¿Quién debe regular y supervisar el sector financiero colombiano?

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(1)¿QUIÉN DEBE REGULAR Y SUPERVISAR EL SECTOR FINANCIERO COLOMBIANO?. ESTEFANÍA MOLINA UNGAR. MEMORIA DE GRADO. ASESOR: ARTURO GALINDO. UNIVERSIDAD DE LOS ANDES FACULTAD DE ECONOMÍA BOGOTÁ, DICIEMBRE DE 2008. RESUMEN El presente documento explora la conveniencia económica y jurídica de desplazar al Banco de la República la función, confiada actualmente a la Rama Ejecutiva, de regular y supervisar el sistema financiero en Colombia. Para este propósito se estudian los argumentos teóricos que sirven de fundamento para el debate sobre papel del banco central en la supervisión y regulación del sistema financiero y se hace un análisis y evaluación de la normativa vigente, con el fin de determinar la viabilidad jurídica de una reforma esta naturaleza. Por otra parte, mediante estimaciones econométricas, se estudian los efectos sobre la inflación de que el banco central ejerza funciones de supervisión. Los resultados sugieren que, si bien teóricamente la propuesta resulta atractiva, en la actual coyuntura los beneficios no parecen exceder los costos de una reforma de esta naturaleza. Clasificación JEL: E52, E58, G21, G28 Palabras Clave: Sistema financiero, bancos centrales, Banco de la República, supervisión..

(2) CONTENIDO 1. INTRODUCCIÓN .................................................................................................. 2 2. EL DEBATE TEÓRICO ......................................................................................... 4 2.1.. A. FAVOR DEL BANCO CENTRAL COMO REGULADOR Y SUPERVISOR DEL SISTEMA FINANCIERO .................................................................................................................................. 5. 2.1.1. 2.1.2. 1.1.1. 1.1.2. 1.2. EN. Información ........................................................................................................................... 5 Coordinación con la política monetaria .............................................................................. 6 Independencia........................................................................................................................ 7 Economías de escala ............................................................................................................. 8 CONTRA DEL BANCO CENTRAL COMO REGULADOR Y SUPERVISOR DEL SISTEMA FINANCIERO ................................................................................................................... 8 1.2.1. Conflictos de interés ............................................................................................................. 8 1.2.2. Reputación del banco central ............................................................................................... 9 1.2.3. Conservación de la independencia del banco central ........................................................ 9 1.2.4. Riesgo moral ........................................................................................................................ 10 1.2.5. Demasiados poderes en cabeza de una sola institución .................................................. 10 1.2.6. Cambios en la estructura del sistema financiero .............................................................. 11. 2. DESCRIPCIÓN DEL MODELO COLOMBIANO................................................................. 12 2.1. 2.2. 2.3.. La regulación del sector financiero .......................................................................................... 12 La supervisión del sector financiero ........................................................................................ 15 El Banco de la República............................................................................................................ 17. 3. EVALUACIÓN DEL ESQUEMA COLOMBIANO ......................................................18 3.1. 3.2. 3.3. 3.4.. Independencia institucional de la SFC .................................................................................... 18 El Banco de la República: Inconsistencia entre instrumentos y objetivos ......................... 20 La independencia del Banco de la República ......................................................................... 22 Los órganos de carácter consultivo.......................................................................................... 22. 4. ¿SE JUSTIFICA DESPLAZAR LAS LABORES DE REGULACIÓN Y SUPERVISIÓN DEL SISTEMA FINANCIERO AL BANCO DE LA REPÚBLICA? .................................... 23 4.1. ARGUMENTOS JURÍDICOS ........................................................................................................... 24 4.2. ARGUMENTOS ECONÓMICOS .................................................................................................... 26 4.2.1. Efectos sobre la Inflación................................................................................................... 26 4.2.2. Argumentos de economía política ..................................................................................... 27. 5. CONCLUSIONES ................................................................................................ 29 6. REFERENCIAS ................................................................................................... 32. 1.

(3) 1. INTRODUCCIÓN La estructura institucional del sistema financiero establece la distribución de competencias entre entidades encargadas de la regulación y supervisión de este sector y determina en alguna medida la eficacia de la supervisión (Llewely, 2003; Barth, Caprio & Levine, 2006). Algunas de las discusiones más relevantes en esta materia se relacionan con la cantidad de agencias encargadas de estas labores – unificación vs. múltiples supervisores-, el papel de los mecanismos privados de supervisión y el rol del banco central dentro de dicho esquema. El presente documento se ocupa del la último de los temas mencionados, es decir, la función del banco central en la regulación y supervisión del sector financiero. Aunque este debate no es nuevo, la discusión, lejos de estar zanjada, se encuentra vigente y existen argumentos serios tanto a favor como en contra de que dicha institución asuma labores de esta naturaleza. En efecto, aunque existen ventajas de asignar al banco central esta tarea –particularmente en términos de independencia, coordinación con la política monetaria y acceso a información relevante que permita reacciones oportunas en situaciones riesgosas- también hay peligros de hacerlo: pueden surgir conflictos de interés y problemas de riesgo moral, afectarse la independencia del banco central y su reputación. En el caso colombiano, el tema ha sido estudiado desde una perspectiva fundamentalmente económica, por autores como Alesina, Carrasquilla y Steiner (2000), Rosillo (2004), Estrada & Gutiérrez (2008) y Carlos Gustavo Cano (2008), entre otros. Este último, en calidad de co-director del Banco de la República, se expresó recientemente sobre este asunto, manifestando la conveniencia de que el Banco sea encargado de la tarea de regulación y supervisión prudencial del sector financiero1, con el fin de garantizar la efectividad de la política monetaria. Por otra parte, existen argumentos de economía política que también sugieren la conveniencia de modificar la estructura actual. Por ejemplo, es cierto que confiar al Ejecutivo la función de regulación y supervisión del sistema financiero, a través de un esquema como el que se encuentra vigente en la actualidad, es peligroso y puede someter a la institución encargada –la Superintendencia Financiera- a presiones políticas indebidas.. 1 El énfasis de dicho documento recae sobre la regulación y supervisión prudencial, por oposición a la cuestión de la protección al consumidor. Esta división obedece a la clasificación surgida con ocasión del debate sobre la (in)conveniencia de la supervisión unificada, y la propuesta de dividir estas funciones a través del modelo conocido como “Twin Peaks” (sobre el tema ver Taylor (1995) y Goodhart (2000)).. 2.

(4) Si bien lo anterior es cierto, no es posible desconocer, primero, que incluso en el caso de supervisores independientes del Ejecutivo existe un riesgo de que se produzca captura regulatoria. Segundo, que en la actual coyuntura política2 podría resultar riesgoso confiar esta tarea al Banco de la República; y, tercero, que una transformación de esta naturaleza exige una serie de cambios normativos significativos3, lo que puede constituir un obstáculo para la puesta en práctica de una reforma como esta, por las razones que se expondrán posteriormente. Estos últimos son temas que permanecen inexplorados en buena medida4. Lo anterior sugiere que no existen fórmulas únicas, cuya efectividad se encuentre garantizada. Sin embargo, teniendo en cuenta el rol fundamental del sistema financiero para una economía (Barth, Caprio & Levine, 2001 y 2006), es claro que estas decisiones son de la mayor importancia y no deben ser tomadas a la ligera. Cualquier arreglo institucional que se escoja debe atender al contexto en el que se pretende implementar y ser evaluado a la luz de las condiciones económicas, políticas y sociales de cada país. Igualmente, es necesario tener en cuenta los posibles efectos de uno u otro modelo, no sólo sobre la efectividad de la supervisión, sino también sobre la capacidad del banco central para controlar la inflación y para garantizar la estabilidad del sistema de pagos. En otras palabras, es fundamental no perder de vista la relevancia del presente debate. En el fondo, se trata de una pregunta sobre cómo la organización institucional puede contribuir a una supervisión más efectiva y una mayor estabilidad financiera. En razón de lo anterior, el presente documento tiene por objeto responder a la siguiente pregunta: ¿se justifica económicamente y es jurídicamente viable desplazar hacia el Banco de la República la función, confiada actualmente a la Rama Ejecutiva, de regular y supervisar el sistema financiero? El documento se divide en seis secciones, incluida esta introducción. A partir de una revisión de la literatura nacional e internacional, la Sección 2 expone el debate teórico que existe sobre el papel del banco central en la supervisión y regulación del sistema financiero, presentando los principales argumentos utilizados tanto para defender, como para atacar la participación de esta institución en esta labor. La Sección 3 está dirigida a describir el esquema vigente en Colombia, utilizando como fuente principal la normativa que rige la materia y la jurisprudencia relevante, mientras que en la Sección 4, se hace una evaluación del diseño descrito. La Sección 5 estudia la conveniencia de asignar al Banco de la 2. Reelección presidencial, mayoría de miembros de la Junta Directiva del Banco de la República elegidos por el mismo Presidente, etc. 3 Que serán explicados en detalle más adelante. 4 Aunque este tema ha sido abordado en Colombia desde una perspectiva económica, la faceta jurídica del problema no ha sido abordada a profundidad.. 3.

