Evaluación de la
del Estado de Sonora
Política Pública
de educación superior
2000 - 2021
MISIÓN
Coadyuvar a la mejora de la función pública mediante una fiscalización apegada a la integridad y
a la legalidad en beneficio de la sociedad sonorense.
VISIÓN
Ser un organismo autónomo con credibilidad y confianza pública, al proporcionar resultados con alto nivel de certidumbre y veracidad, a través de una fiscalización superior que contribuye al correcto
uso de la hacienda pública y la protección de los
recursos del pueblo.
INSTITUTO SUPERIOR DE AUDITORÍA Y FISCALIZACIÓN
Ing. Jesús Ramón Moya Grijalva
Auditor Mayor
Unidad de Evaluación de Políticas y Programas Públicos
Luis Armando Moreno Preciado Titular
Evaluadores Técnicos Ana Luz Blancas García María Lorenia Huerta Castillo
Grisel Karina Gaytán Morales
Jaciel Ramsés Méndez León
Karla Fernanda Payan Serna
Edilburga Sandoval Amado
Evaluación de la Política Pública de
Educación Superior del estado de Sonora,
2000-2021
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Presentación
La evaluación del uso de los recursos públicos bajo los principios de economía, eficiencia y eficacia constituye un cambio de paradigma para la administración pública. Desde la reforma a la Constitución Política del estado de Sonora que nombra al Instituto Superior de Auditoría y Fiscalización (ISAF) como la instancia técnica de evaluación en el Estado, se han buscado esquemas a través de las auditorías de desempeño para el cumplimiento de esta disposición.
Sin embargo, la naturaleza dual del mandato constitucional y la necesidad de diferenciar la actividad auditora de la evaluadora hacia el interior del ISAF y a los entes fiscalizados, llevó a la creación de la Unidad de Evaluación de Políticas y Programas Públicos (UEPPP) el 22 de abril de 2021.
La Unidad de Evaluación de Políticas y Programas Públicos (UEPPP), se constituye como el área del ISAF encargada de dar cumplimiento al artículo 150 de la Constitución Estatal y tiene como encomienda, no sólo llevar a cabo las evaluaciones a las políticas y programas públicos, sino también capacitar y promover la cultura de la evaluación en el estado de Sonora.
Asimismo, a través de los documentos e informes derivados de las evaluaciones permite llevar a cabo el análisis y reflexión de largo plazo acerca de la realidad de las diferentes problemáticas que vive nuestro Estado, las soluciones planteadas por las diferentes administraciones y el impacto en la posible mejora de las condiciones de vida de la sociedad sonorense.
Como primera evaluación, el ISAF se enfocó en la política de educación superior del estado de Sonora en el periodo 2000-2021, debido a su papel en el desarrollo social y económico de la entidad. Este nivel educativo, requiere la
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atención de los hacedores de políticas públicas para el planteamiento y logro de objetivos que tengan como finalidad construir un escenario que apoye la productividad, innovación, crecimiento económico y aumento de la calidad de vida de los sonorenses a través de mejores oportunidades de empleo y mayores ingresos, respondiendo a las demandas de la globalización y la necesidad de un desarrollo sustentable.
En los últimos años, se han logrado grandes avances en el acceso a la educación superior, esto gracias al aumento de los espacios ofertados y la expansión de las instituciones de educación superior a los diferentes municipios de la entidad. En el mismo sentido el desarrollo de los diferentes subsistemas de educación ha coadyuvado a la diversificación de la oferta educativa y la especialización profesional.
Si bien hay logros notables en la política de educación superior, el entorno cambiante, el aumento de la población y el avance tecnológico, generan nuevos retos y oportunidades, que deben ser considerados para la mejora de la función pública.
Este documento, el primero en su tipo para el ISAF, constituye un parteaguas en el análisis y reflexión de la actividad gubernamental en la entidad y deberá servir para la planeación futura de políticas y programas de educación superior en beneficio de la sociedad sonorense.
