Estados Unidos y la seguridad hemisférica después del 11 S : el Comité Interamericano Contra el Terrorismo

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(1)INSTITUTO TECNOLÓGICO Y DE ESTUDIOS SUPERIORES DE MONTERREY EGAP GOBIERNO Y POLÍTICA PÚBLICA CIUDAD DE MÉXICO. Estados Unidos y la Seguridad Hemisférica después del 11-S: El Comité Interamericano Contra el Terrorismo. !/l~~. EGAP Gobierno y Política Pública TECNOLÓGICO DE MONTERREY. Mario Chaparro Altamirano Proyecto de Investigación Aplicada Maestría en Estudios Internacionales. Biblioteca. c....,..CludadcleMilllco. Asesora: Dra. María Luisa Parraguez Kobek Mayo de 2012. o.

(2) Índice. Resumen. 3. Introducción. 4. Capitulo 1. La respuesta frente a la amenaza, el 11 de septiembre de 2001 y la Guerra Global Contra el Terrorismo. 8. 1.1 Las consecuencias del 11 de septiembre 1.1.1 La acción frente al ataque, el lanzamiento de la Guerra Global Contra el Terrorismo 1.1.2 El combate al terrorismo se vuelve multilateral 1.1.3 La Convención Interamericana Contra el Terrorismo. 8. 1.2 Definiendo las nuevas amenazas a la seguridad internacional 1.2.1. El Estado y la búsqueda de la supervivencia 1.2.2. Elementos de seguridad regional compleja y la seguridad colectiva como respuesta a amenazas comunes 1.2.3 El uso de la violencia como medio para.fines políticos y la internacionalización del terrorismo 1.2.4 Seguritización, el terrorismo se convierte en el nuevo enemigo. 20 21 23. Capitulo 2. América y la búsqueda de la seguridad regional. 33. 2.1 Monroe y las Conferencias Internacionales de Estados Americanos. 34. 2.2 Los es/uerzos iniciales sobre seguridad hemisférica. 43. 2.3 El nuevo enfoque de seguridad en el hemisferio después del 11 de septiembre 2.3.1 La Declaración de Seguridad Hemisférica y el nuevo paradigma de la seguridad multidimensional. 51 52. Capítulo 3. La necesidad de la prevención y el combate al terrorismo en el continente: el CICTE. 58. 3.1 La necesidad de prevenir y afrontar el terrorismo, la creación del CICTE. 60. 3.2 Trabajo y operación del ClCTE. 62. 3.3 El 11 de septiembre y el nuevo rol del Comité. 68. 3.4 El agotamiento del mecanismo político y el auge en la cooperación y el desarrollo de capacidades. 78. Conclusiones. 86. Referencias. 94. 2. 9 13 17. 26 30.

(3) Resumen Los ataques terroristas del 11 de septiembre de 2001 transfonnaron el orden político, económico, social y militar global del siglo XXI, porque se reconoció que los Estados ya no eran los únicos actores capaces de representar una amenaza para otros Estados, sino que actores no estatales, como los grupos terroristas, eran ahora una verdadera amenaza a la paz y seguridad internacionales. El evento impulsó un cambio en la agenda de política exterior de Estados Unidos que derivó en el lanzamiento de la Guerra Global Contra el Terrorismo, que propició que la comunidad internacional comprendiera que el terrorismo era un fenómeno que no podía enfrentarse por un país de manera aislada, fomentando políticas de cooperación y fomento al multilateralismo. Este impulso al multilateralismo encontró su cabida propia en el continente americano. Con un sistema de seguridad regional promovido en gran medida por Estados Unidos, era nonnal esperar un mayor activismo en el hemisferio en lo respectivo al combate al terrorismo. A pesar de intentos previos de abordar el tema del terrorismo en el continente, fue hasta el año de 1999 que se creó, en el marco de la Organización de los Estados Americanos, un mecanismo para hacer frente al fenómeno del terrorismo en la región, el Comité Interamericano Contra el Terrorismo (CICTE). No obstante su establecimiento en 1999, el CICTE pennaneció prácticamente inactivo hasta septiembre de 2001, cuando reactivó e intensificó sus actividades, en gran medida por el impulso tanto político como financiero que le otorgó Estados Unidos. Este proyecto de investigación aplicada muestra cómo las acciones nacionales diseñadas en un principio como una reacción a los ataques se convirtieron en políticas con alcance hemisférico, a través de un repaso de la transfonnación del CICTE y la forma en la que el empuje dado por Estados Unidos sirvió para lograr el cambio de un mecanismo político de prevención y combate al terrorismo, a uno enfocado principalmente para la cooperación regional. Uno de los elementos que reconoció la OEA y que ha sido aplicado a su trabajo es que el tema de seguridad debe asumirse desde una perspectiva más amplia, y que sin el desarrollo de estrategias integrales, las medidas tomadas sólo servirán como paliativo a la violencia. De esta fonna, el CICTE debe transformarse no sólo en una institución que combata al terrorismo, sino que sea también capaz de gestionar el riesgo de una amenaza que nunca desparecerá.. 3.

(4) Introducción El fmal de la Guerra Fría generó una transfonnación en la percepción de las amenazas a la paz y seguridad internacionales. La confrontación entre las dos superpotencias que dominó la segunda mitad del siglo XX dejó de ser plausible, y la década de 1990 parecía mostrar que en el futuro los conflictos se gestarían al interior de los Estados. Este paradigma de la seguridad internacional se derrumbó el 11 de septiembre de 2001 cuando el terrorismo internacional mostró que el Estado ya no era el único actor del sistema internacional capaz de hacer uso de la fuerza, colocando ahora al Estado como el "objetivo al que apuntaban las annas" (Chomsky, 2005, p.48), y mostró que las acciones realizadas por grupos o individuos podían tener un impacto devastador en la psique colectiva. El 11 de septiembre de 2001 (11-S) es la fecha que transfonna el orden político, económico, social y militar global del nuevo siglo. Fue ese el día en que el mundo reconoció al terrorismo como una verdadera amenaza a la paz y seguridad internacionales. Al mismo tiempo que algunas personas preveían e/fin de la historia, 1 y daban la bienvenida a los avances y beneficios de la globalización y la democratización, un evento global y simbólico cuestionó el proceso mismo de la globalización. Los ataques dirigidos hacia el World Trade Center en Nueva York y el Pentágono en Arlington, fueron el evento absoluto, la "madre" de todos los eventos (Baudrillard, 2001 ), el colapso simbólico de todo un sistema. Este acontecimiento representó un parteaguas en la concepción del acto terrorista (Enders y Sandler, 2005, p.261) por el número de víctimas derivadas de los ataques, la demostración de que no era necesario el uso de annas de destrucción masiva para generar un gran número de muertes y pérdidas económicas millonarias, la confinnación de la brutalidad a la que pueden llegar los actos cometidos por extremistas religiosos así como el desencadenamiento de un gasto sin precedentes para vigilar actividades terroristas al interior de los países. El triple ataque terrorista efectuado esa mañana de septiembre no fue el primero de esta naturaleza realizado en suelo estadounidense, no obstante, alteró por completo la idea que se tenía del fenómeno del terrorismo, al dotarlo de un carácter trasnacional. Los acontecimientos de aquel día se convirtieron en un antes y un después en la vida 1. Francis Fukuyama (1989), "The End ofHistory?", The National lnteresl, verano 1989.. 4.