(5) República las funciones mencionadas. Para este propósito se utilizan tanto instrumentos cuantitativos, como cualitativos. Por un lado, mediante estimaciones econométricas, se estudian los efectos sobre la inflación de que el banco central ejerza funciones de supervisión . Por otra parte se analiza, la viabilidad jurídica de una reforma de esta naturaleza. Finalmente, la Sección 6 presenta las conclusiones de este trabajo.. 2. EL DEBATE TEÓRICO El objeto de este documento consiste en determinar si el banco central debe ejercer las tareas de regulación y supervisión sobre el sector financiero5. Como se sugirió en la introducción, desde el punto de vista de la teoría económica, son múltiples los argumentos que pueden esgrimirse tanto a favor, como en contra de que esta institución se encargue de dichas labores. Sin embargo, en el fondo de esta discusión se encuentra otra pregunta: la relativa a la responsabilidad de la banca central sobre la salud del sistema financiero (Ver Icard, 2002; De Siquiera, 2006; Lacker, 2008, entre otros). A pesar de la dificultad en definir el concepto de “estabilidad financiera” (Oosterloo & De Haan, 2003; Fisher & Lund, 2004), existe un acuerdo bastante generalizado en cuanto a la responsabilidad del banco central sobre la misma, particularmente desde una perspectiva sistémica (Sinclair, 2000; Ferguson, 2002; Goodhart, 2005; Cihák, 2006; Llewellyn, 2006)6. En lo referente al sistema de pagos, también hay poca discusión sobre el papel fundamental de los bancos centrales, a efectos de salvaguardar su estabilidad (Goodhart, 1987; Icard, 2002; Shinasi, 2003; Head, 2005). Finalmente, también existe consenso respecto del papel esencial de los bancos centrales como principales responsables del control de la inflación y del manejo de la política monetaria. Lo que se discute, en consecuencia, es la interrelación entre objetivos: por un lado la estabilidad de precios y, por el otro, la estabilidad del sistema financiero. Surgen entonces dos posiciones como respuesta a este interrogante; una más tradicional que sugiere que la salvaguarda de la estabilidad del sistema financiero se encuentra garantizada por un manejo prudente de la inflación, de modo que la intervención del banco central sobre el sistema financiero debe limitarse al manejo de crisis (Ferguson, 5. Mientras la regulación financiera se refiere al conjunto de normas dirigidas a reglar la conducta de los bancos y otros agentes del sector del sector, la supervisión comprende la labor de vigilancia sobre estas instituciones, a efectos de garantizar el cumplimiento de las reglas mencionadas. No obstante, y a pesar de que existen implicaciones de asignar estas dos tareas a una misma institución, salvo que se especifique lo contrario –como sucede en la Sección 3 del documento-, estos términos serán utilizados indistintamente dentro del presente trabajo. (Para profundizar en el tema ver Martínez (2004, Cap. 2); Rosillo (2004) y Estrada & Gutiérrez (2008)). 6 No obstante, vale la pena resaltar que, en el caso de los países latinoamericanos, este no es el caso necesariamente. Según Jácome (2008), las reformas llevadas a cabo durante la década de 1990 en la región no comprendió, en términos generales, referencia expresa a la responsabilidad de los bancos centrales sobre la estabilidad financiera.. 4.

(6) 2002; Icard, 2002). Por su parte, Borio y Lowe (2002) sugieren un panorama más complejo al reconocer que, aun en un contexto de estabilidad de precios, pueden producirse eventos traumáticos sobre el sistema financiero, que conduzcan a situaciones de inestabilidad (Ver también Icard, 2002 y Mishkin, 2007). Por lo tanto, es a la luz de estos presupuestos que se deben analizar los argumentos que se exponen a continuación. 2.1.. A FAVOR DEL BANCO CENTRAL COMO REGULADOR Y SUPERVISOR DEL SISTEMA FINANCIERO. 2.1.1.. Información. En la medida que el banco central suele tener la doble función de prestamista de última instancia, al tiempo que debe velar por la estabilidad sistémica del sector financiero y la salud del sistema de pagos, el acceso a información relevante, permite reacciones más oportunas y acertadas7 (Ver Mishkin, 2007). Sólo de esta manera es posible evitar que situaciones potencialmente riesgosas se conviertan en crisis de gran magnitud, cuyas consecuencias son devastadoras, no sólo sobre el sistema financiero mismo, sino también sobre el sector real. En efecto, atendiendo a la regla de Bagehot, una de las funciones del banco central consiste en prestar asistencia a instituciones solventes que sufran de problemas de liquidez (Ver Galindo y Powell, 2004). Si aún con acceso a la información derivada del ejercicio de las labores de regulación y supervisión distinguir entre problemas de insolvencia y de iliquidez es una tarea difícil (Shinasi, 2003), esta limitación se ve exacerbada cuando no se cuenta con toda la información pertinente o cuando los costos de obtenerla y procesarla son excesivamente elevados. Por otra parte, incluso sin encontrarse a cargo de la regulación y supervisión del sistema financiero, el banco central tiene acceso a información sobre su estado que ningún otro agente puede obtener. En otras palabras, como explica Llewelyn (2006), el acceso a la información derivada de las labores de regulación y supervisión genera sinergias poderosas, con resultados positivos sobre otras labores del banco central. Pero además, existe evidencia que sugiere que en los países en los cuales los bancos centrales juegan este rol se producen menos quiebras bancarias (De Siqueira, 2006). Todo esto, sumado a la capacidad. 7. En palabras de Jácome (2008, 22): “Existe un consenso creciente en cuanto a que un diseño institucional efectivo en la prevención y manejo de crisis debe estar fundamentado en cuatro pilares concordantes: (i) acciones correctivas tempranas; (ii) instrumentos para reestructurar y liquidar instituciones bancarias; (iii) seguro de depósitos; (iv) provisiones (recursos) del banco central para actuar como prestamista de última instancia” (traducción propia).. 5.

