I N S T I T U T O P O L I T E C N I C O N A C I O N A L
ESCUELA SUPERIOR DE COMERCIO Y ADMINISTRACION UNIDAD TEPEPAN
SEMINARIO:
“CODIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN VIGENTE EN 2005”
TEMA:
“DERECHO DE PETICION Y NEGATIVA FICTA”
INFORME FINAL PARA OBTENER EL TITULO DE:
“CONTADOR PUBLICO”
PRESENTAN:
Anastacia García Ruiz Inés Mateos Cruz
Juan Luis Mendoza Casas Andrea Rangel Tristán
Claudia Midori Santana Miranda
CONDUCTORES DEL SEMINARIO:
Lic. Rafael Quevedo García Lic. Carmen Estévez Guadarrama
MEXICO D.F. MAYO 2005.
AL INSTITUTO POLITÉCNICO NACIONAL:
Por procurar que México tenga la oportunidad que necesita para su desarrollo;
Por permitirnos portar el prestigio y otorgarnos el respaldo que esta gran institución tiene;
Por darnos la oportunidad de ampliar nuestros horizontes en el ámbito profesional; y Por saber que en nuestra vida siempre seremos orgullosamente Politécnicos
A LA ESCUELA SUPERIOR DE COMERCIO Y ADMINISTRACIÓN UNIDAD TEPEPAN:
Por preocuparte en la educación superior del país,
brindándonos la adecuada formación académica profesional prestándonos sus recursos y viéndonos crecer en nuestra área, egresando como profesionales capaces y competitivos;
Por brindarnos valores, conocimientos y experiencia para afrontar nuestro futuro con determinación y seguridad.
A LOS PROFESORES:
Porque a través de ustedes hemos logrado contagiarnos de la pasión por la profesión, inculcándonos que la perseverancia y el esfuerzo son el camino para lograr el éxito en el ámbito profesional y personal.
Por darnos lo mejor de su persona y transmitirnos sus conocimientos, los cuales son los cimientos de nuestra profesión.
I N D I C E
INTRODUCCIÓN... 5
CAPITULO I “Derecho de Petición” 1.1. Noción de Derecho... 7
1.2. Petición... 8
1.3. Derecho de Petición... 10
1.3.1. México Prehispánico.- Derecho de Indiano... 11
1.3.2. Conquista y Colonia... 12
1.3.3. México Independiente... 13
1.3.4. Constitución Vigente... 16
1.4. El Derecho de Petición en las Leyes Administrativas... 21
1.4.1. Ley Federal del Procedimiento Administrativo... 21
1.4.2. Código Fiscal de la Federación (Artículo 37)... 26
1.4.3. Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos... 30
CAPITULO II “Negativa Ficta” 2.1. Origen de la Negativa Ficta... 32
2.1.1. Antecedentes de la Negativa Ficta... 33
2.2. La aparición de Negativa Ficta en México... 35
2.3. Código Fiscal Vigente... 50
2.4. Negativa Ficta... 52
2.4.1. Requisitos de la Negativa Ficta... 54
2.4.2. Fuentes de la Negativa Ficta... 55
CAPITULO III “Relación entre el Derecho de Petición y la Negativa Ficta” 3.1. La Negativa Ficta su Naturaleza Jurídica y sus Elementos... 83
3.2. El Silencio Administrativo en España... 85
3.3. Derecho de Petición... 91
3.4. Semejanzas y Diferencias entre el Derecho de Petición y la Negativa Ficta... 91
3.5. La Confirmación Ficta... 95
3.6. La Afirmativa Ficta y la Positiva Ficta... 96
3.7. La Afirmativa Ficta a nivel local... 99
3.8. Semejanzas y Diferencias entre la Afirmativa Ficta y la Negativa Ficta... 102
3.9. Prevalencia de la Negativa Ficta en la Materia Fiscal Federal... 102
CAPITULO IV “El Silencio de la Autoridad y Medios de Defensa” 4.1. Generalidades... 109
4.2. Los Medios de Defensa para Impugnar una Negativa Ficta... 109
4.3. Recursos de Revocación (Aspectos Doctrinales)... 110
4.4. Juicio de Nulidad o Juicio Contencioso Administrativo... 116
4.5. Juicio de Amparo………... 138
4.5.1. Amparo Indirecto………... 139
4.5.2. Amparo Directo………... 141
CONCLUSIONES... 148
CASO PRACTICO... 150
BIBLIOGRAFIA... 157
I N T R O D U C C I Ó N
La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, tutela y garantiza una gran diversidad de garantías individuales o derechos de las personas, sean éstas Físicas o Morales.
En nuestra Carta Magna encontramos que se establecen, por lo menos, cuatro grandes rubros de derechos o garantías: las de seguridad jurídica, las de libertad, las de igualdad y las denominadas como económicas.
Entre las garantías de seguridad jurídica destaca la garantía o “Derecho de Petición”, la cual es considerada por nuestra Constitución en su Artículo 8, mismo que determina, entre otras cosas, que los funcionarios y empleados públicos respetarán el ejercicio del “Derecho de Petición”, siempre que la misma se formule por escrito, de manera pacífica y respetuosa.
Concluye dicho Artículo en su segundo párrafo con la determinación de que: “A toda petición deberá recaer un acuerdo escrito de la autoridad a quien se haya dirigido, la cual tiene la obligación de hacerlo conocer en breve término al peticionario.”
Es decir, comprende la obligación de la autoridad de responder a las consultas, peticiones, aclaraciones e incluso recursos; esto en todos los espacios de su actuación, resultando preponderante dicha obligación a ser observada por la autoridad en materia fiscal.
Sin embargo, en dicho espacio existe en el Código Fiscal de la Federación una figura que faculta al particular a que en caso de no resolver y notificar en plazo de tres meses opta por la “Negativa Ficta”, misma que es motivo de una gran variedad de estudios y opiniones por parte de los autores y estudiosos de la materia fiscal, además de los órganos jurisdiccionales, tanto administrativos como judiciales.
El objetivo general del presente trabajo es el análisis de aplicación de las disposiciones que regulan el Derecho de Petición y la Negativa Ficta para su aplicación a casos completos, tomando en cuenta los criterios contenidos en las resoluciones jurisdiccionales.
El método seguido fue la investigación bibliográfica y documental en disposiciones legales, la doctrina y las sentencias dictadas por las autoridades competentes en los juicios iniciados por los particulares.
El presente trabajo se encuentra estructurado en cuatro capítulos con el siguiente contenido: En el primero los antecedentes y el análisis del Derecho de Petición y sus efectos.
El segundo capítulo concierne en el análisis de la Negativa Ficta.
En el siguiente se abordan la relación que existe entre las figuras jurídicas a que se refieren los capítulos anteriores.
Y, el último es atinente a los Medios de Defensa ante el Silencio de la Autoridad.
En la última parte del propio trabajo se plantea y resuelve un caso práctico vinculado con el tema central.
CAPITULO I
“Derecho de Petición”
1.1. Noción de Derecho
Antes de entrar al desarrollo del tema, hemos considerado necesario analizar en que consiste el Derecho de Petición, para lo que procederemos a examinar su expresión que esta compuesta de dos palabras que son las siguientes:
El Autor J. Couture en su obra denominada Vocabulario Jurídico lo define de la siguiente manera:
Atributo: Facultad, poder jurídico de hacer u omitir algo de exigir a los demás una determinada conducta.“Etimológicamente, el origen de esta palabra, debe buscarse en último análisis en el latín regu-ere
“llevar en línea recta”, del cual procede el compuesto rego-ere, dirigo, ere “dirigir”, siempre con el matiz implícito de línea recta (“recto no es más que el participio pretérito – um “dirigido en línea recta”), que dio en castellano el derivado culto directo y el popular derecho (como adjetivo).
La transición de esta acepción a la de “justicia” o “facultad para hacer algo legítimamente”, es un problema de difícil solución, sobre todo en vista de los numerosos intentos habidos, faltos de criterio lingüístico. Lo más probable es que la transición se haya efectuado paulatinamente, sin que se pueda decir en muchos casos si se trata de la acepción jurídica actual, o bien del concepto anterior de “directo, recto”.
