Gobernabilidad de la Política Exterior en el Sexenio del Presidente Vicente Fox Quesada Edición Única

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(1)Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey Escuela de Graduados en Administración Pública y Política Pública (EGAP). Campus Monterrey. Tesis: Gobernabilidad de la Política Exterior en el Sexenio del Presidente Vicente Fox Quesada. Que para obtener el Grado de Maestra en Administración Pública y Política Pública presenta. Dalia Catalina Pérez Bulnes. Monterrey, Nuevo León., Diciembre de 2005.

(2) Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey Escuela de Graduados de Administración Pública y Política Pública. Campus Monterrey Los miembros del Comité recomendamos que la presente tesis de la Licenciada Dalia Catalina Pérez Bulnes sea aceptada como requisito parcial para obtener el grado académico de Maestra en:. ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y POLÍTICA PÚBLICA. Comité de Tesis:. Dr. Freddy Mariñez Navarro ASESOR. Dr. Gerry A. Andrianopoulos. Dr. Vidal Garza Cantú. SINODAL. SINODAL. Dr. Bernardo González-Aréchiga Ramírez-Wiella Coordinador Nacional EGAP Director EGAP Campus Monterrey. Monterrey, Nuevo León., 02 de Diciembre de 2005.

(3) A Dios, a mis seres queridos y a todos los que contribuyeron para que este esfuerzo se convirtiera en realidad.. Caty.

(4) “Nadie es capaz de hacerle frente a un trabajo si no se siente competente: sin embargo, muchos piensan que son capaces de controlar el más difícil de los trabajos – el gobierno”. Sócrates..

(5) ÍNDICE INTRODUCCIÓN. 1. Capítulo Primero Aspectos conceptuales de la Gobernabilidad. 3. I.1.- Conceptos de la Gobernabilidad. 3. I.2.- La Gobernabilidad y las Políticas Públicas. 9. Capítulo Segundo Antecedentes de la Política Exterior Mexicana. De la Doctrina Estrada a. 15. la Política Exterior de Vicente Fox. Capítulo Tercero Ciclos de la Política Exterior Mexicana en el período de Vicente Fox. 21. 3.1.- Identificación del Problema. 22. 3.1.a.- Promesas de Campaña. 22. 3.1.b.- Demandas de la Sociedad. 34. 3.2.- Construcción de la Agenda. 36. 3.2.a.- Agenda de la Política Exterior. 37. 3.2.b.- Problemas Identificados. 46. 3.3.- Soluciones o Diseño de la Política Pública. 48. 3.3.a.- Aspectos Institucionales. 49. 3.3.b.- Sentido Político de Oportunidad. 61. 3.3.c.- Coordinación Gobierno-Partidos Políticos. 63. 3.3.d.- Metas Programáticas. 64. 3.3.e.- Prioridades:. 67. - Acuerdo Migratorio - Asociación de Libre Comercio de las Américas (ALCA) - Derechos Humanos - Consejo de Seguridad de la ONU - Candidatura de Derbez en la OEA.

(6) 3.4.-Implementación de la Política Exterior. 67. 3.4.a.- México en los Organismos Internacionales. 68. 3.4.b.- Relación de México con América del Norte, América Latina, Asia. 73. y Europa. Capítulo Cuarto Análisis de la Gobernabilidad de la Política Exterior Mexicana en el. 78. período de Fox. 4.1.- Identificación de las variables de Gobernabilidad. 78. 4.2.- Relación de las variables de Gobernabilidad con los ciclos de la política. 80. pública: 4.2.a.- Variables de Gobernabilidad – Identificación del problema. 81. 4.2.b.- Variables de Gobernabilidad – Construcción de la Agenda. 81. 4.2.c.- Variables de Gobernabilidad – Soluciones o Diseño de la Política. 81. 4.2.d.- Variables de Gobernabilidad – Implementación de la Política. 81. 4.3.- Resultados – Objetivos de la Gobernabilidad de la Política Exterior.. 98. CONCLUSIONES Y PROPUESTAS. 104. BIBLIOGRAFÍA. 106.

(7) INTRODUCCIÓN La recomposición de la Administración Pública y los procesos de Política Pública en México se tuvieron que adaptar a las nuevas realidades a enfrentar por el gobierno de Vicente Fox Quesada quien en el año 2000 logra desplazar al PRI del poder. Aunque la composición en el Congreso de la Unión ha sido plural (PRI, PRD y PAN) y sin mayoría calificada de partido alguno, en materia de política exterior, en muchos casos, ha habido diferencias y coincidencias entre el poder ejecutivo y el poder legislativo. Este punto, considerado importante para el logro de la gobernabilidad de esta política, es clave para esta investigación. Por lo que la premisa de ésta se puede esbozar de la siguiente manera: El gobierno de Vicente Fox ha cambiado la orientación de la política exterior del país. Ello ha conducido a que la capacidad de éste para cumplir las funciones adecuadamente de esta política ha dependido de las negociaciones con actores políticos identificados con la orientación de la política exterior anterior.. Partiendo de que México es un sistema político democrático y, por ende, sujeto a la gobernabilidad emanada del consenso y de su eficacia, podemos decir que como sistema está expuesto a. que sus decisiones sean públicas para su. acuerdo por la vía de la negociación plural. De esta manera, el objetivo central de la tesis es analizar la gobernabilidad de la política exterior mexicana en el periodo gubernamental de Vicente Fox. En este sentido, nuestros objetivos específicos son, por una parte, precisar los distintos componentes de la gobernabilidad, así como los ciclos de la política exterior, y por la otra, analizar la relación de cada componente de la gobernabilidad con los ciclos de la política exterior: identificación y definición de la agenda de la política, soluciones o diseño de la política y su implementación. En este caso, esta investigación no abordará la evaluación como parte del ciclo de la política pública. sino. que. analizaremos. su. gobernabilidad.. De. esta. manera,. consideramos que uno de los impactos de esta investigación es coadyuvar a construir la base de un pre-diagnóstico de los resultados de esta política pública.. 1.

(8) Para el logro de estos objetivos, nos dimos a la tarea de seleccionar aquellos problemas de política exterior más visibles y de más impacto en la comunidad política del país. Esta investigación tomó como referencia metodológica el concepto de análisis de política pública vista en sus diferentes ciclos, relacionándola con las variables clave de la gobernabilidad. Para ello haremos una revisión documental de los diferentes acontecimientos surgidos durante el periodo de gobierno de Vicente Fox. Esta revisión documental la basaremos en bibliografías especializadas, documentos oficiales, revistas y periódicos.. Cabe destacar que la política exterior sujeta a análisis tiene una naturaleza y dinámica que la caracteriza como una agenda sistémica, entendida ésta, como la política que integra cuestiones generales o globales que gran número de la población comparte precisamente por su formulación genérica, es decir, es una política que emana de la Carta Magna.. Por tal motivo, este trabajo lo abordaremos a través de cuatro capítulos. En el primero, trataremos los aspectos conceptuales de la gobernabilidad; en el capítulo segundo haremos una revisión de los antecedentes de la política exterior mexicana; en el tercer capítulo detallaremos los ciclos de la política exterior mexicana en el período de Vicente Fox para después, en el último, hacer el análisis de la gobernabilidad en dicha política.. 2.