(7) de detección temprana de crisis potenciales, contribuye a reducir la probabilidad de uso de recursos de la banca central en operaciones de rescate, lo que resulta deseable si se tiene en cuenta que esto tiende a producir resultados nocivos sobre la economía y sobre la independencia del propio banco central (Jácome, 2008). Sin embargo, quienes abogan a favor de la separación aducen que es posible obtener la misma información a través de arreglos que garanticen la coordinación entre agencias, sin incurrir en los riesgos derivados de asignar al banco central estas tareas. Incluso, afirman que pueden obtenerse mejores resultados si cada institución adelanta sus propias investigaciones, teniendo en cuenta los objetivos precisos de cada cual. 2.1.2. Coordinación con la política monetaria Un manejo prudente de la política monetaria parece ser condición necesaria –aunque no suficientepara la estabilidad financiera. Del mismo modo, un sistema financiero saludable facilita el manejo de la inflación. En otras palabras, (in)estabilidad financiera e (in)estabilidad monetaria se refuerzan mutuamente (Fisher & Lund, 2004). Pero además, como explica Ferguson (2002, 3) “la política monetaria es implementada, en gran medida, mediante operaciones en los mercados financieros, y la transmisión de la política monetaria al sector real depende crucialmente del adecuado funcionamiento de instituciones y mercados financieros. A su vez, un crecimiento sostenido con precios estables, hace a la economía menos vulnerable a inestabilidad financiera” (traducción propia). Por lo tanto, asignar al banco central la función de supervisión puede contribuir a dotarla de instrumentos que le permitan manejar efectiva y eficientemente estas variables. Pero además, como lo indican Rajan (2005) y Estrada & Gutiérrez (2008), en un contexto de constantes innovaciones en materia de productos financieros y de mayor exposición a distintas fuentes de riesgo, surge un problema respecto de la eficacia de los instrumentos “típicos” de la política monetaria. En palabras de Cano (2008, 7 y 8): La efectividad de la política monetaria, cifrada exclusivamente en el manejo de las tasas de interés de referencia del banco central, tiende a debilitarse de manera ostensible e ineluctable (…). Todas estas nuevas prácticas han comenzado a afectar los mecanismos de transmisión de la política monetaria tradicional, basados primordialmente en el manejo de las tasas de interés de intervención, de las operaciones de mercado abierto y los encajes. Al punto que resulta preciso dotar al banco central de herramientas adicionales que le permitan, mediante una mayor y más apropiada cobertura funcional, enmendar la pérdida de efectividad de su ejercicio fundamental.. 6.

(8) 2.1.3. Independencia En la medida que los bancos centrales suelen ser instituciones cuya independencia con frecuencia se encuentra garantizada8, confiarles la labor de supervisión del sistema financiero en principio permite que esta tarea también se ejerza con autonomía9. De esta manera es posible aislar a la institución de presiones políticas, cuyos efectos sobre el ejercicio de las labores de regulación y supervisión suelen ser desastrosos. Existe un consenso bastante generalizado respecto de la importancia de garantizar la independencia de los supervisores de los sistemas financieros. En primer lugar, porque permite mejorar su capacidad operativa y de implementar las medidas preventivas y/o correctivas necesarias en el momento apropiado (Barth, Nolle, Phumiwasana & Yago, 2002; Barth, Dopico, Nolle & Wilcox, 2002), atendiendo a criterios predominantemente técnicos. Segundo, porque la falta de independencia tiende a exacerbar las crisis financieras y sus efectos (Quintyn & Taylor, 2004)10. En otras palabras, la independencia de estas entidades es indicador de sistemas financieros más sólidos y sanos (Quintyn & Taylor, 2003). Por esto, Das & Quintyn (2002) afirman que la independencia del regulador y supervisor es una precondición de un “gobierno regulatorio”11 adecuado. Esto explica, también, por qué el Comité de Supervisión Bancaria de Basilea (2006) incluyó esta condición como uno de los objetivos de la supervisión. Por otra parte, si bien es claro que las funciones relacionadas con el manejo de la política monetaria difieren sustancialmente de las de supervisión y regulación del sistema financiero en muchos aspectos, en cierto sentido, la racionalidad detrás de la independencia de estas instituciones es similar a la de los bancos centrales. Como bien lo explican Quintyn & Taylor (2004, 4), “[l]os incentivos que motivan a los políticos a rescatar a los bancos en quiebra son similares a los que los motivan a no actuar frente al. 8 Por supuesto, el grado efectivo de independencia dependerá del diseño institucional de cada país. Además, aunque la literatura ha reconocido ampliamente la importancia de mantener la autonomía de los bancos centrales, en muchos países la independencia real de estoas es supremamente limitada. 9 Por ejemplo, Icard (2002, 2) afirma: “la tradición de independencia del banco central contribuye a implementar políticas prudenciales rigurosas” (traducción propia)”. Sin embargo, existe una contrapartida a este argumento, pues existe evidencia que sugiere que asignarle al banco central la tarea de regulación y supervisión del sistema financiero reduce su propia independencia. Este punto, sin embargo, se desarrolla en detalle en la sección 2.2. 10 Según estos autores (1): “En casi todas las principales crisis financieras del último decenio, desde Asia oriental a Rusia, Turquía y América Latina, la interferencia política en la regulación del sector financiero exacerbó la situación. Las presiones políticas no solo debilitaron la regulación financiera en un sentido general, sino que además impidieron que los reguladores y los supervisores encargados de hacer cumplir los reglamentos pudieran adoptar medidas adecuadas contra los bancos en problemas. Esto paralizó el sector financiero en las etapas que precedieron a la crisis, retrasó el reconocimiento de su gravedad, hizo que la intervención necesaria fuera más lenta e incrementó el costo de la crisis para los contribuyentes”. 11 El término en inglés es “regulatory governance”.. 7.

(9) problema de la inflación”. En virtud de todo lo anterior, es fundamental garantizar la independencia12 de los supervisores y reguladores de los sistemas financiero13. 2.1.4. Economías de escala El banco central, en tanto ente técnico especializado encargado de la política monetaria, puede crear y aprovechar economías de escala al ejercer también como regulador y supervisor financiero14. Puede, entonces, aprovechar su independencia, su capacidad de atraer personal calificado y crear eficiencias en términos de manejo de información. No obstante, esta situación puede revertirse, pues instituciones muy grandes también son susceptibles de volverse ineficientes, provocando, por el contrario, deseconomías de escala15. En otras palabras, podría producirse el fenómeno que Taylor (1995) por un lado, y Demaestri y Guerrero (2006) por otro, describen como un leviatán burocrático. 2.2. EN CONTRA DEL BANCO CENTRAL COMO REGULADOR Y SUPERVISOR DEL SISTEMA FINANCIERO. 2.2.1. Conflictos de interés El argumento más frecuente en contra de que la banca central asuma la labor de regulación y supervisión del sector financiero sugiere que esta tarea puede generar un conflicto de intereses con el ejercicio de la política monetaria y el mantenimiento de la estabilidad de precios. En particular, se teme que el banco central relaje la política monetaria cuando no debería hacerlo, con el fin de evitar mayores complicaciones en el sector bancario y crisis financieras (Barth, Nolle, et.al. 2002). Este problema parece ser particularmente agudo en tiempos de inestabilidad, en los cuales las instituciones financieras son más susceptibles a encontrarse descapitalizadas o sufrir problemas de iliquidez. El conflicto más claro se presenta respecto del manejo de las tasas de interés. En la medida en que el banco central tenga responsabilidades sobre la salud del sistema financiero, por ejemplo, puede verse tentado a abstenerse de aumentar las tasas de interés en momentos en los que, existiendo presiones 12. Quintyn y Taylor (2004) distinguen entre cuatro formas de independencia: independencia en la regulación, independencia en la supervisión, independencia institucional e independencia presupuestal. 13 La independencia debe tener como contrapartida el diseño de mecanismos que permitan el ejercicio de controles y rendición de cuentas sobre la actividad de estas agencias. De lo contrario, éstas podrían ser capturadas por intereses particulares (captura regulatoria), especialmente por parte de las entidades reguladas (ver Haubrich, 1996 y Hüpkes, Quintyn & Taylor, 2005). En otras palabras, es fundamental no perder de vista que independencia no equivale a libertad absoluta o falta de control. 14 El tema de las economías de escala ha sido ampliamente estudiado en el contexto del debate sobre la (in)conveniencia de la unificación regulatoria en el sector financiero (ver, entre otros, Briault, 1999; Abrams & Taylor, 2000; Barth, Dopico et. al. 2002.). 15 El argumento de las economías de escala es particularmente fuerte para países en desarrollo y emergentes, con economías más pequeñas.. 8.

