INTRODUCCIÓN
España fue el país que introdujo el tabaco en Europa hace unos 500 años a partir de las expediciones a América. A pesar de ello, por diversos factores el tabaquismo no llegó a ser una epidemia hasta mediados del siglo XX. Durante la II República España fue el primer país europeo en prohibir el consumo de tabaco en las salas cinematográficas y de
espectáculos públicos cerrados «por razones de higiene pública», pero en los años poste-riores la dictadura no mantuvo la defensa de la salud pública como prioridad. La deman-da social de regulación empezó a ser impor-tante a finales de los años 80. Para entonces se habían hecho públicos los primeros infor-mes del Departamento de Salud de Estados Unidos en los que se incluían los riesgos del humo ambiental de tabaco1. Tras las
iniciati-vas de algunas comunidades autónomas y diversos borradores frustrados, en 1988 se promulgó un Real Decreto regulador del consumo de tabaco en centros sanitarios, docentes y lugares de trabajo en los que EL PROCESO EN ESPAÑA DE LA ADOPCIÓN DE UNA LEGISLACIÓN EFICAZ
PARA LA PREVENCIÓN DEL TABAQUISMO
Rodrigo Córdoba (1,2), Joan R Villalbí (1,3), Teresa Salvador-Llivina (1,4) y Víctor López-Gar-cía Aranda (1,5)
(1) Comité Nacional para la Prevención del Tabaquismo.
(2) Centro de Salud Universitario Delicias Sur. Zaragoza. Presidente del CNPT. (3) Agència de Salut Pública de Barcelona.
(4) Centro de Estudios de Promoción de la Salud, Madrid. (5) Cardiólogo. Hospital Virgen Macarena, Sevilla.
RESUMEN
El movimiento de prevención ha sido el agente clave para la adopción de políticas de prevención y control del tabaquismo y para promover una legislación eficaz. En este trabajo se describen el con-texto y el proceso en el que se ha desarrollado en España la aproba-ción de la Ley 28/2005 y se sintetizan sus contenidos. Se resumen los antecedentes de la política española de control del tabaquismo, se analiza el papel que han jugado los distintos actores sociales en el proceso de aprobación de la Ley, así como los argumentos y estrate-gias utilizados en contra por la industria tabacalera. Se revisan los obstáculos políticos y se señala que los países descentralizados pre-sentan problemas añadidos para el cumplimiento de las regulaciones. Este caso permite extraer algunas lecciones para el futuro.
Palabras clave: Legislación. España.
ABSTRACT
Spain's process of passing effective smoking prevention legislation
The prevention movement has been the key agent involved in smoking control policies. This study describes the context and the process in which Law 28/2005 was passed in Spain with a synthesis of its substance. It provides the background of the events leading up to Spain's current smoking control law in addition to an analysis of the role played by the different social actors in the process and the arguments and strategies employed in opposition by the tobacco industry. A review is also provided of the political agents, highligh-ting that decentralized countries have further problems in enforcing regulations. This case offers lessons for the future.
Key words: Tobacco. Spain.
Correspondencia: Rodrigo Córdoba García.
Centro de Salud Universitario Delicias Sur Zaragoza.
hubiera mujeres embarazadas2. Por aquel
entonces una encuesta realizada por la pro-pia Philip Morris (PM) señalaba que el 73% de la población española apoyaría una regu-lación sobre el consumo de tabaco en los lugares públicos.
Esta demanda social fue confrontada mediante un plan estratégico reflejado en documentos de PM desclasificados por orden judicial3, el Plan de aceptabilidad
social del tabaco para España. Su estrategia se resumía en proteger la «armonía social» (a expensas de la salud de la población), dis-putando las evidencias y los riesgos del taba-quismo pasivo y exagerando los posibles inconvenientes de regular el consumo en lugares públicos. El objetivo era influir en la opinión pública para que las autoridades fue-ran cautelosas y temerosas con las restriccio-nes del tabaco y, así, promover un clima en el cual fumar estuviera firmemente anclado en la sociedad a pesar de sus efectos en la salud. Otros documentos atestiguan las maniobras de la industria para oponerse a las medidas de regulación y sus contactos con personali-dades españolas4.
Según la Encuesta Nacional de Salud en 20035el 31% de la población mayor de 16
años fumaba y hasta 2005 España ha sido uno de los países menos regulados de la UE, ocupando el puesto 24 de un total de 28 paí-ses en lo que se refiere a medidas de preven-ción del tabaquismo6. La mortalidad por
tabaquismo aumentó entre 1950 y 2001 en que alcanzó un pico, siendo en ese año de 54.000 fallecidos. Actualmente, la disminu-ción del tabaquismo en los varones empieza a traducirse en un descenso de la mortali-dad7.
ANTECEDENTES
Ante el escaso progreso de las políticas de prevención en España, en 1995 un grupo de profesionales fundó el Comité Nacional de Prevención del Tabaquismo (CNPT).
