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La competencia disciplinaria en la policía nacional

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(1)UNIVERS IDAD DE LOS ANDES Facultad de Derecho Investigación Dirigida. LA COMPETENCIA DIS CIPLIN ARIA EN LA PO LIC IA N ACIONAL. Alumno: M anuel Armando Díaz Palacios Director: Dr. Gustavo Quintero Navas. Bogotá Diciembre de 2005.

(2) INDICE. INDICE..................................................................................................................................1 INTRODUCCION..................................................................................................................4 GENERALIDADES DE LA POLICIA NACIONAL............................................................6 REGIM EN DISCIPLINARIO................................................................................................8 NORM AS DISCIPLINARIAS APLICABLES......................................................................8 EVOLUCION NORM ATIVA DE LA FUNCION DISCIPLINARIA POLICIA .................9 VIGENCIA DE LOS DECRETOS 2584 DE 1993, 575 DE 1995, Y 1798 DE 2000..........11 FALTAS DISCIPLINARIAS...............................................................................................12 CLASES DE FALTAS.....................................................................................................13 CLASIFICACION Y DESCRIPCION DE LAS FALTAS..............................................14 TIPOS DE SANCIONES .....................................................................................................17 OFICINAS DE CONTROL INTERNO...............................................................................18 COM PETENCIA DISCIPLINARIA....................................................................................21 ATRIBUCIONES DEL M ANDO........................................................................................22 AUTORIDAD DE CON ATRIBUCIONES DISCIPLINARIA ..........................................23 POLICIA NACIONAL ESTRUCTURA COM PETENCIA DISCIPLINARIA..................25 EL COM ISIONADO PARA LA POLICIA .........................................................................28 PODER PREFERENTE DE LA PROCURADURIA GENERAL DE LA NACION .........31 SUJETOS DISCIPLINABLES.............................................................................................32 RANGOS POLICIA NACIONAL (Decreto 1791 de 2000)...........................................33 COM PETENCIA A PREVENCION....................................................................................35 CONFLITO DE COMPETENCIAS.....................................................................................36 2.

(3) PROCEDIM IENTO DISCIPLINARIO................................................................................36 CONCLUSIONES................................................................................................................37 BIBLIOGRAFIA..................................................................................................................40. 3.

(4) INTRODUCCION. Con la expedición de la ley 200 de 1995 se buscó unificar la legislación en materia disciplinaria, pues hasta entonces se encontraba de manera dispersa. De esta forma se inicia una etapa nueva en el derecho que se podría denominar derecho disciplinario.. Posteriormente, el legislador expide la ley 734 de 2002, la cual modifica la anterior norma. Esta nueva ley conocida como el Código Único Disciplinario, lográndose así mayor cobertura toda vez que se hace también sujetos disciplinables a los particulares por parte del Estado1.. La función de control disciplinario del Estado es consustancial a la responsabilidad de los servidores públicos y particulares disciplinables. Es por tal razón que al ostentar dicha calidad, el ordenamiento jurídico, base del Estado social y democrático de derecho, impone el deber genérico de cumplir con honestidad, diligencia, transparencia, eficacia, igualdad e imparcialidad el servicio público encomendad; obligación que se toma mayor tratándose de servidores tales como los miembros de la Policía Nacional, en gran parte a la misión constitucionalmente encomendada.. Ahora bien, para hacer efectiva la acción disciplinaria, se establece quien debe ejercerla, esto es lo que se denomina la Competencia, que se materializa en nuestro país en dos modalidades. El control disciplinario externo ejercido por la Procuraduría General de la 1. Ejemplo de ello es lo relacionado con la responsabilidad de los contratistas contemplada en los artículos 26 y siguientes del CDU. 4.

(5) Nación, las Personerías distritales y municipales, en el orden territorial, y el control disciplinario interno desarrollado por la propia entidad, a través de las oficinas o unidades de control interno disciplinario, este último mecanismo desarrollado por la Policía Nacional.. La competencia para adelantar la respectiva investigación, se constituye como una garantía a favor del investigado, quien demanda idoneidad, objetividad e imparcialidad del investigador.. La Policía Nacional, organizó las oficinas de control interno, con base en la ley 734 de 2002, del más lato nivel cuya estructura jerárquica permite preservar la garantía de la doble instancia, encargada de conocer y fallar en primera instancia los procesos disciplinarios que se adelanten contra sus miembros.. El presente trabajo efectúa una revisión en materia de la competencia que en materia disciplinaria se desarrolla en la Policía Nacional, que si bien por tratarse de una entidad del Estado, debería ceñirse a la normatividad general en materia disciplinaria, no menos cierto es que por desarrollar funciones de seguridad, sus procedimientos en esta materia tienen un tratamiento legal especial.. 5.

(6) GEN ERALIDAD ES DE LA PO LIC IA N ACIONAL. La Constitución Política Colombiana, establece en su artículo 217 la integración de la fuerza pública, en forma exclusiva,. por las Fuerzas M ilitares y la Policía Nacional;. seguidamente en el articulo 218, da la naturaleza jurídica de la institución de la siguiente manera “La Policía Nacional es un cuerpo armado permanente de naturaleza civil, a cargo de la nación, cuyo fin primordial es el mantenimiento de las condiciones necesarias para el ejercicio de los derecho y libertades públicas, y para asegurar que los habitantes de Colombia convivan en paz”.2 Por ello, si bien es cierto forma parte de las fuerzas armadas de la nación, esta institución tiene un tratamiento diferente, pues sus funciones se constituyen de manera primordial en la seguridad y no en la defensa, como sucede en con las Fuerzas M ilitares.. Lo anterior se puede confirmar al revisar la misión, que legalmente se encuentra establecida para la Policía Nacional: Nuestra Misión es contribuir a la satisfacción de las necesidades de seguridad y tranquilidad pública, mediante un efectivo servicio fundamentado en la prevención, investigación y control de delitos y contravenciones, generando una cultura de solidaridad que permita a los habitantes de Colombia convivir en paz.3. Esta Institución forma parte del M inisterio de Defensa Nacional, y su estructura, en la actualidad, se encuentra reglada en el decreto 049 de 2003. en el mismo se establece que estará a su mando un Director General, del cual dependen la Subdirección General,. 2 3. Constitución Política de Colombia art. 218 Decreto 2158 de 1997 art. 2. 6.