(10) inflacionarias, la respuesta evidente sería aumentarlas. De esta manera, podría verse amenazado el objetivo de mantener el valor adquisitivo de la moneda, con el fin de preservar la estabilidad financiera y del sistema de pagos y evitar que instituciones “clave” entren en bancarrota (Haubrich, 1996). Sin embargo, este argumento puede ser visto desde la perspectiva opuesta: un banco central que no tenga a su cargo ninguna responsabilidad sobre la regulación y supervisión del sistema financiero puede asumir una actitud indiferente frente al estado del mismo y del sistema de pagos y negar su rol al respecto (Meister, 2001, De Siqueira, 2006). En otras palabras, por esta vía puede ponerse en riesgo la estabilidad sistémica del sector (Goodhart, 2000)16. 2.2.2. Reputación del banco central La reputación del banco central podría verse negativamente afectada si, estando a cargo de la supervisón y regulación del sistema financiero, se producen crisis en este sector, y/o una o varias instituciones se ven obligadas a cerrar o entran en bancarrota,. En caso de producirse situaciones como las mencionadas, es posible que esto sea percibido como un fracaso del banco central e incompetencia de sus funcionarios. Los efectos más graves de una situación como esta se producirían si esta impresión se extiende también al ámbito de la política monetaria, afectando la credibilidad del banco en este campo, comprometiendo la efectividad de sus políticas y dificultando la consecución del objetivo de estabilidad de precios (ver Goodhart, 2000; Barth, Nolle, et.al, 2002)17. Sin embargo, los efectos en términos de reputación no son necesariamente adversos. El hecho de que el banco central, en calidad de regulador y supervisor bancario, permita la salida del mercado de instituciones que no son lo suficientemente sólidas, puede ser percibido también como una señal de severidad y disciplina (ver Haubrich, 1996). En este caso, también, es posible los efectos de una decisión como esta se irradien al campo de la política monetaria, facilitando el desempeño de esta labor. 2.2.3. Conservación de la independencia del banco central Otro argumento en contra de que el banco central asuma el rol de regulador del sector financiero sugiere que esto puede comprometer la independencia de dicha institución y que, por el contrario, liberarlo de estas responsabilidades contribuye a conservar su autonomía y la de la política monetaria. Al imponer a la banca central un único objetivo –conservar el valor adquisitivo de la moneda- éste 16 Por esto Thompson (1996, 260) afirma: Al supervisar a los bancos, el banco central adquiere conocimiento de primera mano y ‘sensibilidad’ sobre las condiciones del mercado financiero y el comportamiento de aquellas instituciones que son un elemento clave de la transmisión de las medidas de política monetaria sobre toda la economía. Este puede ser un insumo informativo útil para la toma de decisiones de política monetaria. Es más probable que haya complementariedades entre supervisión y política monetaria que conflictos... (Thompson, 1996, p.260; traducción propia). 17 Esta línea de pensamiento puede servir para reforzar el argumento del conflicto de intereses.. 9.

(11) puede tomar las decisiones pertinentes con mayor libertad (De Siqueira, 2006). Por el contrario, si además de su obligación sobre el manejo de la política monetaria el banco central debe asumir el rol de supervisor del sistema financiero, éste puede convertirse en objeto de presiones políticas y empresariales y ser “capturado” por intereses particulares (ver i.e. Goodhart & Schoemaker, 1995; Briault, 1999; Carmichael et.al., 2001; Schooner, 2003). 2.2.4. Riesgo moral Otro inconveniente de que el banco central asuma un rol muy activo respecto de la estabilidad del sistema financiero se relaciona con los efectos que esto puede tener sobre el comportamiento de los agentes del mercado, y el peligro de que se produzcan problemas de riesgo moral. Lo anterior es particularmente cierto en presencia de entidades financieras de gran tamaño, cuya estabilidad puede comprometer la seguridad de la totalidad sistema. Es decir, instituciones cuyo peso relativo dentro del sector es de tal magnitud, que por sí mismas pueden forzar una intervención del supervisor, en aras de evitar crisis sistémicas18. Instituciones que, al menos a los ojos del mercado, son muy grandes para fallar (too-big-to-fail) (ver Mishkin, 2001). De este modo, si la percepción del público indica que, en su calidad de regulador y supervisor del sistema financiero, el banco central asigna gran importancia relativa al objetivo de mantener la estabilidad financiera y, en consecuencia, es más susceptible a llevar a cabo operaciones de rescate para ayudar a instituciones en problemas, esto puede inducir comportamientos irresponsables por parte de los distintos agentes y provocar la asunción de riesgos excesivos (Ferguson, 2002). No obstante, estos problemas de riesgo moral pueden presentarse incluso si quien debe desempeñar esta labor no es el banco central. Estando o no a cargo de la regulación y supervisión del sistema financiero, esta institución típicamente debe asumir las tareas de prestamista de última instancia. Por lo tanto, la cuestión determinante no es necesariamente alejar al banco central del ejercicio de las tareas de regulación y supervisión, sino evitar que se generen incentivos adversos, cualquiera que sea el esquema regulatorio escogido. 2.2.5. Demasiados poderes en cabeza de una sola institución Llewellyn (2006) sugiere que confiar al banco central las tareas de regulación y supervisión del sistema financiero, además del manejo de la política monetaria con miras a mantener la estabilidad de precios, 18. Como explica de Siqueira (2006, 15): “La magnitud del riesgo moral puede ser proporcional al tamaño del banco en dificultades (“too big to fail”)” (traducción propia).. 10.

(12) puede crear la percepción de una asignación excesiva de poder a un único ente burocrático cuyos funcionarios no han sido elegidos popularmente. Sobre todo, cuando el ejercicio de la tarea de supervisión puede conducir a comprometer recursos de los contribuyentes o reservas internacionales, con el fin de preservar la estabilidad financiera. En el fondo, es una pregunta sobre la legitimidad de una institución de esta naturaleza. Sin embargo, en cualquier caso, existe un consenso bastante generalizado sobre la necesidad de delegar esta función en una entidad independiente, capaz de resistir las presiones políticas (ver Abrams & Taylor, 2000; Quintyn & Taylor 2004). Por lo tanto, aunque no sea el banco central el encargado, de todas maneras lo más probable –y lo más deseable- es que el regulador del sistema financiero sea una agencia con vocación técnica, cuyos funcionarios no sean elegidos popularmente19. 2.2.6. Cambios en la estructura del sistema financiero A medida que se desarrollan los sistemas financieros y se producen innovaciones tecnológicas, su estructura se hace más compleja y entran a jugar nuevos intermediaros, encargados de prestar servicios distintos a los tradicionales. Se amplía entonces el espectro actores y focos de atención para el ente regulador pues, además del escenario bancario, es necesario vigilar otros negocios como el de los seguros, el mercado de valores y los fondos de pensiones, entre otros. En la medida que exista una tendencia hacia a la multibanca y la conformación de conglomerados financieros (ver Borio & Filosa, 1994), se hace más difícil clasificar las instituciones de acuerdo a la actividad que desempeñan. En consecuencia, la regulación y supervisión cada vez menos puede atender a criterios funcionales (Briault, 1999; Llewelyn, 2006; Borio, 2007). En este contexto, conferir al banco central las labores de regulación y supervisión del sistema financiero podría suponer encargarlo también de tareas que en principio no le corresponden y sobre las cuales no tiene los conocimientos ni la experiencia suficientes (Goodhart, 2000). Una vez expuesto el debate teórico respecto de la (in)conveniencia de conferir las labores de supervisión y regulación del sistema financiero al banco central, es procedente entrar a estudiar el esquema colombiano.. 19. Alesina & Tabellini (2007 y 2008) desarrollan un modelo que explica los criterios a seguir a efectos de tomar la decisión sobre delegar determinadas funciones en entidades burocráticas independientes o entregarlas a políticos, dependiendo del tipo de tarea y las habilidades requeridas, entre otros. A partir de su trabajo, es posible concluir que, por la naturaleza de la labor de regulación y supervisión financiera, es deseable delegar esta función en un ente técnico, aun cuando los políticos tengan incentivos para evitarlo.. 11.