Ini-cialmente el CNPT se centró en definir las prioridades para la prevención y en influir en los gobernantes y legisladores para su adop-ción. Además de consolidar una estructura de comunicación y de coordinación, el CNPT se propuso actuar a través de los medios de comunicación (MMCC) y definir las políticas clave más alejadas de la activi-dad sanitaria propia de sus miembros (fiscal, publicidad, espacios sin humo, etc.). Entre los hitos están acciones ante los europarla-mentarios españoles en apoyo de propuestas de regulación, y la constante demanda al Ministerio de Sanidad8de acciones más
efi-caces.
Durante el periodo 1996-2004 se produje-ron algunos avances significativos en la legislación de prevención del tabaquismo en lo referente a la regulación del consumo y la información pública. Estos avances se con-cretaron en la regulación del consumo de tabaco en el transporte9, transposición de la
Directiva europea de productos de tabaco e incorporación de advertencias sanitarias rotatorias y de mayor tamaño10. También fue
de importancia la aprobación por el Consejo Interterritorial de Salud en enero de 200311,
Estados Miembros en materia de publicidad y patrocinio de los productos de tabaco, y para actualizar la legislación sobre espacios libres de humo de forma que resultara más eficaz. Estos borradores no llegaron a apro-barse. También en este período se adoptó el Convenio Marco de la OMS para el Control del Tabaco, suscrito por España. El Conve-nio prevé que en cinco años los países fir-mantes introduzcan medidas amplias de pro-hibición de publicidad, la promoción y el patrocinio de marcas de tabaco; mejore la información dirigida a las personas que fuman sobre los contenidos del tabaco; se adopten políticas económicas disuasorias; se proteja del aire contaminado por humo de tabaco a toda la población; se desarrollen programas de prevención; y se financien programas eficaces de tratamiento de la dependencia al tabaco. Con todo ello, se espera también incrementar la equidad de la política sanitaria, disminuyendo las crecien-tes desigualdades de salud entre los distintos grupos socio-económicos, las cuales se han venido agravando en las últimas décadas.
UN NUEVO IMPULSO DESDE EL MINISTERIO DE SANIDAD Tras el cambio del gobierno en marzo de 2004, la ministra Elena Salgado en sus com-parecencias iniciales, notablemente en la rueda de prensa con motivo del día mundial sin tabaco el 31 de mayo de 2004, no concre-tó aspectos cruciales para la prevención del tabaquismo, pese a que los medios de comu-nicación la interpelaron con concreción acerca de la transposición pendiente de directivas europeas, el futuro del Plan Nacional de 2003, y los efectos en España del Tratado Marco. Sin embargo, en noviem-bre de 2004 la Ministra anunció con rotundi-dad su intención de iniciar el proceso para dotar al país de una legislación eficaz en pre-vención del tabaquismo y aportar a este pro-ceso los recursos económicos necesarios. Este anuncio se acompañó de encuestas que informaban de una aceptación del 70% de la
población de las medidas de regulación del consumo de tabaco.
Después de la rueda de prensa de la Minis-tra en la que se presentaron las líneas genera-les de la Ley, se inició la batalla en lo que se puede denominar «frente interno» del gobierno. Otros Ministerios anunciaron des-acuerdos iniciales, pero quedaron saldados tras un Consejo de Ministros, cuando la Vicepresidenta anunció que el proyecto era ya del conjunto del Gobierno. Sin embargo, un destacado parlamentario del partido gobernante y ex-presidente de una Comuni-dad Autónoma publicó un artículo de opi-nión en el diario de más tirada del país repro-duciendo los argumentos típicos de la indus-tria tabacalera, sembrando dudas sobre los efectos en la salud, invocar la libertad indivi-dual de los fumadores12. El CNPT respondió
con un artículo igualmente extenso y argu-mentado con detalle, apoyando la intención del legislativo de promulgar una legislación eficaz para la prevención del tabaquismo en España13. Este episodio marcó el punto de
dedica-ran su tiempo libre a esta tarea sin contar con el apoyo de una estructura profesionalizada, limitada a una secretaría a tiempo parcial.
EL PAPEL DE LA INDUSTRIA TABACALERA
La actuación directa de la industria taba-calera para minimizar el impacto de la Ley comenzó antes de su aprobación. Se ha acompañado de cambios en la oferta, con una presencia creciente de marcas de precio barato durante el año 2005, algunas con un formidable despliegue publicitario en todos los medios. Por otra parte la movilización de algunos sectores relacionados con la distri-bución (quiosqueros, gasolineras y otros minoristas) no ha dejado de presionar al gobierno durante el proceso y en los meses siguientes a la aprobación de la Ley.
Apropiándose de valores universales, los argumentos que la industria tabacalera utili-za para oponerse a las regulaciones del taba-co en cualquier país y región de cualquier parte del mundo son redundantes y se resu-men en cuatro puntos: a) las regulaciones no son necesarias; b) van a ser imposibles de cumplir; c) perjudicarán a los negocios; y d) ponen en riesgo las libertades individuales14.
La industria ha buscado apropiarse de valo-res universales aprovechando la debilidad y juventud de la democracia española y los recuerdos recientes de la dictadura franquis-ta y de las dificulfranquis-tades de recuperar las liber-tades políticas y sindicales15,16.
