otorgue prórrogas a discreción. El artículo 10 del decreto ley 15180 dice: «Facúltase al Poder Ejecutivo para establecer, por razones de interés general, un régimen de subsidio por desempleo total o parcial para los empleados con alta especialización profesional, en ciertas categorías laborales o actividades

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cas». Se prevé que las prórrogas no superen los 18 meses, pero en algún caso se han extendido por decisión del Parlamento.

En 2001, el decreto 211/01 incorporó al programa de seguro de paro a los traba-jadores dependientes rurales. Los requisitos de elegibilidad fueron algo más exigentes que para el resto de los trabajadores:

• En cuanto a la antigüedad en el sistema, se exigen 12 meses de cotización para el trabajador mensual y 250 jornales para el jornalero. El trabajador con remuneración variable debe haber recibido al menos 12 smn. Estos mínimos deben haberse observado en los veinticuatro meses previos a la solicitud. • Para utilizar el programa nuevamente deben transcurrir al menos dos años,

uno de ellos de aportación efectiva. En el año 2006 se modifi có este aspecto y se pasó a exigir el transcurso de un año con seis meses de cotización efectiva. Los trabajadores en seguro de paro reciben además un servicio de capacitación y de intermediación laboral. Este se inscribe dentro de los programas fi nanciados por el Fondo de Reconversión Laboral (frl). Este fondo fue creado a principios de los años noventa a efectos de apoyar la reinserción laboral de los trabajadores en seguro de paro, extendiéndose posteriormente el destino de sus programas a una población más amplia.

Por último, cabe señalar que el empleador debe pagar una indemnización en el momento de despido a quienes han trabajado más de tres meses, excepto en los casos en que exista «notoria mala conducta del trabajador». Por cada año trabajado —o fracción—, el trabajador tiene derecho a un salario mensual, con un máximo de seis salarios. La legislación admite que en algunos casos la indemnización puede ser supe-rior, por ejemplo en el caso de que el trabajador despedido esté enfermo, haya tenido un accidente de trabajo, o esté embarazada.

Aspectos institucionales: gestión y fi nanciamiento

Cuando aparecieron los primeros seguros de paro, ya existía un programa de jubila-ciones y pensiones creado a principios del siglo xx basado en un sistema de reparto, cuyo fi nanciamiento provenía de aportes de trabajadores y empleadores. El fondo era administrado por un organismo específi co (Caja de Jubilaciones). A su vez, desde el año 1943 existía un fondo que fi nanciaba un programa de asignaciones familia-res administrado por Cajas de Compensación, las cuales atendían trabajadofamilia-res de distintas ocupaciones. Más adelante, se creó un Consejo Central de Asignaciones Familiares que gestionaba las transferencias entre cajas superavitarias y defi citarias, y administraba un Fondo Nacional de Compensación. Por otra parte, los programas de prestaciones por períodos poszafra eran administrados por Cajas de Compensaciones específi cas para distintas ocupaciones (Caja de Compensaciones por Desocupación para la Industria Frigorífi ca y Caja de Compensaciones para Trabajadores de Barracas y Depósitos de Lanas y Cueros).

Cuando en el año 1958 se creó el seguro de paro, existió una discusión sobre cuál era el organismo idóneo para administrarlo. Los dos considerados fueron la

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Caja de Jubilaciones (de dirección política) y el Consejo Central de Asignaciones Familiares (de dirección tripartita). Si bien existieron varias consideraciones de que este último ofrecía más garantías en cuanto a una gestión menos clientelística, fi nalmente la administración del programa y el fondo fueron adjudicados a la Caja de Jubilaciones. El seguro se fi nanció con un fondo creado a partir de una contribución específi ca sobre el salario y varios impuestos sobre artículos determinados (juego, bebidas y cigarrillos).

En el año 1962, cuando el Parlamento debatió las modifi caciones señaladas en la sección 2, se dejó constancia de la presencia de problemas de gestión que se refl ejaban en una importante demora en otorgar las prestaciones. Si bien resurgió una discusión sobre el organismo idóneo para administrar el seguro de paro, fi nalmente se optó por mantener la administración en la órbita de la Caja de Jubilaciones. Un argumento uti-lizado fue que el fondo estaba agotado ya que se le había dado otros destinos distintos a los previstos, en particular, préstamos a otros organismos del sector público y pago de jubilaciones. Mayores detalles sobre el debate de los años 1958 y 1962 aparecen en las sesiones parlamentarias y en un análisis realizado por Rodríguez (2005).

Unos años después se tendió a unifi car la administración de los programas de seguridad social. Más adelante, en los ochenta, en el marco de una reforma tributaria que buscó unifi car impuestos y aumentar el peso de los indirectos, se tendió a reducir la tasa de aporte a la seguridad social y a eliminar la especifi cidad de cada aporte a un programa. Así, ahora existe una tasa de aporte destinada al fi nanciamiento de todos los programas de la seguridad social.

En la actualidad, el Banco de Previsión Social administra el sistema de seguridad social de la mayoría de los trabajadores.4_{Tiene a su cargo programas asistenciales a} los que se accede por verifi cación de bajos ingresos (como la pensión a la vejez y las asignaciones familiares a hogares de menores recursos) y programas contributivos (como el seguro de paro, la jubilación y los subsidios por enfermedad) cuyo acceso depende del registro de cotizaciones. Todos los programas se fi nancian con un fondo proveniente tanto de aportes patronales y personales calculados como porcentaje de la remuneración (o de un fi cto para algunas categorías) como de impuestos generales. Una parte de estos impuestos fueron previstos por ley para ser destinados a la segu-ridad social, mientras que otra parte son recursos vertidos por el Estado debido a la situación defi citaria del bps.

Los servicios de capacitación e intermediación dirigidos a los trabajadores en seguro de paro son gestionados por la Dirección Nacional de Empleo mientras que la administración del frl está a cargo de la Junta Nacional de Empleo.

4 La policía, las fuerzas armadas, los trabajadores del sistema fi nanciero y los profesionales cuentan con sus propios organismos administradores de la previsión social. Además, desde 1996, a ese sistema se agregan las administradoras de fondos de ahorro provisional (afap). Las administradoras de los fondos destinados a los trabajadores de la policía y las fuerzas armadas pertenecen a la órbita pública; el resto de los organismos (Afap, Caja Bancaria, Profesional y Notarial) operan en el ámbito privado.

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3. Análisis del programa

En esta sección se presentan los principales indicadores que caracterizan el programa y, a partir de su análisis, se sintetizan las principales debilidades. Las distintas características y debilidades han sido analizadas en varios antecedentes y los autores coinciden en las grandes líneas aunque a veces presentan diferencias de énfasis (bps, 2006; Cassoni et al, 1994; Trylesinski, 2001; Bucheli et al, 2004; Forteza y Rossi, 2005; Velásquez, 2005; Rodríguez, 2005). Esta sección recoge esos antecedentes.

