Algunos principios básicos en materia de previsión social

Texto completo

(1)

(2) Este documento forma parte de la producción editorial de la Conferencia Interamericana de Seguridad Social (CISS) Se permite su reproducción total o parcial, en copia digital o impresa; siempre y cuando se cite la fuente y se reconozca la autoría..

(3) INDICE Pág.. Algunos principios básicos en materia de Previsión Social. Por el Dr. Mario L. Deveali. 5. La Seguridad Social en ciencia. Por el Ing. Miguel García Cruz. 13. La protección social agrícola. Por Pierre Moreau. 31. El régimen legal agrícola de asistencia a la vejez en la República Federal de Alemania. Por Kurt Noell. 39. Los primeros veinticinco años de vigencia de la Ley de Seguridad Social. 1935-1960. Por Wilibur J. Cohen. 47. Legislación. México: Reglamento del Seguro Obligatorio de los Trabajadores temporales y eventuales urbanos. 69. Instructivo para la aplicación del reglamento del seguro obligatorio de los trabajadores temporales y eventuales urbanos. 75. Instructivo para la aplicación del reglamento del seguro obligatorio de los trabajadores temporales y eventuales urbanos ( construcción). 81. Colombia: Reglamento general del seguro de invalidez, vejez y muerte. 89. Reglamento general del seguro obligatorio de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales 103.

(4) ALGUNOS PRINCIPIOS BASICOS EN MATERIA DE PREVISION SOCIAL Dr. MARIO L. DEVEALI Profesor de Derecho Social en la Universidad Nacional de La Plak.—Consejero Técnico del Instituto Nacional de Previsión Social de la Repáblica Argentina.. En otra oportunidad hemos intentado fijar algunos de los principios en los cuales deberá inspirarse el legislador en materia de trabajo,' se ñalando la afinidad que existe entre ellos y los que rigen en materia financiera; afinidad que se explica si se tiene en cuenta que la actividad financiera constituye la primera forma, y la más típica, de intervención del Estado en el campo de la economía privada. Tales principios conservan su validez y, podría afirmarse, resultan aún más obvios en el campo dela previsión social, la cual —cualesquiera que sean sus alcances—, se acerca mucho, y a menudo casi se identifica, con la actividad estatal de caracter tributario. Pero, antes de referir los principios aludidos consideramos oportuno señalar algunos caracteres propios de la previsión social, de los cuales no puede prescindirse en la aplicación de ellos. PREVISIÓN SOCIAL Y ASISTENCIA SOCIAL Es conocida la distinción que existe entre estas dos formas de la seguridad social Nos limitamos a recordar que los beneficios de la previsión social tienen carácter contributivo, es decir, se otorgan únicamente a los afiliados que han abonado sus aportes; constituyen pues el objeto de un verdadero derecho subjetivo, que existe con prescindencia de las condiciones económicas del afiliado; a semejanza de los beneficios que otorga un seguro de derecho privado, del cual difiere la previsión social, por el hecho de ser obligatoria, de ser costeada a menudo también por los aportes de terceros o del Estado, y de no otorgar siempre beneficios estrictamente proporcionales a los aportes abonados por cada afiliado. La asistencia social, en cambio, es costeada por el Estado y se propone satisfacer las exigencias mínimas de los necesitados, a condición de que ellos no dispongan de otros recursos. Ahora bien, en algunos países —especialmente de América Latina—, el Estado se propone utilizar los recursos de la previsión social, para destinarlos a prestaciones típicas de la asistencia social y que por consiguiente deberían estar a su cargo. El fenómeno se explica por el hecho de que al Estado le resulta muy cómodo aprovechar la organización de las instituciones de previsión social y utilizar sus recaudaciones, en lugar de DR. MARIO L. DEVEALI.—Lineamientot de Derecho del Aires, ed. T.E.A., págs. 109 y sgte.. ed Buenos. 5.