Paralelamente, no hay que olvidar que, siguiendo el plan de Philip Morris, el deno-minado Club de Fumadores por la Toleran-cia fue creado y finanToleran-ciado por la industria tabacalera a principios de los años 90 y ha actuado como relaciones públicas de la industria del tabaco. En este proceso legisla-tivo la tarea principal del Club ha sido inten-tar crear un clima favorable al mantenimien-to de la controversia para que la sociedad crea que la prevención del tabaquismo es un
tema conflictivo en el que no hay un verda-dero consenso social, o proponiendo alterna-tivas de regulación que la debiliten.
En la Tabla 1 se resumen los argumentos utilizados a favor de la ley por el movimien-to de prevención y los utilizados en contra de la misma por los sectores pro-tabaco.
LA GESTACIÓN DEL ANTEPROYECTO DE LEY
El proceso legislativo tiene varias etapas, que se enumeran en el anexo 1. Aunque generalmente este proceso es discreto, en este caso cada etapa se acompañó de un fuer-te debafuer-te mediático, en la medida en que los grupos de interés intentaron reforzar su posi-ción ante los legisladores. En el anexo 2 se relacionan algunas fases del proceso, las cuales se discuten a continuación.
solamente a los locales grandes de 100 o más metros cuadrados (con posibilidad de habili-tar para fumar una zona totalmente cerrada y con ventilación independiente, no superior al 30% de su superficie).
Además del esfuerzo de comunicación, el CNPT inició una campaña de sensibiliza-ción directa de diputados y senadores, con la participación de los profesionales de la salud que lo componen, remitiendo un total de 12.000 tarjetas postales de apoyo a la ley (figura 1). Aprovechando que el lema del Día Mundial Sin Tabaco del año era «Los profesionales sanitarios y el control del taba-quismo» se inició una vasta campaña de recogida de firmas para una carta dirigida al Presidente del Gobierno, expresando el apo-yo de los profesionales a una legislación
efi-caz para la prevención del tabaquismo. El objetivo era obtener el apoyo de al menos 10.000 profesionales de la salud. Durante tres meses, las firmas se recogieron por Internet y de forma presencial aprovechando actividades formativas. Finalmente la firma-ron 11.598 profesionales. Al manifiesto se adhirieron personalidades del mundo cientí-fico como Santiago Grisolía, Margarita Salas y Lina Badimón.
Ante cualquier proyecto de Ley Básica en España es preceptivo el dictamen del Conse-jo Económico y Social (CES)17, constituido
por representantes de la patronal, los sindi-catos y las organizaciones de consumidores. El informe del CES significó un avance res-pecto a posiciones anteriores de la patronal y los sindicatos, pues reconocía los efectos Figura 1
Tarjeta postal editada por el CNPT para apoyar el proyecto de ley
perjudiciales para la salud del consumo de tabaco y de la exposición al humo que gene-ra dicho consumo. Hacía referencia a los datos incontestables aportados por la OMS al respecto, aceptando el impacto que este problema tiene en la alta incidencia de las afecciones pulmonares, así como de la mor-talidad cardiovascular y la originada por cáncer, relacionadas con el consumo de tabaco. Además, admitía la necesidad de la aplicación de medidas de prevención y con-trol del tabaquismo, citando entre otras la necesidad de salvaguardar el derecho a la salud de la población no fumadora. Sin embargo, a la hora de valorar la exigencia de una regulación eficaz, el informe del CES estaba ideológicamente impregnado de los argumentos tradicionales de la industria tabaquera, entre ellos calificar de intoleran-tes y prohibicionistas las medidas propues-tas desestimando así la evidencia de eficacia que existe al respecto en todas las evaluacio-nes serias disponibles en distintos países; proponer la demora en la aplicación de medidas legislativas eficaces; enfatizar que estas medidas no van a cumplirse; abogar por la autorregulación, es decir por negociar en función de las condiciones particulares de cada empresa, todo ello estaba impregnado de los argumentos redactados por la Indus-tria Tabaquera (que por otra parte forma par-te de la Patronal). El dictamen fue amplia-mente recogido en los medios, salpicado con reacciones entusiastas de la industria tabaca-lera y sus aliados. Además de señalar la decepción causada por la posición de los sin-dicatos, hay que destacar que los represen-tantes de los consumidores se distanciaron del dictamen y emitieron votos particulares a favor del anteproyecto. La respuesta del CNPT a este informe fue muy dura y la cam-paña en los medios de comunicación muy intensa dado que esta fue una de las primeras maniobras de la industria para intentar blo-quear o modificar el proyecto de Ley en sus objetivos más esenciales (acomodación).
Una de las acciones destacadas del CNPT en este punto fue convocar una rueda de
prensa para contestar los argumentos del dictamen del CES. El resultado de esta rueda de prensa, en la e participaron destacados profesionales vinculados al CNPT (catedrá-ticos, jefes de servicio de hospitales, presi-dentes de sociedades científicas y organiza-ciones profesionales…), favoreció que los medios se decantaran por un apoyo mayori-tario a la Ley. Ése se expresó mediante edi-toriales, y especialmente en el tono maneja-do por los medios impresos. A partir de entonces el CNPT logró contestar sistemáti-camente –mediante notas de prensa o decla-raciones proactivas– las propuestas y argu-mentos de la industria dirigidos a rebajar la regulación (sistemas de ventilación, salas de fumadores, pérdidas económicas...).