El Auditor Mayor
Ing. Jesús Ramón Moya Grijalva
Hermosillo, Sonora a 27 de agosto del 2021
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Agradecimientos
La Evaluación de la Política de Educación Superior del estado de Sonora 2000-2021 se llevó a cabo gracias al apoyo recibido por parte de la Subsecretaría de Educación Media Superior y Superior, dirigida por el Subsecretario Onésimo Mariscales Delgadillo, y en específico a la Dirección General de Educación Media Superior y Superior, a cargo de la Mtra. Lourdes del Carmen Tato Palma; a la Dirección General de Vinculación, bajo la responsabilidad de la Lic. Ana Bertha Salazar Siqueiros; a la Dirección General de Programación y Estadística, cuyo responsable es el Prof. Jesús Julián Valenzuela Ibarra; a la Dirección General de Internacionalización e Iniciativas Globales, a cargo del Lic. Esteban Venegas Monge ; y a la Dirección General de la Comisión Estatal de Planeación de la Educación Superior (COEPES), Lic. Alonso Delgado Jara .
Agradecemos los consejos y disposición por parte Dr. Pedro Ortega Romero, Rector de la Universidad Estatal de Sonora. El apoyo técnico y metodológico de la Dra. Luz Elvia Rascón Manquero, Directora de Gasto Público y PbR-SED del Instituto para el Desarrollo Técnico de las Haciendas Públicas (INDETEC). Las recomendaciones sobre posibles lectores del Dr. Aarón Grageda Bustamante, profesor-investigador de la Universidad de Sonora.
Asimismo, a los revisores del documento por sus recomendaciones y sugerencias, Dra. Karla López Montes, Directora de Planeación y Evaluación de la Universidad de Sonora; Dra. Alicia del Carmen Hernández Villa, Investigadora del Centro de Investigación en Alimentación y Desarrollo (CIAD); y al Dr. Rafael Valenzuela Mendoza, miembro del Comité de Participación Ciudadana del Sistema Estatal Anticorrupción de Sonora.
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Y en general, a los responsables y miembros de la Instituciones de Educación Superior en el estado de Sonora por su trabajo y empeño en el desarrollo de los jóvenes sonorenses.
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Contenido
Presentación ... 1
Agradecimientos ... 3
Contenido ... 5
Siglas y Acrónimos ... 12
Glosario de Términos ... 14
Introducción ... 19
1. Objetivos y alcance de la evaluación ... 23
1.1 Objetivo general ... 25
1.1.1 Objetivos específicos ... 25
1.2 Alcance y enfoque de la evaluación ... 25
1.3 Limitaciones... 26
1.4 Marco metodológico ... 26
2. Antecedentes ... 29
2.1 Contexto socioeconómico ... 31
2.2 Historia de la educación ... 35
2.3 COVID-19 y la educación superior ... 40
2.4 La educación superior en la Agenda 2030 ... 44
3. Características de la educación superior ... 49
3.1 Subsistemas ... 56
3.2 Matrículas por campo de estudio ... 64
3.3 Programas de especialidad, maestría y doctorado ... 66
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3.4 Universidades públicas del Estado con estudiantes hablantes de lengua
indígena ... 70
3.5 Paridad de género ... 72
3.6 La transformación digital de la educación superior en Sonora ... 73
3.7 La investigación en Sonora ... 74
3.8 Cuerpos académicos ... 79
3.9 La educación superior y la contingencia por COVID-19 ... 81
4. La política pública de educación superior ... 85
4.1 Diseño normativo ... 87
4.2 Diseño programático ... 94
4.2.1 Plan Estatal de Desarrollo 2004 – 2009 ... 94
4.2.2 Plan Estatal de Desarrollo 2010 – 2015 ... 96
4.2.3 Plan Estatal de Desarrollo 2016 – 2021 ... 99
4.3 Análisis de indicadores de las Cuentas Públicas periodo 2003 – 2020 .. 103
4.4 Evaluación de la Matriz de Indicadores de Resultados de educación superior ... 107