(7) integrada por once (11) Direcciones, así mismo se encuentra también, la Inspección General, la Secretaría General, la Oficina de Gestión institucional y la Oficina de Telemática, tal como se puede apreciar en el siguiente organigrama 4. ESTRUCTURA ORGANIZACIONAL MINISTRO DE DEFENSA NACIONAL. DIRECCIÓ N GENERAL Inspección General. Secretaria General. O ficina de Telemática. O ficina de Gestión In st itucional. S UBDIRECCIÓ N GENERAL. Dirección Operativa. Direc.Central Policía Judicial. Di r. Escue la Nacion al de Poli ci a “G ene ral Santand er”. Dirección Recur sos Humanos. Dirección Central de Inteligencia. Dir ección Antinarcóticos. Dirección Administrativa y Financier a. Dir ección Ser vicios Especializados. Dirección de Sanidad. Di rección An ti secu estro y Extorsi ón. Dirección Bienestar Social. La Constitución de 1991 subrayó la distinción clara entre la Policía Nacional y las Fuerzas M ilitares, al definirla como un cuerpo armado permanente de carácter civil, subordinado al Presidente de la República. Por delegación legal, el Presidente ejerce su mando sobre la policía a través del M inistro de Defensa Nacional.. Actualmente la dirección y el mando que le compete al despacho del ministro de la Defensa se ejerce de manera fragmentada o por temas específicos propios de la política de seguridad nacional que involucran el accionar de la policía. Esto se debe principalmente a que dicho despacho no cuenta con herramientas adecuadas y suficientes para ejercer sus funciones frente a la policía de manera orgánica e institucional. 4. Ministerio de Defensa Nacional. Decreto 049 de 2003. 7.

(8) En esta medida se encuentra que, por una parte, el Consejo Superior de Policía y Seguridad Ciudadana, máximo ente asesor del gobierno en la materia, sólo se ha reunido en tres ocasiones desde su creación en 1993 mediante la Ley 62, y por ende no cumple su misión. Esto quizás se deba a su conformación y en particular al hecho de que sea un consejo de nivel presidencial. REGIMEN DIS CIPLINARIO. Por tratarse de una Institución perteneciente a las Fuerzas Armadas, y pese a que sus miembros son servidores públicos, las actuaciones de los mismos, en materia disciplinaria, re rigen por lo contenido en el Decreto 1798 de 2000, en el cual se establecen las faltas y su correspondiente sanción, en materia sustancial, en tanto que la parte procedimental se rige por lo establecido en la ley 734 de 2002.. Este decreto es aplicable a todos los miembros de la Policía Nacional, ya se trate de oficiales, suboficiales miembros del nivel ejecutivo, se exceptúan los auxiliares bachilleres, que se rigen por las normas referentes al servicio militar obligatorio.5. NORMAS DIS CIPLINARIAS APLIC ABLES. Ley 734 de 2002. Decreto 1798 Septiembre 14 De 2000 Por El Cual Se M odifican Las Normas De Disciplina Y Ética Para La Policía Nacional" 5. Art. 20 Decreto 1798 de 2000. 8.

(9) Decreto 2584. Diciembre 22. De 1993 Por El Cual Se M odifica El Reglamento De. Disciplina Para La Policía Nacional.. Decreto 575 Abril 4 De 1995 Por El Cual Se M odifica Parcialmente El Decreto 2584 Del 22 De Diciembre De 1993, Reglamento De Disciplina Para La Policía Nacional.. EVOLUCION NORMATIVA DE LA FUNCION DIS CIPLIN ARIA POLICIA. En cuanto a la evolución histórica del proceso disciplinario en la Policía Nacional es importante resaltar, que en materia sustantiva se encuentra vigente el decreto 1798 de 20006, el cual modificó los decretos 2584 de 1993 y 575 de 1995, sin embargo, con la declaratoria de inexequibilidad del libro segundo del mismo, quedaron en la parte de la competencia estos últimos decretos en plena vigencia 7.. Ahora bien, en lo referente a las faltas y sanciones establecidas en el decreto 1798 de 2000, no cabe duda que se amplia su categorización, y que con la entrada en vigencia de este decreto, el Estado pretendió dar respuesta a la exigencia internacional en materia de preservación, divulgación y protección de los Derechos humanos, pues tal como se puede observar en el artículo 37 ibidem, se prioriza como falta gravísima la violación al Derecho. 6. Este Decreto fue declarado exequible por la Corte Constitucional en la Sentencia C-923 de 2001, en relación el cargo analizado en la misma; el artículo 1º al 46 fue decl arado exequible por la Corte Constitucional en la Sentencia C-712 de 2001. Este Decreto fue demandado ante la Corte Constitucional y está pendiente de sentencia. R-5957 de agosto 16 de 2005. 7 Es importante resaltar que si bien es cierto, que estos decretos en la actualidad guían la acción disciplinari a en la Policía Nacional, no menos cierto es que existen otras que determinan paut as para hacerla efectiva, tales como: Ley 62 de 1993, ley 180 de 1995, decreto 1588 de 1994. 9.

(10) internacional humanitario y demás tratados internacionales que nuestro estado ratifique en esa materia.. Es importante observar, como la normatividad, en materia disciplinaria, se ajusta a la guarda de los derechos humanos, pues la Policía Nacional, como parte integrante del Estado, y como uno de sus principales representantes, y por sus funciones, debe mantener una imagen de garante en la promoción, divulgación y protección de los Derechos Humanos.. Bajo esta normatividad, la facultad disciplinaria ha quedado en cabeza de los comandantes de departamento y directores de direcciones especializadas. El Director General es la única segunda instancia. Estas competencias se ejercen a través de Grupos de Control Disciplinario interno en cada unidad.. Hasta 1993 la Inspección General era la máxima instancia disciplinaria de la Policía Nacional. Con la Ley 62 que creó la Oficina del Comisionado Nacional para la Policía como máxima instancia disciplinaria, la Inspección General fue suprimida. Reinstaurada en 1995, la Inspección quedó con funciones extremadamente limitadas.. Se trata de una unidad asesora de la Dirección General que no ejecuta la función disciplinaria sino que la coordina. Esta función de coordinación consiste en: “direccionar. 10.