A finales de marzo se emitió el dictamen del Consejo de Estado (CE)18, órgano
con-sultivo no vinculante de gran prestigio. For-man parte del CE juristas veteranos, ex-pre-sidentes de gobierno y otras autoridades res-petadas. El informe supuso una valoración muy positiva del Proyecto de Ley, verdade-ramente independiente y de gran contunden-cia jurídica. El CE dejó muy claro que el pro-yecto de Ley se apoyaba en artículos de la Constitución, en la Directiva Europea de Publicidad y en el Convenio Marco de la OMS para el Control del Tabaco (tratado internacional que vincula a España desde que lo ratificó en enero de 2005).
la Ley podría ser aún más estricta y que h a b í a q u e a s e g u r a r s u c u m p l i m i e n t o mediante los mecanismos oportunos de con-trol. Contrariamente a lo sucedido con el dictamen del CES, éste apenas tuvo eco en los medios. Por ello, el CNPT hizo un resu-men del mismo, y asumió su difusión. Las agencias de prensa recogieron y divulgaron el resumen elaborado por el CNPT. Este fue un movimiento táctico clave, dado que el CE apoyaba el espíritu y la letra del proyecto de Ley y el impacto de los mensajes de apoyo que aparecieron en los medios fue muy importante en esas fechas. Este informe tam-bién contribuyó a la consolidación de la estrategia del movimiento de prevención, superando vacilaciones y dudas internas sobre la factibilidad de que los centros de trabajo fueran totalmente libres de humo y no hubiera posibilidad de habilitar salas de fumadores.
EL PROCESO LEGISLATIVO El 22 de abril de 2005, superados los obs-táculos internos, el Consejo de Ministros aprobó su anteproyecto de Ley y lo trasladó a las Cortes. A finales de ese mismo mes, 200 expertos convocados por el CNPT se reunieron en el Ministerio de Sanidad para celebrar las Jornadas sobre Espacios Labo-rales Libres de Humo de Tabaco. Los exper-tos acordaron, entre otras cosas, las siguien-tes conclusiones: existen pruebas científicas concluyentes de que el humo de tabaco oca-siona enfermedades, discapacidades y muer-te en trabajadores no fumadores; la legisla-ción sobre espacios sin humo debe ser clara para que se cumpla; el texto legal no debe presentar ambigüedades, y debe contar con una fecha concreta de entrada en vigor, con señalización visible, sanciones y responsabi-lidades conocidas. El resultado de las Jorna-das quedó reflejado en un libro que fue dis-tribuido a actores en el medio laboral19. Es
decir, por primera vez, una reunión de exper-tos respaldaba plenamente el Proyecto de Ley a la semana de su entrada en el
Parla-mento, con cierto eco mediático. Por esos mismos días una rueda de prensa conjunta en el Ministerio de Sanidad daba opción a que expertos europeos respaldaran públicamente los planes del Gobierno aportando datos empíricos de Irlanda e información científi-ca contundente sobre la importancia de la regulación y sus posibilidades de éxito.
En Junio de 2005 la Comisión de Sanidad del Congreso de los Diputados llamó a com-parecer a los actores implicados en la Ley. Compareció la industria tabaquera, los estanqueros, el Comisionado para el Merca-do de tabacos y los publicistas. Por el movi-miento de prevención comparecieron diver-sos expertos, incluyendo numerodiver-sos miem-bros activos del CNPT. Los argumentos del Comité se centraron en explicar que el impacto en la economía sería nulo o positi-vo, que la publicidad es un poderoso instru-mento de inducción al consumo, que el taba-quismo pasivo es un riesgo real que afecta a más del 60% de la población y que los espa-cios sin humo son una excelente oportunidad para el abandono. También se aconsejó espe-cíficamente elevar los impuestos del tabaco y mejorar la asistencia sanitaria a los fuma-dores. Esto supuso un avance incuestiona-ble. Los parlamentarios de la Comisión tení-an la posibilidad de escuchar de primera mano los argumentos de profesionales sani-tarios expertos en tabaquismo que jamás habían entrado en el Parlamento, y la prensa de nuevo se hizo eco del debate. De esta for-ma se consolidó la incorporación del CNPT al proceso para una legislación eficaz en la prevención del tabaquismo en España y se abrió la vía para que la voz de la salud publi-ca sea más escuchada por los parlamentarios en el futuro ante nuevos retos que se puedan plantear20,21.