En el Digesto de Justiniano aparece directa actio, que según el contexto más que “acción directa”, significa
“acción recta” o sea “que nace de las palabras de una Ley”.
El adjetivo directus fue tomado en forma insensible el lugar de iustus “justo”, y ya en la Edad Media su forma sustantizada directum, toma también en lugar de ius. En todo este proceso puede haber influido también el significado de “bueno” que tenia directus, “mano buena”: directa en vez de dextra, (en el romance español derecha en vez de diestra).
Algunos autores apuntan que todo proceso de transición semántica se verificó no solamente en latín, sino en otros idiomas europeos, (inglés right, alemán Rect., eslavo pravo, húngaro jog, etc…), pero éstas palabras aparecen más bien calcos del latín, dada gran influencia del derecho romano y sobre todo el derecho canónico sobre la evolución jurídica de los países latinos”.1
1 EDUARDO J. COUTURE, Vocabulario Jurídico.- CD ROOM.- Suprema corte de Justicia de la Nación, dirección General de Informática.- Págs. 218 y 219.
“La palabra ius tiene diversas acepciones, y se usa para indicar: “los derechos (iura) de los cuales un individuo, como el derecho de adquirir o disponer de alguna cosa. Proveniente del ius dictado por el iudex (. . iura, como dikai, nombra a los pronunciamientos, las sentencias, del iudex), los iura, entran ak patrimonio del beneficiario y se extienden a otros. Este uso se percibe claramente, en expresiones como iura in re aliena (“derechos sobre los bienes de otro”) ius conubi (“derecho a celebrar matrimonio”). En este último sentido ius aparece como sinónimo de facultas y potestas significando con ello el poder para realizar cierto acto válido.
Por otro lado, ius se usa también para indicar el estatus personal de un individuo como aparece en las expresiones sui iurus, alieni iuris, indicando cuando alguien actúa por su propio derecho o se encuentra bajo el poder (tutela o potestad) de otro.
El derecho también guía la conducta confiriendo derechos subjetivos y las facultades a los individuos; pero, contrariamente a las disposiciones que imponen deberes, las normas que confieren derechos y facultades guían la conducta de forma no decisiva (no excluyente): la pauta proporcionada por estas disposiciones depende de otras razones del agente (el deseo de que las cosas ocurran como se el casi si el agente, si así lo quisiera, hiciera uso del derecho o la facultad).
El mismo orden jurídico determina en que consiste “tener” un derecho o la facultad vinculando consecuencias jurídicas a su ejercicio (o a su omisión). Es precisamente en virtud de esas consecuencias por las que el individuo decide qué hacer. Los individuos titulares de derechos o facultades decidirán qué hacer (por ejemplo celebrar un contrato) sobre la base de tales consecuencias (traslado de dominio, cancelación de un gravamen etc.). De esta forma, tenemos que el derecho guía el comportamiento de cualquiera de estas dos maneras, es una norma”.2
Por último se considera derecho sustantivo, las normas que conceden derechos e imponen obligaciones, excepto las relaciones con el proceso.
Como podemos observar, el concepto de derecho ha venido evolucionando a lo largo de la historia, definiéndolo según nuestra opinión, como el conjunto de normas reunidas en las leyes que rigen las relaciones entre los individuos, y estos en su conjunto a las naciones.
1.2. Petición
Acción y efecto de pedir solicitud o requerimiento que formulan las partes a los órganos de la jurisdicción.
Etimología: Del Latín petitio, -nis, de igual significado, nomen actionis del verbo peto, ere “pedir”, que
2 DICCIONARIO JURÍDICO.- Tomo I.- Instituto Nacional de Investigaciones Jurídicas de la UNAM.- Editorial Porrúa.- Décima Primera Edición.- México 1998.- Págs. 928 y 929
originalmente significaba “dirigirse hacia”, luego tratar de alcanzar” “tratar de obtener” y finalmente
“pedir”.3
De lo señalado anteriormente podemos decir que el Derecho de Petición consiste en una facultad o atribución que tiene una persona para obtener una acción o un acto valido de la autoridad, dicho de otra manera, es la solicitud o requerimiento que efectúan los gobernados acerca de un derecho que poseen, ante quienes ejercen la autoridad.
El derecho surge con el hombre en sociedad en Babilonia, con el código de Hammurabi. Los Romanos hacen la primera gran Ciudad, cuando las ciudades conquistadas eran Provincias de Roma, las gentes que radicaban eran civilizadas.
Los problemas en Roma eran resueltos por un sujeto sabio llamado Pretor, luego surge el pretor peregrino (una autoridad semejante a un juez que resolvía conflictos entre los ciudadanos).
Romano- Canónica
SISTEMAS JURÍDICOS EN EL MUNDO Cammon- Law Socialismo
Hubo pueblos mercantiles, otros agrícolas, para Roma la base económica es la esclavitud al hacerse Católico el emperador, Roma decae y se muda a Constantinopla. El emperador Constantino escribe el derecho Romano. Santo Tomás de Aquino recopila el derecho y estudia a Constantino (canonigo-canon-escrito o texto). Sto Tomás crea la estructura que será base a la Iglesia Católica. Nuestro derecho proviene de la tradición Romano-Canónica y es el que sigue casi todo Europa y América Latina.
Gran Bretaña escapa por su situación geográfica del dominio Papal en la edad media y Enrique VIII produce por causas políticas la separación entre la Iglesia Romana y Gran Bretaña, tiempo después Oliver Cromwell crea un estado gobernado por un parlamento hay también una separación jurídica importante; que se denomina Common – Law y que se adoptó en todas las colonias inglesas, donde continúa hasta hoy con ciertas modificaciones en cada lugar, Inglaterra, Estados Unidos, Australia, India, etc.
El movimiento Socialista trae ideas jurídicas de protección al estado y tiene criterios muy diversos (los gobernantes en este sistema tienen gran libertad para decidir qué es el Estado y como se le debe proteger.) Fue un régimen adoptado por mucho países (Rusia, Polonia, Checoslovaquia, China, Cuba, etc...) cada uno de los pueblos que tomo esta corriente en su gobierno ha sufrido grandes alteraciones en su sistema Jurídico. México
3 Ibidem 1, Pág. 455
tuvo gran influencia Socialista se aprecia aún en la separación Iglesia Estado, Control de la propiedad por la nación, Derecho del Trabajo, Derecho Agrario y otros.
El derecho es un conjunto de normas jurídicas por las que el ser humano está regido para la convivencia social.
1.3. Derecho de Petición.
La democracia como sistema de gobierno significa el establecimiento de unos cauces de participación de las personas. El instrumento de participación paradigmático está constituido por las Cámaras complementarias y otros órganos representativos, para cuya elección se nos convoca periódicamente.
Estas instituciones clásicas de la democracia, así como el sistema democrático mismo se encuentran en una crisis constante, debido a las deformaciones que el tiempo pone de manifiesto. El derecho de petición permite a las personas dirigirse a los poderes públicos, tanto a los órganos parlamentarios como a los gobiernos, con una petición cuyo contenido puede ser muy diverso. De una petición muy puntual hasta una petición dirigida a la elaboración de una norma.
La petición se puede dirigir a los órganos representativos o los ejecutivos. Quien recibe la petición debe dar una satisfacción que permita afirmar que el Derecho de Petición tiene un sentido, una funcionalidad, que es un instrumento realmente operativo en esta democracia de aquí y de ahora. De esta forma, la petición presentada necesita ser contestada, argumentada, lo que significa ser atendida, en el sentido de estudiada, sin que admita este derecho el silencio como respuesta o la respuesta sin motivación. El Derecho de Petición puede ser un instrumento para abrir un debate concreto, para la adopción de unas decisiones determinadas, para intentar forzar un pronunciamiento de los poderes públicos sobre algo que preocupa a una serie de personas.
El respeto al Derecho de Petición depende por una parte de quien lo practica, y de que su petición esté bien construida y expresada, por otra y en mayor medida, del carácter democrático de quienes ostentan el poder en un momento determinado. A una petición elaborada, expresiva de un proceso de reflexión, representativa de una opinión fundada, los poderes públicos no pueden responder de cualquier manera. Deben atender debidamente la solicitud, como expresión de su respeto a la democracia, a los derechos de las personas, a los instrumentos jurídicos que permiten una mayor aproximación del poder a los ciudadanos y ciudadanas.