(5) estadounidense, transfonnando su política, su visión y relación con el mundo, así como sus actitudes y valores (Chanona Burguete, 2002). El evento impulsó un cambio en la agenda de política exterior de Estados Unidos que derivó en el lanzamiento, por parte del Presidente George W. Bush, de la Guerra Global Contra el Terrorismo y que dejó claro que el terrorismo no representaba sólo una amenaza para Estados Unidos, sino para la comunidad internacional en su conjunto. Al tiempo que el sistema internacional westfaliano estaba siendo desafiado por la aparición de actores violentos no estatales, los países del mundo reconocieron de inmediato al terrorismo como una amenaza perniciosa para la paz y seguridad mundiales. Ante la comprensión de que el terrorismo era un fenómeno que no podía enfrentarse por un país de manera aislada, Estados Unidos, no sin algunas contrariedades, modificó su política exterior acompañándola con políticas de cooperación y fomento al multilateralismo en diversos foros. Es así que las acciones de Estados Unidos tomaron múltiples fonnas como amenazas existían, una de ellas orientada en el continente americano. América siempre ha sido la zona de mayor influencia estadounidense, y al ser una región que salvo en situaciones focalizadas no había sido víctima del flagelo del terrorismo, había carecido del desarrollo de capacidades necesarias para hacerle frente. A pesar de que la cuestión del tratamiento de la seguridad como un asunto hemisférico no era nueva, fue hasta el año de 1999 que se creó, en el marco de la Organización de los Estados Americanos, un mecanismo para hacer frente al fenómeno del terrorismo en la región, el Comité Interamericano Contra el Terrorismo (CICTE). A pesar de su creación en el año de 1999, el Comité Interamericano Contra el Terrorismo se mantuvo prácticamente inactivo hasta finales de 2001, reavivado por el interés de Estados Unidos en evitar que los terroristas pudieran aprovechar las deficiencias existentes en el continente. El presente proyecto de investigación aplicada pretende mostrar cómo las acciones nacionales que en un principio fueron diseñadas como una reacción a aquellos sucesos de 2001 se convirtieron en políticas con alcance hemisférico. Por consiguiente, el objetivo general será analizar la transformación del Comité Interamericano Contra el Terrorismo de la Organización de los Estados Americanos (OEA) de un mecanismo político de prevención y combate al terrorismo, a uno de cooperación regional, así como su impacto en la seguridad hemisférica.. 5.

(6) El documento busca no solamente entender cómo el Comité pasó de ser un foro de diálogo político a un mecanismo de cooperación, sino también la aceptación por parte de los Estados Miembros de políticas dirigidas, si bien es cierto en parte al bien común, a resguardar los intereses estadounidenses en el continente. Todo esto enmarcado en una nueva concepción de la seguridad en el hemisferio, como un fenómeno multidimensional con alcances y retos más grandes, explorando así el rol que el Comité Interamericano Contra el Terrorismo debiera tener en la protección de la seguridad hemisférica. Estos objetivos se alcanzan mediante la revisión de información generada por académicos y practicantes con experiencia en temas de seguridad internacional y seguridad regional, complementada por entrevistas a expertos en la materia y funcionarios internacionales, así como una lectura de documentos oficiales pertinentes preparados en la Organización de los Estados Americanos. Tres capítulos forman el cuerpo de la investigación, el primero está dedicado a los planteamientos teóricos que sustentan el análisis, presentando un marco referencial sobre las consecuencias de los ataques terroristas del 11 de septiembre, el cual abordará las acciones emprendidas por Estados Unidos al declarar la Guerra Global Contra el Terrorismo, la práctica multilateral en el combate al terrorismo y una de las herramientas existentes en el continente en el combate a este flagelo, la Convención Interamericana Contra el Terrorismo. Posteriormente se habla del Estado y su búsqueda por la supervivencia, los elementos de la seguridad colectiva y el complejo de seguridad regional, el uso de la violencia como medio para fines políticos y la internacionalización del terrorismo, así como la forma en la que se ha seguritizado la agenda mundial. El segundo capítulo explica el camino de la Organización de los Estados Americanos en la búsqueda para la seguridad racional, desde sus antecedentes con la doctrina Monroe y la Conferencia Internacional Americana y su desarrollo hasta nuestros días. En ese espacio, se abordan los esfuerzos iniciales de la OEA en la práctica de la seguridad hemisférica y el nuevo enfoque de seguridad posterior a los ataques del 11 de septiembre, llevando a la conceptualización de la seguridad multidimensional. El siguiente capítulo está dedicado al Comité Interamericano Contra el Terrorismo. Una primera parte versa sobre la necesidad de la prevención y el combate al terrorismo en el continente, su trabajo y operación, así como el rol del donante y la. 6.

(7) legitimación de una agenda propia. La segunda sección sobre el Comité presenta su nuevo rol posterior al 11-S, el cambio de agenda y su agotamiento como mecanismo político incrementando la cooperación y el desarrollo de las capacidades. En la sección de conclusiones se presenta el impacto del CICTE en el marco de la seguridad regional, y el rol que éste deberá desempeñar en el futuro.. 7.

(8) Capítulo l. La respuesta frente a la amenaza, el 11 de septiembre de 2001 y la Guerra Global Contra el Terrorismo. 1.1 Las consecuencias del 11 de septiembre El 11 de septiembre del 2001 es el primer gran evento del siglo XXI. La fragmentación de la Unión Soviética a finales de los años noventa dio paso a un nuevo contexto en el sistema internacional, que transformaba el antiguo mundo bipolar en un espacio unipolar liderado por Estados Unidos. Este periodo, marcado por una serie de conflictos al interior de los Estados aunado al creciente fenómeno de la globalización, ubicaba un contexto en el cual las fronteras se esfumaban y aparecían situaciones transoberanas (Cusimano, 2000), elementos con consecuencias nacionales, pero con alcance internacional que resultaban en nuevos tipos de conflictos mundiales y retos para la paz global. En este contexto de adaptación, los ataques terroristas en Nueva York y Virginia demostraron que si bien Estados Unidos seguía siendo la hyperpuissance2 a nivel mundial, el futuro requeriría abordar nuevos tipos de amenazas para las cuales sus estructuras institucionales no estaban preparadas. Los ataques terroristas mostraron al mundo que ningún país podía estar completamente seguro y que los conflictos entre los Estados ya no serían la situación común. El paradigma weberiano del uso exclusivo de la violencia por parte del Estado se terminó cuando una organización terrorista mostró la capacidad de vulnerar los sistemas de defensa estadounidenses y logró hacerle daño en el corazón de su poderío militar y financiero. Las organizaciones terroristas dejaron de actuar dentro de la lógica del sistema internacional existente desde Westfalia (Maira, 2002) para posicionar un nuevo modelo donde tendrían un rol principal. El impacto inicial de los ataques terroristas de 2001 estuvo basado en su aparición intempestiva. No obstante el potencial que previo a los ataques poseían algunas organizaciones terroristas, nadie se esperaba un acto terrorista de tal magnitud. El fenómeno terrorista paralizó a un país entero a través del miedo. Como señala Benjamin Barber (2004), el principal resultado del acto terrorista consistió en. 2. El término hiperpotencia fue utilizado por el entonces Canciller de Francia, Hubert Vedrine, para definir a un país que domina en todas las categorías, ya sea económica, tecnológica, militar, social y cultural (Caldwell, 2000, p.24-25).. 8.

(9) inmovilizar y privar a Estados Unidos mediante la provocación de una inquietud que inutilizaba su capacidad y sus sistemas. Después del 11 de septiembre el terrorismo se convirtió en un fenómeno global, que no distingue nacionalidades ni respeta fronteras, enmarcado en una guerra fuera de lo convencional. En el contexto actual, los riesgos de los Estados no se originan exclusivamente en el comportamiento de otros Estados sino en las medidas que toman nuevos actores no estatales (Sepúlveda, 2002, p.6), y que colocan al sistema internacional en un nivel de vulnerabilidad antes inexistente. Ante esta situación, fue Estados Unidos quien en un primer momento se encargó de liderar la respuesta global frente a la amenaza.. 1.1.1 La acción frente al ataque, el lanzamiento de la Guerra Global Contra el Terrorismo Sin todavía haber asimilado el significado del ataque sufrido en su propio territorio, el gobierno de Estados Unidos reaccionó con una política bicéfala que guiarla su futuro accionar. Una parte de los esfuerzos estarian dedicados a la recuperación interna, la reconstrucción y la seguridad nacional, mientras que la política exterior se enfocaría en buscar y eliminar a los responsables del acto terrorista. En su primer mensaje a la nación posterior a los ataques terroristas, el Presidente George W. Bush (2001) expresó que la prioridad número uno de su gobierno sería ayudar y proteger a sus ciudadanos, para posteriormente localizar y llevar a la justicia a los responsables de aquellos "actos de maldad". El impacto de los ataques en la percepción nacional fue instantáneo. En la víspera de los ataques terroristas el nivel de aprobación de la administración Bush era de 51 %, no obstante inmediatamente después se disparó hasta 86%, el cuarto más alto en la historia de Estados Unidos (Benedetto y O'Driscoll, 2001). Este incremento repentino en el nivel de aprobación del Presidente fue consecuencia del fenómeno conocido en Estados Unidos como rally around the President (Maira, 2002, p.51), donde después de una crisis o momento dificil, todos los actores del país cierran filas en tomo al jefe de Estado y reavivan el sentimiento nacionalista. Esta circunstancia fue aprovechada por el Ejecutivo para fortalecer los niveles de seguridad al interior del país. La primera acción consistió en otorgar mayores. 9.