4.5 Comisión Estatal para la Planeación de la Educación Superior (COEPES) ………..113
4.6 Becas, créditos y estímulos educativos ... 121
5. Presupuesto y Rendición de cuentas ... 125
5.1 Diseño presupuestario de la educación superior ... 127
5.1.1 Gasto federal en educación superior por niveles educativos en Sonora …………...……….127
5.1.2 Recursos federales recibidos en Sonora ... 133 5.1.3 Recurso recibido del FAM de infraestructura en educación superior 138
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5.1.4 Gasto estatal en la educación superior ... 140
5.1.5 Ingresos de las IPES ... 142
5.1.6 Distribución por capítulo del gasto en educación superior ... 144
5.1.7 Gasto por matricula en los subsistemas de educación superior ... 147
5.2 Rendición de cuentas en las IES ... 149
6. Indicadores generales de educación superior ... 155
6.1 Cobertura de la educación superior ... 158
6.2 Absorción de la educación superior ... 162
6.3 Deserción de la educación superior ... 167
6.4 Eficiencia terminal ... 173
6.5 Eficiencia de titulación ... 176
7. Impacto de la educación superior en Sonora ... 179
8. Nuevo marco normativo para la educación superior ... 193
9. Análisis FODA ... 201
10. Conclusiones ... 209
11. Recomendaciones ... 219
Bibliografía ... 228
ANEXOS ... 235
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Lista de Gráficas
Gráfica 1. Ranking de las principales actividades económicas de Sonora en 2003 y 2019. . 34
Gráfica 2. Escuelas de educación superior en Sonora de 2000 a 2019 ... 54
Gráfica 3. Matrículas de IPES en Sonora de 2010-2011 y 2019-2020. ... 61
Gráfica 4. Matrícula por campo de estudio en Sonora en el ciclo 2019-2020 ... 64
Gráfica 5. Evolución de la matrícula por campo de estudio en Sonora ... 65
Gráfica 6. Evolución de los programas de PNPC de 2000-2020 en Sonora. ... 69
Gráfica 7. Razón mujeres/hombres en licenciaturas 2008-2020 en Sonora. ... 72
Gráfica 8. Número de investigadores por área de conocimiento en Sonora de 2000 a 2020. ... 76
Gráfica 9. Gasto educativo por niveles en Sonora, 2012 - 2020 ... 129
Gráfica 10. Recursos federales para educación superior y posgrado en Sonora, 2008-2020 ... 130
Gráfica 11. Recurso recibido del FAM en infraestructura para la educación superior 2012- 2020. ... 139
Gráfica 12. Porcentaje del presupuesto de educación superior respecto al presupuesto del estado de Sonora en el ejercicio fiscal 2020. ... 140
Gráfica 13. Distribución porcentual del ingreso por subsistema en educación superior, ejercicio 2020 ... 142
Gráfica 14. Egreso de las IPES estatales, ejercicio 2020 ... 145
Gráfica 15. Gasto total por alumno en las IPES de Sonora ... 148
Gráfica 16. Región noroeste. Índice de cobertura 2000 – 2020 ... 161
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Gráfica 17. Región noroeste. Índice de Absorción. 2000-2020 ... 166
Gráfica 18. Región noroeste. Índice de deserción. 2000 – 2020 ... 172
Gráfica 19. Región noroeste. Índice de Eficiencia Terminal ... 175
Gráfica 20. Región noroeste. Índice de titulación ... 178
Gráfica 21. Población con educación superior por entidad federativa.. ... 183
Gráfica 22. Personas de 23 a 38 años que cuentan con educación superior ... 184
Gráfica 23. Avance en la proporción de personas de 23 a 38 años con educación superior ... 186
Gráfica 24. Ingresos laborales de las personas de 23 a 38 años en Sonora ... 188
Lista de Tablas Tabla 1. Cronología de la creación de instituciones que han coadyuvado al desarrollo de la educación superior en México. ... 38
Tabla 2. Instituciones de Educación Superior en Sonora por Subsistema. ... 61
Tabla 3. Programas y matrículas de posgrados, ciclo 2011-2012 y 2019-2020... 66