Principales indicadores de desempeño del programa

Erogaciones y recursos

Tanto en relación con el pbi como en proporción al gasto social, el programa es re-lativamente pequeño. Desde los años noventa, el peso de las erogaciones en el pbi ha sido inferior al 1 % (cuadro A1). En términos del gasto total del bps, el programa representaba alrededor de 2 % a comienzos de los años noventa, cuando se registra-ban tasas de desempleo del orden del 9 %. En el año 2002, cuando se agudizó la crisis económica y la tasa de desempleo trepó a 17 %, el programa llegó a representar el 4 % del gasto total del organismo.

Tal como aparece en el gráfi co 1, tanto el número de benefi ciarios del seguro como las erogaciones (en pesos constantes) crecieron con el aumento del desempleo del año 1995 y con la recesión de 1999. Posteriormente, a medida que la crisis se profundizó, el número de benefi ciarios y el monto de erogaciones treparon alcanzando un máximo en el año 2002. La prestación promedio muestra una tendencia creciente hasta el año 1999 y luego disminuye.

Gráfi co 1. Índice del número de benefi ciarios (promedio anual), del monto de erogaciones reales y del benefi cio real promedio (base 1991 = 100)

1991 1993 200

150

100

50 250

0

300 Erogaciones

1995 1997 1999 2001 2003 2005

Benefi ciarios

Benefi ciarios promedio

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Como se mencionó, el programa no cuenta con recursos propios sino que se fi -nancia conjuntamente con el resto de los programas de bps. Por lo tanto resulta difícil analizar su resultado fi nanciero. Al respecto se pueden hacer dos consideraciones.

Por un lado, resulta de interés conocer la tasa de contribución implícita del segu-ro, es decir aquella que permitiría fi nanciar los gastos efectivos registrados. Velásquez (2005) estima que corresponde a un 3,48 % de la planilla de salarios en 2002, y señala que esta es relativamente alta si se la compara con sistemas similares.5_{Sin embargo, el} autor señala que el valor encontrado es altamente sensible a los supuestos realizados para el cálculo (en particular, el número de cotizaciones previas). Además, el año para el cual se ha realizado la estimación es de profunda crisis económica, con la mayor tasa de desempleo de la historia del país, lo que implica mayores gastos del programa y menor magnitud de la masa de cotizaciones.

Por otro lado, desde una mirada al conjunto de los programas contributivos, cabe preguntarse en qué medida se fi nancian con las contribuciones que realizan los benefi ciarios. A principios de los años noventa, los aportes sobre los salarios representaban aproximadamente el 80 % del fi nanciamiento del bps. A su vez, la pensión a la vejez e invalidez era apenas el 5,5 % de las erogaciones. Ello indica que los programas contributivos en su conjunto eran en gran medida fi nanciados por las contribuciones de quienes recibirían las prestaciones. En el correr de los noventa, la participación de los aportes en el total de recursos fue cayendo. Al menos tres políticas ayudan a explicar este cambio: i) la modifi cación de 1991 en el ajuste de las pasividades que incrementó su valor en términos reales, aumentando las erogaciones del bps; ii) el pasaje de un sistema solidario a uno que combina un pilar solidario y otro de capitalización individual en 1996, lo cual disminuyó los ingresos del bps y iii) la extensión de las exoneraciones de aportes patronales a la seguridad social, que comenzó a mediados de los noventa y se intensifi có durante la crisis, provocando una caída de los ingresos del bps.

En la actualidad, los aportes representan la mitad de los recursos utilizados por el bps (véase cuadro A2). Así, los impuestos a bienes y servicios fi nancian la mitad de las erogaciones (una cuarta parte proviene de los impuestos que fueron previstos para fi nanciar el bps). Con respecto a las erogaciones, hubo un aumento de las pres-taciones no contributivas a partir de la extensión de las asignaciones familiares a los hogares de menores recursos en el año 2001. Aun así, puede estimarse que una parte relevante de las prestaciones de los programas contributivos está siendo fi nanciada con impuestos generales.

5 La tasa de contribución implícita se defi ne como la cotización porcentual, aplicada sobre la pla-nilla de salarios de los cotizantes, que se requiere para fi nanciar el total de gastos por concepto de benefi cios de desempleo en un período determinado. El autor la calcula tomando como re-ferencia la situación de 2002 informada por el bps, considerando el cociente entre el gasto total por concepto de benefi cios respecto a la masa de cotizaciones. Se asumen nueve cotizaciones efectivas en el año.

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Cobertura: peso en el empleo, en el desempleo

y características de los benefi ciarios

La cobertura del programa puede ser analizada —con ciertas limitaciones— utilizando la Encuesta Continua de Hogares (ech) relevada por el Instituto Nacional de Estadística.6

De acuerdo con la ech, en los últimos años los asalariados privados formales (excepto trabajadores del sistema fi nanciero y del servicio doméstico) han representa-do alrederepresenta-dor de 33 % del empleo (cuadro A3). Los asalariarepresenta-dos privarepresenta-dos no ampararepresenta-dos debido a que no cotizan a la seguridad social han sido aproximadamente 10 % del em-pleo. Por lo tanto, alrededor de 57 % de los ocupados no utilizaría el programa porque no forma parte de la población objetivo; se trata fundamentalmente de trabajadores independientes y asalariados públicos.

La ech informa si el desocupado percibe benefi cios del seguro. Como proporción de los desempleados, el seguro ha cubierto en su punto máximo entre 1991-2005 sola-mente a 6,2 % (cuadro 1).7_{La mayor cobertura del seguro en los años de crisis económica} (especialmente 2001 y 2002) obedece a la dinámica del mercado de trabajo, ya que el desempleo se originó fundamentalmente en despidos y cierre de establecimientos.

Cuadro 1. Participación del seguro de paro en el desempleo (%)

1991 3,3

1992 3,0

1993 2,5

1994 2,6

1995 4,5

1996 5,0

1997 5,3

6 Entre 2001 y 2003, la expansión del total de perceptores de seguro de paro que registra la ech ha sido entre 65 y 75 % del total registrado por bps. La expansión refi ere a las zonas urbanas con 5000 habitantes o más mientras que el registro de bps corresponde a todo el país.

7 Velásquez (2005) y Forteza et al (2005) estiman una cobertura equivalente a más del doble de la aquí presentada. En dichos trabajos se divide el número de benefi ciarios informado por el bps entre el número de desocupados estimado con la ech. Nótese que los trabajadores que informan en la ech estar en el seguro de paro son clasifi cados como ocupados cuando declaran que volve-rán a su trabajo. Estos casos corresponderían a los benefi ciarios por causal de suspensión. En los mencionados antecedentes, estos trabajadores no están incluidos en el denominador (no están clasifi cados como desocupados en la ech) pero sí lo están en el numerador (están registrados como benefi ciarios en el bps).

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1998 4,3

1999 4,7

2000 4,2

2001 5,7

2002 6,2

2003 4,6

2004 4,2

2005 4,3

Fuente: Elaboración propia con datos de ech, ine.