(13) 3. DESCRIPCIÓN DEL MODELO COLOMBIANO A partir de la normativa vigente y de jurisprudencia relevante en la materia, esta sección del trabajo describe a grandes rasgos el actual diseño colombiano en materia de regulación y supervisión del sector financiero. En ambos casos, se hace énfasis en los mecanismos públicos20 previstos para estos propósitos, sin hacer referencia a los sistemas privados de monitoreo, los cuales juegan un papel cada vez más importante21. El capítulo se divide en tres sub-secciones: la regulación del sistema financiero, la labor de supervisión y el papel del Banco República en este campo. 3.1.. LA REGULACIÓN DEL SECTOR FINANCIERO. La asignación de competencias en materia de regulación y supervisión del sistema financiero en Colombia se encuentra establecida en la Constitución de 1991 (C.P.), la Ley22 (en especial el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero23 –EOSF en adelante-, la Ley 45 de 1990, la Ley 35 de 1993, la Ley 964 de 2005 y la Ley 31 de 1992) y disposiciones de naturaleza administrativa24. En lo que se refiere a la regulación, corresponde al Congreso de la República dictar “las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para los siguientes efectos: (...) Regular las actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público”25. Es decir que, según esta disposición, la labor de regulación de este sector corresponde, en primer término al Congreso, como encargado de hacer las leyes (Art.114 C.P.) y, en segundo lugar, al Ejecutivo a través de la potestad reglamentaria (No. 11, Art. 189 C.P.), y en ejercicio de la función administrativa. En cuanto a la función reguladora del Congreso, su rol en este campo se encuentra limitado, en teoría, a la definición de los márgenes generales de regulación y a la elaboración de leyes marco (Art. 150, 20. El carácter público en este caso está dado por la intervención estatal. Probablemente, la figura más prominente en esta campo es el Autorregulador del Mercado de Valores (AMV), una institución de naturaleza privada que busca crear mecanismos de supervisión y regulación para los actores de este sector. 22 En este contexto, me refiero a la ley a partir un significado amplio de la palabra. Incluye entonces no sólo la ley en sentido formal, sino también en su sentido material, que comprende, entre otros, la ley y ciertos decretos. 23 Decreto 663 de 1993, modificado por el D.2359/1993, el D.1284/1994, el D.2331/1998, el D.2489/1999, el D.1164/1999, el Decreto 1154 de 1999 (declarado inexequible mediante la Sentencia C-969/1999), la L.365/1997, la L.510/1999, la L.526/1999, la L.795/ 2003, la L.1094/2006 y el D.2175/ 2007 y derogado parcialmente por la L.964/2005, L.226/1995, la L.191/1995 y por el D.1971/1993.El Estatuto Orgánico del Sistema Financiero busca compilar toda la normativa financiera vigente, con miras a regular el comportamiento de las entidades vigiladas por la Superintendencia Bancaria –hoy Superintendencia Financiera- y determinar la naturaleza de esta institución. 24 Para una descripción detallada de la estructura del sistema financiero en Colombia ver Martínez (2004). 25 Lit. d), No. 19, Art. 150 C.P. 21. 12.

(14) No.19)26. Esto se explica por la naturaleza dinámica y cambiante de la actividad y la necesidad de permitir un grado suficiente de flexibilidad que permita hacer frente a distintos escenarios posibles, sin que se deba surtir todo el procedimiento legislativo. Es por esto que, en principio, la normativa dictada por el Congreso está concebida como una forma de intervención de naturaleza institucional o estructural, por contraposición a las normas de coyuntura, dirigidas a desarrollar las políticas y financieras propiamente, y que usualmente tienen origen administrativo27 (Ver Martínez, 2004, 142). No obstante lo anterior, en la práctica el Legislativo expide permanentemente normas que atañen directa o indirectamente el funcionamiento del sistema financiero, y cuya naturaleza no corresponde a la de las leyes marco28. En consecuencia, el Congreso juega un rol activo como regulador en este campo e interviene permanentemente en el sistema financiero, no sólo desde una perspectiva estructural, sino también como respuesta a necesidades de tipo coyuntural. En todo caso, teniendo en cuenta que en principio las funciones del Congreso en esta materia están limitadas a la expedición de leyes marco,, por vía constitucional y legal, se ha conferido una parte importante de la potestad regulatoria en el Ejecutivo29. El Presidente, como jefe de gobierno, es el primer destinatario de esta disposición30. Sin embargo, en la medida que tanto las superintendencias como los ministerios hacen parte de la Rama Ejecutiva (Art. 115 C.P.), y en tanto se trate de funciones delegables (Art. 211 C.P.), éstos también pueden considerarse legatarios de este mandato, como queda manifiesto en el Art. 10 de la Ley 35 de 1993. El efecto práctico de lo anterior es que una parte importante de la tarea de regulación del sistema financiero ha sido delegada al Ministro de Hacienda y a la Superintendencia Financiera, la cual suele ejercer esta función a través de la expedición de reglamentos técnicos, que generalmente toman la forma de decretos de intervención, circulares 26. Las leyes marco fijan una serie de parámetros generales a los cuales se deben sujetar otros organismos del Estado –en especial el Ejecutivo- para que éste regule las particularidades de la materia y desarrolle el tema en concreto. Según Sierra Porto (1998, p.248 y 249): “Este tipo de normas debe obedecer a una estructura general, abstracta, deben señalar unos objetivos y criterios que ha seguir el Gobierno en determinadas materias, dejando las particularidades en manos del Ejecutivo. Tienen una doble exigencia de tipo material: deben referirse a determinadas materias y además deben ser formuladas de manera general (…). [L]a libertad configuradora del Congreso está limitada en tanto no puede producir normas singulares, ni reglamentaciones específicas, ni siquiera en aspectos concretos”. Ver también las sentencia C-688/1999, C-465/1992, C-510/1992, C-021/1994, C-129/1998, C700/1999 y C-955/2000. 27 Aunque en realidad toda actuación administrativa legítima, y el acto administrativo por su puesto también, tienen origen en la ley. 28 Para citar algunos ejemplos: Ley 526 de 1999 y Ley 1121 de 2006, que regulan lo que se refiere a la Unidad de Información y Análisis Financiero y por las cuales “se dictan normas para la prevención, detección, investigación y sanción de la financiación del terrorismo”; Ley 700 de 2001, “por medio de la cual se dictan medidas tendientes a mejorar las condiciones de vida de los pensionados y se dictan otras disposiciones”; Ley 1231 de 2008, “por la cual se unifica la factura como título valor como mecanismo de financiación para el micro, pequeño y mediano empresario”. 29 Conforme a los Arts. 150, No. 19, Lit. d) y 335 de la C.P., una de las funciones del Gobierno es la intervención en los mercados financieros. 30 Atendiendo además a lo dispuesto por el No. 25 del Art. 189 de la C.P. 13.