Desde una perspectiva teórica hay que subrayar que el Derecho de Petición implica la consideración de otros derechos claves en una democracia. El Derecho de Petición, junto a la idea o el derecho a participar, afecta significativamente a la libertad de expresión, al derecho de las personas y de los grupos a acceder a los
órganos que ejercen el poder y, de esta forma, hacen partícipes al resto de la población de sus ideas y planteamientos políticos o sociales.
El Derecho de Petición ha sido un instrumento jurídico poco experimentado, en general puede afirmarse que los instrumentos participativos existentes en la actualidad son escasamente operativos, cumpliendo muchas veces un mero papel legitimador de decisiones políticas que se quieren o se deben cubrir de un halo democrático especial. Los poderes públicos son frecuentemente reacios a la participación pública. Los lobbys de intereses diversos prefieren también el secreto, las decisiones entre bambalinas, lejos de procedimientos transparentes y participativos.
Esta depauperación de los procedimientos democráticos no tiene como único responsable a los poderes públicos, también lo es la sociedad, las personas, desde el momento en que nuestra participación en la vida pública se limita a lo imprescindible, entendiendo por tal aquello que nos afecta muy directamente y a título exclusivamente personal. El fortalecimiento de una democracia se produce como consecuencia de la utilización, lo más frecuente posible, de los instrumentos de participación que el sistema pone en manos de las personas, por la utilización y ejercicio de sus derechos democráticos.
No obstante que el Derecho de Petición en nuestro país actualmente se encuentra elevado a garantía individual a favor del gobernador, no siempre ha tenido dicho tratamiento, según veremos a continuación.
1.3.1. México Prehispánico.- Derecho de Indiano
Cabe señalar que en el pueblo Azteca, la autoridad suprema o quien representaba a la máxima autoridad de la administración publica, lo fue el rey o Tlatoani, mismo al que “auxiliaban en sus funciones gubernativas, los altos funcionarios de la nobleza, del clero y la clase militar”.4
Tenochtitlan. Lugar en donde los habitantes gozaban de derechos y prerrogativas en forma general, tanto para los nobles como para los macehuales, entre los cuales se encontraban el derecho a solicitar audiencia entre los representantes del rey.
Como en el mundo azteca existía la división de clases, consecuentemente también la división en los tribunales, uno que atendía a los plebeyos y otro que atendía los nobles.
De este modo las peticiones de los nobles se ventilaban ante el tlacxitlan que quiere decir “a los pies” y las de los plebeyos en la casa de tecuhtli (funcionario administrativo y judicial) o tecalli.
4 LUCIO MENDIETA Y NÚÑEZ.- La Administración Pública en México.- México 1942.- Pág. 21
Una característica distintiva y muy importante en el derecho indiano, ejercido por los Aztecas, consistió en la sabiduría y prudencia que imprimieron sus funcionarios, jueces y gobernantes al ejercer sus cargos, de modo que ofrecieran respeto a la comunidad, escuchando con atención y resolviendo de manera justa.
Asimismo y aun cuando no se cuenta con mucha información acerca de cómo se disciplinaba a aquellos miembros de la administración publica en caso de infiel incumplimiento, basta mencionar, que en el caso de aquellos funcionarios que resolvían asuntos de manera claramente injusta, favoreciendo notoriamente a alguna parte, se embriagaban o bien aceptaban favores de alguna de las partes en juicio, podían ser castigados con amonestación proveniente de sus compañeros, en casos leves, y caso de reincidir les retiraban el puesto y se les trasquilaba e incluso podía imponérseles la pena de muerte.
De lo antes expuesto, podemos observar que la administración publica en el pueblo Azteca, gozo de calidad y transparencia, situación que en la actualidad no siempre ocurre así.
1.3.2. Conquista y Colonia.
La constitución española nada absolutamente dice acerca del Derecho de Petición, y sin embargo, es un hecho que a nadie le estorbo que formularan sus peticiones en materias legislativas o administrativas, ya sea que tuvieran relación con el interés público de la sociedad o bien con el privado del individuo. Durante esta época la corona española procuro otorgar la libertad tanto a los misioneros como a los encomenderos, así como la libertad de palabra a todos los súbditos, mandando todo el tiempo a sus funcionarios peticiones a la corona mediante cartas, avisos, consejos, advertencias, exhortaciones y quejas. Corona que a su vez hacia esfuerzos por tener comunicación con su territorio conquistado de las indias.
Una de las situaciones que mayores peticiones requirió, fue la referida al maltrato que por parte de los funcionarios del gobierno sufrían los indios, debido a la mala aplicación de la justicia y por la deficiente administración real. No obstante lo anterior, como todos sabemos, poca atención les proporciono.
Podemos señalar que la libertad de expresión de la petición, permitida por el país conquistador, mas se debió a un afán de conocer la verdadera situación de existencia de las indias y frenar una posible insurrección, que por una verdadera libertad a sus súbditos; dicho de otra manera, la corona española obtenía a través de esa supuesta libertad de expresión, un control absoluto de la situación de territorio conquistado, refrendando así su condición de hegemonía.5
5 ISIDRO MONTIEL Y DUARTE.- Estudio Sobre Garantías Individuales.- Editorial Porrúa.- 5ª Edición Facsimilar.- México 1991. Págs. 285 y 286
La política aplicada en los territorios de las indias, tuvo como objetivo primordial la defensa de la fe católica, no obstante los demás aspectos como el de la administración pública. Tuvieron una gran importancia, la autoridad del rey de España se vio, como su nombre lo denota, con los virreyes en la Nueva España, que lo representaban, para una debida administración, y el ejercicio de este derecho, el de petición, no fue una excepción, a un con las salvedades descritas en este apartado.
1.3.3. México Independiente.
Como era de esperarse, poco a poco las intransigencias del Gobierno Español, la injusticia y desigualdad provocaron las insurrecciones no solo por parte de los indígenas sino además ayudados por los criollos e incluso por los peninsulares, que hicieron suyas todas esas injusticias, logrando así llegar al movimiento de independencia, obteniendo como resultado en el aspecto legal la elaboración de documentos tan importantes como el Derecho Constitucional la Libertad de la América Mexicana, sancionado en Apatzingán, el 22 de Octubre de 1814, que a propósito del Derecho de Petición, contemplo curiosamente, el Artículo 37 los siguiente: “A ningún ciudadano debe cuartarse la libertad de reclamar sus derechos ante los funcionarios de la autoridad pública”
.
6 Constituyendo este el que podemos considerar el antecedente más remoto del Derecho de Petición en México.A pesar de la situación tan difícil de esta época, por la reciente independencia de la Corona Española con los habitantes de la nueva España, por ningún motivo podría haberse omitido el reconocimiento del Derecho de Petición, que tienen los gobernados ante la autoridad, ya que si hubiesen sido omisos en dicho reconocimiento, habría sido la expresión más fiel del principio de los gobiernos absolutos, lo que hubiese significado un paliativo de independencia, no teniendo los gobernados mas derecho, sino los que por vía de gracia les permite el gobernante.
Nuestra constitución de 1824, primera ley constitucional de México y su acta constitutiva, de insuficiencia norteamericana, no se ocuparon de establecer el Derecho de Petición; sin que exista algún ejemplo de que se haya prohibido a nadie en materias legislativas y administrativas
La primera constitución federal de México, no menciona el derecho de petición, pero tampoco existió alguna prohibición al respecto, de manera que el hombre no pudiera pedir el Poder Legislativo a la Administrativo el establecimiento de leyes o medidas gubernamentales que se creyeran convenientes al bien público, porque esta en la conciencia del Republicano que el hombre puede hacer legalmente todo aquello que no le prohíbe la Ley.
6 FELIPE TENA RAMÍREZ.- Leyes Fundamentales de México.- 1808-1893.- Editorial Porrúa.- México 1983.- Décima Segunda Edición.- Pág. 35
Siendo en aquella época México un país joven y con tan poca experiencia en las cuestiones legislativas en materia de garantías individuales y más preocupado por consolidar su independencia, no consideraron textualmente el ejercicio del Derecho de Petición, no obstante no se tiene conocimiento de que se haya obstruido su ejercicio.