Cabe preguntarse las razones de esta baja cobertura. En principio, cuatros razones del desempleo deberían ser indagadas: el peso de los que eran independientes, de los que eran inactivos, de larga duración y de los que eran asalariados privados informales. Un análisis más detallado de las características de los desempleados resulta ilustrativo de estas razones, tal como se presenta en el cuadro 2.

Cuadro 2. Composición de los desempleados

2001 2002 2003 2004 2005

Cobra seguro de desempleo 5,7 6,2 4,6 4,2 4,3

btpv 18,3 17,0 18,3 18,8 17,7

Trabajo anterior >= 1 año 31,4 31,0 35,0 31,0 28,4

Desempleado > 6 meses y < 1 año 13,2 14,2 12,1 2,5 2,1

Desempleado < 6 meses 31,4 31,6 29,9 43,5 47,5

No asalariado privado 4,6 6,2 6,4 8,0 9,1

Asalariado privado 26,9 25,4 23,5 35,5 38,4

Aportaba a la seguridad social 6,3 5,6 4,7 6,0 4,9

No aportaba a la seguridad social 14,2 15,7 15,1 22,9 24,8

No contesta 6,3 4,1 3,8 6,6 8,7

Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

Nota: la proporción de asalariados con menos de 6 meses de duración del desempleo se ve afectada a partir de 2004 por un cambio en el relevamiento.

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Puede interpretarse que en los últimos años, alrededor de 48 % de los desocupa-dos no tiene amparo en el programa porque está ingresando al mercado de trabajo por primera vez (17,7 % en 2005) o está reingresando luego de una interrupción prolongada (en el momento de la entrevista, 28,4 % en 2005 había trabajado por última vez hacía más de un año).

La otra razón de baja cobertura es la informalidad entre los asalariados. En efecto, para el año 2005 se obtiene que 24,8 % de los desocupados tenía un desempleo menor a seis meses y su último empleo había sido informal. Cabe señalar que este peso es más importante desde 2004, pero ello se relaciona con una modifi cación del ine en el relevamiento de la duración del desempleo.8_{Finalmente, la duración superior a los seis} meses (o sea, la posibilidad de que se trate de trabajadores que hicieron uso del seguro hasta que expiró pero no encontraron un empleo) parece tener menor peso.

La información presentada en el cuadro 2 señala que existe un grupo de des-ocupados que tuvieron un empleo asalariado formal hace menos de seis meses pero no perciben el seguro (4,9 % del total en 2005). En este grupo están incluidos quienes no cumplen con los otros requisitos de elegibilidad como por ejemplo, haber cotizado durante seis meses, no haber utilizado el seguro en el año anterior, no haber sido des-pedido por mala conducta o no haber renunciado en forma voluntaria.

La información de la ech y del bps permite describir a los benefi ciarios (cuadros A4 y A5). Tienen mayor cobertura los hombres desocupados que las mujeres, los residentes en Montevideo que los del Interior y las personas de mediana edad que el resto de los grupos de edad. También presentan mayores tasas de cobertura los jefes de hogar y los trabajadores con nivel educativo alto (secundaria completa y universi-dad completa). La baja cobertura entre los desocupados con universiuniversi-dad incompleta probablemente se deba a que una alta proporción de ellos están asistiendo al sistema educativo, y se insertan en el mercado laboral informal.

La ech además permite analizar la ubicación en la distribución del ingreso de los perceptores del seguro, que se distribuyen de forma relativamente homogénea por quintiles de ingreso (cuadro A4). En relación con este aspecto, Trylesinski (2001) señala una baja focalización hacia las personas de bajos recursos y apunta a interpretar que el programa tiene un efecto concentrador de ingresos. Forteza et al. (2005) en cambio estiman que el seguro de desempleo realiza una pequeña contribución a la reducción de la desigualdad.9_{Más allá de las bondades y limitaciones de los distintos métodos de}

8 A partir de 2004 el ine introdujo mayor rigor durante la entrevista para que la persona recorda-ra su último empleo. Ello implicó una disminución de la durecorda-ración del desempleo, ya que se le repreguntaba al entrevistado si no había realizado ninguna tarea en todo el lapso de búsqueda de empleo. El cuadro 2 sugiere un pasaje de los desempleados que antes de 2004 se declaraban de duración superior a seis meses, al grupo de desempleados de menos de seis meses que eran asalariados privados sin aportar en los años 2004 y 2005. Probablemente se trate de personas que, luego de la pérdida de su empleo, tuvieron alguna entrada intermitente al mercado de trabajo, de baja duración y en condiciones de no formalidad.

9 Un análisis del impacto distributivo del programa excede el alcance de este trabajo. De todas maneras

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análisis, cabe señalar que el objetivo prioritario del programa no es focalizar las trans-ferencias en los individuos más pobres. Si bien el programa implica una redistribución desde los ocupados con menor riesgo de desempleo hacia aquellos más vulnerables al desempleo, al estar asociado a la inserción laboral formal no focaliza hacia el grupo más vulnerable en términos de ingresos. De todas maneras, cabe preguntarse cuál es la situación socioeconómica de los desempleados no cubiertos por el seguro. De las distintas categorías desagregadas en el cuadro 2, la incidencia de la pobreza es algo superior para los desempleados con duración de seis meses a un año y para quienes tenían un trabajo asalariado privado informal.

Causales de amparo

El peso de las causales de uso del seguro tiende a variar en el ciclo. Antes del aumento del desempleo de mediados de los noventa, la suspensión representaba más de la mitad de las razones de altas en el seguro. Con la recesión y crisis, tendió a aumentar el peso de los despidos y el de la reducción de la jornada (aunque esta causal es de baja importancia) por lo que en 2005 la suspensión representó 31 % de las altas del seguro (cuadro A5). De acuerdo con Trylesinski (2001), el uso de la causal de suspensión sería particularmente intenso en la industria manufacturera: en el año 2000, este sector respondió por 41 % de las altas originadas en suspensión y 18 % de las causadas por despido.

La causal de suspensión se justificó para ser utilizada en caso de merma de actividad no prevista. Su alta intensidad ha conducido a interpretar que el seguro se utiliza por actividades de alta estacionalidad. Cabe señalar que los antecedentes no presentan indicadores que señalen en qué medida las empresas se repiten en el uso del programa ni, para aquellas que lo hacen, la causal que utilizan. Esta información requiere recurrir a microdatos de prestaciones, lo cual sería posible ya que el bps posee dicha información.

Monto de la prestación

Las tres cuartas partes de los benefi ciarios del seguro cobran el adicional por carga de familia, esto es, la prestación se incrementa en 20 % (cuadro A5). Velásquez (2005) señala que la experiencia de otros países indica que los incentivos de búsqueda de trabajo se ven seriamente afectados cuando esta tasa supera 60 o 70 %. Así, Uruguay estaría en el límite ya que la prestación con carga de familia asciende a 60 % del salario perdido. Las tasas básicas de reemplazo (sin carga de familia) en los países de la ocde oscilan entre 50 % (países de la ocde de habla inglesa) y 70 % (países nórdicos y Europa Central) (cuadro A6).