(9) CAPÍTULO PRIMERO ASPECTOS CONCEPTUALES DE LA GOBERNABILIDAD 1.1.- Conceptos de la Gobernabilidad El concepto de gobernabilidad, según diversos autores, es de reciente creación, se le da una antigüedad de, cuando mucho, treinta años. Sin embargo, encontramos que el término ha tenido diversas concepciones. En el pensamiento político, Platón (1998) resume en su obra “La República” una concepción filosófica en don de se plantea la organización de un Estado ideal, en el cual prevalezca la justicia, además, encuentra el origen del Estado en la diversidad de los deseos y las necesidades humanas, así la cooperación es un elemento necesario para alcanzar la satisfacción de ésta.. Para John Locke (1998), filósofo inglés y padre del liberalismo moderno, la soberanía no reside en el Estado sino en la gente y que el Estado es supremo pero sólo si respeta la ley civil a la cual le llamó “Ley Natural”.. Por otro lado, Jean Jaques Rousseau (1996) en su famoso Tratado “El Contrato Social”, expuso argumentos para que la sociedad civil alcanzara a vislumbrar una libertad del poder totalitario del soberano, creando con ello una conciencia política de participación.. No se puede hablar de gobernabilidad, sin dejar de referirnos a Charles Louis de Secondat Montesquieu (1995), quien en su obra maestra “Del Espíritu de las Leyes” analiza las tres principales formas de gobierno y sostiene que debe darse una separación y equilibrio entre los distintos poderes a fin de garantizar los derechos y las libertades individuales. La doctrina de Montesquieu trata de mostrar que todo tipo de gobierno se concreta y articula en un conjunto de leyes específicas, que se refieren a los más diversos aspectos de la actividad humana y constituye la estructura del mismo gobierno.. 3.

(10) Rodrigo Borja menciona que el concepto de gobernabilidad fue planteado por Samuel P. Huntington de la Universidad de Harvard en 1975 en un documento de trabajo en el que "reflejaba su preocupación porque los excesos de libertad y de participación de los actores políticos en las democracias liberales podían conducirlas a un estado de "ingobernabilidad". Agrega que quién acuñó la palabra gobernabilidad en el ámbito iberoamericano fue Wilson Ferrera Aldunate en 1983 quien entiende por gobernabilidad “la razonable capacidad de mando, de conducción. política y de disciplina democrática que puede. alcanzar una sociedad. Cuando esas condiciones no se dan o cuando se dan insuficientemente se dice que hay problemas de ingobernabilidad en un Estado" (Borja, 1997: 456,457). Para Manuel Alcántara, “La gobernabilidad es el conjunto de condiciones que hace posible el ejercicio del poder político y económico en una determinada sociedad” (Alcántara, 1995).. Xavier Arbós y Salvador Giner (1993) precisan que la gobernabilidad es la cualidad propia de una comunidad política según la cual sus instituciones de gobierno actúan eficazmente dentro de su espacio de un modo considerado legítimo por la ciudadanía, permitiendo así el libre ejercicio de la voluntad política del poder ejecutivo mediante la obediencia cívica del pueblo.. En este sentido, podemos afirmar que la Gobernabilidad es un proceso por el que diversos grupos integrantes de una sociedad ejercen el poder y la autoridad, de tal modo que al hacerlo influencian y llevan a cabo políticas y toman decisiones relativas tanto a la vida pública, como al desarrollo económico y social. Además, es una cualidad propia de una comunidad política según la cual sus instituciones de gobierno actúan eficazmente dentro de su espacio de un modo considerado legítimo por la ciudadanía, permitiendo así el libre ejercicio de la voluntad política del poder ejecutivo mediante la obediencia cívica del pueblo (Barzelay, 2004).. Siguiendo con nuestro análisis, la premisa elemental del Estado es que toda acción de gobierno debe ser legítima y eficaz (Arbós y Giner, 1993). En este contexto, la legitimidad, la eficacia, la estabilidad, el buen gobierno y los consensos y acuerdos son los componentes esenciales de la gobernabilidad. 4.

(11) a) Legitimidad: La legitimidad denota título de poder, legítimo proviene del latín legitimies que es un adjetivo para calificar lo que es conforme a las leyes y lo que es cierto, genuino y verdadero en cualquier línea. En el campo de la política, la legitimidad es la justificación ética del origen del poder, del ejercicio de mando político, de la procedencia y aplicación de la ley o de cualquier otro acto de la autoridad pública (Borja, 1997: 576).. Es en este punto donde analizaríamos el ¿Por qué obedecemos al Estado? El cual precisamente tiene que ver con este concepto de legitimidad, en los principios que inspiran a la ley y a la autoridad, es decir en la capacidad de ser obedecidos porque la comunidad acepta la manera –independientemente si resultó favorecido aquél candidato con quien simpatizaban- como quienes gobiernan llegaron al poder, teniendo así a la democracia representativa como fuente de legitimidad. Sin embargo, sería conveniente que se instaurara una democracia participativa como complemento de la representativa, a efecto de que la ciudadanía tuviera un espacio político más amplio de participación en la toma de decisiones públicas.. Habermas (1997) ve la legitimidad cuando analiza el equilibrio que lo entiende de la siguiente manera: “la gobernabilidad depende del equilibrio entre la demanda social y la respuesta gubernamental. Si la relación entre estos dos factores se rompe, lo que sobreviene es, por un lado, una crisis de legitimidad en cuanto el Estado ya no logra atender las necesidades de los ciudadanos y, por tanto, estos retiran su confianza a quienes están al frente de las instituciones públicas y, por otra parte, se genera una crisis de racionalidad porque el aparato público es sometido a una sobrecarga de demandas que ponen en riesgo a los órganos públicos en su conjunto”.. b). Eficacia-Eficiencia:. Es la capacidad del gobierno por consumar. oportunamente sus objetivos (Arbós y Giner, 1993). En este sentido, entendemos que la gobernabilidad requiere de la eficacia en el ejercicio del poder político y, por lo tanto, de la gestión gubernamental, traducido esto en resultados de políticas públicas. Bajo esta perspectiva, la gobernabilidad sería la propiedad de los sistemas políticos en función de su capacidad para lograr 5.

(12) objetivos definidos al menor costo posible. El problema central de la política pasa por el ejercicio eficaz del poder, es decir, por el mantenimiento adecuado del grado de gobierno sobre una sociedad. Por lo tanto, si el grado de gobierno hace referencia a la probabilidad de encontrar obediencia a un mandato de determinado contenido de personas, entonces, tendríamos mayor grado de gobierno y, por ende, mayor gobernabilidad.. c) Estabilidad: Se puede decir que la estabilidad es un componente sine qua non de la gobernabilidad en el sentido de que un gobierno estable es un gobierno durable y, por tanto, ofrece más confianza y continuidad a las instituciones y a la sociedad. Se dice que un régimen político es estable cuando su permanencia no está amenazada. La estabilidad puede tener diferentes escalas, según se refiera a la forma de organización estatal –democracia o autocracia- al modo de gobierno establecido –monarquía o república-, a la fortaleza de los mandos políticos o a la permanencia de los partidos en el poder. También la estabilidad está relacionada con el orden político. En tal sentido, un sistema será más gobernable en la medida en que posea una mayor capacidad de adaptación y una mayor flexibilidad institucional respecto de los cambios de su entorno nacional e internacional, económico, social y político, es decir se entiende por estabilidad política la previsible capacidad del sistema para durar en el tiempo (Jiménez Cabrera, 2004: 22).. Por otro lado, Habermas (1997) entiende la estabilidad como armonía, mas no como inamovilidad. Para que exista estabilidad se requiere que haya cooperación y contrapesos entre las partes integrantes de la sociedad, lo cual se consigue con la división y equilibrio de poderes.. En todos los casos, la estabilidad depende de. muchos factores: De la. legitimidad de los regímenes políticos, de su eficacia, de su honestidad, del respaldo popular con que cuenten (legitimidad), del prestigio de las leyes y de las instituciones gubernativas, de la continuidad administrativa, del bienestar general de la población, de la fortaleza de la economía, del grado de desarrollo político de la comunidad, de los avances en la institucionalización del poder, de la homogeneidad social, de la fuerza de los Partidos Políticos, de los 6.