(11) mediante el control y verificación de los procesos disciplinarios, en cumplimiento de las normas legales vigentes; e instruir aquellas investigaciones que por su trascendencia, impedimentos o recusaciones, los comandantes requieran”. De hecho su papel se circunscribe a realizar un seguimiento estadístico de los procesos disciplinarios y, en algunos casos, de asesoría a los comandantes que tienen función disciplinaria.. Adicionalmente, la Inspección General es juez de primera instancia de la Justicia Penal M ilitar para la Dirección General y segunda instancia para subtenientes, tenientes y capitanes.. El equipo humano de la Inspección General es insuficiente, concentrado y centralizado en la capital, sin real capacidad para cumplir funciones diferentes a las ya señaladas.. VIGENCIA D E LOS DECRETOS 2584 DE 1993, 575 DE 1995, Y 1798 D E 2000. El régimen disciplinario de la Policía Nacional, se encuentra establecido en diferentes normas, las unas de carácter sustantivos y las otras de carácter procesal. Así por ejemplo, en el decreto 1798 de 2000, se encuentra establecido, quines sin sujetos de la acción disciplinaria, el catálogo de faltas y sus correspondientes sanciones, la graduación de las. 11.

(12) mismas, esto hasta el artículo 46 ibidem, lo cual se traduce en el libro primero. En cuanto tiene que ver con la parte procedimiental, esto es atribuciones, principios rectores del procedimiento, la acción disciplinaria, fallos notificaciones, recursos, nulidades y procedimiento, se encuentra regulado en el decreto 2584 de 1993 8.. De otra parte el decreto 575 de 19959, establece quienes son competentes, y para que tipos de faltas tienen competencia, los diferentes sujetos disciplinadores en la institución, como por ejemplo quien es el funcionario investigador, a quines se aplican las normas disciplinarias, que pese a estar contempladas en el decreto 2584 de 1993, lo modifican y dan mayores pautas para la aplicación de la acción disciplinaria en estos temas10. FALTAS DIS CIPLINARIAS. Se define como falta: “aquella conducta activa o pasiva que transgredí o viola una norma jurídica” 11 . Para efectos del presente se trata de normas de carácter disciplinario, lo que implica que al producirse esta situación, se corre el riesgo de incumplir con alguno de los fines del Estado.. El CDU, establece en su artículo 23 “constituye falta disciplinaria, y por lo tanto da lugar a la acción e imposición de la sanción correspondiente, la incursión en cualquiera de las 8. Es de anot ar que esta parte se encont raba establ ecida en los artículos 47 y siguientes del decreto 1798 de 2000, libro segundo, sin embargo, esta parte fue declarada inexequible por la Corte Constitucional, mediante sentencia C- 712 del 5 de julio de 2001, y por lo tanto deja aplicable lo pertinente 9 Este decreto modificó en algunos apart es del procedimiento al decreto 2584 de 1993 10 Este decreto volvió a la vida jurídica, por efecto de la declaratoria de inexequibilidad de la part e pertinente del decreto 1798 de 2000 11 Higuita Rivera Lina. Nuevo Régimen Disciplinario del Servidor Público. 1ª Edición. Diké. Bogotá, 2002. 12.

(13) conductas o comportamientos previstos en éste código que conlleve incumplimiento de deberes, extralimitación en el ejercicio de derechos y funciones, prohibiciones y violación del régimen de inhabilidades, incompatibilidades, impedimentos y conflictos de intereses, sin estar amparado por cualquiera de las causales de exclusión de responsabilidad contempladas…” de tal manera que se establece al servidor público la observancia de todos y dada uno de los postulados disciplinarios, y además se exige el conocimiento y cumplimiento de sus funciones.. De igual forma, se debe contemplar una serie de condiciones para que efectivamente se logre saber, si se está frente a una falta disciplinaria, o no, y así aplicar lo pertinente, de esta forma, se requiere que dicha acción tenga las características e tipicidad, antijuricidad y culpabilidad, es decir la causalidad por sí sola no basta para la imputación del resultado.. CLAS ES DE FALTAS. La ley disciplinaria establece tres tipos de faltas a saber:. -. Faltas Gravísimas, que puede ser dolosa o culposa. Se incurre en ella por ignorancia, desatención elemental o violación manifiesta de reglas de obligatorio cumplimiento.. -. Faltas Graves, que puede ser dolosa o culposa. Se incurre en ella por inobservancia del cuidado necesario que cualquier persona del común imprime a sus actuaciones (Ley 374 / 02). 13.

(14) -. Faltas Leves, que puede ser dolosa o culposa. Queda a criterio del servidor calificarlas como leve según los criterios que para ello establece la ley. Esta clasificación de las faltas es asumida tal cual por el Decreto 1798 de 2000, o régimen disciplinario de la Policía Nacional, en los artículos 36 a 40, donde se establece cuales son las faltas gravísimas, graves, leves y otras faltas.. CLAS IFICACION Y D ES CRIPCION DE LAS FALTAS. La determinación del carácter de la falta disciplinaria es fundamental toda vez que influye entre otros en los siguientes aspectos dentro del trámite del proceso disciplinario: señala el procedimiento a seguir, determina el principio supralegal de la doble instancia y la calidad en cuanto a medios de impugnación. Por último nos muestra, cuando de trata de faltas leves, un proceso que ha de seguirse por la vía especial o verbal, así como cuando el sujeto disciplinable es sorprendido en el momento de la comisión de la falta o con elementos o instrumentos que provengan de la ejecución de la conducta.. Ahora bien, para la Procuraduría General de la Nación, a diferencia del Derecho penal, en el Derecho disciplinario, las conductas constitutivas de faltas disciplinarias, se encuadran en la forma de tipos abiertos, en donde es falta disciplinaria , la inclusión en cualquiera de las conductas o comportamientos previstos en el Código Disciplinario Único, que conlleve incumplimiento de deberes, extralimitación en el ejercicio de derechos y funciones, prohibiciones y. violaciones del régimen de inhabilidades,. incompatibilidades,. 14.