Obsérvese que en el caso de Uruguay el monto de la prestación es fi jo en términos co-rrientes, por lo tanto en períodos infl acionarios hay una pérdida de poder adquisitivo.

cabe señalar que Tryslesinski (2001) no toma en cuenta el estrato de pertenencia de los fi nancia-dores y Forteza et al (2005) sí lo hacen. Puesto que el programa se fi nancia con los aportes de los cotizantes al bps más impuestos generales, al tiempo que el mismo fondo compite para fi nanciar otros programas, la estimación de impacto sobre la distribución resulta un ejercicio complejo.

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Duración de la prestación

La información que divulga el bps no permite conocer la duración efectiva de la pres-tación, esto es, durante cuánto tiempo los trabajadores cobran el seguro. Una aproxi-mación puede obtenerse a través de los datos brindados especialmente por el bps sobre el número de benefi ciarios que son dados de baja antes de que culmine el período por el cual generaron derecho a recibir la prestación. En efecto, la proporción de benefi cia-rios que deja de cobrar antes del vencimiento representa alrededor de 5 % del total de benefi ciarios promedio del año (sin contar a los que están bajo régimen de prórroga) y apenas alrededor de 1 % del gasto previsto (cuadro A7). Esto sería un indicador de que los amparados en el seguro tienden a usarlo hasta su fecha de expiración.

Ello tiene dos interpretaciones. Velásquez (2005) enfatiza que mientras la pres-tación está vigente no existe motivación para la búsqueda activa de trabajo (las per-sonas optan por cobrar el benefi cio en vez de trabajar). Bucheli et al (2004) sugieren que, debido a carencias en los controles, es posible que los benefi ciaros se mantengan cubiertos hasta la expiración del período y simultáneamente estén trabajando en condiciones de informalidad.

Recuérdese que además de los benefi ciarios que gozan del seguro durante el perío-do regular, un grupo hace uso de prórrogas especiales. Los registros de bps permitieron tener alguna información para años recientes, a partir de la cual se observa que el peso de los benefi ciarios en uso de prórroga sobre el número de benefi ciarios en uso del período básico ha caído de 11 % en 2001 a 1 % en 2005 (cuadro A7). En términos del gasto, las prórrogas representaron 14 % de las erogaciones del programa en 2001, pero su importancia disminuyó a 2 % en 2005.

Debilidades del programa

Las debilidades del programa han sido señaladas en los antecedentes previamente mencionados aunque con diferentes énfasis.10_{Por ejemplo, Trylesinski (2001) enfatiza} los problemas de cobertura y equidad, Velásquez (2005) enfatiza los problemas de ele-gibilidad, los relacionados con las suspensiones, las prórrogas y la estructura de pagos, y Rodríguez (2005) analiza los problemas relacionados con aspectos institucionales y señala los problemas de coordinación entre las políticas pasivas y las activas.

Trabajadores no cubiertos

Hay tres grupos de trabajadores no cubiertos. Los no asalariados (en particular los trabajadores independientes) no suelen estar cubiertos fundamentalmente debido a la difi cultad de comprobar la situación de falta de trabajo (el carácter forzoso del

desem-10 No aparecen enumerados en su totalidad los problemas señalados por trabajos previos, sino aquellos que hemos considerado más relevantes. En particular, los problemas en el contralor del cumplimiento efectivo de los aportes previos (Velásquez, 2005) y la equidad del programa (Tryle-sinski, 2001) no se analizan en este documento.

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pleo). Un segundo grupo comprende a aquellos cuya cobertura violaría el principio de seguro. Es el caso de los entrantes y reentrantes de los cuales puede decirse que nunca forman parte del grupo objetivo del diseño de este tipo de programas.

Finalmente, los asalariados privados que no aportan a la seguridad social han sido señalados como el punto débil de la cobertura del programa; representan aproxima-damente 17 % de los ocupados y 25 % de los desocupados (año 2005). Esta incidencia podría estar sobrerrepresentando los casos potenciales de expansión de cobertura ya que incluiría empleos de corta duración.

Control del requisito de elegibilidad de no tener otro empleo

La ley establece que el benefi ciario no puede tener otro empleo ni otro ingreso mo-netario ni rechazar un empleo adecuado. El bps controla que los benefi ciarios del seguro de desempleo no estén cotizando en el sistema por otro empleo, lo que habría incentivado que trabajaran informalmente ya que los controles de esta situación han sido tradicionalmente débiles. En efecto, estas carencias de control incentivan a que, en caso de encontrar un empleo, el benefi ciario y la nueva empresa contratante cooperen para no cotizar en el bps hasta que venza el período de seis meses del seguro. Por lo tanto, la falta de controles puede constituir un incentivo al empleo informal. Es posible que esta falta de control del cumplimiento de las condiciones infl uya en el hecho de que la mayoría de los benefi ciarios utilice el seguro durante los seis meses.

Incentivo a la búsqueda de trabajo

Trylesinski (2001) y Velásquez (2005) señalan que el actual diseño de la prestación presenta un problema importante al no incorporar incentivos a la búsqueda activa de empleo, debido a que la prestación se mantiene constante en el tiempo. A su vez, es débil el apoyo efectivo a la búsqueda de empleo ya que si bien se ha incursionado en programas activos para facilitar la reinserción laboral, se sostiene que no han tenido impactos positivos relevantes (Bucheli et al, 2004).

El sistema actual de prórrogas

Como se mencionó, la duración máxima del seguro de desempleo es de seis meses, pero el Poder Ejecutivo tiene la potestad de prorrogar su duración por un año más. El Poder Ejecutivo ha delegado en el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social esta facultad legal. En algunas ocasiones, cuando las prórrogas alcanzaron el tope legal de decisión del Ministerio, el Parlamento ha aprobado leyes especiales que permiten una nueva prórroga.11_{Se trata de prórrogas discrecionales y no existen condiciones} específi cas para su otorgamiento, tan solo que se basen en razones de interés público. En ese sentido, tienen la ventaja de dotar al sistema de cierta fl exibilidad para enfrentar situaciones puntuales, pero su gran desventaja es que esta prerrogativa discrecional

11 Leyes 16623, 16792, 17276, 17288, 17293, 17325, 17346, 17553 y 17594.

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puede terminar —como ha ocurrido en determinados períodos— constituyéndose en una práctica habitual.

El uso para subsidiar actividades estacionales

En varios países se detecta que el seguro de desempleo es utilizado como un subsidio a la estacionalidad de las empresas. Las actividades estacionales son aquellas con períodos de alta y baja previsibles. Cuando no existe un subsidio a los períodos de baja producción, la actividad tiene que asumir alguno de los siguientes costos: i) el costo de selección de personal y entrenamiento para contratar nuevos trabajadores en cada ciclo de alza, y/o ii) mantener un ingreso al trabajador para que no busque otro empleo en el ciclo de baja. Una vez que existe un subsidio para el período de baja, la actividad consigue garantizar la permanencia del trabajador sin incorporar totalmente el costo. A nivel agregado, cuando todas las empresas y trabajadores cotizan en un mismo fondo en idénticas condiciones, las actividades que ofrecen empleos de carácter más estable subsidian a las que ofrecen empleos estacionales.