(13) consensos que se logren en la comunidad, de la justicia social, de la erradicación de la violencia, de la disciplina y coherencia sociales. Todos estos factores contribuyen a la estabilidad política del Estado y aseguran su gobernabilidad, pero la ausencia o debilidad de ellos es también causa potencial de desestabilización (Borja, 1997: 381,382).. d) Gestión de Gobierno (Buen Gobierno): Según la definición clásica buen gobierno o “eunomía” es aquél que respeta la ley y que gobierna para el bien de todos los miembros de la polis o ciudad. Lo opuesto, o sea, la disnomía, es el gobierno que ejerce el poder sin respetar la ley y para beneficio exclusivo de quien ostenta el mando. Debemos decir que la gobernabilidad es inconcebible sin el buen gobierno, además, los autores políticos coinciden en señalar que hoy la forma de gobierno más conveniente es la democracia porque como forma de gobierno permite la realización de la libertad individual y la libertad política entendida como participación de los ciudadanos en la definición de las decisiones colectivas (Bobbio, 1998). De esta manera, Habermas (1997) lo denomina democraticidad, aquella entendida como la necesidad de que la gobernabilidad no sacrifique las libertades individuales ni la participación política en búsqueda de una mayor eficiencia instrumental porque se podría dar el caso de que el poder burocrático viera como un obstáculo la legítima demanda social y estuviera dispuesto a sacrificarla para reportar una racionalidad instrumental mayor.. Por consiguiente, es importante que dentro de estos principios se considere la legitimidad para que se pueda ostentar el mando sobre un país; que se tome en cuenta la importancia del papel de los ciudadanos como sujetos de derechos políticos interviniendo en el gobierno de un país en la toma de decisiones colectivas, es decir, que se tome en cuenta la visión de un proyecto para la sociedad en la que se actúa que sería una, basada en la democracia participativa, donde se permite la incorporación de la sociedad civil a la vida pública de un país y, finalmente, que se adapte la gestión pública para que la aplicación de políticas públicas eficientes se realicen en cooperación con la sociedad civil.. 7.

(14) También el término está relacionado con criterios de eficiencia administrativa de las políticas públicas en la escala nacional, o con el desempeño institucional en los asuntos relativos a la política económica y a la inserción nacional del mercado global.. El buen gobierno o gobernanza es el arte o la manera de gobernar que se propone como objetivo el logro de un desarrollo económico, social e institucional duradero, promoviendo un sano equilibrio entre el Estado, la sociedad civil y el mercado de la economía (Diccionario de la Real Academia Española).. e) Consensos y Acuerdos: Los consensos de acuerdo con el Diccionario de la Real Academia Española son los acuerdos producidos por consentimiento entre todos los miembros de un grupo o entre varios grupos. En ese sentido, las interacciones entre las variables vinculadas a la relación del Estado con los organismos económicos, los poderes públicos y la relación con la sociedad civil, la economía y el mercado se convierten en prioridad para desarrollar la posibilidad de formar consensos. De esta forma para lograr la gobernabilidad, se requiere que los gobernantes interactúen con los actores que hemos mencionado.. Por lo tanto, la gobernabilidad democrática no es sólo el producto de la capacidad de un gobierno para ser obedecido, sino de la capacidad de todos los actores políticos estratégicos para moverse dentro de determinadas reglas de juego -una especie de concertación-, sin amenazas constantes de ruptura que siembren la incertidumbre en el conjunto de la sociedad. (Rojas Bolaños, 1995).. Además de los componentes antes señalados, Vicente Torrijos, Fundador de la Escuela Colombiana de Alto Gobierno expone un nuevo concepto de Gobernabilidad, la Gobernabilidad Reluctante (Jiménez Cabrera, 2004) que es la tendencia de gran número de sociedades de hoy a buscar la gobernabilidad democrática a pesar de encontrarse en situación crítica ya sea en lo económico político o militar. Dicho en otros términos esta es una gobernabilidad “desde la 8.

(15) ingobernabilidad” (desde el desorden) es decir, que se construye a partir de la inestabilidad, la incertidumbre y el caos. Por tal razón, establece dos componentes o ejes de la gobernabilidad: la cohesión que denota unidad en el sistema y la perdurabilidad es decir la capacidad de un sistema de durar a largo plazo.. En ese sentido, los aspectos que deben ser evaluados y analizados para valorar la Gobernabilidad son los siguientes (Jiménez Cabrera, 2004):. a) El tipo de régimen político en el que ésta actúa: Presidencialismo o parlamentarismo, monarquía o república.. b) El proceso de ejercicio de la autoridad gubernamental: Democrático, autoritario, populista. Cabe destacar que la cuestión de la gobernabilidad, o sea la posibilidad de conducir un Estado en medio de tantos obstáculos, solo se plantea en los regímenes democráticos, tratando siempre de llegar a un Estado de equilibrio dinámico entre demandas sociales y capacidad de respuesta gubernamental.. c) La capacidad del gobierno: Para formular políticas públicas y ponerlas efectivamente en práctica y para el logro de consensos.. 1.2.- La Gobernabilidad y las Políticas Públicas. La política pública surge después de la segunda guerra mundial como respuesta a la necesidad de vigilar y administrar los escasos recursos públicos de manera ejemplar, pero también, como una actitud formal y sistemática en la definición y planteamiento de soluciones a problemas que enfrentan los gobiernos.. En ese sentido, las políticas públicas son todo aquello que los gobiernos eligen hacer o no hacer y las razones de por qué lo hicieron (Thomas Dye). David. 9.

(16) Easton para muchos considerado como el iniciador de la ciencia de las políticas públicas, escribía en 1953 que esta ciencia es “la colocación por parte de la autoridad de los valores de la sociedad en su conjunto” (Vidal Garza Cantú; 2001).. Las políticas públicas corresponden al programa de acción de una autoridad pública o al resultado de la actividad de una autoridad investida del poder público y de legitimidad gubernamental. Es decir, una política pública corresponde a cursos de acción y flujos de información relacionados con un objetivo público definido en forma democrática; los que son desarrollados por el sector público y frecuentemente con la participación de la comunidad y el sector privado (Lahera, 2004).. El politólogo Harold Lasswell y el filósofo Abraham Kaplan definieron a las políticas públicas como “un programa proyectado con fines, valores y prácticas y Carl Friedrick argumentaba que “era esencial que la práctica de las políticas públicas tuviera un fin, objetivo o un propósito” (Vidal Garza Cantú; 2001).. Cabe destacar que la política pública es una ciencia interdisciplinaria, pragmática, preocupada por lo que se puede hacer, por lo que lo mismo utiliza valores de la economía como la eficiencia, productividad y rentas marginales como las definiciones de la ciencia política, los métodos de las matemáticas o sociología y los instrumentos de análisis de la antropología. En ese sentido, la política pública ha formalizado el estudio de las acciones del gobierno buscando eficientizar al aparato gubernamental y maximizar los beneficios que las acciones políticas específicas tienen en la población.. De acuerdo con Eugene Bardach uno de los máximos contribuyentes en esta ciencia afirma que los ochos pasos para el análisis de una política pública son los siguientes (Bardach; 2001):. 1) Definición del problema. 2) Obtención de información. 3) Construcción de alternativas. 10.

(17) 4) Selección de criterios. 5) Proyección de los resultados. 6) Confrontación de costos. 7) ¡ Decida ! 8) Cuente su historia.. Asimismo, de acuerdo con Vidal Garza Cantú, podemos considerar también los siguientes pasos para el Análisis de las Políticas Públicas:. 1) Verificar, definir y detallar el problema. 2) Establecer criterios de evaluación. 3) Identificar políticas alternativas. 4) Evaluar políticas alternativas. 5) Visualizar y distinguir entre alternativas. 6) Implementar, monitorear y evaluar la política.. Mathew Cahn, discute el papel de los actores en el proceso de definición de las políticas públicas. Es decir, el rol que cada actor juega, en combinación con la relación entre otros actores que es lo que determina las acciones de política pública. En consecuencia, divide a los actores en institucionales y no institucionales (Vidal Garza Cantú; 2001): •. Los actores institucionales: – El Presidente. – El Congreso de la Unión. – Las Secretarías de Estado. – El Poder Judicial (juzgados y tribunales de justicia). •. Los actores no-institucionales: – Los medios – Los partidos políticos – Los grupos de interés (cámaras y frentes populares) – Consultores políticos (ideólogos, pensadores). 11.