(15) impedimentos y conflicto de intereses, sin que se pueda aplicar cualquiera de la causales de 12 exclusión de responsabilidad legalmente establecidas .. Tal como lo establece la norma disciplinaria, la falta es la consecuencia de la acción u omisión en el cumplimiento de los deberes y funciones por parte de quien efectúa una función pública, para el caso de los miembros de la Policía Nacional, estas se encuentran establecidas en el Decreto 1798 de 2000 de la siguiente manera 13. FALTA Gravísimas Art. 37 Dec. 1798 de 2000. Graves Art. 38 Dec. 1798 de 2000. Leves Art. 39 Dec. 1798 de 2000. OTRAS FALTAS. Además de las definidas como gravísimas, graves y leves, el artículo 40 del decreto1798 establece que constituyen falta disciplinaria la violación al régimen de inhabilidades e incompatibilidades, las prohibiciones, el abuso de los derechos o el incumplimiento de los deberes contemplados en la Constitución Política, los tratados públicos ratificados por el Gobierno Colombiano, las leyes y en los diferentes actos administrativos.. La calificación de la falta será determinada por el funcionario que adelante la respectiva investigación. 12. Para una amplia ilustración al respecto de las causales de exoneración disciplinaria ver artículo 28 ley 734 de 2002 13 Es de anotar que tal como lo establece el artículo 43 de la ley disciplinari a, los criterios para det erminar la gravedad o levedad de la falta s e tiene en cuenta: a) grado de culpabilidad, b)naturaleza de la esencia del servicio, c)grado de perturbación del servicio, d)jerarquía y mando que el servidor público tenga en la respectiva institución, e) trascendencia social de la falta o el perjuicio causado, f) modalidades y circunstancias en que se cometió la falta, g) motivos determinant es del comportamiento, i) la falta se realice con intervención de varias personas, sean particulares o servidores públicos. (Art. 43, Ley 734/02). 15.

(16) Entre los procesos formales vigentes, que ascienden a 15.147 investigaciones, el 22% corresponde a casos que tienen que ver con corrupción o que involucran alguna infracción penal o violación a los Derechos Humanos. Se destacan las lesiones personales, la concusión y el cohecho, el hurto, el favorecimiento de fuga, el homicidio, el peculado, la extorsión, las amenazas y las infracciones a la Ley 30 (Estatuto de Estupefacientes).. El mayor número de investigaciones vigentes (20% de los procesos formales y 25% de los preliminares) corresponde “a quejas o informes justificados por parte de los ciudadanos, superiores, subalternos o compañeros por comportamiento negligente o arbitrario dentro o fuera del servicio”. Estos casos incluyen desde reportes de los superiores sobre ausentismo o utilización indebida del arma de dotación, hasta quejas ciudadanas por conducta indebida (v.g. estar en estado de embriaguez en sitio público) o por algún tipo de maltrato verbal o físico. En este sentido, bajo esta categoría se clasifican un sinnúmero de conductas pese a estar tipificadas en las normas disciplinarias vigentes. Esto sin duda dificulta el debido análisis acerca del tipo de faltas que comenten los miembros de la institución y su correspondiente priorización.. Otro aspecto que también dificulta la comprensión acerca de los problemas disciplinarios que afectan a la institución es el importante número de procesos para los cuales no se ha establecido el tipo de falta, a la espera de las respectivas diligencias que permitan cumplir con este requisito. Es así como el 4% de procesos formales y el 13% de preliminares se encuentran en esta situación. 16.

(17) .. TIPOS DE S ANCIONES. La sanción es la consecuencia de la falta disciplinaria en que incurre el servidor público.. Las sanciones son severas, pero se garantiza su adecuada aplicación, partiendo del principio de proporcionalidad, en este aspecto se debe tener en cuenta la clase de falta (gravísima, grave o leve) y el elemento subjetivo de su realización (dolo o culpa).. En tal sentido el Régimen Disciplinario de la Policía Nacional contempla dos tipos de sanciones así:. -. Sanciones principales, entre las cuales se encuentran la destitución, la suspensión, la multa, la amonestación escrita.14. -. Sanciones. accesorias: las cuales consisten en establecer inhabilidad para el. ejercicio de funciones públicas por un término entre uno (1) y cinco (5) años15.. Preocupa también la baja capacidad para resolver el gran número de procesos formales vigentes. Así, durante 2003 se tomaron apenas 3.641 decisiones frente a más de 15 mil procesos. Sorprende particularmente la gran proporción de casos archivados (65%) como indicio fuerte de que al sistema ingresan un exceso de casos sin justificación suficiente, los 14 15. Art. 41 Decreto 1798 de 2000 Ibidem. Art. 42. 17.

(18) cuales quizás podrían haber sido evacuados en preliminares. En la gráfica se aprecian las demás decisiones adoptadas en 2003 frente a procesos formales, entre las que se destacan las multas (18%), las absoluciones (6%) y, finalmente, el hecho de que escasas 18 investigaciones prescribieron.. OFICINAS DE CONTROL INTERNO. El CDU, establece que, sin prejuicio del poder preferente ejercido por la PGN, corresponde a las oficinas de control interno, conocer los asuntos disciplinarios contra los servidores de sus dependencias. En este sentido la Policía Nacional ha organizado en todas sus dependencias, desde la Dirección General, pasando por ls Direcciones, hasta llegar a los. 18.

(19) Departamentos y. Comandos M etropolitanos, Oficinas. de Asuntos Jurídicos. y. Disciplinarios, encargadas de efectuar todos los procedimientos necesarios para materializar la acción disciplinaria.. Las oficinas se rigen por el CDU, en su parte procedimental y en la parte sustancial por el Decreto 1798 de 2000 16. La estructura de las mismas depende del grado de complejidad de la respectiva Dirección o Comando, cada una cuenta con personal uniformado y no uniformado que en la mayoría de los casos tiene algunos estudios en derecho o ya cuentan con el titulo de abogados 17, el encargado de su coordinación es un profesional del derecho que en algunas ocasiones es un uniformado, que es el responsable se revisar las sustanciación y diligenciamiento de los respectivos expedientes, los cuales pasan para la firma del respectivo oficial, pues tal como lo veremos más adelante, el competente para realizar la acción disciplinaria es el comandante respectivo de la Dirección o Departamento.. Es de anotar que las investigaciones que se desarrollan en estas dependencias gozan de un importante grado de credibilidad al interior de la Procuraduría General de la Nación, tal como lo manifiesta el Procurador Delegado para la Policía Nacional Dr. Fernando Brito: “eso indica que es la propia entidad la que tiene que tener bien organizadas sus oficinas de Control Interno, o sea al interior tiene que tener bien determinados los factores de competencia, tiene que tener organizado el sistema para que funcione (en el caso, voy a. 16. Entrevista realizada al Subdirector de la DIJIN, Mayo 24 de 2005 Un ejemplo de ello es la Oficina de Control Interno de la DIJIN, en donde la Coordinación esta a cargo de una ofici al de grado Mayo, con titulo de abogado, con la colaboración de un Intendente y un Patrullero, los cuales están adelantando estudios de derecho. Entrevista realizada al Subdirector de la DIJIN, Mayo 24 de 2005 17. 19.