(10) poderes a las agencias de aplicación de la ley y dotarlas de mayores herramientas legales, a fin de incrementar su rango de acción. Esto fue logrado mediante la promulgación el 26 de octubre de 2001 del Acta Patriota3, ley que si bien facilita las comunicaciones entre las diferentes agencias, provee de mejores herramientas para la investigación la vigilancia y redefme el concepto de terrorismo para ese país; ha sido criticada por permitir una excesiva intromisión en la vida personal de los individuos, e incluso ironizada como una herramienta de control orwelliana (Lynch, 2006). El objetivo de incrementar las capacidades nacionales se vio complementado con la necesidad de desarrollar una mejor coordinación al interior de las agencias de seguridad estadounidenses. El establecimiento del Departamento de Seguridad Nacional de Estados Unidos (DHS), en noviembre de 2002, respondió a esta necesidad al crear una institución encargada de velar por la protección del territorio nacional, mediante la prevención y respuesta frente a emergencias y amenazas, particularmente el terrorismo. Agrupando un diferente número de agencias4, el DHS se ha convertido en la entidad encargada de dirigir los esfuerzos de prevención y lucha contra el terrorismo en suelo estadounidense. La segunda cara del accionar estadounidense posterior al 11 de septiembre, y de mayor relevancia para la presente investigación, está vinculada a las medidas tomadas a nivel internacional. La condena internacional generalizada así como el apoyo de diversos países del orbe a Estados Unidos, le permitieron liderar una coalición para llevar a los responsables ante la justicia, misma que fue diseñada a partir de la idea de una lucha del bien contra el mal (Griffith, 2004), y sustentada en los valores estadounidenses de libertad y democracia que reafirmaban los mitos de la "misión y destino manifiestos", así como del "destino moral" (Kelly, 2008, p.202). En un primer momento, el discurso del Presidente Bush estaba destinado a convencer que el enemigo no era más que una sola persona o un reducido grupo de individuos (Berman, 2004, p.175), y no había un interés por terminar con el régimen Talibán, sino que los esfuerzos estaban enfocados en la captura de Osama bin Laden y. 3. El nombre oficial de la ley es "Uniting and Strengthening America by Providing Appropriate Too/s Req11ired to /ntercept and Obstruct Terrorism (U.S.A. P.A.T.R.I.O.T.) Act of2001". 4 Las agencias que forman al DHS son: la Administración de la Seguridad en Transportación (TSA), Protección de Fronteras y Aduanas (CBP), Servicios de Ciudadanía e Inmigración (USCIS), Inmigración y Aduanas (ICE}, Servicio Secreto (USS), la Agencia Federal de Administración de Emergencias (FEMA) y la Guardia Costera (USCG).. 10.

(11) el desmembramiento de al-Qaeda. Incluso el gobierno estadounidense otorgó una oportunidad a los talibanes para "entregar a los terroristas" (Posen, 2002), misma que fue rechazada y derivó en la posterior guerra en Afganistán bajo el nombre de "Operación Libertad Duradera". Las distintas operaciones realizadas por Estados Unidos alrededor del mundo se agruparon dentro de la Guerra Global Contra el Terrorismo. La decisión del gobierno estadounidense por definir a su enemigo como un actor de guerra, permitió plantear un discurso bélico estableciendo así las nuevas prioridades de la política exterior estadounidense y su respuesta militar (Chanona Hurguete, 2002 y Zehfuss, 2003). Esto se gestó con base en un discurso aplicado por todos los funcionarios del Ejecutivo y que consistía en tres. elementos. fundamentales. (Powell-Williams,. 2007):. 1) la. deshumanización del enemigo, señalándolos como cobardes y perversos, 2) la invocación del miedo, como la lucha ante un enemigo diferente a lo anteriormente enfrentado y 3) la destrucción de los valores, es decir, la lucha de los terroristas por eliminar las bases de la sociedad estadounidense, la libertad y la democracia. En su mensaje al Congreso y la nación el 20 de septiembre de 2001, George Bush lanzó la guerra contra el terrorismo, la cual constituía no sólo la reacción ante el terrorismo, sino también una visión más amplia de cómo Estados Unidos debería ejercer el poder y organizar el nuevo orden mundial5 (lkenberry, 2002). La Guerra Global Contra el Terrorismo se convertía así en una lucha contra las organizaciones terroristas y los regímenes que les daban refugio en todos los frentes; militar, político e ideológico, así como en el principal elemento de la política exterior de Estados Unidos durante los dos periodos de la administración Bush. A fin de alcanzar la realización de sus objetivos, las acciones del gobierno estadounidense se concentraban en dos frentes (K.lare, 2003) , los esfuerzos de inteligencia para localizar y destruir células terroristas, y las acciones militares destinadas a destruir los santuarios terroristas y castigar a. aquellos Estados que les brindaban protección o asistencia.. 5. Según Ikenberry, la estrategia poseía siete elementos principales: 1) un compromiso fundamental de mantener un mundo unipolar, 2) un análisis de las amenazas globales y cómo deben ser atacadas, 3) la pérdida de vigencia del concepto de disuasión, 4) redefinición de la soberanía, 5) depreciación general de las reglas, los tratados y las asociaciones de seguridad internacionales, 6) la acción directa y sin limitaciones por parte de Estados Unidos y 7) la pérdida de valor de la estabilidad internacional (Ikenberry, 2002).. 11.

(12) A estos elementos y acciones de la nueva estrategia estadounidense se le fueron sumando otros de acuerdo con la evolución que presentaba la amenaza y la ampliación del alcance de los intereses estadounidenses en la región. La "Operación Libertad Iraquí", lanzada en marzo de 2003 con la intención de terminar con la amenaza que representaba el régimen de Saddam Hussein, es un claro ejemplo de los diversos intereses de Estados Unidos en un nuevo contexto global. Ya se ha mencionado que en este nuevo escenario, los conceptos defensivos utilizados durante la Guerra Fría ya no son suficientes, y por lo tanto es necesario referirse a nuevos paradigmas. Este es el caso de la guerra preventiva,. la acción armada tomada a fin de detener una ofensiva. percibida como inminente, que pretende superar las carencias de las políticas de disuasión y contención, y pieza clave para defender el uso de la fuerza en Irak (Barber, 2004). A la práctica de la confrontación con grupos terroristas o países que los albergaran y la guerra preventiva, se le añadió un tercer elemento; la promoción de la democracia a nivel mundial. Estos tres elementos que conformaban la base de la política exterior estaban expresados en la Estrategia de Seguridad Nacional de 2002 y fueron señalados como la Doctrina Bush (Hesibourg, 2003 y Snauwaert, 2004). Esta nueva doctrina representó un cambio fundamental en la política exterior de Estados Unidos porque se aleja del aislacionismo tradicional y marca una vinculación implícita entre democracia estadounidense e imperialismo (Snauwaert, 2004). El lanzamiento de la Guerra Global Contra el Terrorismo por parte de EE.UU. se enmarca en un contexto internacional diferente, donde lejos quedaban los conceptos de disuasión y contención de la Guerra Fría y se afianzaban ideas de prevención y previsión. La llegada de una nueva administración suavizó el tono del discurso preventivo y de combate al terrorismo (Wilson y Kamen, 2009)6, no obstante las decisiones tomadas durante la presidencia de George Bush continúan teniendo una importancia vital para entender la situación actual y la gestación de políticas públicas para la prevención y combate al terrorismo en todo el mundo.. 6. El término "Guerra Global Contra el Terror" fue sustituido durante los primeros meses de la administración de Barack Obama por "Operación de Contingencia en el Extranjero", o Overseas Contigency Operation.. 12.