acceso a las enmiendas de los grupos parla-mentarios. Se presentaron 196 enmiendas en el Congreso22y 125 en el Senado23. Aunque
la mayoría (un 70%) eran aceptables y hací-an matizaciones positivas, otras resultaron preocupantes. Algunas pretendían dejar espacio a las CCAA para regular el consumo en lugares de ocio, a veces alegando argu-mentos como el respeto de los usos y cos-tumbres locales (como si la ley no debiera servir para que dichos usos se vayan modifi-cando con el fin de proteger a los menores y a los no fumadores). La experiencia regula-dora en diversas CCAA había demostrado previamente que las separaciones funciona-les en la hostelería no son útifunciona-les y sólo sirven para hacer fracasar los objetivos de protec-ción. En el proyecto de Ley los locales de ocio tenían dos alternativas; a) no permitir fumar en todo el local ó b) habilitar una zona para fumar separada físicamente (completa-mente compartimentadas) y con ventilación independiente en la proporción que final-mente se acuerde (no más del 30% en ningún caso). Hubo intentos de modificar estos tér-minos y debilitarlos jurídicamente sustitu-yéndolos por otros como «debidamente» o «suficientemente». En algunos casos se sos-pechó que las enmiendas estaban redactadas por servicios jurídicos adscritos a la indus-tria del tabaco (gabinetes de abogados, de comunicación e incluso asesores parlamen-tarios incentivados por las tabacaleras) pues-to que distinpues-tos grupos políticos presentaron la misma enmienda –favorable a los intere-ses de la industria– con un redactado virtual-mente idéntico.
El 5 de octubre la Comisión de Sanidad del Congreso aprobó una serie de enmiendas en un clima de amplio consenso, con discre-pancias limitadas. Como el texto final fue objeto de consenso entre los grupos, el texto no debía pasar al Plenario y podía ser remiti-do tal cual al Senaremiti-do. El mismo mes de octu-bre el CNPT celebró una rueda de prensa sobre las enmiendas presentadas en la trami-tación de la Ley, en la que se sugirió que había enmiendas generadas desde la
indus-tria tabaquera, y que algunos grupos parecí-an especialmente sensibles a los intereses de las tabaqueras, pese a invocar argumentos de salud. Algunos diputados aludidos por la noticia de que sus enmiendas estaban redac-tadas por la industria se sintieron molestos y contactaron personalmente con el presidente del CNPT para manifestar su enfado. Cree-mos que los políticos han de comprender que defender intereses económicos contrarios a la salud pública puede tener un coste y com-portar un descrédito ante los medios y los ciudadanos. La industria fue todo el año a remolque del movimiento de prevención, al menos en el aspecto mediático. La celebra-ción el mismo mes en Salamanca del V Con-greso de prevención y control del tabaquis-mo, con presencia de la Ministra en el acto inaugural, fue otra oportunidad de refuerzo mediático y político.
La Comisión de Sanidad del Senado no mantuvo el grado de consenso alcanzado en el Congreso. Hubo enmiendas dirigidas a complicar la ley incorporando aspectos asis-tenciales ajenos a una norma reguladora, y otras dirigidas a reducir el grado de protec-ción contra el humo ambiental. La votaprotec-ción en el pleno del Senado a finales de noviem-bre incorporó algunas enmiendas positivas junto a otras indeseables24. El movimiento
Finalmente, el 15 de diciembre el pleno del Congreso revisó y votó las enmiendas introducidas en el Senado, descartando las más amenazantes para la prevención. Se aprobó así la ley de medidas sanitarias frente al tabaquismo. La redacción final de la ley 28/2005 se publicó en el Boletín Oficial del Estado a final de mes, sin apenas tiempo para preparar formalmente su entrada en vigor.
LOS ACTORES
En una democracia, los parlamentarios son los depositarios de la soberanía popular. El comportamiento de los grupos políticos en la tramitación de la Ley fue en general muy positivo. Sin embargo hubo diversos factores, a veces transversales, que influye-ron en la actitud de los grupos. En primer lugar las actitudes y conductas personales respecto al tabaco tuvieron su influencia. Los parlamentarios fumadores (de todos los grupos) eran más sensibles a los argumentos de las libertades individuales. Los parlamen-tarios médicos eran más favorables a la Ley que los que carecían de formación sanitaria y esto ocurría en todos los grupos políticos. También había diferentes sensibilidades a los argumentos e intereses de los sectores económicos implicados y afectados por el proyecto. Finalmente también influyeron algunos grupos políticos nacionalistas, pre-dispuestos a defender argumentos de «man-tener tradiciones locales», proteger los pequeños negocios minoristas y debilitar una ley de carácter estatal. En algunos casos la sensibilidad a los argumentos de la indus-tria tabacalera no se correspondía con el per-fil ideológico del grupo político, lo cual complicaba las cosas e incrementaba los obstáculos para alcanzar una legislación efi-caz. Todo esto requirió un esfuerzo pedagó-gico por parte de los miembros más activos del CNPT en todo el estado. Se obtuvieron apoyos de diversas entidades, como organi-zaciones de consumidores, asociaciones de protección a la infancia o de padres de alum-nos, y asociaciones de enfermos afectados
por patologías causadas o agravadas por el tabaco (destacando las de laringectomiza-dos), que escribieron a diputados y senado-res para dar su apoyo unánime al proyecto de Ley. Los partidos mayoritarios demostraron mayor conocimiento del problema y una actitud generalmente más favorable a la Ley, con interlocución directa con el CNPT al más alto nivel. Algunos grupos minoritarios parecieron estar más vinculados a los pode-res locales y ser más sensibles a las ppode-resio- presio-nes. Estos mostraron actitudes ambiguas y dubitativas durante mucho tiempo.