(5) destinar a la asistencia social una parte de las rentas generales. Entendemos que es menester oponerse a ese fenómeno, por una razón fundamental. Cualquiera que sea el régimen de la previsión social, en la generalidad de los casos sus instituciones se financian esencialmente con una parte del salario de los trabajadores. Resulta pues arbitrario destinar, total o parcialmente, los aportes de los trabajadores para el cumplimiento de una función típica —y que podría considermjse esencial— del Estado moderno, cual es la de proporcionar la asistencia social. Al hacerlo, el Estado convierte los aportes de previsión en un verdadero impuesto a cargo de las categorías menos pudientes, en lugar de utilizar los recursos de las categorías más privilegiadas, como lo exige todo sistema racional de tributos. Evidentemente la previsión social deberá tener en cuenta las condiciones de las instituciones de carácter asistencial de cada país Así donde no existen hospitales, deberá preocuparse de su creación; lo mismo puede decirse en el campo de la higiene, educación y descansos. Pero esta función integrativa de las deficiencias de la función asistencial del Estado, no puede llevar a confundir las dos instituciones. Los beneficios de la previsión social deben ser reservados a los afiliados de las instituciones respectivas y a sus familias. Si es lógico que el Estado intervenga —como lo hace en numerosos países— en auxilio de las instituciones de previsión, es en cambio inadmisible el fenómeno opuesto, esto es, que las instituciones de previsión tengan que hacerse cargo, respecto de la generalidad de los habitantes, de funciones y prestaciones que corresponden al Estado. CARÁCTER SUBSIDIARIO DE LA PREVISIÓN SOCIAL. En el estudio objetivo de los principios que deben regir la actividad estatal en el campo previsional, cabe prescindir de la amplitud de los beneficios que se quiere otorgar; pero es menester no olvidar algunos límite✓ que atienen a la esencia de la previsión social, por lo menos según la concepción que tienen de ella los países de civilización occidental. La previsión social no debe anular el sentido de previsión penronal y la solidaridad familiar. Además que por razones de orden económico, la observancia de tales limites se impone por consideraciones de carácter ético. Desde un punto de vista económico corresponde tener en cuenta que los recursos de la previsión social son necesariamente limitados; de ahí la necesidad de utilizarlos sólo en los casos justificados. Por consiguiente, es menester que la previsión social intervenga sólo cuando resulte insuficiente la previsión individual y familiar. Por otra parte, la observancia de este límite reduce grandemente, por razones obvias, el peligro de abusos por parte de los afiliados. Pero, más importante que las consideraciones de orden económico, son las de orden ético. Como ha sido autorizadamente señalado, un ex6.

(6) ntenfundagenen una sonar, ento Estado lo, el 0 a ursos. 1 de condidonde puede fano, no previspecerosos inadvisión antes,. 'dad be-. al y la er que í la te, es en. de buses o, ex-. ceso de seguridad anula el sentido de responsabilidad personal y por consiguiente reduce, cuando no anula, no solamente el deseo de ahorrar, sino también los estímulos para mejorar la posición personal y familiar. Entendemos pues que con todo acierto algunos sistemas de previsión no contemplan los riesgos de menor entidad, y fijan limites máximos en cuanto a los beneficios y a los aportes. A los riesgos menos graves tiene qué proveer cada afiliado, con sus ahorros o con la ayuda de sus familiares. En cuanto a los afiliados que gozan de mayores recursos, si es admisible incorporarlos al seguro obligatorio —teniendo en cuenta la posibilidad de que un día puedan encontrarse en la situación de necesitados—, parece razonable limitar la medida de los beneficios que se les otorguen y de los aporte✓ que se les exigen, en forma que puedan destinar una parte de sus recursos a otras formas de previsión individual. EL SENTIDO DE SOLIDARIDAD Y SUS LÍMITES Algunos sistemas de previsión aplican íntegramente, en cuanto a la relación entre beneficios y aportes, los criterios del seguro privado, y por consiguiente, otorgan los primeros en rígida proporción con los segundos. Cuando parece necesario mejorar los beneficios más reducidos, que resultarían manifiestamente insuficientes, interviene el Estado; el cual, en algunos países, contribuye en todos los casos para mejorar todos los beneficios. Por cierto, en el campo de la previsión social corresponde aplicar los principios de la solidaridad, en virtud de la cual los sectores de afiliados que aportan cotizaciones mayores, concurren para mejorar el trato que correspondería a quienes, por disponer de recursos más reducidos, aportan cotizaciones menores. Solidaridad que puede realizarse en un ámbito territorial, más o menos amplio, o en el ámbito de cada profesión. Pero esta solidaridad, cuando está impuesta por la ley (la solución podría ser distinta en el caso de ser propiciada o aceptada expresamente por los afectados) no debe exceder límites razonables, ya que en caso contrario se caería nuevamente en la confusión entre previsión y asistencia social. Si el legislador previsional, en consonancia con las superiores finalidades de su política social, considera necesario o conveniente mejorar la situación económica de algunos sectores de habitantes que disponen de recursos insuficientes, tiene que hacerlo utilizando parte de la renta de los contribuyentes que disfrutan de recursos más cuantiosos, pero no reduciendo los beneficios de los sectores de trabajadores afiliados a las instituciones de previsión. Por razones idénticas debe evitarse la aplicación extensiva, en el campo de la previsión social, del principio del "favor operarii", que se admite —por lo general—, en el campo del derecho del trabajo, teniendo en cuenta que en el caso de los beneficios de la previsión, lo que se dona a algunos, necesariamente se lo quita a otros, que pueden ser más necesita7.