(20) hablar de la Policía Nacional), entonces ellos lo que tienen que tener es bien organizado el 18. sistema para poder revisar y resolver sus propias irregularidades”. Ahora bien, la creación de las Oficinas de control interno obedece al criterio que ellas contribuyen al adecuado ejercicio de las funciones del Estado, en concordancia con lo constitucionalmente establecido, esto es que el control interno garantiza la buena marcha de la Administración en beneficio del interés de la comunidad.. De acuerdo con los registros que lleva la Inspección General de los procesos disciplinarios vigentes, entre formales y preliminares, existe una alta congestión en el sistema de control disciplinario interno. Actualmente se presentan más de 17.000 procesos vigentes entre preliminares y formales, correspondientes a cerca de 60 tipos de conductas. Se encuentran allí desde faltas propias del ámbito correccional (vg. eludir la prestación del servicio, fallas de presentación y similares), hasta acciones que suponen una infracción tanto disciplinaria como penal.. 18. Entrevista Dr. Fernando Brito. 20.

(21) COMPETENCIA D IS CIPLINARIA. Entendiendo en termino de Couture la competencia como: “La competencia es una medida de jurisdicción, pero no todos tienen competencia para conocer en un determinado asunto. Un juez competente es, al mismo tiempo, juez con jurisdicción, pero u juez incompetente es un juez con jurisdicción y sin competencia. La competencia es el fragmento de jurisdicción atribuida a un juez”19 Para nuestro caso no se trata de un juez, sino del funcionario con atribuciones para disciplinar a sus subalternos.. Ahora bien, en lo que tiene que ver con la competencia en materia disciplinaria en la Policía Nacional, tiene en cuenta lo referente a la calidad del sujeto disciplinable, la naturaleza del hecho, el territorio donde se cometió la falta, el factor funcional y la conexidad, tal como lo establece el artículo 74 de CDU.. En materia de competencias para disciplinar, en los decretos 2584 de 1993 y 575 de 1995, se denomina a la competencia atribución para disciplinar de la siguiente manera:”Llamese atribución disciplinaria la facultad que tienen los miembros de la Policía Nacional, que ejercen mando o autoridad, respecto de los subalternos, para conceder estímulos y aplicar correctivos. Las atribuciones disciplinarias no son inherentes al grado sino al cargo que se desempeñe.”20. 19 20. Couture Eduardo. Fundamentos del Derecho Procesal Civil.Editorial B de F. Uruguay. 2002 Art. 44 a 51 Decreto 2584 de 1993 y 575 de 1995. 21.

(22) Recuérdase que la competencia del operador disciplinario para adelantar la investigación, constituye a su turno garantía a favor del investigado, quien debe exigir idoneidad e imparcialidad de parte de su investigador.. De igual forma, la Policía Nacional conserva los factores que determinan la competencia, los cuales se enmarcan en la calidad del sujeto disciplinable, la naturaleza del hecho, el territorio donde se cometió la falta, el factor funcional y el de conexidad 21.. ATRIBUCIONES DEL MANDO. Atribuciones de dependencias del M inisterio de Defensa Nacional. Instructivo. 075 DIPON Las actuaciones disciplinarias adelantadas al personal no. uniformado de la Policía Nacional las adelanta la Oficina de Control Interno Disciplinario del M inisterio de Defensa Nacional.. Las atribuciones y facultades disciplinarias se ejercerán por el Presidente de la República, el M inistro de Defensa Nacional y los oficiales de las Fuerzas M ilitares en servicio activo y los suboficiales en los términos previstos en el Decreto 575 de 1995. 21. Art. 74 ley 734 de 2002. 22.

(23) AUTORIDAD D E CON ATRIBUCIONES DIS CIPLIN ARIA. El Art. 5 del decreto. 575 de 1995 estable que son Autoridades con atribuciones. disciplinarias el Presidente de la República, el M inistro de Defensa Nacional, El Director General de la Policía, El Subdirector General, El Inspector General, Directores Especializados, Comandantes de Departamento, Director de Centro de Estudios Superiores, Directores de Escuela de Formación y Especialización, Subcomandantes de Departamento, Subdirectores de Escuela de Formación y Especialización, Subdirector del Centro de Estudios Superiores y Directores de Centro de Instrucción, Jefes de División y de Unidad, Comandates Operativos y de Distrito,. Comandantes de Zona, escuadrón, estación, y. Compañía, Subdirectores de las Direcciones especializadas, Jefe de la Central de Inteligencia, y Director del Centro de Reclusión.. La capacidad de corregir es inherente a la relación entre un superior y sus subalternos. Por esa razón, además del código disciplinario existe un código de conducta que rige las actividades de los miembros de la institución. Sin embargo, es claro que el ejercicio de la función correccional se ha venido perdiendo, absorbida por la función disciplinaria. Personal con mando prefiere “delegar hacia arriba” la solución de conflictos con sus subalternos al solicitar al comando competente la apertura de una investigación disciplinaria en vez de asumir la responsabilidad de tomar decisiones de tipo correctivo. Esta tendencia se refleja sin lugar a dudas en el número de procesos disciplinarios actualmente vigentes en la institución. Este problema también tiene que ver con el propio código que no diferencia lo disciplinario de lo correccional.. 23.