(13) 1.1.2 El combate al te"orismo se vuelve multilateral. La característica principal de la nueva era del terrorismo inaugurada por el 11-S es que éste es una amenaza que no reconoce fronteras. A pesar del carácter transnacional del terrorismo, sigue siendo responsabilidad del Estado la protección de sus ciudadanos, y éste continúa siendo la mejor institución para defenderse a sí misma contra amenazas a su seguridad (Hristoulas, 2002, p.190). No obstante la consideración de expertos (Romaniuk, 2010) sobre el carácter esencial de las alianzas en el combate al terrorismo, existe un dilema en el sentido de que los terroristas parecen capaces de responder a sus problemas mediante acciones colectivas de cooperación, mientras que los gobiernos son más propensos al uso de respuestas unilaterales (Sandler, 2005). Los Estados que todavía consideran como una opción más válida el emprender el camino del Lone Ranger sobre la acción colectiva lo hace como resultado de una combinación de factores, entre los que podemos destacar (Mearsheimer, 1995; Luck, 2004; Cortright y Lopez, 2007; Newman, 2007):. • Las diferencias políticas y legales de lo que constituye el terrorismo y la ausencia de una definición internacional en la materia;. • La debilidad estructural y política de los mecanismos multiculturales en el tema de combate al terrorismo;. • El involucramiento de algunos países en el apoyo a actividades terroristas y la ausencia de un compromiso real en su erradicación;. • La reticencia de algunos países para hablar del tema del terrorismo en foros internacionales al considerarlo asuntos de índole doméstica;. • La influencia de las potencias en la creación y aplicación de las políticas en los foros multilaterales para mantener o incrementar su cuota de poder;. • La restricción del uso de toda su capacidad a las potencias militares, quienes ven a las instituciones multilaterales como opción más que como obligación;. • La lentitud para tomar decisiones y establecer políticas debido a la falta de consensos al interior de las diferentes organizaciones. No obstante esta circunstancia, los ataques del 11 de septiembre demostraron que las organizaciones terroristas operan a través de redes globales, cada vez más descentralizadas y menos estructuradas (Bergesen y Lizardo, 2004), y por lo tanto al enfrentarse a un fenómeno de esta naturaleza, la respuesta de redes globales en distintos. 13.

(14) aspectos como los de inteligencia, regulación financiera o aplicación de la ley son fundamentales (Slaughter, 2004). Es así que el multilateralismo se convierte en una opción viable para hacer frente al flagelo del terrorismo porque pennite una interacción entre los diferentes países y organismos que no puede ser alcanzada mediante los esfuerzos individuales. A fm de entender las ventajas que ofrece el multilateralismo en la prevención y combate al terrorismo, es importante primero entender que se entiende por éste. El multilateralismo es "una forma institucional que coordina las relaciones entre tres o más Estados sobre la base principios de conducta generalizados, esto es, principios que especifican la conducta apropiada para una clase de acciones, sin tener en cuenta los intereses o exigencias estratégicas que puedan existir en cualquier situación específica" (Ruggie, 1992, p. 571 ). Esta definición resalta la importancia de que los principios de conducta se encuentran generalizados, lo que garantiza que la cooperación se realice sobre la base de éstos, y no que los Estados pretendan obtener beneficios de la cooperación bajo el entendido de maximizar sus intereses particulares. Esto debido a que es sólo a través de la definición de principios comunes que se pueden trazar objetivos y rutas de acción compartida que lleven a la solución y manejo de conflictos. En la práctica, la búsqueda de objetivos y metas comunes, así como la realización de actividades similares encaminadas hacia un mismo fm tiende a institucionalizarse y deriva en la creación de organismos internacionales, los cuales potencializan esas relaciones entre los múltiples Estados y coordinan la cooperación de una mejor forma. Por lo tanto, las instituciones multilaterales son una extensión de las políticas exteriores de los Estados (Cortright y Lopez, 2007), pero poseen un mayor alcance y son más efectivas al facilitar el intercambio de información y la coordinación de políticas. El multilateralismo se convierte en una opción válida cuando los países identifican que a través de éste pueden alcanzar estabilidad, reciprocidad en sus relaciones y regulación del comportamiento, convirtiéndose en algo necesario frente a las vulnerabilidades mutuas, la interdependencia y el beneficio de los bienes comunes (Newman, 2007). Adicionalmente, el estado actual de las relaciones internacionales ha llegado a un punto donde todos los actores reconocen que comparten un solo mundo, y que por lo tanto las acciones que unos realizan afectan a los demás (Anderson, 2001 ),. 14.

(15) por lo que la cooperación no es ya simplemente una opción, sino que debe ser un imperativo. En el caso del terrorismo, la amenaza actual es global en su naturaleza, por lo que las estrategias que se usen en su combate lo deben ser también, ya que éstas penniten alcanzar metas que no se pueden lograr de forma individual (von Hippel, 2004; Cortright y Lopez, 2007). El multilateralismo entonces permite el diseño de políticas que son útiles y aplicables a todos los países sin importar su condición, ya que los Estados poderosos se benefician de la existencia de una serie de reglas y mecanismos para proteger a sus ciudadanos, mientras que los países débiles crean y fortalecen capacidades que de forma individual no podrían. Esta ventaja que ofrece el multilateralismo otorga mayores incentivos para la cooperación, como la reducción de costos, la aplicación de normas y el desarrollo de compromisos alcanzables, al tiempo que permite la aparición de un fenómeno definido por Robert Keohane (1986) como "reciprocidad difusa", en el cual los países cooperan sin esperar recibir beneficios en cada ocasión, bajo la lógica de la importancia del trabajo conjunto y el interés de continuar con resultados globalmente satisfactorios para el grupo al que uno pertenece. El tratamiento del terrorismo en foros multilaterales antes del 11 de septiembre podría considerarse como limitado. Si bien es cierto que antes de la creación de Naciones Unidas, la Liga de las Naciones desarrolló una Convención para la Prevención y Castigo al Terrorismo en 1937, ésta nunca entró en vigor debido a que sólo fue firmada por 24 países7 (Williamson, 2009, p.50). Posterior a eso, el debate estuvo paralizado en el seno de las Naciones Unidas por la diferencia de intereses de las dos superpotencias, y la evolución del régimen internacional contra el terrorismo fue el reflejo de actos particulares y no del concepto de terrorismo como un todo. Durante los años noventa, el impulso multilateral se reactivó y se redactaron tres 8. convenios en la materia al interior de la Asamblea General de Naciones Unidas , pero seguían teniendo la característica de tratar con conductas criminales específicas en lugar. 7. Albania, Argentina, Bélgica, Bulgaria, Cuba, Checoslovaquia, Ecuador, Egipto, España, Estonia, Francia, Grecia, Haití, India, Mónaco, Noruega, Países Bajos, Perú, República Dominicana, Rumania, Turquía, Unión Soviética, Venezuela y Yugoslavia. 8 Convenio sobre la marcación de explosivos plásticos para los fines de detección (1991 ), Convenio Internacional para la represión de los atentados terroristas cometidos con bombas ( 1997) y Convenio Internacional para la represión de la financiación del terrorismo ( 1999).. 15.