Para el año de 1836 se expidieron las siete leyes centralistas, en las que tampoco se reconoció el Derecho de Petición, pero no se negó su ejercicio.
Esta constitución enfrenta problemas muy serios como la independencia de Texas (1836), la intervención francesa (1864), así como la diversidad de intereses y los desacuerdos entre el grupo de gobierno, así como la poca aceptación que por parte de algunos sectores tuvo la constitución de 1836, misma que sufrió intentos de reformas, de tal manera que lejos de que los legisladores se preocuparan en su principal función, lo estaban mas bien en encauzar y solucionar conflictos de tipo internacional que las cuestiones domesticas.
Luego entonces, el Derecho de Petición en esa época se encontraba relegado en importancia para los legisladores.
En virtud de lo anterior, la comisión encargada de reformar la Constitución, había presentado el 30 de Junio de 1840, un proyecto propuesto por los señores. Jiménez, Bajaras, Castillo y Fernández en la cual no se realizo ninguna mención al Derecho de Petición, sin embargo el Sr. Don. Fernando Ramírez expuso en su voto particular “Todo ciudadano Mexicano, en mi dictamen puede dirigir sus proyectos y peticiones en de hechura a la secretaria de la Cámara de Diputados, para que esta lo pase a la comisión que establece la segunda parte del Artículo 29 de la ley de la tercera ley constitucional, que deberá quedar para solo este fin, las iniciativas hechas por los diputados, Gobierno, Corte de Justicia en su caso y juntas departamentales, deberán quedar expeditas y libres de aquel tramite y solo estarán sujetas al que se oiga a la mencionada Corte de Justicia cuando se hagan por los otros poderes, en asuntos pertenecientes a este ramo, y a las juntas departamentales sobre contribuciones e impuestos. Esto ultimo deberá entenderse sin perjuicio de que aquellas se decreten provisionalmente cuando lo exija así el interés común”.7
De lo expuesto en el párrafo anterior se puede observar que el Estado, erróneamente califico al Derecho de Petición como un derecho político pues su ejercicio se vio limitado únicamente a aquellas personas que tenían la calidad política de ciudadanos.
Después de varios años y de un cambio político en nuestras instituciones, el 22 de Agosto de 1846 se restaura la Constitución Federal de 1824, mediante las actas de Reformas de 1847, misma en la cual se declaro: “Es
7 Ibidem.-6.- Pág.291 y 292
derecho de los ciudadanos votar en las elecciones populares, ejerciendo el de petición, reunirse para discutir los negocios públicos y pertenecer a la guardia nacional; todo conforme a las leyes” (Articulo 2).
Mariano Otero, ilustre autor del titulo particular aprobado por el congreso con el nombre de Actas de Reformas declaró en su exposición de motivos: “...el Articulo 2 que yo propongo, establece que el derecho de la ciudadanía trae consigo el de votar en las elecciones populares, ejercer el de petición, el de reunirse para discutir asuntos políticos y finalmente el de pertenecer a la guardia nacional, todo conforme a las leyes”.
De estas tres últimas prerrogativas, no se había hecho mención alguna de nuestras anteriores constituciones, y sin embargo son de la mayor importancia. Si toda la teoría de la democracia representativa se redujera a llamar al pueblo un día para que eligiera a sus mandatarios y les abandonara después la dirección de los negocios, seria cierto, como algunos escritores pretenden, que el sistema representativo no había podido remplazar a las antiguas formas; mientras que dejaron al pueblo la constante participación y dirección de los negocios por los medios pacíficos de la discusión se coloca a los representantes bajo el influjo de los propios comitentes, a los negocios públicos bajo el poder de la opinión publica; y de esta manera la acción tranquila y razonada del pueblo sustituye con mil ventajas el embate de las pasiones de la multitud engañada en el foro por las intrigas de la ambición o por la fascinadora elocuencia de los tribunos”.8
Con lo anterior podemos observar, que el ilustre Mariano Otero concibió el Derecho de Petición, como un derecho ciudadano.
La convocatoria para el Congreso Constituyente, hacia la constitución de 1857, fue expedida por Don Juan Álvarez el 16 de octubre de 1855.
El congreso reunido para la redacción de esta Constitución, se encontraba integrado en su mayoría de conservadores moderados, suscitándose por un lado, la idea por parte de estos últimos, sostenían: “... que nunca habrían de dar al país un cadáver por Constitución”.9
Esta Constitución de 1857, fue jurada el 5 de febrero de 1857, siendo promulgada el 11 de Marzo de ese mismo año, donde se contemplo el Derecho de Petición en el Artículo 8, como sigue:
Es inviolable el Derecho de Petición, ejercido por escrito, de una manera pacifica y respetuosa; pero en materias políticas solo pueden ejercerlo los ciudadanos de la republica. A toda petición debe recaer un acuerdo escrito de la autoridad a quien se haya dirigido, y esta tiene la obligación de hacer conocer el resultado al peticionario.
8 Íbidem. 6.- Pág. 450 y 451
9 JORGE SAYEG HELU.- Instituciones de Derecho Constitucional Mexicano.- Primera Edición.- México 1987.- Pág. 412
Al haber sido reinstalada la republica y con ella la Constitución de 1857, las leyes no sufrieron modificación alguna hasta 1917.
Por lo que el Derecho de Petición de la constitución de 1857 quedo consagrado en él Articulo 8, correspondiéndole el 19 de su proyecto. Asimismo, el Derecho de Petición quedo incluido dentro de los primeros 39 artículos de la constitución, reconociéndose como un derecho natural y claro de libertades prevalecientes en la época.
Articulo 8.- “Es inviolable el derecho de petición ejercido por escrito, de una manera pacifica y respetuosa, pero en materia política solo pueden ejercerlo los ciudadanos de la Republica. A toda petición debe recaer un acuerdo escrito de la autoridad a quien se haya dirigido y esta tiene obligación de hacer conocer el resultado al peticionario”.10
Como ya se mencionó anteriormente, los demás ordenamientos constitucionales que rigieron a México, con excepción de la de Apatzingan y del Acta de reformas de 1847, no consagraron el Derecho de Petición como garantía individual de libertad genérica. El Estatuto del Imperio, auspiciado por Maximiliano de Habsburgo, que acepto la Corona de México el 10 de abril de 1864, contempló en su Artículo 8° El Derecho de Petición el cual menciona:
Todo mexicano tiene derecho para obtener audiencia del Emperador, y para presentarle sus peticiones y quejas. Al efecto ocurrirá a su Gabinete en la forma dispuesta por el reglamento respectivo.
1.3.4. Constitución Vigente
A pesar de la estabilidad relativa que existía en México, durante los primeros años del siglo XX, el impacto de la crisis económica mundial, como la resistencia de las autoridades a la apertura de los espacios políticos, comenzaron a generar descontento entre la población, consistente este último, en que el gobierno del General Porfirio Díaz, había durado de 1876 a 1911, siendo un período bastante largo a pesar de dos interrupciones, una de dos meses entre 1876 y 1877, en que dejó el poder a Juan N. Méndez, y otra entre 1880 y 1884, cuando gobernó Manuel González.
Durante el Gobierno de Porfirio Díaz, México alcanzó un gran desarrollo, en materia ferroviaria, agrícola o de comunicaciones, como el correo y el telégrafo, nunca antes vistos, este auge en el desarrollo, favoreció únicamente a unos cuantos mexicanos y extranjeros. Nuestro país en esa época, fue un gran productor de
10 Ibidem 6.- Págs. 608 y 671
plata y de petróleo, pero la extracción y el usufructo de estos productos correspondía a compañías extranjeras;
lo mismo ocurría con las salinas y la pesca.