(15) externas31 de contenido general o resoluciones32. Esto se debe a que la actividad del Estado en este tema debe “desarrollarse en concreto, bien mediante normas generales que, en virtud de una competencia residual, expidan entes administrativos como las superintendencias en lo no establecido por la normatividad jerárquicamente superior, ya por las actividades de control, inspección y vigilancia a cargo de tales organismos especializados, todo con el objeto de que el Estado pueda cumplir el objetivo general señalado en el artículo 335 de la Constitución” (C.E., S.C.A., Sec. 3ª, sent. del 24 de noviembre de 199533). De cualquier manera, el Gobierno, como regulador de sistema financiero, debe respetar las competencias del Congreso y los lineamientos fijados por éste en la ley marco. Es por esto, entonces, que el Art. 51 del EOSF, que contempla los límites a la potestad de intervención del Ejecutivo, dispone, entre otros que éste “…no podrá modificar las normas relativas a la estructura del sistema financiero…”. Correlativamente, el Congreso debe limitarse, al menos en teoría, a dictar “las pautas generales dentro de las cuales [el Gobierno] debe desarrollar en concreto su facultad reglamentaria ejecutando esos principios en una forma dinámica y de fácil modificación" (C.Const. Sent. C013/199334). Resulta entonces acertado el pronunciamiento de la Sala de Revisión del Tribunal Disciplinario del Autorregulador del Mercado de Valores, de julio 26 de 2007 en el que expresó: De cara a la facultad del legislador primario consagrada al Congreso de la República, el literal d. del numeral 19 del artículo 150 de la Carta señala que corresponde a éste dictar las normas generales y fijar los criterios y objetivos a los que deberá sujetarse el Gobierno Nacional para regular entre otras la actividad bursátil, lo que a su vez implica que tanto la intervención concedida al Presidente de la República en desarrollo de dicha actividad como el ejercicio de las funciones de, inspección, vigilancia y control de las entidades autorizadas para desarrollarla, se encuentre igualmente sujeta a la ley.. En cuanto al papel del Banco de la República y su Junta Directiva en la regulación del sector financiero, éste encuentra fundamento en el texto de los artículos 371 a 373 de la Constitución. Por su parte, el Art. 16 de la Ley 31 de 199235, consagra las funciones de la Junta Directiva del Banco, contemplando además los instrumentos con que cuenta esta institución para el ejercicio de sus labores. La función primordial, aunque no única, del Banco de la República es velar por la estabilidad de precios y “el mantenimiento del valor adquisitivo de la moneda” (Art. 373 C.P.). El control sobre las políticas 31. Las más relevantes son la Circular Básica Jurídica y la Circular Básica Contable y Financiera. Especialmente las resoluciones 400 de 1995 y 1200 del mismo año. 33 C.P. Guillermo Chahín Lizcano. 34 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz 35 “Por la cual se dictan las normas a las que deberá sujetarse el Banco de la República para el ejercicio de sus funciones…”, entre otros. 32. 14.

(16) cambiaria y crediticia y sus facultades de regulación sobre éstas sirve como herramienta para garantizar la consecución del objetivo principal36. En el ejercicio de estas tareas, y al hacer uso de los instrumentos con que cuenta para satisfacer sus fines37, el Banco incide sobre el comportamiento del sector financiero. Tiene entonces razón Néstor H. Martínez cuando afirma que esta institución “actúa como un verdadero regulador bancario, en la medida que el objeto de sus distintas reglamentaciones recae exactamente sobre relaciones jurídicas [y económicas] que las instituciones financieras están autorizadas a desarrollar” (Martínez, 2004, p.150). 3.2. LA SUPERVISIÓN DEL SECTOR FINANCIERO A diferencia de lo que ocurre con la regulación del sistema financiero, existe menor dispersión de competencias en lo referente a la tarea de supervisión del mismo. Según el artículo 189, No. 24 de la C.P., corresponde al Presidente de la República, “ejercer, de acuerdo con la ley, la inspección, vigilancia y control sobre las personas que realicen actividades financiera, bursátil [y] aseguradora …”. Por otra parte, los artículos 211 de la C.P. y 13 de la Ley 489 de 1998 autorizan a delegar estas funciones. En virtud de lo anterior, esta labor fue delegada por el Presidente, inicialmente en las Superintendencias Bancaria y de Valores, hoy fusionadas en la Superintendencia Financiera de Colombia (SFC)38. Como explica la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo de el Consejo de Estado: Esto quiere decir que, si bien el Presidente de la República es el titular de las funciones de inspección, vigilancia y control, le compete al Congreso fijar las directrices para el ejercicio de las mismas y autorizar su desconcentración o delegación, en virtud de la imposibilidad lógica de que el Presidente las ejerza directamente, para lo cual crea entidades que desarrollan tales funciones, bajo la dirección de su titular natural, de tal manera que se garantice eficazmente la finalidad buscada con las mismas. Es claro entonces, conforme a lo expuesto, que las superintendencias tienen a su cargo el ejercicio de la función de inspección, vigilancia y control, en los precisos términos dispuestos por la ley, o por la delegación del Presidente, legalmente autorizada. (C.E., S.C.A., Sec.3ª, Sent. del 8 de marzo de 2007, C.P. Ramiro Saavedra Becerra).. En lo que se refiere a la naturaleza de esta entidad, esta es “un organismo técnico adscrito al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con personería jurídica, autonomía administrativa y financiera y patrimonio propio”39. Su objetivo general es la inspección, vigilancia y control sobre las personas que 36. Según el Banco de la República (1991): “La conveniencia de agrupar en el Banco Central la autoridad monetaria, crediticia y cambiaria, surge de la conocida interrelación entre estas áreas de la economía; de manera muy especial, de los efectos monetarios que se derivan de los movimientos en los dos últimos frentes”. 37 Como instrumentos de política monetaria y crediticia el banco cuenta con la tasa de interés de intervención, el encaje y las operaciones de mercado abierto. En cuanto al mercado cambiario, el Banco ejerce su intervención a través de la acumulación de reservas y mediante opciones put y call. 38 En 2005, mediante el Decreto 4327 del 25 de noviembre, se fusionaron las Superintendencias Bancaria y de Valores para convertirse en la Superintendencia Financiera. 39 Según el Art. 2 del Decreto 4327 de 2005, en concordancia con la Ley 489 de 1998.. 15.

(17) realicen actividades financiera, bursátil, etc. Tiene a su cargo las tareas que, según las categorías desarrolladas por Llewelyn (2006), corresponden a: supervisión micro-prudencial, vigilancia macroprudencial, protección del consumidor y es, además, la autoridad encargada de promover la libre competencia para estos sectores40. De lo anterior se deduce que es la entidad encargada de la vigilancia y control de la mayor parte del sector financiero, acogiendo el modelo de supervisión unificada41. Por esto, tiene como objetivos específicos tanto los contenidos en el EOSF42 como en la Ley 964 de 200543 y en el Decreto 4326 de 2005 –mediante el cual se crea la SFC-. En cuanto a la estructura de la entidad, el superintendente, que es la cabeza de la misma, puede ser libremente nombrado y removido por el Presidente de la República (Art.7, D.775/2005). A cargo del despacho del superintendente se encuentran varias direcciones44 y superintendencias delegadas45, encargadas del ejercicio de diferentes funciones. Los cargos de dirección, subdirección y los de los superintendentes delegados también son de libre nombramiento y remoción. Por otro lado, la SFC cuenta además con el apoyo de tres órganos auxiliares de carácter consultivo: el Comité de Coordinación para el Seguimiento del Sistema Financiero, el Consejo Asesor y el Comité Consultivo. Los tres son organismos colegiados y su composición varía46. Aunque sus funciones son disímiles, en general, estas incluyen las de servir como puente de comunicación entre instituciones y asesorar al superintendente en los temas de competencia de cada cual. De hecho, dentro de las tareas del primero de estos entes se incluyen, entre otros, “compartir información relevante para el ejercicio. 40. Uno de los pilares del Proyecto de Reforma Financiera de 2008 es precisamente fortalecer el papel de la SFC respecto de estas dos últimas funciones. 41 Para profundizar en el debate sobre la (in)conveniencia del modelo unificado de supervisión ver, por ejemplo, Bruilt (1999), Taylor & Felming (1999), Abrams & Taylor (2000), Goodhart (2000), Ferran (2003), Demaestri & Guerrero (2003), Rosillo (2004) y Llewelyn (2006), entre muchos otros. 42 Focalizado en las entidades prestadoras de servicios financieros, los fondos de pensiones y cesantías, y el mercado de seguros. 43 Que regula las operaciones en el mercado de valores. 44 Dirección de Investigación y Desarrollo, Dirección Jurídica, Dirección de Protección al Consumidor Financiero y Dirección de Tecnología y Planeación. 45 Superintendente Delegado Adjunto para Supervisión de Riesgos y Conductas de Mercados: Superintendente Delegado para Riesgo de Crédito, Superintendente Delegado para Supervisión de Riesgos de Mercados e Integridad, Superintendente Delegado para Riesgos Operativos, Superintendente Delegado para Riesgo de Lavado de Activos, Superintendente Delegado para Riesgos de Conglomerados y Gobierno Corporativo. Superintendente Delegado Adjunto para Supervisión Institucional: Superintendente Delegado para Pensiones, Cesantías y Fiduciarias, Superintendente Delegado para Aseguradoras e Intermediarios de Seguros y Reaseguros, Superintendente Delegado para Intermediarios Financieros, Superintendente Delegado para Intermediarios de Valores y Otros Agentes, Superintendente Delegado para Emisores, Portafolios de Inversión y Otros Agentes. 46 Aunque el primero está conformado por los representantes de cuatro de las instituciones gubernamentales con mayor incidencia sobre la regulación y supervisión del sector financiero (Según el Art.1º del D.1044/2003, son miembros del mismo: a) El Ministro de Hacienda y Crédito Público o su delegado, quien lo presidirá; b) El Gerente del Banco de la República o su delegado; c) El Superintendente Financiero; e) El Director del Fondo de Garantías de Instituciones Financieras (Fogafín)), a sus reuniones pueden asistir también otros funcionarios de las mismas entidades; el segundo está integrado por cinco expertos en temas económicos, financieros y bursátiles, nombrados por el Presidente de la República, quien también es la autoridad competente para destituirlos; finalmente, el tercero de estos organismos está compuesto por cinco miembros principales, representantes de actores importantes dentro del mercado de valores, además del superintendente, quien preside el comité.. 16.