(7) dos y que pueden contar un verdadero derecho, adquirido merced al pago de aportes que importaron un sacrificio personal.' PRINCIPIOS GENERALES. DE. LA LEGISLACIÓN LABORAL. Enunciaremos, ahora, rápidamente, algunos principios generales de la legislación laboral a los cuales nos hemos referido y que tienen trascendencia especial en el campo de la legislación previsional. 1.—El principio de igualdad que, como lo sefialarámos en su oportunidad, importa como corolario el de "no asimilar situaciones distintas", debe ser tenido en cuenta en el campo de la previsión social, frente a la tendencia —bastante generalizada— de dictar regímenes uniformes para todos los trabajadores, sin fijarse en sus diferentes exigencias. Por nuestra parte consideramos equivocado extender a los trabajadores del campo el mismo régimen válido para los trabajadores de la ciudad, o a los trabajadores del servicio doméstico, el régimen de los trabajadores del comercio. Igualmente consideramos equivocado propiciar la sanción de códigos uniformes para todos los países de un continente. En muchos países los trabajadores del campo tienen necesidad de prestaciones en especie más que de prestaciones económicas, con las cuales no siempre podrían satisfacer sus necesidades más apremiantes: de carácter higiénico, sanitario, educacional, cultural, etc.2 Análogamente, el personal que realiza servicios domésticos por un tiempo generalmente limitado, tiene necesidades especiales que difieren substancialmente de las propias del personal que realiza su actividad en las empresas mercantiles .3 No siempre las instituciones de previsión pueden satisfacer tales necesidades, que revisten a menudo carácter asistencial. Pero si tales prestaciones exceden sus posibilidades, no resulta equitativo exigir aportes, que se traducen en una merma del salario —a menudo reducido—, sin que se ofrezca una prestación adecuada. 1 Véase, más ampliamente, sobre este punto, mi "apostilla" al estudio de VIDELA Moaon sobre Interpretación de las leyes de previsión social, en la revista "Derecho del Trabajo", Buenos Aires, 1948. págs. 331 y sgtes. 2 En sentido coincidente, PIERRE LAROQUE señala que es preciso colocar los problemas de la seguridad social en función de las necesidades propias de las poblaciones rurales y no querer imponerles estructuras concebidas según las necesidades de las poblaciones industriales urbanas. Lo primero que necesita la familia campesina es tener la seguridad de que nunca tendrá que abandonar la tierra. En segundo lugar, es necesario amparar al campesino contra los riesgos económicos y climatologicos. En tercer lugar es imperioso proteger la capacidad de trabajo de los miembros del grupo que pueden encontrarse afectados por enfermedades o accidentes; para lo cual es preciso crear equipos médicos y sanitarios que permitan a lasúsáctimas de accidentes o enfermedades restablecerse en buenas condiciones y, de ser posible, gratuitamente. Todo esto es más importante que las prestaciones'en metálico, ya 9ue las familias de que se trata viven generalmente encuadradaCen una economm en especies (Les arab/é/nes de Secundé Sociale des pop uta/int rurales, en "Droit Saciar', Paris, abril de 1952). 1 Véase sobre este punto mi nota sobre El régimen de previsión para el personal del servicio doméstico, en la revista 'Derecho del Trabajo", Buenos Aires, 1956, págs. 434 y sgtes.. 8.