A su vez, las obras de infraestructura y la industria extractiva generaban empleo para los mexicanos, pero estos eran menospreciados con bajos sueldos, por la presencia de capataces extranjeros. En consecuencia del malestar en la sociedad, el Presidente Díaz recibió de Rafael Zayas el siguiente informe:
“La experiencia acumulada en la historia nos enseña que, cuando nadie mira por el pueblo, el pueblo mira por si mismo, no es río que corre por su cauce natural, sino torrente que desborda (…) de modo que tenemos, latentes en parte y en parte latientes, los elementos revolucionarios en el seno de nuestra sociedad y no hay que decir que estos son insignificantes y sus manifestaciones inofensivas. Recordemos que cuando estalló la Revolución Francesa, Luis XVI exclamó: “Esto es un motín”, a lo que le contestó el Duque Liancort: “No sire, esto es una Revolución”.11
Así las cosas en este país, las demandas de la revolución de 1910 retomaron los principios consistentes en reformas políticas, económicas y sociales de voto directo, no reelección, reorganización municipal, protección de los trabajadores, la restitución de tierras usurpadas y la abolición de monopolios, resumiéndose en demandas que reafirmaban los principios políticos del liberalismo-democracia, derechos del hombre, división de poderes, sistema representativo, régimen federal y separación del estado y la iglesia.
Principios que fueron definidos por jóvenes maestros, médicos, abogados, ingenieros, agricultores e industriales, que querían participar en la vida política del país y que no podían hacerlo porque todos los puestos estaban ya ocupados por hombres mucho más viejos que ellos, mismo que después de pasar por diversas facetas, para lograr el cambio de la dictadura a la democracia, lo lograron mediante un movimiento armado, conocido como la Revolución.
El movimiento revolucionario se extendió por todo el país, mediante diversas estrategias, entre ellas de lograr el cambio poco a poco, como Francisco I. Madero lo intentó, o por la fuerza como Emiliano Zapata, que se levanto en armas en Morelos, sin faltar los opositores al cambio, como Victoriano Huerta, o refrendando otros el cambio como Venustiano Carranza.
No obstante los opositores, los revolucionarios continuaron sus avances, con pasos firmes, teniendo al frente del ejercicio del Noroeste a Álvaro Obregón, quien bajo desde Sonora, por la Costa del Pacifico, sin perder una sola batalla; hasta Guadalajara, Zapata continuo luchando y la División del Norte, comandada por Francisco Villa destrozó las tropas federales en las batallas de Torreón y Zacatecas.
11 GLORIA VILLEGAS MORENO.- Historia de México. Editorial Ultra, S.A. de C.V., México, D.F. Primera Edición.- (Apuntes Confidenciales al Presidente Porfirio Díaz).- Págs. 168 y 169
Finalmente la Revolución Constitucionalista, gano en Agosto de 1914, Huerta dejo el país y Carranza entro en la Ciudad de México, sin que hasta esa fecha todos los grupos revolucionarios, estuvieran de acuerdo en que Carranza fuera el primer jefe.
Después de varios grupos revolucionarios, estos se redujeron a dos bandos, en completa oposición, uno integrado por Carrancistas con su principal Álvaro Obregón y la otra de Villistas y Zapatistas, cuyo cruel enfrentamiento llego a feliz termino, prevaleciendo el grupo Carrancista, gracias a su propia capacidad como estratega de don Venustiano Carranza y la de Álvaro Obregón.
Posiblemente la consecuencia más importante del triunfo de la revolución, la constituye, la consolidación de todos los intereses de los grupos revolucionarios, en un solo documento que es la Constitución del 5 de Febrero de 1917, la cual “retoma las libertades y derechos de los ciudadanos, así como los ideales democráticos y federales de la Constitución de 1857, también reconoció los derechos sociales, como el de la huelga y de organización de los trabajadores, el derecho de la educación y el derecho de la nación a regular la propiedad privada de acuerdo con los intereses de la comunidad”.12
Esta constitución, tiene la característica de ser de corte clásico, según la doctrina, en virtud de que desde que fue elaborada la primer vez no ha perdido su forma, se encuentra constituida por dos partes a saber: una dogmática y otra orgánica.
En la primera parte se establecen las llamadas garantías del gobernado y que se refiere a las relaciones existentes entre el individuo y el Estado. Estas garantías también llamadas individuales se encuentran comprendidas en los primeros 26 artículos de la constitución.
La segunda parte se refiere al establecimiento de la existencia del estado, del gobierno y de sus poderes públicos, dentro de esta misma parte se encuentra una declaración de derechos sociales.
Esta constitución consagra el Derecho de Petición en el Articulo 8, es decir, dentro del capítulo de las garantías individuales, cuyo texto actual es el siguiente:“Los funcionarios y empleados públicos respetaran el ejercicio del Derecho de Petición siempre que esta se formule por escrito, de manera pacifica y respetuosa:
pero en materia política solo podrán hacer uso de ese derecho los ciudadanos de la republica”.
“La existencia de este derecho como garantía individual, es la consecuencia de una exigencia jurídica y social en un régimen de legalidad, en efecto, sociológicamente o históricamente el derecho se revela como la
12HISTORIA Talleres de la Comunicación Nacional de los Textos Gratuitos, México 1996, 1ª Edición 1994, 2ª Reimpresión 1996, Pág. 74.
exclusión o la negación de la llamada vindicta-privata, en cuyo régimen a cada cual le era viable hacerse justicia por propia mano.
Cuando se estimó que la tolerancia al hecho de que cualquier persona, al sentirse vulnerada en sus derechos, pudiera ella misma, sin la intervención de autoridad alguna, reclamar esa vulneración exigiendo por su cuenta el respeto a su esfera jurídica y el cumplimiento de los compromisos u obligaciones contraídos a su favor, significaba un principio de casos y desorden en la vida social, el poder público se invistió con la facultad de ser el garante del orden jurídico. Manifestaba en dichos actos de autoridad, lo que, con el auxilio de la fuerza material en casos necesarios, harían efectivo el imperio del Derecho”.13
A continuación se reproduce un criterio importante de los tribunales.
Jurisprudencia Novena Época Instancia: Pleno
Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo: XIII, Abril de 2001, página 126
PETICIÓN. LA EXISTENCIA DE ESTE DERECHO COMO GARANTÍA INDIVIDUAL PARA SU SALVAGUARDA A TRAVÉS DEL JUICIO DE AMPARO REQUIERE QUE SE FORMULE AL FUNCIONARIO O SERVIDOR PÚBLICO EN SU CALIDAD DE AUTORIDAD.
El derecho de petición es consagrado por el artículo 8o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos como uno de los derechos públicos subjetivos del gobernado frente a la autoridad dotada de facultades y atribuciones por las normas legales en su calidad de ente del Gobierno del Estado, obligado como tal, a dar contestación por escrito y en breve término al gobernado, por lo que la existencia de este derecho como garantía individual y la procedencia del juicio de amparo para su salvaguarda requieren que la petición se eleve al funcionario o servidor público en su calidad de autoridad, es decir en una relación jurídica entre gobernante y gobernado, y no en una relación de coordinación regulada por el derecho privado en que el ente público actúe como particular. Con ello el régimen de venganza privada fue dejando paso al régimen de autoridad, en la solución de conflictos y contiendas surgidos entre los miembros de la sociedad.
Ahora el individuo que veía menoscabos sus derechos por cualquier motivo, iba directamente a ejercer represalia contra los que la habían causado, sino que se presentaban ante el gobierno y a través de el resolver las controversias surgidas.
También se puede señalar que el Derecho de Petición se basa en la naturaleza del hombre y en los fines de la sociedad si el poder público esta instituido para beneficio de ella claro es que sus miembros pueden y deben tener libertad para dirigir a los funcionarios públicos, súplicas y quejas. Prohibir este derecho, sería la exageración del absolutismo, que no reconoce más derechos que los que por vía de gracia concede el que gobierna.
Cabe señalar que este Derecho de Petición se basa principalmente en la libertad humana, factor indispensable para que el ser humano alcance sus fines, es decir, su actuación siempre irá encaminada a alcanzar sus valores de manera individual los cuales van acorde con su idiosincrasia y temperamento. Pero esos objetivos no podrán ser impuestos por nadie ya que si eso ocurriera nos encontraríamos ante cualquier otra clase de derecho, menos el de la libertad.
Asimismo, cada uno de los fines u objetivos que se propone el individuo se encuentra, como resultado de la libertad, sujeto a su libre albedrío y no previamente determinados, pues de ser así la libertad se traduciría en esclavitud.