En el caso uruguayo, antes del primer programa general de seguro de paro, exis-tían reglamentaciones que preveían ingresos para los trabajadores en los períodos de poszafra. En la actualidad, estas situaciones no están particularmente mencionadas. Dado que el despido genera indemnizaciones y el programa de seguro de paro habilita la causal de suspensión, esta parece ser la vía apropiada a utilizar por las empresas cuya producción tiene alta estacionalidad. Por ello, varios antecedentes señalan que un punto débil del programa consiste en que el fondo está actualmente subsidiando determinadas condiciones de estacionalidad en forma implícita (Cassoni et al, 1994; Trylesinski, 2001; Bucheli et al, 2004; Velásquez, 2005).

Situación fi nanciera

Habitualmente, analizar el desempeño fi nanciero del programa implica identifi car las erogaciones y los recursos. Una revisión de la literatura sobre otros países muestra que muchas veces las propuestas de rediseño se originan en la consideración de la situación de fi nanciera de los programas. En el caso uruguayo, dado que el progra-ma no está atado a su propio fi nanciamiento, no resulta posible identifi car en qué medida es defi citario o no.

Los antecedentes revisados intentan abordar el estudio del análisis fi nanciero del sistema de dos maneras. Velásquez (2005) indica que la tasa de contribución implícita del seguro (la que permite igualar gastos e ingresos) es relativamente alta si se le compara con sistemas similares. Trylesinski (2001) compara el gasto del programa con la recau-dación del iva (asumiendo que el programa se fi nancia totalmente por rentas generales). Encuentra que en el período 1990-2000, a pesar de los incrementos de la tasa del iva, la participación del gasto del seguro en la recaudación del impuesto prácticamente se du-plica. Sin embargo, cabe recordar que el peso de las erogaciones del programa en el total del gasto del bps y en el pbi no presenta una tendencia tan marcada en los años noventa, sino más bien asociada al aumento del desempleo. De todas maneras, ambos antecedentes sugieren que el programa podría tener debilidades en su situación fi nanciera.

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Coordinación con otras políticas

Se ha señalado que el programa de seguro de desempleo no se encuentra estrecha-mente coordinado con otras políticas laborales, como sería deseable. Esta no es una característica propia del caso uruguayo, sino que en los análisis regionales se señalan problemas similares (Mazza, 1999; Bertranou, 2001). En particular, no parece existir coordinación entre el seguro de desempleo y las políticas de capacitación, o entre el seguro de desempleo y las políticas de apoyo a la búsqueda de empleo.

Rodríguez (2005) destaca la falta de coordinación entre las políticas activas y pasivas, tanto en lo que respecta a su concepción como a su ejecución. Señala que ambas políticas fueron encomendadas a organismos diferentes y no se previó la coordinación de las mismas. El bps quedó a cargo del seguro de desempleo, mientras que el mtss se encarga de los programas activos existentes, que se ocupan fundamentalmente de la capacitación de los desocupados. Un factor que contribuyó a la descoordinación es la inexistencia de un sistema nacional de empleo y la poca tradición de intervención pública en la intermediación de la oferta y la demanda de trabajo. Cabe señalar además que las políticas tradicionalmente concebidas para promover la producción y el empleo, como las exoneraciones de aportes a sectores de actividad, han sido habitualmente iniciativa de otros organismos diferentes al mtss y no ha existido nuevamente coor-dinación con los programas activos y pasivos de mercado de trabajo.12

4. Discusión sobre las modificaciones del programa

Un programa de seguro de desempleo se enmarca dentro de los programas contributivos que protegen al trabajador de contingencias y riesgos durante su vida laboral (bási-camente enfermedad, maternidad, pérdida de empleo e incluso en la edad avanzada, retiro). El seguro de desempleo busca apoyar la búsqueda de empleo de un trabajador que quedó desocupado en forma imprevista por razones ajenas a su voluntad. Para la sociedad en su conjunto, los mayores benefi cios específi cos del programa son: permitir que el desocupado no tenga que aceptar el primer empleo que encuentra (la inadecuación entre puesto y trabajador disminuye la productividad) y facilitar los cambios productivos (que muchas veces implican que las empresa renueven personal). Como contrapartida, el programa tiene potenciales desvíos: desincentivar la búsqueda de trabajo del bene-fi ciario; inducir la cooperación entre trabajador y empresario para evadir la cotización durante el período en que el primero está registrado como desocupado benefi ciario; utilizar las prestaciones del programa para períodos en que la falta de trabajo está prevista. Los efectos negativos fundamentales de estos desvíos son aumentar la tasa de desempleo, aumentar el empleo informal y subsidiar las actividades estacionales por las que ofrecen empleo estable. Un diseño adecuado requiere armonizar los objetivos y benefi cios buscados minimizando los efectos negativos.

12 Al respecto, cabe señalar que Velásquez (2005) incluye entre sus propuestas el restablecimiento de la obligación de cotizar a las actividades que gozan de exenciones.

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A continuación se presenta una discusión sobre modifi caciones al diseño actual de Uruguay evaluando su pertinencia. Tal como surge de la exposición, la mayoría han sido consideradas en trabajos y propuestas anteriores. Si bien se ha optado por orde-nar la discusión sobre la base de modifi caciones puntuales al diseño actual, no puede perderse de vista que los efectos positivos y negativos provienen del conjunto de las cláusulas que contiene el diseño.

Los antecedentes revisados analizan por separado distintas modifi caciones pero es más difícil rastrear propuestas globales. En el cuadro A8 se sintetizan las principales propuestas de reforma de los últimos años. Dos de ellas están basadas en la creación de una cuenta personal de los trabajadores (anteproyecto de ley recogido en Velásquez, 2003; Banco Mundial, 2004). En este tipo de propuestas, las discusiones sobre el diseño giran en torno al tratamiento de los desocupados que tienen un défi cit en su cuenta al momento de la solicitud, al destino de los saldos positivos en caso de existir al fi nal de la vida laboral y a otras cláusulas referidas al total de ciclo de vida. Las ventajas de este sistema radican en que el trabajador no tiene incentivos para abusar del uso del seguro. La principal desventaja es que los défi cits en las cuentas personales suelen fi nanciarse con el presupuesto del Estado por lo que el sistema en su conjunto puede tener problemas fi nancieros. Velásquez (2005) evaluó la alternativa del sistema de cuentas nocionales pro-puesto en el anteproyecto de ley, encontrando dos efectos no deseados. Los trabajadores con empleos inestables, no obstante cumplir con el número de contribuciones exigidas, podrían no tener derecho al total de los actuales benefi cios de desempleo al no cumplir con la condición de lograr saldo positivo en su cuenta de crédito. Para los trabajadores con mayor estabilidad relativa en el empleo, el sistema operaría en forma similar al actual en términos de la protección frente al desempleo, aunque implicaría un gasto mayor.