En los estados modernos las políticas públicas tienen un peso muy importante. Sin embargo, resulta muy complicado superar los obstáculos que impiden que la libertad y la igualdad sean efectivas. Cada vez resulta más difícil aludir a unos hipotéticos intere-ses generales, que finalmente son el resulta-do de procesos negociaresulta-dores (concretaresulta-dos en enmiendas transacionales) y de interac-ción entre actores. En resumen, en este tipo de leyes las decisiones no responden estric-tamente a criterios de racionalidad sino a cri-terios de compromiso. Eso genera algunas contradicciones y desigualdades de trato (hostelería, puntos de venta…) que la indus-tria explota hábilmente movilizando secto-res afectados o incentivando económica-mente la controversia en los medios de comunicación25.
EL RESULTADO
La Ley se publicó en el Boletín Oficial del Estado el 26 de Diciembre26. El texto
defini-tivo fue muy similar al del anteproyecto de marzo, tras haber resistido centenares de enmiendas y cientos de horas de discusión parlamentaria. El mantenimiento del la mayor parte del anteproyecto fue realmente el mayor logro del gobierno, apoyado por el movimiento de prevención en 2005.
moratoria de tres años para el patrocinio de productos de tabaco en el deporte del motor (disputada por contravenir la directiva euro-pea de publicidad). En este último asunto fue la presión de la dirección política de los dos partidos mayoritarios la que se impuso a los criterios de la Comisión de Sanidad del Con-greso. El coste para la prevención es bajo, ya que tiene un alcance limitado y una duración definida. Además, es esperable que sortear la directiva europea plantee dificultades legales al Gobierno.
En el aspecto asistencial, la norma parece débil a pesar de la inclusión del capitulo IV, puesto que delega todas las actuaciones en las CCAA sin una dotación presupuestaria espe-cífica. Por otra parte, incluir aspectos asisten-ciales en una ley reguladora no deja de ser anómalo. Los servicios asistenciales están transferidos a las Comunidades Autónomas, y las discusiones sobre su presupuesto y car-tera de servicios tienen una lógica distinta.
Adicionalmente, la protesta de 35.000 quiosqueros por la prohibición de vender tabaco consiguió recuperar la posibilidad de hacerlo tras la ley mediante un Real Decreto Legislativo, aunque restringida al uso de máquinas automáticas no accesibles sin supervisión. Menos éxito tuvieron otras pro-testas del sector de la hostelería, aunque a fecha de hoy es todavía incierto el grado de cumplimiento definitivo que alcanzará ini-cialmente la obligatoriedad de separación física de espacios, cuya entrada en vigor está prevista para septiembre de 2006. El éxito de esta medida dependerá de la voluntad de los gobiernos autonómicos responsables de este cometido. El CNPT tiene previsto un segui-miento estricto de este aspecto.
El resultado más positivo y destacable de la entrada en vigor de la Ley es que al día siguiente a su publicación desapareció la publicidad directa del tabaco en vallas, mar-quesinas, maquinas expendedoras, etc. A partir del 1 de enero se dejó de fumar en los espacios de trabajo y en la mayoría de
espa-cios públicos, con un cumplimiento alto y sin la conflictividad que habían augurado algunos medios y el club de fumadores.
La Fundación Vila-Casas ha editado recientemente el Informe Quiral sobre medi-cina y salud en los medios. En 2005 el tema tabaco estuvo muy presente, debido a todo el proceso legilslativo. El capítulo en que se informa del tabaquismo y del tratamiento es muy ilustrativo. Además de recoger la fuerte presencia del movimiento de prevención en el proceso, aporta datos cuantitativos muy interesantes e ilustrativos de todo el proceso desde la perspectiva de la comunicación. Su título es significativo: Tabaco o la historia de una ley (supuestamente) impopular. Su con-clusión es de que es uno de los mayores avances en salud pública, y la historia de un éxito de comunicación27.
CONCLUSIONES
Tabla 1
Argumentos a favor y en contra de la regulación esgrimidos a lo largo del proceso legislativo
Anexo 1
Proceso legislativo en España
Propuesta inicial del gobierno
Consulta al Consejo Económico y Social y al Consejo de Estado Anteproyecto de ley aprobado por el Gobierno y presentado a las Cortes.
Discusión en el Congreso (en Comisión, y si procede en Plenario) Discusión en el Senado (en Comisión, y si procede en Plenario).
En el caso de variación con respecto a lo aprobado por el Congreso, los cambios son sometidos al Congreso.
Anexo 2
Aspectos destacados de la Ley 28/2005 aprobada por las Cortes Españolas
Lugares con prohibición total de consumo
– Centros de trabajo públicos y privados.