(24) La facultad discrecional, otorgada al M inistro de Defensa y al Director de la Policía para retirar de manera expedita a aquellos funcionarios de quienes se tuviera serios indicios sobre su vinculación en prácticas irregulares, se utilizó por primera vez en 1993, año en el cual se aplicó solamente para retirar a agentes. Desde entonces se ha efectuado el retiro de casi 12 mil efectivos de la policía mediante esta facultad. De éstos, 3.215 (el 27%) han interpuesto acciones judiciales en contra de la decisión institucional, de los cuales 71 han sido reintegrado al servicio.. A partir de 1995 se dispuso la aplicación de la medida discrecional a personal de todas las jerarquías, como mecanismo central de la política de depuración interna adoptada como bandera del cambio institucional propiciado por la Dirección General de la Policía. Es precisamente a partir del año 1995 y hasta 1997 cuando más se utilizó esta medida. En este período se retiró por esta vía en promedio anual a más del 3% del total de efectivos de la policía y parte sustancial de estos retiros recayeron sobre oficiales y suboficiales.. Lo anterior se puede observar en el siguiente cuadro:. 24.

(25) POLIC IA N ACIONAL ES TRUCTURA COMPETENCIA DIS CIPLINARIA. Decreto 575 de 1995. Autoridad con Competencia Función Disciplinaria. Sujeto Disciplinable. Disciplinaria - Recurso de apelación y - Todos los miembros. M inistro de Defensa. grado. de. consulta. en. suspensión, destitución en fallos. de. 1ª. Instancia. Director General Director. General. Policía. de. la - Única instancia de las - Subdirector General y el faltas, amonestación escrita Inspector General o multa. - Primera instancia de las faltas. con. sanción. de - Subdirector General y el Inspector General. suspensión o destitución. - Recursos de apelación y consulta en suspensión o. - Todos los miembros. destitución Subdirector General. - Única instancia, cuando el - Personal de su despacho, superior. carezca. de Directores. Especializados,. atribución disciplinaria en Personal Dirección General. 25.

(26) amonestación. o en Bogotá.. escrita. multa. - Primera instancia cuando - Personal de su despacho, sanción sea suspensión o Directores. Especializados,. Personal Dirección General. sanción.. en Bogotá. - Todo el personal. - Primera o única instancia cuyo juzgamiento no esté atribuido a otra autoridad. Inspector. General, -. Directores. Especializados, sanción. Jefes. de. oficina. Única. instancia de. con - Personal bajo su mando.. amonestación. que escrita o multa.. dependan de la Dirección -. Primera. instancia. con - Personal bajo su mando.. General, Secretario Privado, sanción de suspensión o y Directores adscritos o destitución vinculados al M in. Defensa Comandantes. de -. Única. Departamento, Director de amonestación Centro. de. instancia escrita. en - Personal bajo su mando. o - Personal bajo su mando.. estudios multa.. Superiores y Directores de -. Primera. instancia. con. Escuela de Formación y sanción de suspensión o Especialización.. destitución.. 26.

(27) de - Única instancia cuando - Personal de la plana mayor. Subcomandantes. sanción sea amonestación del Departamento de Policía. Departamento,. Subdirectores de Escuela de escrita o multa. Formación. o de la Escuela.. y. Especialización, Subdirector del. Centro. Superiores. de. Estudios. de. Policía. Directores de Centro de Instrucción Jefes de División y Unidad. - Única instancia cuando - Personal bajo su mando. sanción sea amonestación escrita o multa.. Comandantes Operativos y - Única instancia cuando - Personal bajo su mando. Comandantes de Distrito. sanción sea amonestación escrita o multa.. Comandantes escuadrón. de. zona, - Única instancia cuando - Personal bajo su mando.. estación. y sanción sea amonestación escrita o multa.. compañía. Subdirectores. de. las. - Única instancia cuando - Personal bajo su mando.. Direcciones Especializadas, sanción sea amonestación Jefe. de. la. Central. de escrita o multa.. inteligencia y Director de Centro de Reclusión.. 27.

(28) EL COMIS IONADO PARA LA PO LIC IA. La figura del Comisionado Nacional para la Policía se creó como un mecanismo de control civil externo en la Ley 62 de 1993, producto del proceso de reforma institucional impulsado en aquel año después de un intenso debate público acerca de la institución y de su papel en la sociedad colombiana. Hay que anotar que en aquel momento una preocupación central del gobierno nacional y de la ciudadanía en general frente al tema de policía, era la necesidad de acentuar el carácter civil del cuerpo, es decir profundizar su separación del estamento militar. Dentro de este contexto uno de los aspectos fundamentales era precisamente la creación de mecanismos que permitieran un mayor control civil del ejercicio policial e incentivaran la participación ciudadana en asuntos de policía.. En la mencionada Ley se prevé la creación del Comisionado y la supresión de la Inspección General de la estructura orgánica de la policía. Hasta ese momento la Inspección precisamente era la máxima instancia interna en materia disciplinaria y además atendía, entre otros, los asuntos de justicia penal militar y de control interno administrativo. La oficina del Comisionado según lo dispone la Ley 62 en su Título IV, está a cargo de un civil y su función central es, por un lado, la vigilancia del régimen disciplinario y como tal ser la “máxima instancia de vigilancia y control disciplinarios internos” y, por el otro, servir de puente entre la institución y el público mediante la recepción, el trámite, el análisis y la evaluación de las quejas ciudadanas contra la policía, con lo cual podría establecer patrones de problemas y proponer políticas preventivas. Adicionalmente, mediante la Ley 124 de. 28.

(29) 1994 se le entregó al Comisionado la facultad disciplinaria en casos específicos relacionados con abusos o excesos cometidos por la policía contra menores de edad.. Según lo establece la Ley 62 la oficina del Comisionado es autónoma en materia administrativa y presupuestal. Sin embargo, esta autonomía se desdibuja a partir de 1999 mediante una serie decretos (el 1932 de 1999 y el 1512 de 2000) en los cuales se adscribe la oficina del Comisionado al despacho del M inistro de Defensa y se establece una nueva organización para dicha oficina, todo ello, según lo manifiesta el actual Comisionado, de manera inconsulta con su dependencia.. Esta figura, tal como lo permitían prever las experiencias internacionales que la inspiraron (particularmente los casos en Estados Unidos, Canadá, Gran Bretaña y Australia), no fue bien recibida por parte de la policía. Además, la falta de claridad de la Ley 62 en cuanto a sus funciones y el montaje algo improvisado de la oficina, condujo a que se desdibujara su finalidad preventiva. A la vez, ello generó confusión respecto de sus capacidades y las de otros órganos de control del Estado y, en consecuencia, múltiples desacuerdos entre la policía y el Comisionado respecto del ejercicio de sus funciones, particularmente en materia de vigilancia disciplinaria.. Otra falla importante en cuanto al origen del Comisionado, fue el que la Ley 62 no hubiese previsto un mecanismo interno de control en la Policía. Por el contrario, según se mencionó, se eliminó la Inspección General en lugar de adecuarla al nuevo esquema de controles que se estaba implantando. En los países donde se han desarrollado oficinas de esta índole, la tendencia ha sido la de complementar, más no suplantar, los esfuerzos de autorregulación de la Policía, mediante la asignación de ciertas responsabilidades a cuerpos. 29.