Este tipo de discusiones está ausente en las otras tres propuestas (ert-bps, 1999, recogido en Forteza et al, 2005; Trylesinski, 2001; Velásquez, 2005) que no recomiendan modifi caciones a la forma general de fi nanciamiento actual, aunque proponen cambios en diversos aspectos del diseño. La presentación sobre ventajas y limitaciones de estas modifi caciones aparecen agrupadas a continuación en ocho ítems.

1. Cambios en la cobertura del programa. Han habido en Uruguay propuestas de ampliar la cobertura a los trabajadores del servicio doméstico (Trylesinski, 2001), una modifi cación de este tipo está en discusión actualmente. También se ha mencionado la posibilidad de cubrir a los trabajadores informales.

La ampliación de la cobertura para incorporar a los asalariados privados no cotizantes tendría la ventaja de incorporar a estos trabajadores a la red de protección social que actualmente los excluye. Como argumento a favor además puede mencio-narse que actualmente el sistema exige que los benefi ciarios hayan sido contribuyen-tes a pesar de que se fi nancia exclusivamente con contribuciones de los potenciales benefi ciarios. Sin embargo, esta ampliación ofrece serias limitaciones en cuanto a su implementación ya que requiere el diseño de un sistema basado en testigos. Tal como lo muestra la experiencia uruguaya en materia de jubilaciones, este tipo de diseño incentiva comportamientos abusivos de difícil control.

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Si se desea contemplar a los trabajadores informales parecería pertinente eva-luar la conveniencia de un programa social de características no contributivas que ofreciera una prestación a las personas desocupadas de bajos recursos que no están cubiertos por el seguro.13_{El objetivo de este programa sería fundamentalmente aliviar} la pobreza de los desocupados. Se trata por lo tanto de un programa antipobreza, distinto del tradicional seguro de desempleo, cuyo diseño debería pensarse en el marco de la red de protección social existente, de forma coordinada con el resto de las prestaciones que se brindan.

2. Control del trabajo informal simultáneo. Los antecedentes revisados sobre propuestas de modifi cación al actual seguro no incluyen medidas específi cas dirigidas a solucionar o al menos mitigar el potencial problema que surge de que empleador y trabajador cooperen para mantener una relación laboral informal. Para enfrentar este problema podría plantearse la implementación de rigurosos controles para detectar este tipo de situaciones. Sin embargo, este tipo de soluciones implica un incremento del gasto y abre la interrogante de si es más oneroso implementar los controles o hacer transferencias a quienes abusen del sistema (Diez de Medina y Bucheli, 2002).

Otra manera de controlar este tipo de desvío es a través de la implementación de programas activos (intermediación laboral, apoyo a la búsqueda y capacitación) que comprometan el horario laboral, como se hace en otros países. Se impone así un costo al trabajador para el uso del seguro, lo que desalienta comportamientos abusivos. Una ventaja de esta alternativa es que la implementación de programas activos puede facilitar el acceso a un nuevo empleo y así ayudar a disminuir el uso del seguro. En general, cuando los programas de seguro se complementan con programas activos, los diseños incluyen sanciones en caso de incumplimiento. Es decir, para que esta combinación sea exitosa se requiere cierta penalización en el caso en que los trabajadores no acudan a los programas activos o rechacen ofertas laborales sin causas justifi cadas.

3. Prestaciones decrecientes. También se ha propuesto una nueva estructura de benefi cios, basada en prestaciones decrecientes (Trylesinski, 2001; Velásquez, 2005). Velásquez (2005) propone específi camente un benefi cio equivalente a 65 % del salario de referencia el primer mes y caída gradual hasta llegar 35 % en el sexto. El objetivo buscado con este tipo de medida es incentivar la búsqueda de empleo mientras se perciben las prestaciones con el objetivo de acortar la duración efectiva del uso del programa. Una ventaja para el trabajador consiste en que dado que las prestaciones son constantes en términos corrientes, los desembolsos decrecientes pueden implicar mayor poder adquisitivo de la prestación total en períodos infl acionarios.

Sin embargo, las ventajas de este tipo de medida sobre la duración efectiva están limitadas en tanto no existan controles sobre la existencia de trabajo simultáneo. En tanto que el trabajador pueda cobrar la prestación y trabajar en la informalidad, no es claro el efecto sobre la duración efectiva del cobro.

13 En Trylesinski (2001) se propone la creación de un programa de empleo social, que es también un programa antipobreza con un componente de trabajo como contrapartida.

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4. Eliminación de la posibilidad de prórroga. Las prórrogas —y por lo tanto las ventajas de contar con discrecionalidad para excepciones— incentivan desvíos porque articulan una vía de acción de grupos de interés y de clientelismo. Su ventaja es que la discrecionalidad de la cláusula que autoriza la prórroga por razones de interés general

permite responder a emergencias y necesidades puntuales.

Parece existir un consenso sobre el excesivo uso de la cláusula en el sentido de que no se ha limitado a emergencias. La ert-bps propone restringirlo (Forteza et al, 2005) mientras que Rodríguez (2005) señala que el instrumento puede ser muy importante para mantener a ciertas categorías profesionales muy especializadas vinculadas a la actividad laboral, pero debería tener una reglamentación más clara. Otros trabajos han propuesto su eliminación (Trylesinski, 2001; Velásquez, 2005).

Resulta pertinente señalar que en el caso de que las prórrogas se mantuvieran, habría que determinar cómo se articula su existencia con un diseño de montos decre-cientes a las prestaciones.

5. Modifi cación de la causal de suspensión. Velásquez (2005) propone eliminar la causal de suspensión para disminuir el incentivo a usar el seguro para actividades de alta estacionalidad.

Esta propuesta tiene dos desventajas. Primero, la suspensión habilita a las empresas a hacer frente a choques adversos cortos. La ruptura del vínculo laboral por despido podría ser inefi ciente si rompe una buena pareja puesto-trabajador (el trabajador está especializado en el puesto y el puesto requiere esa especialización) que podría mante-nerse luego de pasado el período adverso.

Segundo, tal como se anotó en la revisión histórica del programa, la estacionalidad fue expresamente contemplada en la legislación temprana. Aunque no se ha realizado un análisis específi co, parecería que los cambios legales que condujeron al actual programa de seguro mantuvieron la protección de las actividades cuya estacionalidad venía siendo cubierta. Por lo tanto, no es sorprendente el uso intensivo que se realiza en Uruguay de la causal de suspensión y su eliminación podría ser poco viable desde el punto de vista político.