(8) 2.—El principio de la progresión racional importa la observancia de algunas reglas, muy elementales, pero a menudo olvidadas por los legisladores en materia previsional. Tales reglas pueden así resumirse:. 'ralas de tras-. oportudas", te a la s para u in. miescampo -7 `. los los tradel cocódigos d de las cuas: de !ente, si ente de las filme. 9 nes presirles, , sin. VIDELA recho proble.ones des de campeEn se. y pi de des o condi. ue las Rente. der. págs.. a) Dar la preferencia a lo que es necesario, frente a lo que es solamente útil. b) Es preferible una solución parcial de fácil realización, a una integral cuya realización sea problemática o muy dificultosa. c) En el caso de servicios que se condicionan recíprocamente, es menester empezar con lar más elementales. En el campo de la previsión se olvida a menudo la distinción entre lo deseable y lo posible. Y así se pretende aplicar un plan generoso de previsión social, sin tener en cuenta que los recursos utilizados por ésta importan una merma de la parte de la renta nacional destinada a los salarios, y que en una economía pobre el salario tiene importancia mayor que las prestaciones de previsión social, que pueden ser integradas por la solidaridad familiar.' Es inoportuno crear sanatorios suntuosos cuando faltan en las habitaciones obreras las obras sanitarias más elementales. Deben evitarse las leyes programáticas que preanuncian beneficios que no podrán otorgarse por falta de recursos, lo que justifica la desconfianza de los afiliados respecto de todas las instituciones de previsión. Si no resulta posible amparar todos los riesgos, corresponde empezar con los que presentan mayor gravedad, en cada momento y en cada zona. Si no se puede otorgar una asistencia médica completa, será conveniente limitarla a los casos de mayor gravedad. Las reglas aludidas han sido señaladas en una reciente reunión de organismos de seguridad social,' pero a menudo son olvidadas por algunos improvisados legisladores sociales. ' MAURICE STACK, Jefe de la División de la Seguridad Social de la Oficina Internacional del Trabajo, destaca, con acierto, gua en la naturaleza es siempre la familia la que asegura el mantenimiento de los hijos. La familia, unidad de la organización social es, por analogía, el prototipo de toda forma de seguridad social. La familia representa: M la solidaridad de las generaciones; b) la responsabilidad del jefe respecto del grupo; c) la generalidad de la responsabilidad; d) la actividad de previsión. La evolución de la seguridad social es la historia de la transferencia gradual de la responsabilidad, a personas o grupos más fuertes, y de la especialización gradual de la función. La familia asume siempre el resto de la responsabilidad. La capacidad económica de la familia en la lucha contra la desgracia es, en general, muy limitada. La costumbre y otras reglas de conducta exigen que los padres se sostengan entre ellos y sostengan a sus jóvenes descendientes, y que los d avudientes adultos subvengan a las necesidades de sus padres. Tales reglas no podrían, sin embargo, constituir más que una primeralínea de defensa contra la inseguridad (Historia y coa/telón de la Seguridad Social, en "Estudios", de la Asoc. Int. de Seguridad Social, hidra. 1, Ginebra, 1952, pág. 4). 2 Con todo acierto la Reunión de Organismos de Seguridad Social de Centroamérica, México y el Caribe, congregada en Guatemala del 29 al 31 de octubre de 1958, adoptó esta primera conclusión: "La seguridad social constituye una necesidad fundamental, particularmente en los países de escaso desarrollo económico, en fase de transición de la economía predominantemente agrícola hacia una economía diversificada, para satisfacer necesidades básicas de protección social de la población traba adora que, en virtud de sus condiciones económico-sociales, no puede afrontarlas con sus propios recursos. "Se considera que en vista de las condiciones médico-sociales de esta región, conviene dar prioridad al seguro de enfermedad-maternidad para mejorar el es-.