(16) de abordar un concepto general de terrorismo. Posterior a los ataques terroristas del 11S, el tratamiento del terrorismo se hizo inevitable para las Naciones Unidas y las organizaciones regionales. A raíz de los ataques, las instituciones internacionales que tenían algún papel político, económico o de seguridad, han dado pasos importantes para desarrollar estrategias de lucha contra el terrorismo (Newman, 2007). Estos desarrollos son importantes porque las nuevas amenazas a la seguridad no son estáticas sino cíclicas. La percepción de la amenaza contra el terrorismo se presentó como inminente después del 11 de septiembre, pero a diez años de distancia, ésta ha disminuido considerablemente. Frente a una situación como ésta, Keohane y Wallander (1999) plantean la teoría del riesgo, amenaza e instituciones de seguridad, la cual señala que las instituciones de seguridad varían de acuerdo con sus niveles de institucionalización y sus formas. Esto significa que ante grandes amenazas se crean alianzas de seguridad, pero cuando disminuye la intensidad de la amenaza, se deben de hacer transiciones a organizaciones institucionalizadas capaces de administrar la seguridad. De acuerdo con los mismos autores (Keohane y Wallander, 1999, p.25), la institucionalización puede ser medida a través de tres dimensiones:. •. Commonality: El grado en que las expectativas sobre el comportamiento apropiado son compartidas por todos los participantes.. • Especificidad: El grado en el cual reglas específicas y duraderas existen, así como la claridad en las obligaciones de los Estados y la legitimización de los procedimientos para cambiar la política colectiva.. • Diferenciación funcional: La medida en que cada institución asigna diferentes roles a los diferentes miembros. A partir de estas tres características es posible observar la capacidad que tiene una institución para adaptarse a una situación cambiante, de un ambiente internacional en el cual las amenazas son el mayor problema de seguridad a uno en el cual los riesgos son el principal foco de atención. La institución ideal para los autores es aquella que llaman híbridas, es decir, instituciones de seguridad que tratan con problemas de seguridad creados por amenazas externas o problemas causados por riesgos, desconfianza y desentendimientos entre los miembros.. 16.

(17) Ante una situación de esta naturaleza, las organizaciones dedicadas a la preservación de la paz y la seguridad, y en particular al combate al terrorismo internacional, han tenido que desarrollar mecanismos antes no existentes con la finalidad de poder hacer frente a este flagelo.. 1.1.3 La Convención Interamericana Contra el Terrorismo. Uno de los avances en la instrumentalización de acciones contra el terrorismo se gestó en el seno de la Organización de los Estados Americanos (OEA). En la XXIII Reunión de Consulta de Ministros de Relaciones Exteriores de la OEA, celebrada el 21 de septiembre de 2001 en Washington D.C. como respuesta a los ataques terroristas ocurridos días antes, se aprobó la resolución sobre el "Fortalecimiento de la Cooperación Hemisférica para Prevenir, Combatir y Eliminar el Terrorismo"9, la cual resolvió la elaboración de un proyecto de Convención Interamericana contra el Terrorismo (en adelante la Convención), cuyo Grupo de Trabajo encargado de la redacción del proyecto fue presidido por México (Bermúdez Torres, 2002, p.86). El proyecto, el cual se presentó en la Asamblea General de Barbados en 2002, fue un tratado de "alcance hemisférico basado en los desarrollo jurídicos ya existentes en el plano internacional, así como en un enfoque tendiente a establecer y perfeccionar un marco de cooperación destinado a la lucha contra el terrorismo" (Lagos, 2003, p.11). Esto fue acordado debido a que el mandato expresado en la resolución de la XXIII Reunión de Consulta de los Ministros no expresaba detalles sobre el tipo de declaración debía prepararse, por lo que las delegaciones negociadoras prefirieron un texto amplio. Enrique Lagos (2003), entonces Subsecretario de Asuntos Jurídicos de la OEA, señala que dentro de las negociaciones, los países buscaron un enfoque pragmático, que aportara algo diferente a los instrumentos internacionales ya existentes en la materia, y que además priorizara el tema de la cooperación. La Convención no proporciona una definición sobre terrorismo, sino que en su Artículo 2, señala que se entiende por el "delito" de terrorismo aquellos establecidos en los instrumentos internacionales vigentes en ese momento 10 , y le otorga garantías a los. 9. OEA/Ser.F/II.23 RC.23/RES. l/O I Diez eran los ~strumentos aplicables a la fecha: 1) Convenio para la represión del apoderamiento ilícito de aeronaves ( 1970), 2) Convenio para la represión de actos ilícitos contra la seguridad de la aviación civil (197 I ), 3) Convención sobre la prevención y el castigo de delitos contra personas 10. 17.

(18) Estados que no son parte de alguno de esos tratados para no incluirlo al momento de su ratificación. Esta ausencia de definición toma en consideración la problemática que ha representado el lograr definir el delito de terrorismo en el ámbito internacional y el impasse existente para la aprobación de un Convenio General sobre Terrorismo Internacional en el seno de Naciones Unidas. Por lo tanto, el Artículo 3 es coherente con otros instrumentos internacionales y resoluciones del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas e insta a cada Estado Parte a "adoptar las medidas necesarias para la aplicación efectiva de los mismos, incluido el establecimiento en su legislación interna de penas a los delitos ahí contemplados". Como se mencionó anteriormente, la cooperación en la prevención y combate al terrorismo fue parte importante de las negociaciones de la Convención, y así se vio reflejada en la misma. El instrumento puede dividirse en cinco grandes temáticas, de las cuales tres están vinculadas a este tema. Los aspectos abordados por la Convención son los siguientes: a) Cooperación regional. Esta categoría abarca las cuestiones de cooperación fronteriza, capacitación, cooperación al interior de la OEA y consulta entre las partes, encontrándose expresada en los Artículos 7, 16, 17 y 18. Se promueve el intercambio de información en materia de cooperación fronteriza para detectar y prevenir la circulación internacional de terroristas y el tráfico de materiales destinados a apoyar sus actividades y la mejora de los controles de emisión de los documentos de viaje e identidad. En materia de capacitación se pide a los Estados promover programas de cooperación técnica y capacitación para fortalecer las instituciones nacionales, así como con otras organizaciones regionales e internacionales. Asimismo, se solicita la cooperación entre los órganos competentes de la OEA, con el objeto de lograr una mejor coordinación. b) Cooperación en materia jurídica. Los temas de asistencia jurídica mutua, cooperación entre las agencias que aplican la ley, traslados de personas bajo custodia y internacionalmente protegidas, inclusive los agentes diplomáticos {1973), 4) Convención Internacional contra la torna de rehenes (1979), S) Convenio sobre la protección fisica de los materiales nucleares (1980), 6) Protocolo para la represión de actos ilícitos de violencia en los aeropuertos que prestan servicios a la aviación civil internacional (1988), 7) Convenio para la represión de actos ilícitos contra la seguridad de la navegación marítima (1988), 8) Protocolo para la represión de actos ilícitos contra la seguridad de las plataformas fijas emplazadas en la plataforma continental ( I 988), 9) Convenio Internacional para la represión de los atentados terroristas cometidos con bombas ( 1997), y 1O) Convenio Internacional para la represión de la financiación del terrorismo ( 1999).. 18.

(19) extradición son abordados en esta sección que comprende los Artículos 8, 9, 1O y 11. Se establece que los Estados colaborarán a fin de fortalecer la efectiva aplicación de la ley y combatir los delitos establecidos en los instrumentos internacionales. De igual forma, se solicita a los Estados prestarse asistencia jurídica con relación a la prevención, investigación y proceso de los delitos y los procesos relacionados con éstos de acuerdo con los acuerdos internacionales en vigor, o de conformidad con la legislación interna. La Convención permite que una persona que se encuentre detenida o cumpliendo una condena en el territorio de un Estado y cuya presencia se solicite en otro para prestar ayuda en la investigación puede ser trasladada siempre y cuando se haga con el consentimiento de la persona y ambos Estados estén de acuerdo. De igual modo y para propósitos de extradición, la Convención señala que ninguno de los delitos referidos será considerado como delito político y en consecuencia, una solicitud de extradición o de asistencia jurídica mutua no podrá denegarse por relacionársele a este argumento. c) Limitación de recursos financieros. Esta sección contiene los temas de financiamiento al terrorismo, decomiso de bienes y lavado de dinero, expresados en los Artículos 4, 5 y 6. La Convención solicita a los Estados establecer un régimen jurídico y administrativo para prevenir, combatir y erradicar la financiación del terrorismo y para lograr una cooperación internacional efectiva al respecto, como lineamientos las recomendaciones desarrolladas por las entidades regionales o internacionales especializadas 11 • Sobre el embargo y decomiso de bienes, se hace referencia a los procedimientos nacionales para identificar, congelar, embargar y decomisar fondos u otros bienes que tengan como propósito financiar o hayan financiado la comisión de los delitos arriba citados. d) Negación de refugio seguro. Esta sección, contenida en los Artículos 12 y 13 es congruente con la resolución 1373 (2001) del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas que pretende evitar que la condición de refugiado y de asilado político sean utilizadas como una herramienta para cometer actos terroristas. Los artículos solicitan. 11. El Grupo de Acción Financiera Internacional (GAFI), la Comisión Interamericana para el Control del Abuso de Drogas (CICAD), el Grupo de Acción Financiera del Caribe (GAFIC) y el Grupo de Acción Financiera de Sudamérica (GAFISUD).. 19.