(18) También, es conveniente considerar tres elementos de análisis de las Políticas Públicas (Vidal Garza Cantú; 2001): a) Las recomendaciones de política pública están siempre subordinadas a la definición y descripción del problema público que se desea estudiar. b) Son una búsqueda rigurosa y sistemática de las causas y consecuencias de las políticas públicas. c) Esta ciencia busca desarrollar y probar proposiciones generales sobre las causas y consecuencias de las políticas públicas con el objetivo de acumular hallazgos confiables de importancia general.. Para analizar una política pública, existen modelos los cuales se mencionan a continuación (Vidal Garza Cantú; 2001):. a) Modelo Institucional: Aquél que analiza las instituciones del gobierno como entes sujetos a normas escritas y tácitas que regulan su comportamiento. b) Modelo de Procesos y de Comportamientos: Estudian los procesos y comportamientos tales como la actitud de los votantes y legisladores, los grupos de interés, los poderes ejecutivos, los jueces y actores políticos en general. c) Modelo de la teoría de grupos: Es la interacción entre los grupos lo que hace el hecho político. d) Modelo de élites: Ofrece la estructura para entender que las políticas públicas son el resultado de las preferencias y valores de la élite gobernante. e) Modelo racionalista: Que en las Políticas Públicas se implemente una ganancia social máxima. f) Modelo incrementalista: Visualiza a las políticas públicas como una continuación de las actividades gubernamentales del pasado con solo modificaciones incrementales. g) Modelo de la teoría de juegos: Utiliza las decisiones racionales en situaciones específicas donde dos o más participantes tienen opciones plenamente identificadas para llevar a cabo, dependiendo del resultado de dichas opciones. 12.

(19) h) Modelo de elección pública: Ofrece una alternativa de análisis económico para decisiones que no se encuentran delineadas por las fuerzas de un mercado. i) Modelo de sistemas: Ofrece un mecanismo de análisis que se concentra en cómo una política pública se origina en base a la respuesta del sistema a las fuerzas del entorno.. A continuación en los cuadros 1 y 2 ejemplificamos las políticas públicas sus consecuencias y sus causas y su relación con el proceso político.. Cuadro 1. Políticas Públicas, sus consecuencias y causas:. Instituciones, Procesos y Comportamiento Condiciones Sociales y Económicas. Políticas Públicas. Fuente: (Easton, David; 1953. Citado por Vidal Garza Cantú). De este cuadro podemos comprender que no es lineal la relación de causas y consecuencias para las políticas públicas. Los efectos de las condiciones sociales y económicas sobre las instituciones políticas y de gobierno, sus procesos y su comportamiento no se pueden aislar totalmente de los impactos que éstas últimas tienen sobre las condiciones sociales y económicas (Garza Cantú; 2001). 13.

(20) Cuadro 2. Las políticas públicas y el proceso político: Proceso Político como Insumos y Resultados. Insumos. •Percepción/ Identificación. •Organización •Demanda •Soporte •Apatía. Políticas. •Regulación •Distribución •Redistribución •Capitalización •Decisión de ética. Resultados. •Aplicación •Interpretación •Evaluación •Legitimación •Modificación. Fuente: (Jones Charles; 1997. Citado por Vidal Garza Cantú; 2001). En este cuadro, se visualiza el proceso político como un recipiente en donde convergen insumos y productos. Por todo lo anterior, Lahera Parada (2004) afirma que los gobiernos son instrumentos para la realización de políticas públicas y que lo importante en el gobierno son los resultados de bienestar social. También expone que un requisito del desarrollo es que los procesos políticos y sociales sean gobernables, esto es que tengan un curso preestablecido para la articulación de propósitos y resolución de conflictos.. 14.

(21) CAPÍTULO SEGUNDO ANTECEDENTES DE LA POLÍTICA EXTERIOR MEXICANA. DE LA DOCTRINA ESTRADA A LA POLÍTICA EXTERIOR DE VICENTE FOX La política exterior, es el conjunto de políticas, estrategias y acciones que proyectan los intereses y las necesidades de un país hacia el exterior y se encuentra determinada por una diversidad de factores de carácter social, político, económico, histórico y cultural. Éstos explican la dirección y la frecuencia de actuación de un Estado más allá de sus límites territoriales y hacen posible el construir, mantener y ampliar las medidas destinadas a reflejar la opinión y promover los intereses nacionales (www.sre.gob.mx).. La importancia de la política exterior reside en su papel para regular las relaciones entre los Estados y las Naciones, así como en su capacidad para construir consensos que puedan institucionalizarse a partir de regímenes internacionales referidos a múltiples temas y problemas comunes.. Cabe mencionar que la política interior se dirige en primera instancia a individuos, mientras que la política exterior se formula para países y actores transnacionales. La naturaleza de ambas es compartida, pues se refieren a relaciones de poder donde la capacidad para construir acciones de carácter colectivo a través del prestigio, la influencia, etc., y pretenden conducir a un fin en el corto, mediano y largo plazo.. Susana Chacón (2002) afirma que México siempre ha sido un país puente, que desde tiempos remotos, desde las épocas del virreinato, se veía claramente que la situación geoestratégica de México era la de un brazo vinculante de muchos y diversos mundos y, por ende, México se ve en la necesidad de responder, por un lado, para cumplir con los intereses nacionales y, por otro, para tener una actitud activa ante los cambios internacionales.. 15.

(22) También es importante recordar que a lo largo de la historia del Siglo XX, nuestra política exterior se caracterizó por ser aislacionista, pasiva y legalista. Salvo en contadas ocasiones, difícilmente se encuentran ejemplos de estrategias de política exterior ya que la neutralidad, la no participación y la falta de expresión ante conflictos internacionales, eran el parámetro más frecuente.. A. continuación,. enunciaremos,. algunas. doctrinas. de. política. exterior. (www.sre.gob.mx):. Paz Internacional (Doctrina Juárez): “Entre los individuos, como entre las naciones, el respeto al derecho ajeno es la paz”.. Diplomacia Abierta y Universal (Doctrina Carranza): Se opone al ejercicio secreto de la diplomacia y al derecho de todos los pueblos a participar en las negociaciones diplomáticas.. Reconocimiento de Gobiernos (Doctrina Estrada): México se reserva el derecho de mantener o retirar a sus agentes diplomáticos, sin que ello constituya un pronunciamiento de reconocimiento del gobierno ante el cual están acreditados.. Deuda Externa (Doctrina Drago): Ninguna deuda contraída por el Estado con el exterior (moratoria) puede ser cobrada mediante la invasión y/o el uso de la fuerza.. Protección Diplomática (Cláusula Calvo): Todo extranjero que invierta en nuestro país, por ese solo hecho, se somete a la jurisdicción de los tribunales mexicanos y renuncia a la protección que pudiera brindarle su gobierno.. Reclamaciones (Doctrina Modesta Osta): En materia de protección consular, se refiere a la solución orgánica y jurídica de las reclamaciones. 16.

(23) La actividad internacional de gobiernos anteriores mostró profundas diferencias de estrategias, no se comprendía que el mundo había cambiado y nuestros gobernantes en el discurso gubernamental se amparaban en doctrinas de reconocimiento a gobiernos que provocaban una soberanía mal entendida y manipulada, particularmente en la Estrada que mencionaremos más adelante.. En ese sentido, las doctrinas de reconocimiento de gobiernos son cuatro: La de Jefferson, la de Tobar, la llamada de Wilson y la doctrina Estrada. Cabe señalar que todas se han producido en América (Sepúlveda, 2000), y hablando de nuestro país, los principios en los que descansaba la actuación internacional se encuentran en la siguiente doctrina: La Doctrina Estrada: Esta doctrina está contenida en un comunicado que el canciller mexicano Genaro Estrada entregó a la prensa el 27 de septiembre de 1930 (Sepúlveda, 2000). Ahí dijo: “Después de un estudio muy atento sobre la materia, el Gobierno de México no se pronuncia en el sentido de otorgar reconocimientos, porque considera que ésta es una práctica denigrante que, sobre herir la soberanía de otras naciones, coloca a éstas en el caso de que sus asuntos interiores puedan ser calificados, en cualquier sentido, por otros gobiernos quienes de hecho asumen una actitud de crítica al decidir, favorable o desfavorablemente, sobre la capacidad legal de regímenes extranjeros. En consecuencia, el Gobierno de México se limita a mantener o retirar, cuando lo crea procedente, a sus agentes diplomáticos y a continuar aceptando, a los similares. agentes. diplomáticos. que. las. naciones. respectivas. tengan. acreditados en México, sin calificar; ni precipitadamente ni a posteriori, el derecho que tengan las naciones extranjeras para aceptar, mantener o substituir a sus gobiernos o autoridades. Naturalmente, en cuanto a las fórmulas habituales para acreditar y recibir agentes y canjear cartas autógrafas de Jefes de Estado y Cancillerías, continuará usando las mismas que hasta ahora, aceptadas por el Derecho Internacional y el Derecho Diplomático”. Es decir, se basa en no hacer un pronunciamiento expreso sobre el reconocimiento del Gobierno, sino en que el otro Estado se limitará a mantener o retirar a sus agentes diplomáticos y aceptar o no a los del gobierno de facto.. 17.

