RESUMEN
EMPLEO Empresas de trabajo temporal
Una Asociación informa que la normativa estatal en vigor reguladora de las Empresas de Trabajo Temporal (ETTs) establece la exigencia de autorización previa al acceso a la actividad, limitando el ámbito territorial de tal actuación y obligando a solicitar nuevas autorizaciones siempre que se pretenda modificar el marco de actuación territorial para el que se concede inicialmente.
La solución alcanzada, que recoge el informe de valoración final, es la siguiente:
− El Ministerio de Empleo y Seguridad Social, competente en la regulación de las Empresas de Trabajo Temporal, está trabajando en una modificación de la normativa en vigor para su adaptación a lo dispuesto en la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado –LGUM- en la que, entre otros aspectos, se revisará el sistema actual de autorización y su eficacia territorial. Esta adaptación normativa se producirá dentro del plazo establecido en la propia LGUM1. En concreto se recogerá el principio de eficacia nacional del régimen de habilitación de las empresas de trabajo temporal.
El 5 de julio de 2014 ha sido publicado en el Boletín Oficial del Estado el Real Decreto-ley 8/2014, de 4 de julio, de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia. El Capítulo III de este Real Decreto-ley modifica la Ley 14/1994, de 1 de junio, por la que se regulan las empresas de trabajo temporal, para adaptarla a los principios de la LGUM suprimiendo en la normativa toda limitación en cuanto al ámbito territorial de actuación para garantizar el cumplimiento del principio de eficacia nacional. Finalmente se ha considerado necesario el mantenimiento del régimen de autorización, motivado en la razón de orden público vinculado con la lucha contra el fraude. Si bien, se ha simplificado el régimen de autorización considerando que ésta mantiene su vigencia mientras la empresa cumpla los requisitos legales, sin necesidad de prórrogas o renovaciones de ningún tipo
Informe final
I. INTRODUCCIÓN
Con fecha 29 de mayo de 2014, la Asociación (...) presenta escrito de información en el marco del procedimiento del artículo 28 de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado (LGUM), relativo a la normativa estatal en vigor reguladora de las Empresas de Trabajo Temporal2 (ETTs) que establece la exigencia de autorización previa al acceso a la actividad, limitando el ámbito territorial de tal actuación y obligando a solicitar nuevas autorizaciones siempre que se pretenda modificar el marco de actuación territorial para el que se concede inicialmente.
(…) considera que esta regulación es contraria a los principios de garantía de la libertad de establecimiento y libertad de circulación declarados por la LGUM. En concreto, señala que es contraria al principio de eficacia nacional promulgado por esta Ley, y en consecuencia, se plantea cuál será el tratamiento de las autorizaciones actualmente en vigor.
I. II.MARCO NORMATIVO a) Normativa estatal
• Ley 14/1994, de 1 de junio, por la que se regulan las empresas de trabajo temporal.
1
La disposición final quinta de la LGUM establece que en el plazo de seis meses a partir de la entrada en vigor de la norma, se procederá a la adaptación de las disposiciones vigentes con rango legal y reglamentario. La disposición final séptima de la LGUM establece que el artículo 20 (relativo al principio de eficacia nacional), los apartados 2 y 3 del artículo 21 y el artículo 26 entrarían en vigor a los tres meses de la publicación de la Ley excepto para aquellos servicios regulados en la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio.
2
Ley 14/1994, de 1 de junio, por la que se regulan las empresas de trabajo temporal.
“Artículo 1. Concepto. Se denomina empresa de trabajo temporal aquélla cuya actividad fundamental consiste en poner a disposición de otra empresa usuaria, con carácter temporal, trabajadores por ella contratados.”
Pº Castellana, 162- planta 20
“Artículo 2. Autorización administrativa.
1. Las personas físicas o jurídicas que pretendan realizar la actividad a que se refiere el artículo anterior deberán obtener autorización administrativa previa, justificando ante el órgano administrativo competente el cumplimiento de los requisitos siguientes: a) (….)