(20) que el Estado se asegure de que no se reconozca como refugiado a quienes tengan motivos fundados para considerar que han cometido uno de los delitos señalados, ni que tampoco se le brinde asilo. e) Derechos Humanos. Los Artículos 14 y 15 le dan un valor añadido a la Convención y que" ... fue uno de los temas más polémicos durante las negociaciones del nuevo tratado ... " (Lagos, 2003, p.20). El instrumento otorga garantías para que ninguna de sus disposiciones sea interpretada con el fin de enjuiciar a una persona por motivos de raza, religión, nacionalidad, origen étnico u opinión política. Asimismo, establece que todas las medidas adoptadas en el combate al terrorismo se deberán llevar a cabo con pleno respeto al estado de derecho, los derechos humanos y las libertades fundamentales. La Convención fue adoptada en el marco de la Asamblea General de la OEA celebrada en Barbados, pero no fue sino hasta la Asamblea General de Chile llevada a cabo en 2003, que se produjo el depósito del sexto instrumento de ratificación permitiendo que la Convención entrara en vigor el 1O de julio de 2003 (Lagos, 2003), teniendo como Estados-Parte al momento de su entrada en vigor a Antigua y Barbuda, Canadá, El Salvador, México, Nicaragua y Perú. La importancia de esta Convención es que se transforma en el marco de referencia del hemisferio occidental para la prevención y combate al terrorismo. Es cierto que los dieciséis instrumentos internacionales ya proveen de elementos y otorgan obligaciones a los Estados, no obstante, el fortalecimiento de la arquitectura jurídica regional es vital para los esfuerzos de cooperación internacional, porque le otorga un carácter único y exclusivo del cual los tratados internacionales carecen.. 1.2. Definiendo las nuevas amenazas a la seguridad internacional Con la caída del muro de Berlín en 1989 y la desintegración de la Unión Soviética en 1991, se abrió una oportunidad para repensar las relaciones entre los países del mundo después de cuarenta años de un ambiente tenso e incierto. Como bien señala Cusimano (2000, p.2), "las relaciones internacionales del siglo veinte eran una serie de batallas épicas entre estados gigantescos, determinados a capturar los corazones, las mentes y los territorios soberanos de otros hombres". Con la desaparición de uno de los dos. 20.

(21) gigantes, la historia de Gargantúa y Pantagruel pasó a ser la de un coloso único que dominaba a los demás. Si existe una característica definitoria de nuestros tiempos es la globalización. Ésta se ha convertido en una característica instantánea y omnipresente de nuestra vida, haciendo que las fronteras parezcan alguna ficción más que una realidad (Anderson, 2001). El impulso de la globalización, la interdependencia cada vez mayor entre los Estados y el fin del régimen socialista transformaron el panorama mundial ofreciendo una mayor apertura a los países, a los sistemas financieros y económicos y a los individuos. Pero una mayor apertura derivó también en nuevos problemas que tampoco respetan fronteras, convirtiéndose en problemas transoberanos que no pueden ser resueltos mediante las acciones individuales de los países (Cusimano, 2000). Para Leffler y Legro (2011), después de la Guerra Fría, el escenano internacional existente condujo a un proceso de identificación de amenazas para la seguridad internacional, entre las que destacaban la proliferación de armas de destrucción masiva, los "Estados canallas" 12 , o el terrorismo. El terrorismo internacional se ha convertido en una amenaza tan importante para la seguridad global porque se aprovecha de las condiciones mismas de la globalización para utilizarlas a su favor. Si pensamos en los ataques terroristas del 11-S, éstos fueron orquestados del otro lado del mundo, con individuos de múltiples nacionalidades y utilizando medios destructivos occidentales. Esto demuestra como el terrorismo es cada vez más global, y los Estados, incluso los más poderosos, no cuentan con todas las herramientas para proteger a su población.. 1.2.1. El Estado y la búsqueda de la supervivencia. El Estado es la unidad básica en el sistema internacional. Sin querer entrar en un debate sobre la naturaleza del Estado, se puede señalar que éste es un conjunto de instituciones que posen una autoridad soberana para regular a una población en los límites de un territorio. Para la tradición realista, el sistema internacional es anárquico, con un estado natural de guerra donde los Estados buscan los mejores medios para sobrevivir (Walt, 1998, p.31 ), actuando bajo la lógica de la auto-ayuda y el alcance de sus intereses propios. 12. Rogue States en su original (Chomsky, 2004).. 21.

(22) Bajo las premisas de esta teoría, la función básica del Estado es la supervivencia, ya que ésta es imprescindible para la consecución de otras metas, y por lo tanto, es el factor que incide mayoritariamente en su comportamiento. En este sentido, ante un acto como el ocurrido el 11 de septiembre, el Estado responderá utilizando sus propios medios para garantizar su supervivencia y la protección de sus ciudadanos. En la búsqueda de la supervivencia, los Estados al sentirse amenazados tenderán a buscar un balance hacia aquello que perciben como una amenaza. Esta teoría del balance de la amenaza explica como un Estado, en este caso Estados Unidos tenderá a hacer un balance contra otro Estado que no es necesariamente el más poderoso, Afganistán o Irak, pero que es percibido como una amenaza mayor por sus intenciones agresivas o la adquisición de medios potentes para la conquista (Walt, 1997). El Estado, al tiempo que garantiza su supervivencia busca también la consecución de objetivos trazados a través de sus intereses nacionales, pero tomando en consideración lo anárquico del sistema internacional, el Estado utilizará una lógica utilitaria para la analizar las situaciones y actuar en consecuencia buscando la maximización de su utilidad. Esta práctica, denominada como modelo del actor racional por Graham Allison (1969) ayuda a explicar la decisión de Estados Unidos de lanzarse a una guerra en contra de al-Qaeda y las organizaciones terroristas, bajo el supuesto que el gobierno después de definir sus metas y evaluar sus capacidades y utilidad, decidió elegir la opción que en ese momento se consideró más rentable. Si se observan los inicios de la Guerra Global Contra el Terrorismo, se puede notar que en un principio se limitaba a capturar a los perpetradores de los ataques terroristas, no obstante fue evolucionando en intensidad y alcance. La administración Bush ha elegido sus políticas de acuerdo con su percepción de la naturaleza y alcance de la amenaza (Lude, 2004), eligiendo de entre las opciones de políticas que terúa disponibles aquellas que resultaban más convenientes para sus intereses en ese momento. La elección de un proceso de esa índole se basa en la aplicación de una racionalidad y en existencia de una "Gran Estrategia" en materia de política exterior. La "Gran Estrategia" es la teoría del Estado para crear seguridad a través de los medios militares y diplomáticos (Posen citado en Walt, 1991, p.217), y en el caso de la política elegida por Estados Unidos, la obtención de la seguridad se lograría en un primer momento. 22.