(24) Uno de sus aspectos principales está en considerar al reconocimiento de Gobierno como una práctica insultante contra la soberanía de otros Estados, lo que implica una intervención en los asuntos de este país. Esta doctrina sustituye el reconocimiento expreso por el tácito.. En este sentido, la Doctrina Estrada representa una propuesta del Gobierno de México contra la práctica viciosa al reconocimiento de un nuevo gobierno como medio para obtener otro país ciertas ventajas unilaterales indebidas, o como un acto intervencionista en. los asuntos internos de un país latinoamericano.. Constituye una reacción notoria contra la posición intervencionista del gobierno norteamericano en los asuntos de América Latina. Debe entenderse como la manifestación de la no intervención en los asuntos de otros Estados.. La práctica de esta doctrina obedecía a la postura tradicional no intervencionista de México, los ex presidentes de nuestro país mantenían en términos generales una retórica no intervencionista con el resto de los países, cuando si acaso llegaban a manifestar preocupaciones con respecto a diversos temas de incumbencia para México las formulaban de manera tibia aunque sí hubiese preocupación. A menudo podíamos escuchar el recordatorio de la frase de Benito Juárez: “el respeto al derecho ajeno es la paz” así hablaban de las posturas de México excusándose en los principios de la política exterior mexicana.. Sin embargo, con el paso del tiempo, la relación de nuestro país con Estados Unidos de América (EUA) cobró mayor importancia y los intereses con nuestro vecino país del norte, han hecho que las preferencias para México ahora estén regidas por los intereses, principios y los compromisos expuestos por el Tratado de Libre Comercio con EUA, es así como se puede entender que la política de México ya no sea tan independiente a la estadounidense.. Por lo anterior, es importante destacar que actualmente los cambios en México y en el mundo, indican lo que hay que conservar y lo que hay que desechar de esa política exterior y sobre todo lo que hay que crear para construir el futuro. Es decir, es conveniente que la política exterior del país siga protegiendo los 18.

(25) intereses medulares de la Nación como su seguridad nacional, la preservación de su capacidad de maniobra internacional, la estabilidad y la cooperación internacionales, el aprovechamiento de nuestros recursos naturales conforme a las necesidades y prioridades del país, el impulso al desarrollo nacional integral sostenido y sustentable y la capacidad soberana para asumir sin titubeos decisiones en beneficio de los intereses nacionales, pero se debe hacer con las nuevas condiciones que plantea el actual sistema internacional.. Con la alternancia en el poder, el rumbo para la política exterior se introduce como una propuesta diferente a la práctica de la Doctrina Estrada, sin embargo, este Gobierno reconoce que la política exterior mexicana nace de un marco constitucional que viene de la historia y que están plasmados en la Constitución Política Mexicana tales como el respeto a la soberanía de las naciones y la no intervención en sus asuntos internos, la autodeterminación de los pueblos, la igualdad jurídica de los estados y el arreglo pacífico de las controversias, es decir, éstos son la base de la doctrina internacional de México pero eso no significa que ante las grandes expectativas de la sociedad se cambie el contexto en el que se apliquen dichos principios, ya que la adecuación a la nueva realidad es lo que marcará un verdadero cambio en la representación de México en el mundo.. En ese sentido, la política exterior del Presidente Vicente Fox reconoce el valor de los principios constitucionales que la rigen y con pragmatismo la despliega en un escenario global de retos y oportunidades. Es así como en el apartado de agenda de la política exterior podremos observar lo expuesto en el Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006 que indica que la labor del gobierno de Fox en materia de relaciones exteriores se articula en torno a cinco objetivos estratégicos:. 1. Promover y fortalecer la democracia y los derechos humanos como bases fundamentales del nuevo sistema internacional. 2. Fortalecer la capacidad para proteger y defender los derechos humanos de todos los mexicanos en el extranjero.. 19.

(26) 3. Intensificar la participación e influencia de México en los foros multilaterales, desempeñando un papel activo en el diseño de la nueva arquitectura internacional. 4. Utilizar los esquemas de concertación regional para equilibrar la agenda de la política exterior, creando nuevos ejes de acción política. 5. Apuntalar y encabezar los esfuerzos de promoción económica, comercial, cultural y de la imagen de México, en aras de un desarrollo nacional sustentable.. De todo lo anterior, podemos rescatar que la diplomacia mexicana defiende principios y causas, no se dirige en contra de ningún país y busca coadyuvar al establecimiento de un sistema internacional de normas que garantice paz, seguridad y desarrollo para todos los pueblos, siendo el derecho internacional la base del quehacer de México en el mundo.. En ese sentido, la política exterior de Fox, está diseñada para defender y promover los intereses de los mexicanos en el mundo y mejorar el posicionamiento internacional de nuestro país.. 20.

(27) CAPÍTULO TERCERO CICLOS DE LA POLÍTICA EXTERIOR MEXICANA EN EL PERÍODO DE VICENTE FOX La política exterior como caso de política pública la analizaremos desde el punto de vista de los conceptos expuestos en el capítulo primero sobre gobernabilidad, es decir, expondremos los detalles de la política exterior mexicana en el sexenio de Fox a partir del ciclo de la política pública expresada en el cuadro siguiente:. Identificación. Construcción de la. Soluciones o Diseño. Implementación. del Problema. Agenda. Promesas de. Agenda de la Política. Aspectos. México en los. Campaña. Exterior. Institucionales. Organismos. Evaluación. Internacionales Demandas de la. Problemas. Sentido Político de. Relación de. sociedad. Identificados. Oportunidad. México con: - América del Norte. - América Latina y el Caribe. - Asia-Pacífico - Europa.. Coordinación GobiernoPartidos Políticos Metas Programáticas. Fuente: Elaboración propia.. 21.

(28) 3.1.- Identificación del Problema El primer componente de un análisis de política pública es la definición de la problemática y la construcción de la agenda pública. Por esto nos referimos al proceso en donde se propone la identificación del problema que se va a enfrentar, lo que implica una priorización y una toma de posición frente a otros problemas que le son concurrentes. Charles D. Elder y Roger W. Cobb han sistematizado este proceso como construcciones sociales que reflejan concepciones específicas de la realidad. Y como siempre es posible que haya una multiplicidad de definiciones acerca de un problema, lo que está en juego en el proceso de formación de la agenda no es sólo la selección de los problemas sino también su definición (Elder, Charles D y Roger W. Cobb; 2003).. En este apartado, enunciaremos las promesas de campaña de Fox y las demandas de la sociedad para con base en estos puntos observar cuál fue la agenda establecida por el Gobierno.. 3.1.a.- Promesas de Campaña de Fox. Se afirma que desde la campaña electoral se buscó formular políticas, tomar decisiones e instrumentar acciones bajo parámetros específicos de prioridades e intereses nacionales que en el ámbito internacional se presentó, como el espacio clave en el que México podía satisfacer parte de sus requerimientos de desarrollo interno y al mismo tiempo, asumir la responsabilidad de una participación externa mucho más activa, constante y efectiva. De esta manera, se precisaron objetivos, preocupaciones, compromisos y líneas de acción a seguir (Chacón, Susana: 2002) tales como: Instrumentar una política exterior proactiva y diversificada. Incrementar la participación de México en los organismos internacionales. Ampliar las relaciones y los resultados del comercio exterior. Desarrollar la defensa de los mexicanos en el extranjero. Dinamizar el papel de las embajadas y consulados.. 22.