2. La autorización administrativa para operar como empresa de trabajo temporal se concederá por los órganos competentes de las Comunidades Autónomas o de la Administración General del Estado, en el caso de Ceuta y de Melilla.
Si la empresa de trabajo temporal posee centros de trabajo en varias provincias, la autorización se concederá por la Dirección General de Empleo o por el órgano equivalente de la Comunidad Autónoma competente, si el ámbito de actuación de dicha empresa coincide con el de la Comunidad Autónoma.
Cuando la apertura de nuevos centros de trabajo suponga una alteración del ámbito geográfico de actuación, la autoridad laboral que resulte competente por el nuevo ámbito, conforme a lo previsto en el párrafo anterior, concederá nueva autorización administrativa, quedando sin efecto la anterior……”
• Real Decreto 4/1995, de 13 de enero, por el que se desarrolla la Ley 14/1994, de 1 de junio, por la que se regulan las empresas de trabajo temporal.
“Artículo 2. Procedimiento para la autorización de inicio de actividades.
1. Las solicitudes de autorización, junto con la documentación requerida, se dirigirán a la autoridad laboral competente que, a tenor de lo previsto en el artículo 2.2 de la Ley 14/1994, de 1 de junio, será:
a) a)La Dirección Provincial de Trabajo, Seguridad Social y Asuntos Sociales de la provincia en que se encuentre el centro de trabajo de la empresa de trabajo temporal o, en su caso, el órgano equivalente de las Comunidades Autónomas que hayan recibido los correspondientes traspasos de servicios.
b) b) La Dirección General de Empleo, si la empresa de trabajo temporal posee centros de trabajo en varias provincias o Comunidades Autónomas o, en su caso, el órgano equivalente de la Comunidad Autónoma, si el ámbito de actuación de dicha empresa se extiende a dos o más provincias de la Comunidad Autónoma que haya recibido los correspondientes traspasos de servicios.
2. Cuando la apertura de nuevos centros de trabajo suponga una alteración del ámbito geográfico de actuación, la autoridad laboral que resulte competente por el nuevo
ámbito, conforme a lo previsto en el párrafo b) del apartado 1 de este artículo, concederá nueva autorización administrativa, quedando sin efecto la anterior.
3. La autoridad laboral resolverá, en el plazo de tres meses, contados desde la entrada de la solicitud en el registro del órgano administrativo competente, estimando o desestimando la solicitud formulada. Transcurrido dicho plazo sin que haya recaído resolución expresa, la solicitud podrá entenderse desestimada.”
II. III.CONSIDERACIONES DE LA SECRETARÍA DEL CONSEJO PARA LA UNIDAD DE MERCADO
a) Inclusión de la actividad de las Empresas de Trabajo Temporal en el ámbito de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado (LGUM).
El apartado b) del Anexo de la Ley 20/2013 define las actividades económicas como:
“b) Actividad económica: cualquier actividad de carácter empresarial o profesional que suponga la ordenación por cuenta propia de los medios de producción, de los recursos humanos, o ambos, con la finalidad de intervenir en la producción o distribución de bienes o en la prestación de servicios.“
Los servicios que las ETTs prestan a otras empresas constituyen una actividad económica y como tal está incluida en el ámbito de aplicación de la Ley 20/2013, cuyo artículo 2 establece:
“Esta Ley será de aplicación al acceso a actividades económicas en condiciones de mercado y su ejercicio por parte de operadores legalmente establecidos en cualquier lugar del territorio nacional. “
Adicionalmente, la propia Exposición de Motivos de la LGUM, cuando detalla los sectores a los que es de aplicación esta Ley, se refiere explícitamente a las ETTs:
“La Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sienta un precedente en materia de unidad de mercado para el sector servicios que se considera debe extenderse a todas las actividades económicas. Así, esta Ley se aplicará también a los sectores expresamente excluidos de la Directiva de Servicios (como por ejemplo las
comunicaciones electrónicas; el transporte, las empresas de trabajo temporal, la seguridad privada, etc.) y a la circulación de productos. “
b) Análisis de la normativa reguladora de las ETTs, a la luz de los principios de la LGUM.