(23) con la destrucción de al-Qaeda, pero posterionnente con la caída de regímenes enemigos y la implantación de la democracia en el Medio Oriente. El que Estados Unidos haya declarado una Guerra Global Contra el Terrorismo supone la definición de un enemigo, y tomando en consideración lo señalado por Waltz (2007, pp.88-89) acerca de que una fonna para preservar la cohesión y estabilidad al interior del Estado, consiste en buscar una guerra que traerá la paz interna, es decir, encontrar un enemigo común; la deshumanización de al-Qaeda favorece este discurso bélico y de exaltación nacional posterior al ataque sufrido en territorio propio. Un problema derivado de esto, y al que Estados Unidos se enfrentó posterior a la caída del régimen Talibán en Afganistán, es que el terrorismo es una táctica que se emplea con una variedad de causas, por lo que es dificil imaginarlo con una estructura específica (Jenkins, 2003), y que a diferencia de un Estado, donde el enemigo es común y delimitado, los actores terroristas son más dificiles de identificar, enfrentar y destruir. Ante la situación de un enemigo disperso, y en un contexto anárquico, exponenciado por la incapacidad de dar con los responsables del 11-S, los Estados pueden reducir la anarquía del sistema internacional mediante la cooperación y la creación de alianzas a través de sus políticas exteriores que interactúan (Waltz, 1988), y de esta fonna los incentivos de una estrategia defensiva son mayores por lo tanto, la seguridad y la cooperación dentro del sistema aumenta (Jervis, 1978).. 1.2.2. Elementos de seguridad regional compleja y la seguridad colectiva como respuesta a amenazas comunes.. El terrorismo, en todas sus manifestaciones, representa una amenaza para la seguridad de todos los países, y por lo tanto, su combate requiere de una acción colectiva que implica diferentes grados de cooperación entre los países. Frente a esta necesidad, es imperante que todos los países trabajen con una misma idea a fin de alcanzar un nivel de seguridad óptimo para el colectivo. El concepto de seguridad colectiva (Gordenker y Weiss, 1993, p.3) implica la búsqueda por parte de los gobiernos de todos los Estados de medidas de trabajo conjuntas para prevenir que algunos Estados utilicen la coerción para obtener ventajas sobre otros, así como para castigar al Estado que utilice la fuerza para quebrantar la paz y seguridad internacionales.. 23.

(24) De acuerdo con Hans Morgenthau (1985), tres prerrequisitos son necesarios para el desarrollo de la seguridad colectiva, los cuales establecen principios para la administración del poder, necesarios para la sobrevivencia de los Estados (Cusack y Stoll, 1994):. • El sistema de seguridad colectiva debe ser capaz de reunir una fuerza militar muy superior a la que tiene acumulada el agresor, a fin de disuadirlo de tratar de cambiar el orden mundial;. • Las naciones cuya fuerza combinada será utilizada para la disuasión, deben tener creencias idénticas acerca de la seguridad del orden mundial que la colectividad defiende y;. • Los países deben estar dispuestos a subordinar sus intereses en conflicto al bien común que se define en términos de la defensa común de todos los Estados miembros. Para los defensores del modelo de la seguridad colectiva, un orden mundial justo es posible, y consideran que una comunidad política debe crecer con base en elecciones racionales, en lugar de imponerse la ley del más fuerte (Stromberg, 1956). En este sentido, y utilizando argumentos del modelo de elección racional, los Estados pueden tender a elegir la seguridad colectiva porque les permitirá enfocarse más a las ganancias absolutas sobre las relativas (Kupchan y Kupchan, 1995, p.58) y porque les garantiza un nivel mayor de protección con un despliegue menor de recursos. En el caso de una gran potencia, esto puede resultar en un beneficio adicional ya que si bien debe trabajar de manera conjunta bajo la misma serie de principios generales, tiene la capacidad de ejercer el liderazgo al interior del mismo. No es de sorprender que el interés de Estados Unidos por la seguridad colectiva se perciba desde los años de la administración de Franklin Roosevelt (Bloomfield, 1993, p.193). Un problema surge cuando se habla del tema del terrorismo, ya que no son los países quienes representan una amenaza para las otras naciones, sino que son actores no estatales los que alteran el orden mundial. Esto hace que la práctica de disuasión sea inútil porque los terroristas son conscientes de la asimetría existente, pero aprovechan su condición de dispersión y los ataques sorpresa para hacer frente a la fuerza militar acumulada por los países.. 24.

(25) Frente a esta situación, el concepto de seguridad colectiva se institucionaliza y los Estados acuerdan el establecimiento de ciertas normas y reglas para mantener la estabilidad, y en un mundo anárquico que carece de un poder dominante, la cooperación y el consenso internacionales son la mejor herramienta para proveerla, así como de mitigar la rivalidad y hostilidad existente. (Gordenker y Weiss, 1993; Kupchan y Kupchan, 1995). Esta institucionalización permite asegurar (Frederking, 2003) que los ataques terroristas del 11 de septiembre no alteraron fundamentalmente las reglas que rigen la seguridad mundial, sino que exacerbaron las tensiones existentes sobre su aplicación apropiada, y que la guerra contra el terrorismo se inserta dentro de un marco más grande de institucionalización de normas para seguridad global y donde los problemas para castigar a los criminales que violan las normas existían ya antes del 11-S. Todo esto ofrece un panorama del interés que debe despertar en los Estados la realización de alianzas y trabajos conjuntos en la búsqueda de su supervivencia. Aunque en un principio la idea de seguridad colectiva estuvo diseñada para tener un alcance global, siendo las Naciones Unidas su piedra angular, ésta también puede transferirse al orden regional, para explotar de mejor forma las vías de cooperación. El tomar en consideración el orden regional para comprender la realidad de la seguridad internacional es fundamental, ya que como señala Barry Buzan (1983, p.188), el nivel regional media la interacción entre los Estados y el sistema internacional en su conjunto, gracias a lo cual se puede comprender la relación de los países entre ellos al interior de su región, y hacia afuera. La serie de interacciones que ocurren entre los países que conforman estas regiones es compleja porque no toma en consideración sólo la proximidad geográfica de los países, sino también sus patrones de amistad/enemistad. De esto deriva lo que Buzan (1983) define como complejos de seguridad, un grupo de Estados los cuales sus principales preocupaciones en materia de seguridad están tan vinculadas entre ellas, que sus seguridades nacionales propias no pueden ser separadas unas de otras, expresando así una interdependencia de rivalidades y de intereses comunes. Esta idea es posteriormente desarrollada en una teoría del complejo de seguridad regional (Buzan y Wrever, 2003), mediante la cual se define a las regiones como los niveles apropiados para el análisis de los estudios de seguridad, al considerar que éstas. 25.

(26) proveen una estructura y organización útil para el estudio, además de escenanos analíticos para probar posibles desarrollos en el futuro. Esta teoría puede ayudar a explicar la forma en la que los ataques terroristas del 11 de septiembre se manejan en el marco de una interacción entre las dinámicas regionales -América, pero también más complejas como la OTAN o ANZUS- que transforman una visión simplista de acciones unilaterales en contra de un individuo u organización. Con base en estos elementos, es posible tratar de analizar el desarrollo de las actividades de cooperación en materia de prevención y combate al terrorismo en el continente, ya que a pesar de la existencia de intereses comunes como la protección hemisférica, también existen una serie de roles de amigos y enemigos entre los diferentes países que pueden alterar los niveles de cooperación. Sin embargo, las seguridades nacionales si se encuentran vinculadas como lo explica el complejo de seguridad, y la adopción de la Convención Interamericana Contra el Terrorismo es un claro ejemplo de eso.. 1.2.3 El uso de la violencia como medio para fines políticos y la internacionalización del terrorismo. En esta primera sección de la investigación se ha abordado el fenómeno del terrorismo como reflejo de los actos ocurridos el 11 de septiembre, no obstante, poco se ha comentado sobre su naturaleza y su irrupción en el escenario internacional. Así como los incidentes terroristas han aumentado en los últimos años, el fenómeno del terrorismo se ha convertido en una preocupación creciente para los gobiernos (Jenkins, 1980 p.l). A medida que el tiempo pasa, el terrorismo extiende su sombra por todo el mundo y la comunidad internacional no ha encontrado aún una forma para erradicarlo. El terrorismo continúa siendo uno de las amenazas más importantes a la seguridad internacional, no sólo por los daños que puede generar, sino también por su imprevisibilidad. La evolución de esta amenaza va de la mano con el contexto político, económico y social que lo rodea. Por esta razón es que Femando Escalante (1991, p.74) señala que. el terrorismo resulta perceptible y reconocible con condiciones históricas precisas, que dependen del enlace entre un público atemorizado y los sucesos que considera como un. 26.