(29) Por lo anterior, las ideas de campaña quedaron asentadas en la plataforma federal del entonces candidato de la Alianza por el Cambio, Vicente Fox Quesada, para el período 2000-2006 (www.fundacion-christlieb.org.mx) que se expone a continuación.. En el apartado de la plataforma, la titularon “Política Internacional: México en la nueva realidad mundial” la cual presenta los siguientes componentes: Participación del Congreso de la Unión. a) Reformar el artículo 73 fracción VI, 74, 76, y 89 fracción X de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a fin de otorgar, al Congreso de la Unión, la facultad de aprobación de tratados, convenciones, convenios y cualesquier otro tipo de acuerdo o compromiso internacional que celebre el Presidente de la República y, por tanto, se derogue como facultad exclusiva del Senado. Esta última Cámara desempeñará la función de asesoría y consulta en el proceso de celebración de los mismos, a fin de que se estudien y mediten mejor los términos de los compromisos que se adquieren, sin que por ello se limite la facultad del Ejecutivo de conducir las negociaciones. b) Pugnar porque ningún acuerdo bilateral, trilateral o multilateral impida a México, en uso de su soberanía, extender sus ventajas arancelarias o no arancelarias a cualquier otro país que el Estado considere conveniente. c) Integrar un Consejo Nacional de Política Exterior, que oriente y proponga las directrices generales de la política exterior de México. d) Revisar y en su caso reformar el artículo 89 constitucional para la posible actualización y realización en la práctica de los principios de la política exterior. Relaciones con América del Norte. En el marco del Tratado de Libre Comercio: a) Iniciar el análisis para transitar de un TLCAN a un Mercado Común entre los tres países.. 23.

(30) b) Crear un fondo trilateral de cooperación destinado a brindar apoyo a proyectos de desarrollo en las regiones menos favorecidas, a fin de fomentar una relación comercial equitativa. c) Reiterar se respeten los términos del TLCAN en los capítulos aún pendientes de ser aplicados, como es el caso del acceso al mercado norteamericano de nuestros transportistas o de la aplicación justa de las previsiones ecológicas. d) Impulsar las condiciones justas y seguras a los inversionistas extranjeros que contribuyan al desarrollo económico y social del país, ofreciendo oportunidades de trabajo y tecnologías actualizadas. Con los Estados Unidos de Norteamérica: En materia migratoria a) Exigir se respeten y garanticen los derechos cívicos y políticos de los mexicanos, ya sea como residentes o empleados transitorios, conforme lo establece la Convención de las Naciones Unidas sobre la Protección de los Derechos Humanos de todos los Trabajadores Migratorios y sus Familiares, aprobada por México en diciembre de 1998. b). Presentar,. ante. el. Relator. Especial. designado. de. las. Naciones. Unidas, todos los casos de violación a los derechos humanos en materia migratoria. c) Defender la máxima homologación posible de condiciones de trabajo entre los países suscriptores del TLCAN y el libre movimiento de los trabajadores mexicanos dentro del área fronteriza. d). Evaluar, y en su caso negociar con los estados fronterizos de los Estados. Unidos, la instrumentación de programas de trabajadores temporales, con todas las protecciones a sus derechos humanos. En materia de narcotráfico a) Fortalecer la estrategia de cooperación bilateral antinarcóticos para combatir frontalmente la producción, transporte y consumo de droga, en un marco que. 24.

(31) garantice la equidad y la corresponsabilidad internacional, subrayando que se trata de una problemática compartida en ambas naciones. b) Cumplir eficazmente los acuerdos y las acciones del Grupo de Contacto de Alto Nivel, asumidos conjuntamente con el gobierno norteamericano en sus sesiones plenarias, a fin de resolver paulatinamente la problemática. c) Exigir que en el marco de la creciente cooperación bilateral en la materia, se respeten las normas constitucionales, la jurisdicción territorial, y que se abandone el mecanismo de “certificación” unilateral, el cual contraviene el espíritu y la ley de la Convención de Viena Contra el Tráfico Ilícito de Drogas y Substancias Psicotrópicas, de 1988. d) Rechazar la aplicación unilateral y extra territorial de la Ley de Poderes Económicos Internacionales de Emergencia, de los Estados Unidos. e) Ratificar el Protocolo Modificatorio de adición al Tratado de Extradición entre México y Estados Unidos, para implementar el Mecanismo de Extradición Temporal, firmado por ambos países en 1997. f) Informar con detalle a la opinión pública, sobre el destino de los cuantiosos fondos en efectivo confiscados a los narcotraficantes, así como respecto de sus bienes decomisados o retenidos, tales como inmuebles, avionetas, automóviles o cualquier otro bien con valor comercial. Otros temas fronterizos a) Crear una comisión que tenga por función orientar y facilitar a los transportistas mexicanos, el cumplimiento de los requisitos legales y otros documentos necesarios para desempeñar su trabajo. Velar por el cumplimiento del acuerdo por el cual, según se establece en el TLCAN, se dará el libre paso fronterizo a los transportistas en el año 2000. b) Coordinar las acciones entre las autoridades mexicanas y norteamericanas de los estados y municipios fronterizos en materia de servicios públicos. La equitativa distribución del agua para uso agrícola, el suministro de energía. 25.

(32) eléctrica y los problemas ecológicos, forman parte importante de nuestra agenda. c) Reactivar las operaciones del Banco Norteamericano de Desarrollo será un punto que contribuya a la realización de estos propósitos. d) Exigir la aplicación estricta de los convenios internacionales, en especial en lo referente a los tiraderos y confinamientos de substancias tóxicas y nucleares en áreas donde afecten la salud y la integridad física de los mexicanos. e) Promover en los estados fronterizos programas dirigidos a evitar la explotación sexual de mujeres y niños. Con Canadá: a) Aprovechar nuestras coincidencias y puntos en común para lograr condiciones de reciprocidad en nuestro trato con los Estados Unidos. b) Constituir un grupo de trabajo bilateral parlamentario que examine periódicamente. la. política. comercial,. científico-tecnológica,. educativa,. migratoria y ambiental de los dos países, y proponga a sus respectivos gobiernos de la Comisión Ministerial, al Grupo de Trabajo México-Québec, y las reuniones de Consultas de Planeación Política México-Canadá, políticas y acciones a seguir en estos y otros temas de interés común. c) Promover los mecanismos legales para potenciar las relaciones comerciales entre los dos países. Relaciones con América Latina y El Caribe. a) Trabajar por la compatibilidad de los acuerdos comerciales que México sostiene con países de América Latina, con el fin de buscar la convergencia de sus acuerdos de alcance parcial y tratados de libre comercio en un solo instrumento de liberalización comercial. b) Continuar con las negociaciones comerciales que nuestro país lleva a cabo con los países latinoamericanos, a fin de alcanzar, en el menor tiempo posible, la convergencia de nuestros acuerdos de alcance parcial y tratados de libre 26.

(33) comercio, en un solo instrumento de liberalización comercial, para conseguir la creación de un mercado común latinoamericano. Esto nos permitirá la conformación de una sola voz latinoamericana en las negociaciones del Acuerdo de Libre Comercio de América (ALCA). c) Buscar una mayor institucionalización de nuestras relaciones con los países de la región, particularmente con Brasil. Insistir en la creación de una Comisión Binacional, de una Reunión Interparlamentaria, y de un acuerdo de liberalización comercial, con éste país. d) Pugnar, asimismo, por un contacto más institucionalizado de nuestras relaciones con Argentina, Uruguay y Paraguay, con miras al acercamiento comercial, cultural y político. e). Impulsar. en. mayor. medida. la. organización. de. la. Comunidad. Latinoamericana de Naciones. f) Gestionar, recíprocamente, la eliminación de los visados latinoamericanos. g) Promover la difusión de la cultura mexicana en América Latina y el Caribe de manera más profunda, fomentando los encuentros artísticos, culturales y deportivos, así como los intercambios académicos y los programas de becarios. h) Implementar las negociaciones para efectuar [constituir] una zona de libre comercio e integración en el Caribe, conforme a lo acordado por la Asociación de Estados del Caribe en 1994. i) Negociar la conformación de un área de libre comercio entre todos los países latinoamericanos. j) Fomentar una mayor participación de México en los distintos procesos políticos, económicos y sociales, de las naciones que comprenden la región Centroamericana.. 27.