6. Tasa creciente con utilización histórica. Este tipo de cláusula, al igual que la anterior, busca amortiguar el uso del seguro en períodos previsibles de baja de la producción y tiene como ventaja que no requiere eliminar la causal de suspensión. Como desventaja, cabe mencionar que las empresas que atraviesan una coyuntura negativa y por lo tanto recurren a reducir personal, deberían hacer frente a costos más elevados en períodos siguientes.

En general, el hecho de que las empresas contribuyan al fondo que fi nancia el seguro según el número de benefi ciarios que han generado históricamente, tiene dos lecturas. Por un lado, cae el incentivo a que utilicen el programa para fi nanciar ciclos regulares (estacionalidad). Eso genera costos a las empresas que usan trabajo inter-mitente y por lo tanto, las incentiva a amortiguar los ciclos de producción y empleo buscando alternativas para sus períodos de baja actividad. Por otro lado, los que más utilizan el programa vierten más recursos, aliviando la carga fi nanciera que generan.

Trylesinski (2001) y el anteproyecto de ley (citado en Velásquez, 2003) proponen utilizar un mecanismo de corte similar pero que solamente tenga en cuenta el uso de la causal de suspensión. La idea general es imponer un tope y que, por encima de él,

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la empresa vuelque un aporte mayor. En el caso del anteproyecto de ley —que se basa en cuentas nacionales— la empresa debe verter un mes de salario adicional cada vez que utiliza la causal de suspensión.

7. Coordinación de instituciones y programas. Los aspectos institucionales y de coordinación han sido poco abordados en los antecedentes.

Tal como se mencionó, las políticas activas pueden servir de control para un programa pasivo y, adicionalmente, aumentar la probabilidad de que el desocupado en-cuentre un empleo adecuado. Rodríguez (2005) distingue cuatro potenciales escenarios institucionales para su coordinación. Tres de ellas proponen la centralizar las políticas en un organismo único, que podría ser el bps, el mtss o un organismo nuevo; se crearía así un servicio nacional de empleo. La otra alternativa consiste en mantener la situación actual, en que el bps está a cargo de las políticas pasivas y el mtss de las pasivas, en cuyo caso el autor enfatiza la necesidad de establecer mecanismos de coordinación.

También sería necesario analizar el diseño del seguro de desempleo teniendo en cuenta el resto de las regulaciones vigentes, en particular la coordinación entre las distintas instituciones del Estado que realizan controles. Por ejemplo, en la actua-lidad parece no existir una cooperación entre los controles de la Dirección General Impositiva y los del bps.

8. Modifi caciones motivadas en la situación fi nanciera del programa. Algunas propuestas de modifi cación recogidas en los antecedentes se basan en que las eroga-ciones del programa son muy elevadas ya sea en términos de la nómina salarial o de la recaudación del iva.

Una de esas propuestas es aumentar el número de los meses de cotización en el sistema. El mencionado anteproyecto de ley plantea que el trabajador haya contribuido en una o más empresas como mínimo nueve meses, en lugar de seis, para los trabajado-res mensuales, o haya computado 200 jornales para los trabajadotrabajado-res con remuneración variable. Velásquez (2005) también propone el aumento de los aportes efectivos, pasando de seis a doce meses (en forma continua o discontinua), como requisito previo para acceder a los benefi cios por primera vez o para tener derecho a una nueva prestación.

Una segunda propuesta es considerar conjuntamente el monto de la prestación y de la indemnización por despido. El mencionado anteproyecto de ley establecía que «aquellos trabajadores que son despedidos accederán al cobro del subsidio por seguro de desempleo, tantos meses después como meses de indemnización les hayan corres-pondido». Trylesinski (2001) también propone la utilización del seguro de desempleo como un complemento a la indemnización. Los trabajadores despedidos con derecho a seis meses de indemnización no tendrían derecho a seguro de paro, mientras que los que tuvieran derecho a menos de seis meses de indemnización, serían complementados con el seguro de paro hasta completar los seis meses.

Las dos propuestas implican condiciones más restrictivas para los trabajadores. Uno de los problemas para justifi car este tipo de propuestas es la difi cultad de analizar la situación fi nanciera del programa.

Cuando existe un fondo específi co cuyo destino es el seguro, es fácil detectar los desequilibrios fi nancieros. A su vez, en los casos —habituales— en que un porcentaje

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de la nómina salarial fi nancia un conjunto de riesgos también es posible monitorear la evolución de la situación fi nanciera de cada riesgo a través de estimaciones de las tasas implícitas. Adicionalmente, cuando en distintos países estos programas han tenido problemas fi nancieros, la situación defi citaria ha llevado al rediseño más general de los sistemas. En el caso uruguayo, la situación fi nanciera general del sistema de seguridad social está determinada por el programa de jubilaciones y pensiones, por lo que parece más acertado concentrar los esfuerzos en el análisis del sistema en general.

En este contexto, parece recomendable realizar una estimación de largo plazo de la tasa implícita del programa del seguro y monitorear su evolución antes de introducir modifi caciones cuyo único objetivo sea modifi car la situación fi nanciera. Cabe observar además que propuestas como las contenidas en los puntos 4 y 6 (y eventualmente la 3) de esta sección tienden a reducir las erogaciones.

5. Comentarios

finales

El principal desafío en el diseño de un seguro de desempleo es equilibrar de manera adecuada el objetivo de proveer un seguro a los trabajadores contra el riesgo de perder el trabajo, con los incentivos adversos que puede generar ese seguro. El análisis del seguro de desempleo en Uruguay indica que en algunos casos ese balance no se está logrando de manera adecuada. Esto ha motivado que en los últimos años se realizaran diversas propuestas tendientes a mejorar el diseño del actual programa. En este artículo se han recogido esas propuestas y se han señalado sus ventajas y desventajas.

Más allá del análisis presentado, interesa resaltar la necesidad de pensar el sistema de políticas de seguridad social en su conjunto. Esto implica la articulación entre las políticas y las instituciones: entre el seguro de desempleo y los programas activos de empleo, entre los distintos organismos encargados de controles fi scales, entre el organismo rector de las políticas laborales (mtss) y el organismo que gestiona el seguro de paro (bps), entre otros.

También parece necesaria en esta consideración integral del sistema de seguri-dad social la inclusión de los aspectos relativos al fi nanciamiento. Con respecto a sus aspectos más generales, las cotizaciones que realiza el trabajador lo cubren de una serie de contingencias a lo largo de su vida laboral (desempleo, enfermedad, retiro). Esto impide analizar la situación fi nanciera del programa de la manera tradicional. A los efectos de realizar un monitoreo de sus posibles desequilibrios, se podría calcular con relativa periodicidad el indicador de tasa implícita de contribución.

En la actualidad el sistema es globalmente defi citario. También podría ser per-tinente separar los recursos destinados a cubrir las jubilaciones de los que fi nancian las contingencias durante la vida laboral activa, de manera de explicitar la situación fi nanciera de los programas de menor peso en el sistema.