Podemos mencionar que no existe ningún limite acerca del ejercicio de la libertad humana, sin embargo contradictoriamente existe uno, el interés colectivo o de la sociedad, el cual tiene preeminencia sobre el objeto personal, pues el actuar del individuo efectivamente se encuentra sujeto a su libre albedrío siempre y cuando este normada por disposiciones, reglas o ideas que encajen en una circunstancia, entre cuyas posibilidades concretas tiene que optar.
A esta última forma de libertad del hombre la nombran los estudiosos como social o externa y lo podemos traducir en libertad de trabajo, de comercio de prensa, etc...
Por lo que el maestro Ignacio Burgoa concluye que “... el derecho de pedir contrario y opuesto al de la venganza privada, eliminada este de todos los regímenes civilizados, es por tanto la potestad que tiene el individuo de acudir a las autoridades del estado con el fin de que estas intervengan para hacer cumplir la ley en su beneficio o para constreñir a su obligado a cumplir con los compromisos contraídos validamente”.
También es posible su existencia gracias a que nuestro país es republicano y democrático, en donde el poder público dimana del pueblo y se instituye para su beneficio, los gobernantes no pueden tener otro carácter que el de mandatarios de ese mismo pueblo, con el objeto de conservar de ese modo el equilibrio social en beneficio de todos los asociados, garantizar debidamente los derechos del hombre, ya que nuestros legisladores sancionaron este catalogo de preceptos.
13IGNACIO BURGOA ORIHUELA, Las Garantías Individuales, Editorial Porrúa 30ª Edición, México 1998, Pág.292
De ahí que nuestro Derecho de Petición implica que el gobernado puede dirigirse a las autoridades teniendo la seguridad de que obtendrá respuesta a sus peticiones.
Este Derecho de Petición, lo podemos concebir no solo limitándose a pedir o solicitar algo a la autoridad, sino también existe en forma colateral, el derecho a obtener respuesta a la petición. Queriendo decir con ello que así como el gobernado tiene el derecho a pedirle a la autoridad, la autoridad tendrá la obligación de responder, jurídicamente hablando se tiene la facultad constitucional exigible a la autoridad.
Si nos limitáramos a observar el Derecho de Petición en su sentido gramatical, lo veríamos como el simple hecho de que se nos responda, en un sentido o en otro. Sin embargo en un sentido lato o apiló, también implica que la autoridad realice o deje de realizar un acto basado en la petición de una persona física o moral que tenga ese carácter.
De manera general, las demás garantías individuales recaen, en que el estado debe abstenerse de accionar, en relación con las actividades que llevan a cabo los particulares. Sin embargo en el Derecho de Petición se establece una obligación de hacer por parte del gobierno, sus autoridades, funcionarios y empleados. Dicha obligación se traduce en deber positivo.
El activar positivo por parte del gobierno consiste en contestar por escrito y en breve término al autor de la petición.
Afortunadamente lo anterior no ocurre así sino que el particular cuando no obtiene respuesta a su recurso interpone juicio de nulidad señalando que se a configurado la Negativa Ficta, y la autoridad al momento de constatar la demanda da a conocer la resolución expresa recaída a su recurso.
1.4. El Derecho de Petición en las Leyes Administrativas.
1.4.1.Ley Federal del Procedimiento Administrativo.
Consideramos importante efectuar algunas observaciones acerca de la regulación del “Derecho de Petición”
en un ordenamiento en materia administrativa en forma general, pero distinto a la materia fiscal.
La Ley Federal del Procedimiento Administrativo, nació de una iniciativa propuesta por la Cámara de Diputados, cuya discusión y aprobación estuvo a cargo del Congreso de la Unión, situación que por parte de los estudiosos en la materia motivó criticas, dichas críticas fueron el sentido de que tratándose de un ordenamiento cuya competencia es esencialmente administrativa, la iniciativa debió provenir del Ejecutivo Federal y no del Poder Legislativo.
La Publicación de esta Ley en el Diario Oficial de la Federación, se efectuó el 4 de Agosto de 1994 y uno de sus primeros intentos consistió en unificar el inmenso número de leyes, decretos, reglamentos, acuerdos y oficios-circulares, fundamentalmente a la “fase oficiosa” del pronunciamiento, que conforme a su Artículo 1°
abarca los actos, procedimientos y resoluciones de la Administración Pública Centralizada excluyendo a la Descentralizada y Paraestatal.
Para mayor precisión, debemos recordar que la Administración Pública Centralizada, se integra de la Presidencia de la República, las Secretarias de Estado, los Departamentos Administrativos y la Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal.
Por otra parte, esta Ley no tiene competencia acerca de los actos, procedimientos y resoluciones emitidos por los Organismos de la Administración Pública Paraestatal, la cual comprende a los organismos descentralizados, las empresas de participación estatal, las instituciones nacionales de crédito, las organizaciones auxiliares nacionales de crédito, las instituciones nacionales de seguros y fianzas y los fideicomisos.
Así mismo, esta Ley tampoco es aplicable, tratándose de las materias de carácter fiscal, financiero, responsabilidades de los servidores públicos, electoral, competencia económica, justicias agrarias y laborales, así como al ministerio público en ejercicio de sus funciones constitucionales. En cuanto a la materia fiscal queda excluida en lo que se refiere a las contribuciones y los accesorios que deriven directamente de las contribuciones.
El Código Fiscal de la Federación, en su Artículo 2° clasifica como contribuciones a: “los impuestos, aportaciones de seguridad social, contribuciones de mejoras y derechos” agregando una definición de accesorios “como a los recargos, las sanciones, los gastos de ejecución y la indemnización derivada de cheques no pagados”.14
Ahora bien, cuando esta Ley menciona que los accesorios de las contribuciones son materia fuera del ámbito de su competencia pero no señala nada acerca de la actualización, pudiera pensarse, que en el caso de que un particular considere lesionado su esfera en esa materia, el ejercicio del Derecho de Petición, ha de someterse a las reglas de la Ley Federal del Procedimiento Administrativo, y no a la del Código Fiscal de la Federación, sin embargo debemos recordar que la actualización comparte la misma naturaleza de las contribuciones, por lo que se sujetará a las reglas establecidas en el último ordenamiento aquí citado.
Una vez que el particular ha efectuado su solicitud en virtud de cualquier acto, procedimientos y resoluciones
14 LIC. Y C.P. ENRIQUE CALVO NICOLAU Y C.P. ELISEO MONTES SUÁREZ, Micro Themis Fiscal Correlacionado, Código Fiscal de la Federación, Ed. Themis, México 1997, Pág. 2 y 4
de la Administración Pública Centralizada, que él considere que le está causando agravio, la autoridad administrativa deberá responderle en un plazo de cuatro meses como a continuación se indica:
“Salvo que las Leyes específicas establezcan lo contrario u otro plazo, no podrá exceder de cuatro meses el tiempo para que la autoridad administrativa resuelva lo que corresponda, transcurrido el cual se entenderán las resoluciones en sentido negativo al promoverte. La autoridad a solicitud del interesado deberá expedir constancia de tal circunstancia, en cuyo defecto se fincará responsabilidad al encontrarlo responsable. Igual constancia deberá expedirse cuando las leyes específicas prevean la resolución en sentido favorable”.
“En el caso de que se recurra la negativa por falta de resolución, y esta a su vez no se resuelva dentro del mismo término, se entenderá confirmada en sentido negativo”.15
Como pudimos observar mientras nuestro Artículo 8° Constitucional no establece en forma expresa un plazo a efecto de que la autoridad administrativa de respuesta, esta Ley Federal del Procedimiento Administrativo, si lo señala claramente, estableciendo el plazo de cuatro meses que por Jurisprudencia de la Suprema Corte se ha determinado, al debatirse esta circunstancia ante los Tribunales.
El establecimiento de este plazo, visto de manera superficial, podría darnos la idea de una garantía de seguridad jurídica y de una expedita impartición de justicia, pero en los casos prácticos no ocurre así, toda vez que se da el caso de que la autoridad no de respuesta y entonces será efectuada una nueva petición en el sentido que se proporcione una consistencia de la negativa a la petición inicial.