(9) 3.—El principio de la economicidad tiene Importancia especialmente en el campo de la organización y de la gestión. Se trata de evitar que los gastos de gestión absorban una parte excesiva de los recursos, y de organizar los servicios en la forma que resulta más barata. 4.—En cuanto al principio de la proporcionalidad entre beneficios y sacrificios, ya hemos señalado en que sentido debe ser aplicado en el campo de la previsión, ajustándolo a la exigencia de la solidaridad. Agregaremos ahora que este principio debe ser tenido en cuenta también en el caso de que las instituciones de previsión social dispongan de recursos a cargo de las empresas y del Estado. En cuanto a las primeras, es menester evitar la imposición de sistemas, controles y fiscalizariones, que ocasionen una perturbación mayor que los beneficios que se espera conseguir. En lo que se refiere a los recursos abonados por el Estado, corresponde tener en cuenta su utilidad frente a otras obligaciones que el mismo tiene que cumplir en otros sectores de la seguridad social. 5.—Especialmente interesantes son, en el campo de la previsión social, los dos fenómenos, estudiados por la ciencia de las finanzas, de la traslación y evasión. Es menester tener en cuenta que, a menudo, los aportes cuantiosos que las leyes de previsión ponen a cargo de los empleadores, se traducen en una merma de los salarios que se pagan a estos últimos; por otra parte el monto de aquéllas fomenta el fenómeno de la evasión. Fenómenos que resultarán atenuados si las nuevas cargas se imponen con cierto gradualismo. 6.—El último principio que señaláramos a propósito de las leyes laborales, en general, es el que se refiere a la sinceridad. Es bastante frecuente, en el campo de la previsión social, el caso de leyes muy generosas, pero cuya aplicación se posterga por efecto de una norma transitoria, o se condiciona, en forma más o menos solapada, a requisitos, formas o términos de difícil observancia. Constituye esto un nuevo factor de desconfianvl las distintas instituciones de previsión, que es deber evitar. EL PORVENIR DE LA PREVISIÓN SOCIAL Las primeras manifestaciones de la previsión social encontraron, en algunos países europeos, la desconfianza, cuando no la oposición, de amplios sectores obreros.' Actualmente se ha pasado de la disconformidad a la ilusión de que la previsión social pueda proveer a todas las necetado de salud de la población protegida, con repercusiones favorables para toda la comunidad nacional. Además, por razón de las condiciones específicas que justifican la protección de contra los riesgos profesionales, también ,re dará preferencia al seguro de accidentes, cuya implantación conjunta con el seguro enfermedad-maternidad no ofrece mayores dif =hades de carácter médico y administrativo, sin por ello desconocer la importancia de laprotección contra las demás contingencias económico-sociales, como son la invalidez, la vejez y la muerte." ' Véase mi Derecho Sindical ,y de la Previsión Social, 111 ed. Buenos Aires, 1957, Zavalia ed., pág. 201 y sgtes.. 10.

(10) almente evitar que .s, y de ior y eael campo remos el caso de 5 a cargo ter eviocasionen guir. En de tener tiene que !en social, !rada-. sidades humanas• desde la cuna hasta la tumba. Entendemos que es menester reaccionar contra tal ilusión, haciendo presente que la previsión social realiza simplemente una función distributiva; que las cantidades que se destinan a la previsión social inciden fatalmente sobre la parte de la renta nacional que se destina a la retribución del trabajo y que esa parte está necesariamente vinculada al monto total de aquélla. Si se quieren mejorar los beneficios de la previsión social, es pues necesario acrecer la renta nacional, lo cual sólo se consigue mediante un aumento de la producción' De ahí la oportunidad de dar una amplia intervención, en las instituciones de previsión social, a las organizaciones gremiales, siempre que éstas cuenten con dirigentes preparados y responsables, reduciendo la intervención del Estado a una función de control. Por otra parte, la política de previsión social no debe distraer la atención del Estado, de otras funciones igualmente importantes que le corresponden en el campo de la seguridad social, como por ejemplo, la solución de los problemas del pleno empleo y de la vivienda obrera, y sobre todo, el fomento de la producción, de la cual depende la elevación del estándard de vida de toda la población y así, también y especialmente, de los sectores mas modestos que hoy esperan todo de la previsión social.'. eY la te esas, toria, o o tóresconevitar.. , en e am'11 d nece-. ' Véase más ampliamente mi nota Orientaciones de la Seguridad Social en América, en rey. "Derecho del Trabajo", Buenos Aires, 1951, pág. 635 y sgtes. 2 Con todo acierto la Conferencia Regional Asiática de la Oficina I ternacional del Trabajo, en una resolución aprobada el 6 de noviembre de 1947, ha destacado la necesidad de que los sistemas de seguridad sean acompafiados por medidas dirigidas a segurar el acrecimiento y el suministro adecuado de géneros alimenticios esenciales, un salario vital, condiciones decentes de alojamiento y un ambiente sano, casi como la instrucción gratuita y obligatoria; ha insistido sobre la necesidad de aumentar e intensificar b producción para facilitar la aplicación de tales sistemas y ha señalado la conveniencia de realizar los segm'c's sociales por etapas, empezando por los riesgosmás gravo y los sectores de trabajadores más accesibles ("Bulletin Officiel" del Bureau International du Travail, 15 de noviembre de 1947 págs. 179-180).. 11.

(11)