Finalmente cabe mencionar que la amplia información sobre el programa que se genera en el bps no parece haber sido explotada en forma exhaustiva para su evaluación y rediseño. Parecería recomendable aceitar los mecanismos de cooperación entre el bps

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y el mtss y comenzar a analizar esta información de forma periódica y más exhaustiva, para generar una política de explotación de la información que permita fortalecer las capacidades de diseño de política del mtss.

Referencias bibliográficas

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Velásquez, M. (2005): «Seguro de desempleo: evaluación y lineamientos para su modernización», en Oficina Internacional del Trabajo, Uruguay. Empleo y protección social. De la crisis al crecimiento..., Santiago de Chile, oit.

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Anexo estadístico

Cuadro A1. Indicadores de las prestaciones del seguro de paro

Tasa de desempleo

Benefi ciarios del SP

Erogaciones corrientes (miles de $)

Erogaciones constantes (miles de $)

Erogaciones / pbi (%)

Erogaciones / gasto total de bps (%)

Benefi cio promedio (constantes)

1990 8,5 12.667 21.992 74.493 0,20 2,0 2.659

1991 8,9 15.253 51.400 81.922 0,23 2,0 2.877

1992 9,0 15.288 93.898 74.097 0,24 2,0 3.175

1993 8,3 16.070 167.846 78.627 0,28 2,2 3.042

1994 9,2 18.107 262.300 79.737 0,30 2,2 3.034

1995 10,3 21.686 445.597 93.586 0,36 2,6 3.143

1996 11,9 19.258 526.068 77.673 0,32 2,3 3.270

1997 11,4 17.100 582.439 67.004 0,28 2,1 3.197

1998 10,1 17.652 651.327 62.536 0,28 2,0 3.526

1999 11,3 23.384 1.005.502 87.122 0,42 2,8 3.304

2000 13,6 26.200 1.105.836 90.684 0,46 3,0 3.210

2001 15,3 31.340 1.341.372 104.998 0,54 3,6 2.899

2002 17,0 37.302 1.643.176 123.242 0,63 4,3 2.622

2003 16,9 22.372 1.063.870 70.014 0,34 2,7 2.500

2004 13,1 14.140 699.983 38.588 0,18 1,6 2.387

2005 12,2 14.394 712.270 35.972 0,17 1,5 2.659

Nota: Las erogaciones incluyen el subsidio líquido y el aporte. Las erogaciones a precios constantes están defl actadas por el índice de precios al consumo, base marzo de 1997. Fuente: ech, ine y Asesoría Económica Actuarial, bps.

Cuadro A2. Distribución de los recursos del bps según origen

Aportes Asistencia neta

Impuestos

afectados* Total

1990 81,6 2,2 16,2 100,0

1991 79,3 7,9 12,8 100,0

1992 76,8 11,0 12,2 100,0

1993 68,6 15,6 15,8 100,0

1994 65,1 19,3 15,5 100,0

1995 63,4 20,9 15,7 100,0

(24)

1996 60,0 24,5 15,5 100,0

1997 58,4 25,3 16,3 100,0

1998 58,4 24,7 16,8 100,0

1999 57,1 27,7 15,2 100,0

2000 56,0 29,9 14,2 100,0

2001 52,9 29,7 17,4 100,0

2002 49,1 32,4 18,5 100,0

2003 48,2 29,1 22,6 100,0

2004 51,0 23,1 25,8 100,0

2005 55,9 17,9 26,3 100,0

* Incluye iva afectado, Impuesto a la Lotería y, a partir de 2001, cofis (ley 17345, art. 22). Fuente: Asesoría Económica Actuarial (aea), bps.

Cuadro A3. Composición del empleo. En porcentajes

2001 2002 2003 2004 2005

Asalariados privados 54,5 52,1 52,0 52,6 54,5

Servicio doméstio y sistema fi nanciero 9,8 10,0 10,0 9,3 9,1

Resto formal (a) 35,0 32,7 31,3 31,8 34,1

Resto informal 9,6 9,4 10,6 11,5 11,3

Asalariados públicos 16,6 17,9 18,1 17,7 16,6

Patrón 3,9 3,7 3,4 3,5 3,9

Cuenta propia sin local 8,8 10,3 9,8 9,2 8,3

Cuenta propia con local 14,6 14,4 15,3 15,2 15,2

Otros 1,6 1,7 1,5 1,8 1,5

Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

(25)

Cuadro A 4. Características de los trabajadores en seguro de paro (datos de la ech). 2004

% de desocupados con seguro de paro

Distribución de trabajadores en seguro de paro

Trabajadores desocupados

Trabajadores ocupados

Ocupados y desocupados

Total 4,2 100 100 100

Sexo

Hombre 5,0 52 70 58

Mujer 3,5 48 30 42

Zona geográfica

Montevideo 4,9 62 45 56

Interior 3,3 38 55 44

Parentesco

Jefe 9,0 39 59 46

Cónyuge 4,6 25 14 21

Hijos 2,3 27 20 25

Otros 3,4 9 7 8

Nivel educativo

Hasta primaria 4,9 28 20 26

Secundaria incompleta 3,3 31 44 35

Secundaria completa 8,6 14 12 13

utu 3,7 14 14 14

Magisterio/profesorado 4,3 2 6 3

Universidad incompleta 2,5 6 3 5

Universidad completa 9,1 5 1 3

Edad

Menores de 25 2,4 25 8 19

25-34 4,7 25 37 29

35 y más 6,2 50 55 52

(26)

Estrato de ingreso*

Quintil 1 2,5 18 21 21

Quintil 2 3,7 23 26 26

Quintil 3 4,6 23 22 22

Quintil 4 7,6 27 22 22

Quintil 5 4,3 9 9 9

* Corresponde al quintil de la distribución del ingreso per cápita del hogar entre personas. Fuente: Elaboración propia con datos de ech, ine.

Cuadro A5. Características de los trabajadores en seguro de paro (datos del bps)

1994 2001 2002 2003 2004 2005

Total 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0

Sexo

Hombres 69,1 67,9 66,7 65,7 63,0 65,1

Mujeres 30,9 32,1 33,3 34,3 37,0 34,9

Zona geográfi ca

Montevideo 57,3 60,7 59,8 57,8 54,5 51,2

Interior 42,6 39,3 40,2 42,2 45,5 48,8

Tramo de edad

Menores de 20 años 3,7 2,0 1,6 1,4 1,5 2,1

De 20 a 29 años 33,6 32,5 32,8 31,5 31,7 32,0

De 30 a 39 años 27,9 28,7 29,2 29,9 29,8 29,9

De 40 a 49 años 19,5 20,9 20,7 21,4 21,8 21,1

De 50 a 59 años 12,6 13,4 12,9 12,9 12,4 12,0

60 y más 2,8 2,5 2,8 2,8 2,8 2,8

Causal de amparo

Despido 45,3 37,1 32,9 45,1 57,3 59,9

Suspensión 53,4 62,9 58,5 46,4 35,3 31,3

Reducción 1,2 0,0 8,6 8,4 7,4 8,8