(30) no uniformados en el manejo de quejas ciudadanas y de deficiencias disciplinarias. También vale mencionar que en esos países, no existen entidades de control externo como el caso de la Procuraduría en Colombia.. Un aspecto de la mayor importancia que impidió realizar la adecuación funcional que se requería de la oficina del Comisionado y su efectiva consolidación como ente de control externo, fue que en 1994, a un año de su creación, cambió el gobierno y por ende la oficina perdió su respaldo político. La resistencia de la policía, que se había dado desde un principio, cristalizó en el Decreto 1670 de 1997, mediante el cual el Gobierno Nacional suprimió la figura del Comisionado, bajo el entendido que ejercía funciones y materias paralelas a otros organismos estatales y las cumplía ineficientemente. No obstante, la Corte Constitucional mediante sentencia C-140 de 1998 declaró inexequible el mencionado decreto, con lo cual se restituye la figura con sus funciones antes enunciadas.. Desde su creación la oficina del Comisionado no ha ejercido a cabalidad las funciones establecidas por la Ley 62 especialmente en lo que tiene que ver con la vigilancia del régimen disciplinario y con la definición de políticas preventivas. Ello en gran medida debido a la falta de una política comprensiva en materia de controles internos y externos a la policía que clarifique el papel del Comisionado y le dé un norte a su labor y también, dada la incomprensión por parte del mando institucional frente a la utilidad de este tipo de figura para generar confianza con la ciudadanía.. 30.

(31) PODER PREFERENTE DE LA PROCURADURIA GENERAL DE LA NAC ION. Es aquella facultad especial de la que legalmente goza la PGN, como máximo órgano en materia disciplinaria en nuestra nación, en el artículo 3 de la ley 734 de 2002 se establece así: “La Procuraduría General de la Nación es titular del ejercicio preferente del poder disciplinario en cuyo desarrollo, sin necesidad de motivación alguna, podrá iniciar cualquier investigación de competencia de los órganos de control disciplinario interno de las entidades públicas”. Bajo este principio, las actuaciones disciplinarias adelantadas por las oficinas de Control Interno de la Policía, tienen el deber de informar el inicio de las actuaciones, para que si la PGN considera pertinente, asuma la investigación.. Sin embargo, este poder es ejercido de manera extraordinaria, pues tal como lo manifiesta el Procurador Delegado para la Policía Nacional Dr. Fernando Brito: “El tema disciplinario le corresponde a la respectiva entidad. Ese es como el principio del que yo parto para todos los preceptos y digamos que de alguna manera eso se ha ido consolidando en la Procuraduría,…. Nosotros tenemos unas competencias, digamos que eso me da pie para señalar, a mi juicio el tema de competencias no genera para nosotros dificultades, porque es un tema de rangos, entonces todos los que sean unos que se conocen como Oficiales, son de nuestra competencia hasta un nivel, o sea nosotros examinamos todo lo que tiene que ver con Mayores, Tenientes Coroneles y Coroneles, y esa competencia digamos no tiene problema porque es denominativa y es muy clara. Entonces siempre que aparezca involucrado un oficial de ese nivel, esa competencia es nuestra exclusivamente”22.. 22. Entrevista realizada al Dr. Fernando Brito, Procurador Delegado para la Policía Nacional, Marzo 7 de 2005. 31.

(32) De igual forma se puede observar que de acuerdo con las estadísticas registradas en la DIJIN, esta facultad de la PGN, en los últimos cinco (5) años sólo se ha ejercido en un (1) caso.23. Es de anotar que la Procuraduría General de la nación asume el poder preferente de manera extraordinaria, pues esta facultad potestativa que le asiste al Organismo de Control de avocar una investigación disciplinaria o abstenerse de hacerlo, posibilidad que no es producto de razones subjetivas o caprichosas, sino que obedece a claros criterios de trascendencia y necesidad previamente establecidos por el señor Procurador General 24.. S UJETOS DIS CIPLINABLES. Tal como se destacó anteriormente, los sujetos disciplinables en la Policía Nacional pertenecen a los miembros uniformados de la institución, a los cuales se les aplican los procedimientos establecidos en la ley 734 de 2002. Es importante aclarar que dicho procedimiento se efectúa en las Oficinas de Control Interno Disciplinario, que adoptó la institución con base en la mencionada ley. De otro lado, los oficiales Generales al igual que los oficiales Superiores, son disciplinados por poder preferente por la Procuraduría General de la Nación.. 23 24. Ibidem, Entrevista DIJIN Para una amplia ilustración sobre este tema ver Resolución 346 del 3 de Octubre de 2002. 32.

(33) Es importante observar como pese a ser una norma de carácter especial, los destinatarios de la ley disciplinaria serán todos los miembros uniformados de la institución, pues los mismos son servidores públicos25. A continuación observemos, de acuerdo a la normatividad vigente, cual es la estructura de los rangos en la Policía Nacional:. RANGOS POLICIA NACIONAL PARA LA APLICACIÓN DEL PROCES O DIS CIPLIN ARIO (Decreto 1791 de 2000). 1. Oficiales 1.1. Oficiales Generales.. -. General. -. M ayor General.. -. Brigadier General.. 1.2. Oficiales Superiores. -. Coronel.. -. Teniente Coronel.. -. M ayor.. 25. Es importante hacer una claridad, pues se podrí a prestar para confusión el hecho que el artículo 123 de la Constitución política establece: “son servidores públicos. Los miembros de las corporaciones públicas, los empleados y trabajadores del Estado y sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios…” en esta parte es claro que los miembros de la Policía Nacional son trabajadores del Estado, pues su condición de ser un cuerpo civil armado así lo garantiza.. 33.