(34) Relaciones con Europa. a) Suscribir y ratificar, de manera expedita, el “Acuerdo de Asociación Económica, Concertación Política y Cooperación entre la Comunidad Europea y sus Estados Miembros, por una Parte, y los Estados Unidos Mexicanos, por Otra”, con fundamento en el artículo 1 del mismo Acuerdo, siempre y cuando garantice un acceso equitativo a los productos y servicios de origen mexicano. b) Aprovechar el convenio de nuestro país con el Banco Europeo de Inversiones, a fin de implementar proyectos de financiamiento, apoyo e inversión a las pequeñas y medianas empresas y sectores económicos que lo requieran. c) Intensificar los vínculos económicos y comerciales de México con los países de Europa Central y Oriental, con miras a lograr un acercamiento con ellos previo ingreso como miembros de la Unión Europea. Promover la participación de empresas mexicanas en los programas de modernización de estos países.. d) Mantener una presencia activa y propositiva en los foros económicos europeos. en. los. que. México. participa:. OCDE,. Banco. Europeo. de. Reconstrucción y Desarrollo. e) Completar la red de mecanismos de diálogo político, en particular con Noruega, Austria, Dinamarca, Estonia, Letonia, Holanda y Suiza. f) Continuar con la realización de los encuentros binacionales establecidos con los principales países de Europa. g) Renovar los mecanismos de las Comisiones Mixtas ya establecidos con Dinamarca, Alemania, Bélgica-Luxemburgo, Finlandia, Holanda y Grecia, mismos que no han sido convocados en años recientes. h) Renovar los acuerdos y tratados que regulan las relaciones con los países de la ex Unión Soviética. Actualizar los distintos acuerdos en materia de cooperación económica, científico-técnica, cultural, entre otras.. 28.

(35) i) Consolidar e instrumentalizar las relaciones interparlamentarias. En particular, profundizar el diálogo entre el Congreso Mexicano y el Parlamento Europeo. j) Promover e impulsar acuerdos y convenios educativos entre instituciones académicas de Europa y México y de investigación y desarrollo entre centros especializados de ambas partes. Relaciones con otras regiones del Mundo. a) Fomentar nuestras relaciones políticas, económicas y culturales con los países de Asia y el Pacífico, particularmente con la República Popular de China, la India, Filipinas y Corea del Sur. b) Promover una mayor apertura comercial y de inversiones entre los países miembros del Mecanismo de Cooperación Asia-Pacífico (APEC), de manera equilibrada y conforme a los tiempos estipulados en la “Declaración de Bogor”, en 1994, a fin de participar más activamente en los flujos internacionales de tecnología, capital, producción, comercio y consumo. c) Fomentar un acercamiento multisectorial en África, particularmente con las naciones árabes del Área del Mediterráneo, y los países Subsaharianos. d) Intensificar las relaciones de México con Nueva Zelanda y Australia, en todas las materias. La renovación de los Organismos Internacionales. a) Contribuir a la reforma, ya en marcha, de los organismos multilaterales, en particular de la Asamblea General de la ONU y del Consejo de Seguridad, a efecto de que mediante su democratización estén en condiciones de impulsar y regir, a través del derecho internacional público positivo, un orden internacional pacífico y justo. b) Gestionar la incorporación de México como miembro no permanente del Consejo de Seguridad de la Organización de Naciones Unidas.. 29.

(36) c) Racionalizar la existencia de los diversos instrumentos de integración, con el fin de eliminar, combinar o crear los mecanismos que más se adapten a la nueva realidad regional. En este punto, México seguirá pugnando por las reformas. para. reestructurar. y. modernizar. el. Sistema. Económico. Latinoamericano (SELA), la Organización de Estados Americanos (OEA) y otras organizaciones regionales. Un Servicio Exterior eficiente. a) Continuar con el fortalecimiento de la diplomacia profesional y de carrera, con objeto de aprovechar a plenitud sus funciones. b) Revisar periódicamente el sistema meritorio de ascensos y nombramientos. c) Reforzar en nuestras embajadas y consulados, como una de las tareas prioritarias que debe asumir la diplomacia moderna, la promoción del sector comercial y turístico de México, como lo establece la reforma a los artículos 28 y 34 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, a fin de facilitar, más activa y ampliamente, los intercambios de productos, las alianzas estratégicas, y la atracción de inversiones para nuestro país.. d) Modificar el artículo 42 y 58 de la Ley del Servicio Exterior Mexicano, a fin de que todo miembro del Servicio Exterior guarde imparcialidad política al ejercer su cargo, se abstenga de realizar cualquier tipo de proselitismo y actividad partidista, y se apliquen las sanciones administrativas correspondientes a quienes así lo hicieren. Otros temas de la agenda Internacional Derechos humanos a) Fortalecer el papel de la Dirección General de Protección y Asuntos Consulares, conforme a lo establecido en el artículo 14 fracciones I a XII y XV, del Reglamento Interno de la Secretaría de Relaciones Exteriores.. 30.

(37) b) Revisar y atender, puntualmente, las recomendaciones emitidas por la Corte Interamericana de Derechos humanos y las comisiones de las Naciones Unidas en el tema, sobre la situación de los mismos en México.. c) Mantener una presencia activa en las organizaciones intergubernamentales. d) Establecer mecanismos de colaboración con organismos civiles con presencia internacional que actúan a favor de éstos, y atender los llamados “derechos de tercera generación” que incluyen, entre otros, al derecho a un medio ambiente sano. e) Promover la ratificación del Convenio sobre la Readaptación Profesional y el Empleo (personas plusválidas), de 1983, de la Organización Internacional del Trabajo. f) Suscribir y ratificar el Convenio sobre las Peores Formas de Trabajo Infantil, de 1999, de la Organización Internacional del Trabajo. g) Promover la ratificación de otros tratados pendientes celebrados por nuestro país en materia de derechos humanos. h) Suscribir y ratificar el Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional, de 1998. i) Revisar los términos, procedimientos y aplicación del artículo 33 constitucional con respecto de ciudadanos extranjeros. Mujer a) Mantener relaciones con organismos gubernamentales, organizaciones civiles, instituciones educativas, culturales y económicas de América Latina y el Caribe, Europa, Canadá y Estados Unidos. b) Atender las denuncias de violación a los derechos humanos de las mujeres mexicanas inmigrantes en los Estados Unidos.. 31.

(38) c) Buscar que la postura oficial de México en los congresos u organismos internacionales en el tema, refleje el pensamiento plural de las mujeres mexicanas, difundiendo las diversas posiciones de las participantes en dichos foros y encuentros.. Narcotráfico: a) Continuar abordando el problema de manera integral en sus diversos procesos (producción, tráfico, consumo y combate), y dimensiones (políticas, económicas, sociales, laborales y ambientales). b) Ampliar aún más el marco normativo internacional vinculado a la materia, extendiendo el régimen de fiscalización y sus campos. c) Destinar mayores recursos humanos y económicos a su combate, estableciendo programas interdisciplinarios de cooperación y colaboración regionales. d) Aumentar la cooperación judicial mediante la adopción de medidas sobre extradición, asistencia jurídica mutua, traslado de procesos, entrega vigilada, tráfico ilícito por mar y otras formas de cooperación y capacitación. e) Combatir frontalmente, en sus diferentes procesos, el “lavado” de dinero. f) Coadyuvar, en el marco de la OEA, al establecimiento y cumplimiento del Mecanismo de Evaluación Multilateral, a fin de privilegiar la cooperación regional en el combate al tráfico de estupefacientes. Medio Ambiente a) Fortalecer los esfuerzos de cooperación mundial para promover mejoras ambientales, a través de prácticas ecológicas sólidas, procesos y tecnologías limpias y proyectos conjuntos bajo la Convención de Cambio Climático, guiados por los principios de desarrollo sustentable y prevención de contaminación.. 32.