(18) de las funciones de las entidades que lo componen” y “promover de manera coordinada y en tiempo oportuno la adopción de las acciones que correspondan a cada entidad”. 3.3. EL BANCO DE LA REPÚBLICA Como se explicó en la Sección 3.1 de este trabajo, el Banco de la República es la autoridad monetaria cambiaria y crediticia en el país. Dentro de sus funciones se incluye además la de actuar como prestamista de última instancia (Art. 371 C.P.). Debe, entonces, procurar asistencia a las entidades que sufran problemas transitorios de liquidez, particularmente con el fin de evitar crisis sistémicas y para preservar la estabilidad el sistema de pagos. Como consecuencia de lo anterior, éste debe ejercer como supervisor y regulador del sistema financiero en lo relacionado con estos asuntos. En lo que se refiere a la naturaleza de esta institución, según el Art. 371 de la C.P. es una “persona jurídica de derecho público, con autonomía administrativa, patrimonial y técnica, sujeta a un régimen legal propio”. Lo anterior sugiere que goza de cierto grado de independencia. Sin embargo, la independencia real, en términos políticos y económicos es limitada47. Lo primero se debe principalmente a la presencia del Ministro de Hacienda en su Junta Directiva48 y a los efectos de la reelección sobre los procedimientos de designación de miembros de la Junta49, diseñados para periodos presidenciales de cuatro años. En cuanto a la independencia económica, por disposición constitucional, el Banco debe llevar a cabo sus labores “en coordinación con la política económica general” (Art. 371 C.P.). Pero además, la Corte Constitucional, en la sentencia C-481 de 199950 estableció que “en el ejercicio de su obligación de controlar la inflación, [existe] subordinación al Plan de Desarrollo”. De lo anterior se colige que existen límites formales y materiales a la independencia económica del mismo. Esto se debe a que, si bien tiene autonomía técnica, presupuestal y administrativa, y en principio está facultado para escoger los instrumentos que considere pertinentes para la consecución de sus objetivos, esta libertad se encuentra supeditada, primero, al respeto del marco establecido por el legislador y, segundo, a la coherencia de. 47. Debido a que no es el objeto de este trabajo, no se entrará en el fondo del debate sobre este tema. Sin embargo, para efectos de claridad, vale la pena conocer uno y otro concepto. La independencia política depende de la relación institucional entre el banco central y el Ejecutivo, el procedimiento de nombramiento y remoción de los miembros del órgano de decisión, el papel de miembros del gobierno en la Junta y la frecuencia y tipo de contacto entre el Ejecutivo y el Banco (Alesina et. al., 1995). La independencia económica, por su parte, está definida por Alesina y Summers (1993) como “la habilidad para utilizar instrumentos de política monetaria sin restricciones”. 48 Sobre este debate ver Alesina et. al. (2000 y 2001), Clavijo (2000 y 2001) y Kalmanovitz (2001). 49 Cuestión que será discutida con mayor profundidad en las secciones 4 y 5 del trabajo. 50 M.P. Alejandro Martínez C.. 17.

(19) estas medidas con el Plan Nacional de Desarrollo y el estado general de la economía, lo que incluye el sector financiero. Lo anterior significa que, explícita o implícitamente, el Banco de la República tiene una doble responsabilidad sobre la estabilidad del sistema financiero: como prestamista de última instancia y encargado de la estabilidad del sistema de pagos, juega un papel esencial en el manejo de situaciones de riesgo y crisis sistémicas (responsabilidad explícita). Pero además, en la medida que constitucionalmente se le ha exigido al Banco ejercer sus tareas prestando atención a las consecuencias que pueda causar sobre el resto de la economía, y en tanto que los efectos más inmediatos de sus políticas se producen sobre el sector financiero, también por esta vía es responsable del estado del mismo (responsabilidad implícita). Esta es, a grandes rasgos, la descripción del diseño público en materia de regulación y supervisión del sector financiero. Como se pudo ver, mientras la primera de estas tareas se encuentra dispersa entre varias instituciones, la segunda se encuentra bastante concentrada. En lo que se refiere al Banco de la República, aunque es una entidad formalmente independiente, en la práctica su autonomía es más limitada. Por otra parte, el diseño vigente le confiere algunas responsabilidades sobre la estabilidad del sistema financiero, lo que supone que juega un rol en la regulación y supervisión del mismo.. 4. EVALUACIÓN DEL ESQUEMA COLOMBIANO La presente sección del trabajo examina y valora la calidad del diseño institucional antes descrito. En la medida que hacer una evaluación exhaustiva de la totalidad del esquema excede los propósitos de este trabajo, se hará énfasis en algunos aspectos particularmente críticos, los cuales tienen especial relevancia para efectos de dar respuesta a la pregunta de investigación planteada. En cuanto a la metodología, para desarrollar esta sección del documento se utilizarán, además de los elementos de los capítulos anteriores, entrevistas con expertos en el tema y artículos de prensa. 4.1.. INDEPENDENCIA INSTITUCIONAL DE LA SFC. Uno de los problemas más críticos del diseño vigente en cuanto a la supervisión del sector financiero en Colombia tiene que ver con la independencia de la entidad encargada. Si bien formalmente la SFC es un organismo dotado de patrimonio propio y autonomía administrativa y financiera, su independencia. 18.