Tesis aislada Novena Época
Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito
Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo: VIII, Octubre de 1998, Página 1135
DERECHO DE PETICIÓN. LA NATURALEZA DE LA RELACIÓN EXISTENTE ENTRE EL GOBERNADO QUE FORMULA UNA PETICIÓN Y LA ENTIDAD QUE DEBE DAR RESPUESTA EN TÉRMINOS DEL ARTÍCULO 8o. CONSTITUCIONAL, ES PREPONDERANTE PARA ESTABLECER LA PROCEDENCIA DEL JUICIO DE GARANTÍAS.
El artículo 103 constitucional en su fracción I, y el artículo 1o. , Fracción I de la Ley de Amparo establecen que el juicio de garantías procede contra leyes o actos de autoridad que violen las garantías individuales. Por
15 LIC. IGNACIO ORENDAIN KUNHAIDT, Ley Federal del Procedimiento Administrativo, Segunda Edición, Ed. Themis, Pág. 20
tanto, no es suficiente conque se reclame una violación a las garantías individuales para que el juicio de amparo sea procedente; sino que es necesario que la contravención de los derechos fundamentales corra a cargo de una autoridad. De lo anterior se colige que si la violación de garantías individuales no es atribuida a una autoridad, entonces el juicio de garantías no puede ser procedente. Ahora bien, el artículo 8o. de la Constitución Federal establece que los funcionarios y empleados públicos deben respetar el ejercicio del derecho de petición en los términos señalados en dicha Ley Fundamental, pero el hecho de que se imponga esa obligación a los funcionarios y servidores públicos, no significa que su aplicación siempre pueda ser analizada en juicio de amparo, pues si se formula una petición a una entidad con el objeto de que aclare algunos aspectos pertenecientes a una relación de derecho civil, entonces el silencio de la entidad a través de su funcionario o servidor, no será un acto de autoridad, sino de particular.
De todo ello se concluye que el examen de la naturaleza de la relación existente entre la entidad y el particular que pide amparo, es de valor preponderante para analizar la procedencia del juicio de garantías cuando se reclaman violaciones a los derechos fundamentales afines al Artículo 8o Constitucional.
Segundo tribunal colegiado en materia administrativa del primer circuito. Amparo en revisión 872/98. E.P.N.
Ingeniería, S.A. de C.V. 21 de agosto de 1998. Unanimidad de votos. Ponente: Carlos Amado Yáñez.
Secretario: Emmanuel Rosales Guerrero.
Tesis por contradicción Novena Época
Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito
Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo: XIII, abril de 2001, Página 126
"PETICIÓN. LA EXISTENCIA DE ESTE DERECHO COMO GARANTÍA INDIVIDUAL PARA SU SALVAGUARDA A TRAVÉS DEL JUICIO DE AMPARO REQUIERE QUE SE FORMULE AL FUNCIONARIO O SERVIDOR PÚBLICO EN SU CALIDAD DE AUTORIDAD.".
Lo anterior nos parece un tanto absurdo, debido a que el legislador al haberle otorgado facultades a la autoridad para no contestar, coloca al peticionario en estado de incertidumbre, ante la cual deberá defenderse, y para tener constancia de la ausencia de respuesta, según esta Ley, deberá requerirle una constancia de no respuesta a la autoridad que se la negó, con el objeto de tener evidencia de su negativa, situación ante la cual surge la siguiente incógnita: ¿Si la autoridad no resolvió la petición inicial, lo hará ahora para proporcionar consistencia de no haber actuado?
Sin embargo de la lectura a la siguiente parte del numeral en cita: “La autoridad, a solicitud del interesado deberá expedir constancia de tal circunstancia en cuyo defecto, se fincará responsabilidad al encontrarlo responsable”. se desprende una forma coercitiva a responder por parte de la autoridad una petición.16
De lo anteriormente expuesto, podemos deducir que nuestros legisladores le han otorgado poca importancia, quizá ninguna, a la garantía consagrada como Derecho de Petición y han permitido su violación flagrante aprobando tal situación por leyes de menor jerarquía.
Quizá por este motivo, es que la aparición y existencia de la figura del silencio de la administración o Negativa Ficta, surge a efecto de resarcir un poco el incumplimiento de esa Garantía Constitucional del Derecho de Petición.
La ley que ahora comentamos, establece en el Artículo 55 lo siguiente “A quien se le solicite un informe u opinión deberá emitirlo dentro del plazo de 15 días, salvo disposición que establezca otro plazo.
Si transcurrido el plazo a que se refiere el párrafo anterior no se recibiese el informe u opiniones obligatorios o vinculantes, se entenderá que no existe objeción a las pretensiones del interesado”.17
A esta figura jurídica, en oposición a la que mencionamos antes, se le ha designado como Positiva Ficta.
Cabe mencionar, que esta Ley permite a la autoridad administrativa a no contestar una petición, que reúne todos los requisitos del artículo 8° Constitucional, consistentes al formularla de manera pacífica y respetuosa, dicha situación contraviene a todas luces lo que el máximo ordenamiento legal establece; o prohíbe hacer, ya que la obligación de la autoridad no sólo consiste en resolver una petición, sino que al hacerlo deberá existir una perfecta armonía entre lo solicitado y lo resuelto, pues en el caso de que ocurra así el peticionario se encontrará en estado de indefensión, pudiendo ocurrir para su defensa al Juicio de Amparo por violación de una garantía individual, agregando a su silencio el defecto de no responder por escrito, pues no contestó nada, lesionando con ello derechos fundamentales.
Al respecto las siguientes tesis señalan:
“PETICIÓN, DERECHO DE. TÉRMINO PARA EL CUERDO RESPECTIVO”
Por no dar congruente contestación a la solicitud que se haga ante una autoridad se lesionan los intereses jurídicos del ocupante, en virtud de que, ante lo ordenado por el Artículo 8 Constitucional, las autoridades
16 LIC. IGNACIO ORENDAIN KUNHAIDT, Ley Federal del Procedimiento Administrativo, Segunda Edición, Ed. Themis, Pág. 20
17Ibidem 16
tienen la obligación de dictar a toda petición hecha por escrito, esté bien o mal formulada, un acuerdo también por escrito, que se hará conocer en breve término al peticionario.
Amparo en revisión 2924/36. González Daniel. 3 de julio de 1936. unanimidad de cuatro votos.
“PETICIÓN, INTERÉS JURÍDICO EN EL AMPARO POR VIOLACIONES AL DERECHO DE”
Por no dar congruente contestación a la solicitud que se haga ante la autoridad se lesionan los intereses jurídicos del ocursante, en virtud de que, atento lo ordenado por el Artículo 8 Constitucional, las autoridades tienen la obligación de dictar a toda petición hecha por escrito, esté bien o mal formulada, un acuerdo también por escrito, que se hará conocer en breve término al peticionario.
Amparo en revisión 2266/52. Meza Martínez Salvador y coags. 25 de agosto de 1952. Cinco votos.
Así mismo, la tesis sostiene lo siguiente: Ante lo dispuesto por el Artículo 8° de la Constitución, que ordena que a toda petición debe recaer el acuerdo respectivo, es indudable que si pasan más de cuatro meses desde que una persona presenta un recurso y ningún acuerdo recae a él, se viola la garantía que consagra el citado artículo constitucional.
De las tesis transcritas, podemos deducir que le será concedido el amparo solicitado a aquel peticionario que se encuentre en tales circunstancias.
1.4.2.Código Fiscal de la Federación (Artículo 37)
Este ordenamiento legal al igual que el conjunto de leyes de menor jerarquía al de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, regula el Derecho de Petición por parte de los gobernados, y su correlativa obligación de contestar por parte de las autoridades como a continuación se indica:
“Las instancias o peticiones que se formulan a las autoridades fiscales deberán ser resueltas en un plazo de tres meses, transcurrido dicho plazo, sin que se notifique la resolución, el interesado podrá considerar que la autoridad resolvió negativamente e interponer los medios de defensa en cualquier tiempo posterior a dicho plazo, mientras no se dicte la resolución, o bien esperar a que se dicte”.18
De la lectura a este precepto legal, nos podemos percatar que el legislador, estableció la posibilidad de plantear instancias y peticiones ante autoridades fiscales, pero también en forma expresa previno la posibilidad del silencio de la autoridad, observándose como un permiso a no contestar por parte de la autoridad. Además en este precepto, también se establece la situación consistente en que una vez que no ha
18Ibidem 14 Pág.. 36Bis y 38
sido resuelta la instancia en el plazo previsto para ello, el peticionario contará con dos opciones, una la de impugnar tal situación o esperar pacientemente a que la autoridad de respuesta, en este último supuesto, el de la espera, coloca al particular en un total estado de indefensión, debido a que la autoridad no resolvió en un plazo previamente establecido en un precepto legal, menos los hará fuera de este.