1.- La Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado, sienta los principios de garantía de la libertad de establecimiento y la libertad de circulación que rigen para su ámbito de aplicación, que es el acceso y ejercicio de las actividades económicas en condiciones de mercado. En el supuesto de la normativa reguladora de las ETTs, interesa especialmente analizar su adecuación a dos de los principios que deben regir las actuaciones de las autoridades competentes: el principio de necesidad y proporcionalidad y el de su eficacia en todo el territorio nacional.
2.- El artículo 5 de la LGUM establece el principio de necesidad y proporcionalidad de las actuaciones de las autoridades competentes, y detalla en el artículo 17 la instrumentación de este principio.
“Artículo 17. Instrumentación del principio de necesidad y proporcionalidad. 1 Se podrá establecer la exigencia de una autorización siempre que concurran los principios de necesidad y proporcionalidad, que habrán de motivarse suficientemente en la Ley que establezca dicho régimen. Cuando el régimen de autorización se exija por norma comunitaria o tratado internacional las autorizaciones podrán estar previstas en una norma de rango inferior a la Ley. Se considerará que concurren los principios de necesidad y proporcionalidad para la exigencia de una autorización:
a) Respecto a los operadores económicos, cuando esté justificado por razones de orden público, seguridad pública, salud pública o protección del medio ambiente en el lugar concreto donde se realiza la actividad, y estas razones no puedan salvaguardarse mediante la presentación de una declaración responsable o de una comunicación..(…)”
b) Respecto a las instalaciones o infraestructuras físicas necesarias para el ejercicio de actividades económicas, cuando sean susceptibles de generar daños sobre el medio ambiente y el entorno urbano, la seguridad o la salud pública y el patrimonio histórico-artístico, y estas razones no puedan salvaguardarse mediante la presentación de una declaración responsable o de una comunicación.
c) Cuando por la escasez de recursos naturales, la utilización de dominio público, la existencia de inequívocos impedimentos técnicos o en función de la existencia de
servicios públicos sometidos a tarifas reguladas, el número de operadores económicos del mercado sea limitado.
d) Cuando así lo disponga la normativa de la Unión Europea o tratados y convenios internacionales, incluyendo la aplicación, en su caso, del principio de precaución. De esta forma la Ley solo contempla el establecimiento de un régimen de autorización, cuando se justifique por razones, explícitamente tasadas, de
orden público, seguridad pública, salud pública o protección del medio
ambiente en el lugar concreto donde se realiza la actividad. Asimismo podría establecerse un régimen de autorización cuando éste se encuentre vinculado a una determinada infraestructura física o cuando exista escasez de recursos naturales o servicios públicos sometidos a tarifas reguladas.
3.- Ni la Ley 14/1994, ni el Real Decreto 4/1995 acreditan razones de orden público, seguridad o salud pública, ni tampoco razones medioambientales que justifiquen, con carácter general3, la exigencia de un régimen de autorizaciones a las ETTs. Al no concurrir tampoco ninguno del resto de supuestos contemplados en el artículo 17 de LGUM se considera que el régimen de autorización podría ser sustituido por un régimen de declaración responsable o de comunicación previa.
4.- La LGUM consagra el principio de eficacia nacional en su artículo 6, y destina su Capítulo V al desarrollo del mismo:
“Artículo 6. Principio de eficacia de las actuaciones de las autoridades competentes en todo el territorio nacional.
Los actos, disposiciones y medios de intervención de las autoridades competentes relacionados con el libre acceso y ejercicio de la actividad económica tendrán eficacia
3
Sin bien, la Disposición adicional segunda de la Ley 14/1994, titulada “Trabajos u ocupaciones de especial peligrosidad para la seguridad y la salud en el trabajo”, recoge dos situaciones:
- por un lado excluye del ámbito de actuación de las ETTs los trabajos más peligrosos (los que impliquen exposición de los trabajadores a radiaciones ionizantes, agentes cancerígenos, mutagénicos, tóxicos o biológicos)
- y por otro establece requisitos excepcionales a actividades con riesgos específicos3, con base en razones de seguridad o salud.