(39) b) Aprovechar las oportunidades que ofrece el libre comercio para fomentar el desarrollo sustentable, a través del intercambio, cooperación y adquisición de equipos, tecnologías y estándares internacionales. c) Ejercitar una política de compromisos bilaterales multilaterales explícitos para proteger el medio ambiente en el planeta, el país y las zonas fronterizas de éste. Corrupción a) Cumplir con los compromisos asumidos en la Convención Interamericana contra la Corrupción, de la OEA, de marzo de 1997, así como la Convención de Lucha contra la Corrupción de Agentes Públicos Extranjeros en las Transacciones Comerciales Internacionales, de la OCDE, de mayo de 1997. b) Cooperar activamente en el combate a la corrupción internacional, con base en la Declaración y Principios emanados del Foro Global sobre el Combate a la Corrupción del 21 de julio de 1999. Crimen Organizado a) Intensificar los trabajos para la elaboración de la Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Transnacional Organizada, del Protocolo sobre Tráfico de Personas, y de otros instrumentos jurídicos internacionales tendientes a combatir predominantemente la trata de mujeres y niños, el tráfico de órganos humanos, de migrantes, el tráfico de armas de fuego y de drogas ilícitas. Desarme a) Colaborar activamente en las negociaciones sobre desarme, desarrolladas en diversos foros multilaterales, a fin de evitar que los países de la comunidad internacional reduzcan el comercio de armas y ensayos nucleares, el empleo de armas químicas, biológicas y minas terrestres antipersonales, y demás armas de destrucción, como forma de dirimir los conflictos.. 33.

(40) 3.1.b.- Demandas de la Sociedad.. En general, la propuesta de la sociedad viene de dos sectores: el primero el académico y el segundo, una parte del sector empresarial. Esta propuesta se concentró en siete puntos básicos que pretendían a través de la política exterior mejorar la economía del país a fin de obtener los máximos beneficios de la globalización (www.foreignaffairs-esp.org), las cuales se enumeran a continuación:. a) Aprovechar las ventajas del comercio internacional y la inversión externa:. Se impulsaría un programa de sustitución de proveedores, dirigido principalmente a la industria maquiladora, al sector exportador. y a la. inversión extranjera, a fin de dar mayor valor agregado a los productos. Se promovería la atracción de inversiones hacia las zonas más rezagadas y los municipios más marginados de la República.. b) Incrementar el flujo de inversión extranjera directa (IED): Las acciones concretas que se proponen para tal efecto consistían en contar con: Reglas de competencia en los mercados mediante el fortalecimiento de la capacidad de supervisión de los organismos encargados de realizar esta labor. Implementar un marco jurídico con leyes modernas y adaptadas a la nueva inserción de México en el concierto internacional.. c) Modernizar las instituciones mexicanas para adecuarlas a los nuevos tiempos y necesidades, replanteando la labor de las embajadas y consulados.. Realizar las tareas de representación y protocolo, éstas tendrán un papel clave en la atracción de inversiones, tecnología, conocimiento y en la aplicación de mercados para nuestras empresas.. 34.

(41) d) Estimular la internacionalización de las pequeñas y medianas empresas.. El sector público deberá ser un impulsor incansable de los productos mexicanos en el extranjero, a través de sus representantes diplomáticos y de misiones de promoción. e) Estimular la política industrial de México para asegurar una inserción exitosa del aparato productivo en la era del cambio tecnológico, de la globalización y de la economía del conocimiento. Es muy importante que México no se quede rezagado en cuanto a tecnología. Para ello, se propone impulsar un programa de avance en tecnología dura (más y mejor equipo) y tecnología blanda (mejores prácticas administrativas y de calidad) que tenga como objetivos acelerar la transferencia tecnológica, incrementar el uso de tecnología de punta y estimular el desarrollo de tecnología propia.. La banca de desarrollo se necesita transformar para servir de palanca al comercio exterior. Se reorientaría su función de banca de descuento a banca de fomento, con esquemas descentralizados y que aseguraran que la asistencia técnica y el crédito vayan en el mismo paquete.. f) Vigorizar y diversificar las relaciones de México con el mundo.. La postura internacional del nuevo gobierno deberá enfocarse a aumentar las inversiones procedentes de Europa, consolidar el Proyecto de Desarrollo Puebla- Panamá y profundizar el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) con Estados Unidos y Canadá.. g) Impulsar la cooperación para compartir el desarrollo. Las relaciones internacionales deben ser una palanca para el desarrollo del país, el brazo que permita a México participar más activamente en los flujos internacionales de tecnología, capital, producción, comercio y cultura.. 35.

(42) 3.2.- Construcción de la Agenda Se entiende el proceso a través del cual ciertos problemas o cuestiones llegan a llamar la atención seria y activa del gobierno como posibles asuntos de política pública (Elder, Charles D y Roger W. Cobb; 2003).. También, se entiende como un proceso y se debe a dos hechos clave:. 1.- A que la capacidad de atención del gobierno es limitada, por lo que siempre hay más asuntos por atender que tiempo para considerarlos;. 2.- A que los problemas de política pública no son datos a priori, sino resultados por definiciones, para ello el proceso hay que verlo como: proceso decisional, flujo de personas (participación), flujo de problemáticas o cuestiones, flujo de soluciones y flujos de oportunidades.. La agenda pública o del gobierno, entonces la podemos definir como “el conjunto de problemas, demandas, cuestiones, asuntos, que los gobernantes han seleccionado y ordenado como objeto de su acción, y más propiamente, como objetos sobre los que han decidido que deben actuar o han considerado que tienen que actuar” (Aguilar Villanueva, Luis F; 2003). Esta definición nos lleva a plantearnos las tres siguientes afirmaciones:. 1.- Si la agenda es del gobierno, los problemas que la componen se originan y configuran en el sistema político.. 2.- Son cuestiones, conflictos o necesidades que conciernen y preocupan a los ciudadanos y que ellos con independencia del gobierno o con comunicación con él consideran asuntos generales de Estado, y en consecuencia, asuntos de gobierno.. 3.- Hay entonces una agenda de los ciudadanos, del Estado o del sistema político, que puede preceder y determinar la agenda del gobierno o ser. 36.

(43) inducida por las preocupaciones y prioridades gubernamentales, que puede empatar con la del gobierno o diferir de ella en mayor o menor grado.. En este apartado, haremos mención a la agenda de la política exterior y los problemas identificados.. 3.2.a.- Agenda de la Política Exterior.. A partir del inicio del mandato del Presidente Vicente Fox, en diciembre del año 2000, la política exterior, como lo vimos en las propuestas de campaña, tenía como fin traducirse en una nueva estrategia internacional, aprovechando los instrumentos diplomáticos tradicionales al alcance y los atributos que el recién designado Secretario de Relaciones Exteriores Jorge Castañeda Gutman calificó como diplomacia de poder suave, (www.jornada.unam.mx) en sustitución de la Doctrina Estrada cuyos fundamentos los señalamos en el Capítulo II, la cual sería una política diplomática que presente al extranjero una buena imagen de México alejada de los principios que regían antes a nuestro país, es decir , se fomentaría la bienvenida a la participación extranjera así como la interacción de México con el mundo (www.sre.gob.mx).. Por ende, como resultado del diálogo con la sociedad, con otras fuerzas políticas, atendiendo los compromisos establecidos en campaña y sobre todo analizando la coyuntura internacional, el equipo de Fox definió con esos elementos las prioridades en materia de política exterior que se explican de conformidad con lo establecido en el artículo 26 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que determina que habrá un Plan Nacional de Desarrollo al que se sujetarán obligatoriamente los programas de la Administración Pública Federal.. A continuación, se menciona lo que en materia de la agenda de la política exterior se encuentra plasmado en el Plan Nacional de Desarrollo 20012006: (Gobierno de los Estados Unidos Mexicanos Presidencia de la República, 2001). 37.