Si una vez transcurrido el plazo de tres meses, la autoridad fiscal no resolvió la petición planteada por el particular deberá entenderse que aquella resolvió en sentido negativo, surgiendo con ella la figura del silencio de la administración o Negativa Ficta, porque si bien es cierto el silencio administrativo no constituye una verdadera decisión tácita de la administración “esa significación la adquiere por imperio de ley”19 combatible, mediante el recurso de Revocación, Juicio de Nulidad o Juicio de Amparo.
Al respecto consideramos, que lejos de que los legisladores, coloquen en varios ordenamientos legales disposiciones a fin de solventar el incumplimiento de la obligación por parte de las autoridades, a responder diversas peticiones, pudieran establecerse reglas severas, como sanción a su inobservancia, dada la trascendencia que para los gobernados conlleva, la inactividad de la autoridad administrativa y las repercusiones que seguramente se tienen en el ámbito jurídico y de manera colateral, también para la autoridad, que tendrá que distraer recursos adicionales para su defensa en caso de que sea impugnado su silencio.
Otra posibilidad de ejercer el Derecho de Petición ante las autoridades fiscales, consiste en interponer el Recurso Administrativo de Revocación cuya regulación se encuentra en el Título V, Capítulo I, del Recurso Administrativo, del Código Fiscal de la Federación, mismo que en su Artículo 123 Fracción III, en la parte en la que se señalan los requisitos que el promoverte debe adjuntar a su escrito la interposición de este medio de defensa legal, establece que deberá acompañar, la constancia de notificación del acto impugnado excepto cuando el promovente declare bajo protesta de decir verdad que no recibió constancia o cuando la notificación se haya practicado por correo certificado con acuse de recibo o se trate de Negativa Ficta…”.20
Efectivamente, puede darse el caso de que habiéndose ejercicio el Derecho de Petición ante la Autoridad Fiscal y este no haya sido resulto por escrito y si en cambio hubiese transcurrido el tiempo previsto para ello, se configura la Negativa Ficta, entonces el peticionario cuando opte por interponer el Recurso de Administrativo de Revocación en contra de dicha negativa, podría pensarse, que se encontrará imposibilitado a promover este medio de defensa por falta de acto impugnado, toda vez que el acto impugnado lo constituye precisamente, una ausencia u omisión de emisión de resolución escrita por parte de la autoridad, a la petición efectuada, no siendo óbice para interponer dicho medio la falta de ese requisito.
19 GONZALO ARMIENTA HERNÁNDEZ, Los Recursos Administrativos, Editorial Porrúa, S.A., México 1999 Segunda Edición, Pág. 25
Aún más, también puede ocurrir, que una vez promovido el Recurso de Revocación en contra de una Negativa Ficta, la autoridad en el plazo de tres meses tampoco lo resuelva, entonces, de conformidad con el Artículo 131 del Código, tendremos como confirmada la resolución controvertida, misma que nuevamente es susceptible de recurrirse, pero ahora mediante Juicio Contencioso Administrativo o Juicio de Nulidad. El recurrente podrá optar por ello o por esperar la resolución expresa, esto último en evidente perjuicio del contribuyente.
En relación a lo anterior, el autor Gonzalo Armienta Hernández opina que “existe diferencia entre el Derecho de Petición y a interposición del recurso administrativo, este tiene como elemento esencial la existencia previa de una resolución dictada por un órgano de la administración, y la instancia de petición no tiene como presupuesto necesario un acto de autoridad”
Diferimos un poco con la opinión de este autor, en virtud de que no necesariamente para interponer un recurso administrativo de revocación debe previamente existir una resolución dictada por una autoridad administrativa, que en el caso que nos ocupa se trata precisamente, de impugnar la ausencia de un acto de autoridad misma que se combate por esta vía, porque nos encontramos en presencia de una resolución como si se tratara de un “acto expreso”.
Por su parte Iván Rueda, señala que otra diferencia entre el Derecho de Petición y la Negativa Ficta, lo constituye que esta última “solo opera tratándose de instancias formuladas en materia fiscal y en algunas formuladas en materia administrativa. En cambio la violación al Derecho de Petición puede reclamarse de cualquier instancia a cualquier autoridad”.
De lo antes expuesto, podemos deducir que la figura jurídica de la Negativa Ficta, opera tratándose de instancias, peticiones o bien de la ausencia de respuesta ante la interposición del Recurso Administrativo de revocación, que prevé el Código Fiscal de la Federación en su numeral 116.
Ahora bien, respecto al Recurso Administrativo de Revocación en Materia Fiscal, tenemos que una vez transcurrido el plazo señalado en el Artículo 131, del Código Fiscal de la Federación que es de tres meses y la autoridad no resolvió la promoción y tampoco la ha notificado, se entenderá que el acto impugnado será confirmado, por lo que el particular podrá recurrir al Juicio de Nulidad, caso en el cual, tal y como lo previene el Artículo 210, del Código en comento del quejoso, podrá: “ampliar la demanda dentro de los veinte días hábiles siguientes en que surta efectos la notificación del acuerdo que admite la contestación de la misma en los términos siguientes:
20 LEGISLACIÓN FISCAL 2000, Código Fiscal de la Federación, Compact Disk., Servicio de Administración Tributaria, Secretaria de Hacienda y Crédito Público
Artículo 210 Fracción I “Cuando se impugne una negativa ficta”.
Al respecto el Artículo 215 del multicitado Código establece que “en el caso de resolución de negativa ficta, la autoridad expresará los hechos y el derecho en que se apoya la misma”
Cabe señalar, que el incumplimiento por parte de la autoridad fiscal al no responder un derecho ejercido legalmente y no resuelto, no sólo trasciende y afecta la esfera jurídica del peticionario, provocando inseguridad jurídica, sino además un derroche económico inútil, debido a que la administración pública finalmente deberá invertir recursos en horas hombre, a efecto de defenderse, en cada una de las instancias en las que demanda, a causa del “silencio”.
También podemos resumir, que el Derecho de Petición ejercido y resuelto virtualmente en estas condiciones, abre la posibilidad ya determinada por la Corte de solicitar el Amparo, en contra de lo que los estudiosos definen como falta de acto de la autoridad, siendo posiblemente, este el único caso, en que la ausencia de un acto de autoridad, constituya una causa recurrible por vía de Amparo y sea necesario solicitar la Protección de la Justicia Federal.
Código Penal para el Distrito Federal (En materia del Fuero Común.- De aplicación en el Distrito Federal por los Delitos de la competencia del Fuero Común cometidos en su territorio).- Código Penal Federal (De aplicación en toda la República para los delitos de orden federal).
Con motivo del “Decreto por el que se derogan, reforman y adicionan diversas disposiciones del Código Penal para el Distrito Federal en Materia del Fuero Común y para toda la República en materia del Fuero Federal, de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal (Primera legislatura), publicado en el Diario Oficial de la Federación el 30 de Septiembre de 1999, establece en su Artículo Primero: “El Código Penal para el Distrito Federal en materia del Fuero Común y para toda la República en materia del Fuero Federal vigente, promulgado por Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el catorce de agosto de 1931, con sus reformas y adiciones publicadas hasta el 31 de Diciembre de 1998, junto con las reformas a que se refiere este decreto, en el ámbito de aplicación del fuero común, se denominará Código Penal para el Distrito Federal”.
Código Penal Federal publicado en el Diario Oficial de la Federación el 14 de Agosto de 1931, con la denominación de “Código Penal para el Distrito Federal en materia de Fuero Común y para toda la República en materia de Fuero Federal”. Por decreto publicado el 18 de Mayo de 1999, se denomina Código Penal Federal.
Como resultado de las modificaciones mencionadas en los párrafos anteriores, es que actualmente contamos con dos ordenamientos separados respecto a la misma materia, pero de distinto fuero uno federal, y otro local.