– Establecimientos sanitarios (salvo espacios en centros psiquiátricos), docentes, deportivos, aten-ción directa al público, centros comerciales (menos espacios habilitados en la hostelería)
– Centros de atención social < de 18 años, culturales, relacionados con alimentos – Sala de fiestas, uso público o general durante el horario en los que entren < de 18 años – Espacios de uso público de <5 m²
– Transporte colectivo
– Estaciones de servicio o similares – Por decisión de otra norma o del titular
Lugares con posibilidad de habilitar zonas para fumar
– Centros de atención social – Establecimientos de hostelería
– Establecimientos de restauración de más de 100 m²
– Salas de fiesta, de juego o uso público, durante el horario que no entran <18 años. – Salas de espectáculos públicos (fuera de las salas de representación)
– Estaciones de transporte de larga espera (aeropuertos, estaciones de autobuses, etc...) – Centros penitenciarios
Condiciones de las zonas habilitadas para fumar
– Señalizadas, separadas físicamente, adecuadamente compartimentadas y ventiladas – Superficie habilitada <10% superficie total
– Hostelería / restauración / salas de fiesta y juego < 30% de zonas comunes – Hostales y hoteles 30% de habitaciones
– En cualquier caso <300 m² como máximo
– Si no es posible todos los requisitos, se mantendrá la prohibición en todo el espacio
Infracciones
– Leves:
– Fumar en lugares no permitidos. – Señalizaciones
– Venta de tabaco por menores – Graves:
– Habilitar zonas o establecer máquinas en lugares no permitidos – Permitir fumar en lugares no permitidos.
– Acumulación de tres leves
– Venta, comercialización no permitida – Determinados supuestos de promoción – Muy graves:
– Publicidad, promoción y patrocinio
Sanciones
Anexo 3
Etapas destacadas del proceso de aprobación de la Ley de medidas sanitarias frente al tabaquismo. España, 2003-05
Febrero 2003
– Se aprueba el Plan Nacional de Prevención y Control del Tabaquismo en Enero de 2003 en el Con-sejo Interterritorial de Salud.
– España participa en la elaboración del Tratado Marco Internacional para la prevención del Taba-quismo, y lo firma.
– Se elaboran borradores de ley para la obligada transposición de la Directiva Europea de Publicidad y también de actualización del Real Decreto de 192/1988 en lo referente a los espacios sin humo, así como una propuesta que los combina.
Marzo 2004
– Se llega a las elecciones generales sin haber concretado el desarrollo normativo del Plan.
Noviembre 2004
– La Ministra de Sanidad y Consumo anuncia su intención de iniciar un proceso para una dotar al pa-ís de una legislación eficaz en la prevención del tabaquismo.
Enero 2005
– España ratifica el Tratado Marco Internacional para la prevención del Tabaquismo.
Marzo 2005
– Se da a conocer el anteproyecto de Ley.
– El Comité inicia una campaña de sensibilización de diputados y senadores y remite un total de 15,000 tarjetas postales.
– Se hace público el informe del Consejo Económico y Social (CES). Impregnado de los argumentos tradicionales de la industria tabaquera; hace énfasis en potenciales incumplimientos; y aboga por la autorregulación en cada empresa. Los representantes de los consumidores emiten un voto discre-pante.
Abril 2005
– Se emite el dictamen del Consejo de Estado (CE). El CE declara que el proyecto de Ley se apoya en artículos de la Constitución, en la Directiva Europea de Publicidad y en el Convenio Marco de la OMS para el Control del Tabaco, ratificado por España.
– El día 22 de Abril 2005, el Gobierno aprueba el anteproyecto de Ley
– Unos 200 expertos convocados por el CNPT y reunidos en instalaciones del Ministerio de Sanidad celebran unas Jornadas sobre Espacios Laborales Libres de Humo de Tabaco, con amplio eco me-diático.
Junio 2005
– Los días 13 y 20, la Comisión de Sanidad del Congreso de los diputados llama a comparecer a los actores implicados en la Ley.
Octubre 2005
– La Comisión de Sanidad del Congreso aprueba el texto con diversas enmiendas en un clima de am-plio consenso.
– Rueda del CNPT prensa sobre enmiendas a la Ley. Se denuncian las enmiendas que intentan debi-litarla, y la aparente colusión entre algunos diputados y la industria tabaquera.
– V Congreso de prevención y tratamiento del tabaquismo en Salamanca, con amplio eco mediático.
Noviembre 2005
– El Senado aprueba el texto con enmiendas tras diversas disputas en Comisión y Plenario.
Diciembre 2005
manera de denunciar a estos sectores. Los países descentralizados presentan problemas añadidos para el cumplimiento de las regula-ciones: si quien las aprueba no es quien las ha de hacer cumplir, surge el espacio para contradicciones. La aplicación de las normas puede presentar desigualdades significativas entre las distintas regiones.
AGRADECIMIENTOS
A Miguel Barrueco, Maria Angeles Plan-chuelo, Elisardo Becoña, Juan Antonio Riesco, Manel Nebot y otros miembros des-tacados del CNPT por su compromiso y aportaciones a la tarea de avanzar en la pre-vención del tabaquismo.