(27) peligro inminente. De acuerdo con David Rapoport 13 (2001), existen cuatro oleadas del terrorismo, cada una representando un tiempo y espacio determinado. Esta naturaleza cambiante del terrorismo crea complicaciones al tratar de definirlo, y la única característica generalmente aceptada en todos los momentos es que el terrorismo implica el uso o la amenaza del uso de la violencia (Laqueur citado en Simonsen y Spindlove, 2007, p.27). El uso de la violencia con fines políticos se remonta a los inicios de la autoridad política, porque cuando un individuo se encuentra investido en poder, su eliminación es el método más sencillo y rápido para lograr un cambio político (Lewis, 2002, p.185). Aunque el término terreur apareció por primera vez para explicar la aplicación de medios violentos para fines políticos por los jacobinos posterior a la Revolución Francesa, el uso sistemático del asesinato como herramienta para estos propósitos puede ser trazado al siglo XI cuando los hashshashin14 convirtieron la noción del asesinato en una leyenda durante la defensa de Alamut. Aunque el término terrorisme emergió como una expresión derivada del intento del Reino del Terror para transformar el miedo en una táctica e ideología (Simonsen y Spindlove, 2007, p.7), la formación de organizaciones terroristas modernas surgen hasta mediados del siglo XIX. Los Fenianos y su inspiración en el Ejército Republicano Irlandés, los nihilistas rusos y la izquierda radical de la Narodnaya Volya -Voluntad Popular- en la Rusia imperial, los ataques indiscriminados contra la población civil en Argelia por parte del Frente de Liberación Nacional o las Brigadas Rojas que azotaron a Italia por más de diez años, son todos ejemplos de organizaciones terroristas viviendo bajo el común denominador del sufrimiento que causan en todas las civilizaciones (Burleigh, 2008). Según Bruce Hoffrnan (en Whittaker, 2003, p.3), el principal problema en la definición de terrorismo es el hecho de que el concepto ha evolucionado durante los 13. Para Rapoport, en la década de 1880 apareció una "Ola Anarquista" inicial que continuó por alrededor de 40 años. Su sucesora, la "Ola Anti-colonialista" inició en la década de 1920 y para 1960 había desaparecido. Los últimos años de la década de 1960 fueron testigos del nacimiento de la "Nueva Ola de la Izquierda", que se había disipado en gran medida para los años noventa dejando algunos grupos en activo. Finalmente la cuarta o "Ola Religiosa" inició en 1979 y es la que tiene mayor relevancia actualmente. 14 El término hasshashin significa consumidor de hachís, era un nombre despectivo aplicado por los musulmanes a las personas que consideraban moralmente reprobables. Durante el s. XI, los nizaríes, su nombre real, utilizaron el asesinato como un mecanismo de defensa al ser un grupo que aunque se encontraba en desventaja, lograba arraigar terror en sus vecinos (Bartlett, 2009).. 27.

(28) siglos, nunca con una conceptualización única. El terrorismo es tan diverso como los grupos terroristas que lo generan, y una gran limitante surge desde el momento mismo en el que se le trata de concebir. Más allá de la falta de una definición general sobre terrorismo, existen una serie de elementos clave que nos penniten diseñar una concepción del fenómeno a partir de sus características básicas. De acuerdo a Cindy Combs (2006), existen cinco componentes que permiten identificar al terrorismo: 1) el uso de la violencia, 2) la existencia de una audiencia, 3) la creación de un estado de miedo o terror, 4) la aparición de víctimas existentes y 5) la existencia de fines políticos. En este sentido, para los propósitos de esta investigación, el terrorismo será definido como el uso calculado o la amenaza del uso de la violencia en contra de una persona o un bien público o privado, cuyo propósito sea el intimidar a una población u obligar a una autoridad a hacer o dejar de hacer algún acto. Se dice que quien para uno es terrorista para otro es un paladín de la libertad 15 , y en este sentido, el terrorismo puede ser siempre relativo. Esto quedó claro con los ataques terroristas del 11-S, cuando Osama hin Laden se dirigió al pueblo estadounidense señalando que el terrorismo de Estado realizado por Estados Unidos era llamado por ellos libertad y democracia, mientras que su resistencia era llamada terrorismo e intolerancia (hin Laden, 2008, p. 72). Esto como lo señala Bennan (2006, p.232), no tiene la intención de llegar como mensaje a los ciudadanos estadounidenses, sino ganar simpatías del mundo árabe después de su ataque. Es importante señalar que el terrorismo no es simplemente el resultado de una rabia ciega y gratuita, sino que se genera a partir de un contexto social y político detenninado (Barker, 2004, p.137). Es dificil encontrar una sola razón que explique el surgimiento de este fenómeno. Cuestiones políticas, económicas, sociales y culturales se unen para dar vida a las motivaciones que contribuyen a la realización de estos actos. Aun cuando los motivos para desarrollar un ataque terrorista sean vagos, la mayor parte de las veces tiene un propósito político. Cuando el individuo o la organización llega a un punto de frustración porque no puede conseguir sus objetivos políticamente, el terrorismo se convierte en opción; es más, podríamos decir que el "terrorismo es índice. 15. "One man 's terrorist is another man 'sfreedomflghter" (Davies, 2003, p.15).. 28.

(29) de una disputa que no puede llevarse a término en el espacio legal" (Escalante, 1991, p.114). El terrorismo tiene la intención de motivar el cambio a través del miedo, con la finalidad de crear un impacto en la audiencia. Cuando los terroristas tienen éxito en este sentido, la gente tiende a exagerar su fuerza, y empiezan a ser juzgados no por sus capacidades, sino por sus efectos en el público. En palabras de Jenkins, los ataques terroristas son a menudo cuidadosamente coreografiados para atraer la atención de los medios de comunicación, el terrorismo está dirigido a las personas que lo ven, no a las víctimas actuales. El terrorismo es teatro (1974, p.4). En los últimos años, el terrorismo internacional ha adquirido algunas características que han cambiado por completo el paradigma del modus operandi de las organizaciones terroristas. Hoy en día, éstas no están realmente acomodadas y funcionan más como redes, incluso algunas de ellas autofinanciadas. Asimismo, no están afincadas en un país sino que establecen vínculos trasnacionales con otras organizaciones alrededor del mundo para su entrenamiento o financiamiento. El terrorismo se ha convertido en un nuevo elemento en las relaciones internacionales. El terrorismo internacional representa un nuevo tipo de guerra. Como Jenkins señaló hace algunas décadas, el terrorismo "es una guerra sin territorio, emprendida sin ejércitos, es la guerra sin límites territoriales, sin personas neutrales y con pocos o nulos civiles inocentes" (1974, p.3). El terrorismo es la guerra sin un enemigo claro, y por lo mismo lo convierte en un tipo muy especial de violencia (Simonsen y Spindlove, 2007, p.8), una amenaza que se puede utilizar en situaciones de paz, de conflicto o de guerra, en cualquier momento y en cualquier lugar. Como se ha señalado, el terrorismo no es nuevo, sino que ha evolucionado en respuesta a las nuevas circunstancias. Una serie de desarrollos tecnológicos han hecho al terrorismo más potente y han provisto a los terroristas nuevos objetivos y capacidades. Las nuevas tecnologías, el progreso en las comunicaciones, el conocimiento de armamento sofisticado y mayor acceso a recursos, entre otros, ayudan a los terroristas a incrementar sus capacidades, creando redes que facilitan llevar a cabo sus actos. Si esto no fuera suficiente, nuevas expres10nes del terrorismo se están desarrollando. Actualmente ya no se trata solo del atacante suicida en las calles de. 29.