Pº Castellana, 162- planta 20
en todo el territorio nacional, de acuerdo con lo establecido en el Capítulo V de esta Ley. “
CAPÍTULO V Principio de eficacia en todo el territorio nacional
Artículo 19. Libre iniciativa económica en todo el territorio nacional.
1. Desde el momento en que un operador económico esté legalmente establecido en un lugar del territorio español podrá ejercer su actividad económica en todo el territorio, mediante establecimiento físico o sin él, siempre que cumpla los requisitos de acceso a la actividad del lugar de origen, incluso cuando la actividad económica no esté sometida a requisitos en dicho lugar.
2. (...)”
“Artículo 20. Eficacia en todo el territorio nacional de las actuaciones administrativas.
1. Tendrán plena eficacia en todo el territorio nacional, sin necesidad de que el operador económico realice ningún trámite adicional o cumpla nuevos requisitos, todos los medios de intervención de las autoridades competentes que permitan el acceso a una actividad económica o su ejercicio, o acrediten el cumplimiento de ciertas calidades, cualificaciones o circunstancias. En particular, tendrán plena eficacia en todo el territorio nacional sin que pueda exigirse al operador económico el cumplimiento de nuevos requisitos u otros trámites adicionales:
a) Las autorizaciones, licencias, habilitaciones y cualificaciones profesionales obtenidas de una autoridad competente para el acceso o el ejercicio de una actividad, para la producción o la puesta en el mercado de un bien, producto o servicio.
(…)
4. El principio de eficacia en todo el territorio nacional no se aplicará en caso de autorizaciones, declaraciones responsables y comunicaciones vinculadas a una concreta instalación o infraestructura física. No obstante, cuando el operador esté legalmente establecido en otro lugar del territorio, las autorizaciones o declaraciones responsables no podrán contemplar requisitos que no estén ligados específicamente a la instalación o infraestructura.
El principio de eficacia en todo el territorio nacional tampoco se aplicará a los actos administrativos relacionados con la ocupación de un determinado dominio público o
cuando el número de operadores económicos en un lugar del territorio sea limitado en función de la existencia de servicios públicos sometidos a tarifas reguladas.
5.- En consecuencia, si se dispone de una habilitación para el acceso a la actividad en una Comunidad Autónoma, la exigencia de solicitar nuevas habilitaciones por ampliación del ámbito geográfico (sea solicitud de autorización o presentación de declaración responsable o comunicación previa) resulta contrario al citado principio de eficacia nacional en la medida en que no concurren ninguno de los supuestos de excepción del citado principio.
IV. CONSIDERACIONES ADICIONALES – SOLUCIÓN PLANTEADA
El Ministerio de Empleo y Seguridad Social, competente en la regulación de las Empresas de Trabajo Temporal, está trabajando en una modificación de la normativa en vigor para su adaptación a lo dispuesto en la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, en la que, entre otros aspectos, se revisará el sistema actual de autorización y su eficacia territorial. Esta adaptación normativa se producirá dentro del plazo establecido en la propia LGUM4.
En concreto se establecerá la no exigencia de autorización previa para el acceso al ejercicio de la actividad de este tipo de empresas, siendo suficiente la presentación de una declaración responsable que recoja los requisitos precisos. Por otro lado se recogerá el principio de eficacia nacional del régimen de habilitación de las empresas de trabajo temporal.
Este informe no tiene la consideración de acto administrativo recurrible.
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La disposición final quinta de la LGUM establece que en el plazo de seis meses a partir de la entrada en vigor de la norma, se procederá a la adaptación de las disposiciones vigentes con rango legal y reglamentario. La disposición final séptima de la LGUM establece que el artículo 20 (relativo al principio de eficacia nacional), los apartados 2 y 3 del artículo 21 y el artículo 26 entrarían en vigor a los tres meses de la publicación de la Ley excepto para aquellos servicios regulados en la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio.
Pº Castellana, 162- planta 20
Madrid, 25 de junio de 2014
SECRETARÍA DEL CONSEJO PARA LA UNIDAD DE MERCADO