BIBLIOGRAFÍA
1. US Departament of Health and Human Services. Reducing the health consequences of smoking. 25 years of progress. A report of the Surgeon General. Washington, DC: US Government Printing Office; 1989.
2. RD 192/1988 , de 4 de Marzo sobre las limitaciones a la venta y uso de tabaco para la protección de la salud de la población. Boletín Oficial del Estado núm de .
3. Social Acceptability Program. Disponible en: www.pmdocs.com/getallimg.asp?DOCID=25001 20653/0669
4. Soto-Mas F, Villalbí JR, Granero L, Jacobson H, Baltazar M. Los documentos internos de la indus-tria tabaquera y la prevención del tabaquismo en España. Gac Sanit 2003; 17S: 9-14.
5. Ministerio de Sanidad y Consumo. Encuesta Nacional de Salud. Madrid: Dirección General de Salud Pública; 2003.
6. Joosens L. Effective tobacco policies in 28 Europe-an countries. Brussels: EuropeEurope-an Commission; October 2004.
7. Banegas JR, Diez L, González J, Villar F, Rodri-guez-Artalejo F. La mortalidad atribuida al tabaco comienza a descender en España. Med Clin (Barc) 2005; 124:769-71.
8. Villalbí JR, Córdoba R, El control del tabaquismo y el movimiento de prevención. Adicciones 2005; 17:297-300.
9. RD 1293/1999, de 23 de julio de 1999 por el que se modifica el Real Decreto 192/1988 sobre la limita-ción a la venta y el uso del tabaco para proteclimita-ción de la salud de la población. BOE núm. 188 de 7 de agosto de 1999.
10. Directiva 2001/37/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 5 de Junio de 2001 relativa a la aproximación de las disposiciones legales y admi-nistrativas de los estados en materia de fabricación, presentación y venta de los productos de tabaco. Diario Oficial nº L 191 de 18/07/2001.
11. Saiz I, Rubio J, Espiga I, Alonso B, Blanco J, Cor-tes M et al. Plan Nacional de Prevención y Trata-miento del Tabaquismo . Rev Esp Salu Pública 2003; 77: 441-73.
12. Leguina J. Tabaco y humo. El País, 26 de Noviem-bre 2004.
13. Córdoba R. Tabaco y salud: razones para una con-troversia. El País, 6 de Diciembre de 2004. 14. Clarke H, Wilson MP, Cummings M, Hyland A.
The campaign to enact New York City´s smoke-free air act. J Public Health Manag Pract: 1999; Jan;5(1):1-13.
15. Banco Mundial. Organización Panamericana de la Salud. . La epidemia de Tabaquismo. Los gobier-nos y los aspectos económicos del control del taba-co. Washington: OPS; 2000.
16. Salvador-Llivina T. Condicionantes del consumo de tabaco en España. Retos actuales en política de prevención y control. Adicciones 2004; 16, S 2: 25-58.
17. Consejo Económico y Social. Dictamen sobre el anteproyecto de la ley reguladora de la venta, el suministro, el consumo y la publicidad de los pro-ductos de tabaco. Sesión extraordinaria del Pleno. 16 de Marzo de 2005. Disponible en: http://www. ces.es/dictamenes/2005/Dic022005.pdf
18. Consejo de Estado, Informe nº 366/2005 de 29 de marzo sobre el «Anteproyecto de la Ley reguladora de la venta, el suministro, el consumo y la publici-dad de productos de tabaco, para la protección de la salud de la población». Documento Interno. 19. Comité Nacional de Prevención del Tabaquismo.
20. Congreso de los Diputados. Comisiones. Sesión 13 de 13 de Junio 2005 [a]. Nº 311. Disponible en: http://www.cnpt.es/;http://www.congreso.es/publi c_oficiales/L8/CONG/DS/CO/CO_311.PDF 21. Congreso de los Diputados. Comisiones. Sesión 14
de 20 de Junio 2005 [b]. Nº 326. Disponible en: http://www.cnpt.es/;http://www.congreso.es/pu-blic_oficiales/L8/CONG/DS/CO/CO_326.PDF
22. Congreso de los Diputados. Enmiendas Grupos. 121/000036; 21 Septiembre 2005. Boletín Oficial de las Cortes. Congreso de los diputados. nº 36-10.
23. Senado. Escrito de presentación conjunta de enmiendas. 27 de Octubre 2005.
24. Senado. Dictamen de la Comisión de Sanidad y Consumo; 24 de Noviembre de 2005. Disponible en: http://www.senado.es/legis8/ordenes/partes/ parte_20051130.pdf
25. Subirats J. El análisis de las políticas públicas. En Villalbi JR, Ariza C. El tabaquismo en España: situación actual y perspectivas para el movimiento de prevención. Barcelona : SESPAS-CNPT; 2000. 26. Ley 28/2005 de 26 de Diciembre, de medidas
sani-tarias frente al tabaquismo y reguladora de la venta, el consumo y la publicidad de los productos de tabaco. BOE 309 de 28/12/2005.