(20) política e institucional51 es supremamente limitada. Esto se explica en gran medida por su pertenencia a la Rama Ejecutiva y por el hecho de que el superintendente y los funcionarios de alto rango son de libre nombramiento y remoción. Así, como delegatario del Presidente de la República, el Superintendente Financiero es nombrado directamente por aquel. Pero además, en la medida que ni el superintendente ni ningún otro funcionario de dirección o subdirección deben ocupar sus cargos por términos fijos, el Presidente se encuentra facultado para prescindir de sus servicios en el momento en que desee. En otras palabras, su permanencia no se encuentra garantizada y no cuentan con ninguna protección en este sentido. El efecto práctico de lo anterior es un riesgo constante de intromisión del Ejecutivo e interferencia política en las labores de supervisión financiera, situación cuyos resultados pueden ser altamente nocivos. Así lo confirma el estudio adelantado por Quintyn y Taylor (2003 y 2004), citado en la Sección 2 de este trabajo, quienes explican que esto limita la capacidad del supervisor de adoptar medidas preventivas y correctivas oportunamente y encuentran una correlación entre la intensidad de las crisis financieras y la falta de independencia de las instituciones encargadas de supervisar y regular este sector. Pero además, situaciones de esta naturaleza sirven para ejemplificar por qué es conveniente delegar este tipo de labores –altamente especializadas y con posibles efectos redistributivos- en organismos técnicos –burócratas ajenos a los procesos de elección popular-, en lugar de conferirlas a políticos (ver Alesina & Tabellini, 2007)52. Un ejemplo concreto de los riesgos de este diseño fue la renuncia en 2007 del Superintendente Financiero, Augusto Acosta, en momentos en que desarrollaba investigaciones en temas sensibles contra actores importantes del mercado financiero. El carácter inesperado de la decisión y la coyuntura en que se produjo generaron dudas sobre la independencia de la institución. Refiriéndose a este tema, sumado a la dimisión intempestiva del Superintendente de Industria y Comercio, Jairo Rubio Escobar, la Revista Semana (2007, 22 de septiembre) manifestó:. 51 Según Quintyn & Taylor (2003), la “independencia institucional se refiere al status de la agencia como una institución separada de las ramas ejecutiva y legislativa del poder público. Una agencia que forma parte de la rama ejecutiva (…), típicamente carece de independencia (…)” (traducción propia). De acuerdo con estos autores esta forma de independencia comprende tres elementos fundamentales: • Mecanismos de designación y, aun más crítico, despido de funcionarios de alto rango. • El sistema de gestión y control de la entidad debe estructurarse a partir de comisiones integradas por varios expertos. • Transparencia y carácter abierto de los mecanismos de toma de decisiones. 52 Estos autores desarrollan un modelo que explica, a partir de las funciones de utilidad de políticos elegidos popularmente (quienes buscan ser reelegidos) y burócratas ajenos a estos procesos (cuya utilidad es función del talento que proyectan), por qué éste tipo de labores deben ser delegadas en burócratas (técnicos). Encuentran, sin embargo, que por la misma naturaleza de estas tareas y de los efectos que generan, los políticos se muestran renuentes a hacerlo.. 19.

(21) Eran dos funcionarios técnicos, independientes y muy respetados, y terminaron renunciando de manera sorpresiva en momentos en que estaban poniendo el dedo en la llaga en temas delicados. Ambos fueron prudentes y diplomáticos en sus explicaciones sobre las causas del retiro, mientras se mostraron generosos con el Presidente de la República, a quien honestamente le agradecían haberlos dejado actuar. Pero en la opinión pública quedó la sensación de que sobre esas dos renuncias, al país no se le ha contado toda la verdad. Y ese telón de fondo sobre las verdaderas causas de sus retiros puede terminar afectando la credibilidad de las instituciones53.. Igualmente, el manejo de la situación derivada de la proliferación de las pirámides en el país, así como el caso de DMG, demuestran las vulnerabilidades de este esquema. En particular, los reproches al superintendente financiero, César Prado, por actuar ciñéndose a sus potestades legales y reglamentarias y su posterior renuncia, así como la expedición autoritaria de decretos de emergencia para justificar la intervención del Gobierno, y en especial del Presidente, resulta preocupante y pone en evidencia fallas del sistema y cuestionan la autonomía del supervisor financiero. Queda claro entonces que el diseño vigente crea incentivos para que el Ejecutivo intente imponer sus intereses dentro de la SFC e interfiera en las tareas de dicha institución. El superintendente no cuenta con suficiente independencia. En este contexto, no es posible garantizar un ejercicio autónomo de su labor, ni que las decisiones de esta entidad sean producto de un análisis técnico y económico cuidadoso y no de presiones políticas. 4.2. EL BANCO DE LA REPÚBLICA: INCONSISTENCIA ENTRE INSTRUMENTOS Y OBJETIVOS En la actualidad el Banco de la República tiene más objetivos y responsabilidades que instrumentos54 para satisfacerlos a cabalidad. Como se explicó en la sección pasada, además de ser la autoridad monetaria, cambiaria y crediticia en el país, esta institución es responsable por la estabilidad del sistema de pagos, debe cumplir las funciones de prestamista de última instancia, y debe desempeñar todas sus tareas en coordinación con la política económica general, y en subordinación al Plan Nacional de Desarrollo. Esta última exigencia puede ser especialmente problemática, sobre todo ante la ausencia de una contrapartida que permita hacerle frente de una mejor manera. Exigir al Emisor desempeñar sus labores en coordinación con la política económica general no sólo constituye una responsabilidad en sí mismo, y supone una limitación a su margen de maniobra, sino que también implica, automáticamente, 53. En el mismo sentido se expresó El Tiempo (2007, 25 de septiembre): “Preocupa (…) la forma sorpresiva y poco clara como el Gobierno tomó la decisión de retirar a los titulares de las superintendencias mencionadas, más aún cuando en ambos casos se les estaban adelantando investigaciones a importantes empresas o grupos económicos. Las explicaciones de que se trató de cambios rutinarios o de que se quería ‘oxigenar’ estas entidades no resultaron convincentes”. 54 En la Sección 3.1 se mencionan los instrumentos que puede utilizar el Banco de la República.. 20.

(22) exigirle coordinación con la política financiera. Esto se debe, primero, a que sobre este sector sus políticas tienen un efecto más directo y, segundo, a que éste sirve como canal de transmisión de sus medidas. Aunque es evidente que el Banco de la República debe actuar dentro de un ambiente económico y social particular, y que sus políticas no pueden ser descontextualizadas, no es claro que el diseño vigente lo haya dotado de los instrumentos suficientes para desarrollar esta tarea55. Esta situación se ve exacerbada por la pérdida de eficacia de los instrumentos tradicionales con que cuenta el Banco para manejar la política monetaria, cambiaria y crediticia por un lado, y para procurar por la estabilidad del sector financiero y del sistema de pagos, por la otra56. Esto deja en evidencia la ausencia de instrumentos suficientes para responder a sus deberes y explica la insistencia de autores como Goodhart (2005) y Cano (2008), en el sentido de dotar al banco central de un nuevo instrumento, como pueden ser las provisiones anti-cíclicas. A lo anterior se suma que sus facultades como supervisor y regulador del sistema financiero se limitan exclusivamente a las que se derivan de su papel como autoridad monetaria, cambiaria y crediticia. Esto puede resultar problemático pues, aunque como encargado de la estabilidad del sistema de pagos y prestamista de última instancia es un doliente inmediato de una crisis financiera, no siempre ha sido el primer responsable de su surgimiento o agravación. En otras palabras, aunque los errores de la SFC en materia de regulación y supervisión pueden ser los detonantes de una crisis, esta no es la entidad llamada a mitigar los riesgos y efectos derivados de la misma57. Sin embargo, lo preocupante es que, habiendo tomado esta decisión en cuanto al diseño institucional, no se hayan diseñado mecanismos que garanticen un tránsito fluido de información entre éstas entidades. Si bien el Art. 18 de la Ley 31 de 1992 establece que la SFC y las instituciones financieras deben suministrar al Banco “la información de carácter general y particular que éste les requiera”, esto no garantiza que ésta sea entregada oportunamente y que los canales de comunicación se mantengan abiertos. En otras palabras, aunque hay una norma que exige compartir información, no hay un sistema de incentivos que garantice que este proceso sea ágil y eficiente. Así, en la práctica, se generan. 55. En otras palabras, las demandas en términos de coordinación no vinieron acompañadas de contrapartidas que lo dotaran de más herramientas para satisfacer los nuevos objetivos. 56 La coyuntura reciente ha servido para ejemplificar esta situación, pues el control de la tasa de interés de intervención no parece bastar para enfrentar las presiones inflacionarias por un lado, y la tendencia revaluacionista del peso por la otra, al tiempo que se vislumbran turbulencias financieras. 57 Esto, sin embargo, puede entenderse como una consecuencia inmediata del hecho de que las labores de supervisión del sector financiero no hayan sido encomendadas Banco de la República. En otras palabras, que se trata de una decisión deliberada, producto de haber escogido el arreglo vigente.. 21.

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