(34) 1.3. Oficiales Subalternos.. -. Capitán.. -. Teniente.. -. Subteniente. 2. Nivel Ejecutivo -. Comisario.. -. Subcomisario.. -. Intendente Jefe. -. Intendente.. -. Subintendente.. -. Patrullero.. 3. Suboficiales -. Sargento M ayor.. -. Sargento Primero.. -. Sargento Viceprimero.. -. Sargento Segundo.. -. Cabo Primero.. -. Agentes.. -. Agentes del Cuerpo Profesional.. -. Agentes del Cuerpo Profesional especial.. 4. Otros.. 34.

(35) -. Estudiantes.. -. Auxiliares Bachilleres.. Ahora bien, en cuanto tiene que ver con el personal que se encuentre en comisión el artículo 47 del decreto 2584 de 1993 establece: “El personal de cualquier especialidad que se encuentre en comisión en una unidad policial o adscrita a la misma, quedará sometido a la atribución disciplinaria del comandanta de policía del lugar en donde se cometió el hecho; en este caso, cuando el superior imponga un correctivo, dará cuenta al comandante o jefe del afectado, para su registro en el folio de vida.”. COMPETENCIA A PREVENCION. Denominado por la normatividad que rige la materia disciplinaria en la policía cono atribución a prevención, se encuentra establecida en el artículo Art. 48 del decreto 2584 de 1993 el cual expresa: “Cuando un miembro de la institución una falta en jurisdicción de una unidad policial distinta a la que pertenece, el comandante del departamento donde se cometió la falta asumirá la investigación disciplinaria”.. 35.

(36) CONFLITO DE COMPETENCIAS. Se presenta básicamente cuando no existe claridad sobre el sujeto disciplinador, o cuando la competencia para iniciar, desarrollar o fallar 26 una acción disciplinaria, no es clara, el artículo 49 ibidem efectúa la siguiente precisión: “Cuando se presente concurrencia de atribuciones disciplinarias entre falladores, por haberse cometido la falta por personal perteneciente a diferentes unidades u organismos policiales, será competente para investigar y sancionar el superior con atribuciones disciplinarias comunes a todos ellos. Parágrafo. Cuando existan dudas sobre la autoridad que deba asumir la investigación disciplinaria, el Director General de la Policía Nacional la designará”. PROCEDIMIENTO DIS CIPLINARIO. El procedimiento disciplinario corresponde a todas aquellas al desarrollo de todas aquellas etapas que una vez efectuadas se puede observar si realmente existe o no posibilidad de sancionar disciplinariamente al funcionario, en nuestro caso al miembro uniformado de la Policía Nacional. Dicho procedimiento se encuentra establecido en la ley 734 de 2002, especialmente en el libro IV, 66 y siguientes. Entre los cuales se puede encontrar, la actuación procesal, el procedimiento ordinario y los procedimientos especiales.. 26. Nos referimos aquí a las diferentes posibilidades del fallo disciplinario, esto es archivo, terminación del proceso o sanción, en sus varias posibilidades. 36.

(37) CONCLUS IONES. PROCEDIM IENTO DISCIPLINARIO. SITUACION. La función disciplinaria en la actualidad se desarrolla, en la parte sustantiva, a partir de lo consagrado en el Decreto 1798 de 2000, y en la parte procedimental en lo establecido en la ley 734 de 2002. PROPUESTA. Si bien es cierto, que se trata de una Institución perteneciente a las Fuerzas Armadas colombianas, lo cual presumiría un régimen especial, se considera que se debe continuar desarrollando el proceso disciplinario tal como en la actualidad se está haciendo.. OFICINAS DE CONTROL INTERNO. SITUACION. En las diferentes dependencias de la Institución existen Oficinas de Control interno disciplinario, encargadas de desarrollar el proceso disciplinario, las cuales se encuentran. 37.

(38) integradas en su mayoría por personal uniformado, con algún grado de instrucción en derecho o en el mejor de los casos abogados.. PROPUESTA. Se dote a las Oficinas de Control interno disciplinario de las herramientas técnicas y del personal capacitado suficiente, para poder desarrollar de manera más efectiva su labor.. COM PETENCIA DISCIPLINARIA. SITUACION. La competencia disciplinaria se encuentra en su totalidad en el Director General de la Institución, en el Inspector General y en los Comandantes de Departamento, quienes deben fallar de acuerdo a la conducta del disciplinado.. PROPUESTA. Que se den atribuciones especiales al Inspector General, en materia disciplinaria, de tal forma que se descongestiones el despacho del Director General, así mismo se den atribuciones disciplinarias especiales a los Comandantes de estación para descongestionar el despacho de los comandantes de departamento.. 38.

(39) PODER PREFERENTE SITUACION. El Poder Preferente ejercido por la PGN, a nivel Regional, Provincial y Distrital, en estos momentos antes de ser ejercido debe ser consultado y aprobado en el Despacho del Vice Procurador General, quien decide si se ejerce esta atribución o no, de acuerdo a criterios establecidos.. PROPUESTA. Para descongestionar los Despachos de la Institución Policial, y hacer mucho más efectivo el ejercicio del poder preferente de la PGN, se hace necesario eliminar el procedimiento de consulta y aprobación por parte del Despacho del Vice Procurador, sobre la utilización del poder preferente ejercido por la PGN, de tal forma que a nivel territorial las Procuradurías desarrollen esta labor de manera efectiva.. 39.

(40) BIBLIOGRAFIA. M endoza Vergara Luis Eduardo. Régimen Jurídico de las Fuerzas Militares y la Policía Nacional. Editorial Leyer. Bogotá. Enero de 2005. Forero Salcedo José Rory. Manual de Derecho Disciplinario. Análisis normativo, jurisprudencial y doctrinal de la ley 734 de 2002 CDU. Ediciones Jurídicas. Grupo Ecomedios. Bogotá. M arzo de 2003. Forero Salcedo José Rory. Principios y garantías constitucionales en el ámbito disciplinario de los servidores públicos y particulares disciplinables. Ediciones Nueva Jurídica. Bogotá. 2003 Ley 200 de 1995 Ley 734 de 2002 Sentencia C-244 de 1996 Sentencia C-280 de 1996 Sentencia C-948 de 2002 Sentencia C-712 de 2001 Sentencia C-923 de 2001 Resolución 346 del 3 de Octubre de 2002 Decreto 2158 de 1997 Decreto 1798 de 2000 M inisterio de Defensa Nacional. Decreto 049 de 2003. 40.

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