Tabla 4. Campos de estudio de posgrados ciclo 2019-2020. P: Programas, M: Matrículas 67 Tabla 5. Universidades públicas por matrícula de hablantes de lengua indígena ciclo 2019- 2020 ... 71
Tabla 6. Matrícula por modalidad no escolarizada de educación superior en Sonora ... 73
Tabla 7. Investigadores por área de conocimiento en la región noroeste de 2000 a 2020 . 77 Tabla 8. Número de cuerpos académicos del estado de Sonora. ... 79
Tabla 9. Ordenamientos federales y estatales de educación superior ... 90
Tabla 10. Plan Estatal de Desarrollo y Programa Sectorial de Educación, periodo 2004-2009 ... 94
Tabla 11. Plan Estatal de Desarrollo y Programa Sectorial de Educación, periodo 2010-2015 ... 97
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Tabla 12. Plan Estatal de Desarrollo y Programa Sectorial de Educación, periodo 2016-2021
... 99
Tabla 13. Indicadores de la cuenta pública 2010-2015 en Sonora. ... 104
Tabla 14. Indicadores de la cuenta pública 2016-2020 en Sonora. ... 105
Tabla 15. Hallazgos de la lógica vertical ... 111
Tabla 16. Hallazgos de la lógica horizontal ... 111
Tabla 17. Acciones y actividades entre IES y grupo técnico especial ... 118
Tabla 18. Créditos educativos otorgados a estudiantes de licenciatura, 2016-2019 ... 123
Tabla 19. Créditos educativos para especialidad, maestría y doctorado, 2016-2019 ... 123
Tabla 20. Becas otorgadas a estudiantes de educación superior en 2019 ... 124
Tabla 21. Recurso federal ejercido en el estado de Sonora por nivel educativo ... 128
Tabla 22. Fuentes de financiamiento de las IPES. ... 132
Tabla 23. Fondos extraordinarios para la educación superior en México ... 134
Tabla 24. Principales fondos federales para educación superior y posgrado ejercidos en el estado de Sonora, 2012-2020 ... 136
Tabla 25. Presupuesto aprobado por nivel educativo en Sonora ... 141
Tabla 26. Ingresos propios por universidades ... 143
Tabla 27. Gasto por matricula en los subsistemas de educación superior ... 147
Tabla 28. Auditorías realizadas a las IES de Sonora, 2016-2020 ... 151
Tabla 29. Tipos de auditorías realizadas por el ISAF a IES de 2016 a 2020. ... 152
Tabla 30. Evolución del índice de cobertura de educación superior en Sonora ... 159
Tabla 31. Evolución del índice de absorción de educación superior en Sonora ... 163
Tabla 32. Evolución del índice de deserción de educación superior en Sonora ... 170
Tabla 33. Evolución del índice de eficiencia terminal de educación superior en Sonora ... 173
Tabla 34. Evolución del índice de eficiencia de titulación en Sonora ... 176
Tabla 35. Tasa de desocupación por campo de estudio en Sonora, 2020... 189
Tabla 36. Tasa de desocupación por sectores en Sonora, 2020 ... 190
Tabla 37. Ocupación por sector de adultos con estudios superiores en Sonora, 2020 ... 192
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Lista de Ilustraciones
Ilustración 1. Línea del tiempo de la creación de las universidades públicas del estado de Sonora ... 52 Ilustración 2. Transversalidad de los Planes Estatales de Desarrollo de Sonora, 2000-2021.
... 102 Ilustración 3. Personas de 23 de 38 años con educación superior en Sonora en 2020 ... 181 Ilustración 4. Mujeres con educación superior en Sonora ... 187 Ilustración 5. Población con pertenencia a comunidad indígena y con educación superior en Sonora ... 187 Ilustración 6. Tasa de desocupación según instrucción de educación superior ... 188
Lista de Mapas
Mapa 1. Presencia de IPES en los municipios de Sonora ... 53 Mapa 2. Personas de 23 a 38 años con estudios superiores en los municipios ... 185
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Siglas y Acrónimos
ANUIES: Asociación Nacional de Universidades e Instituciones de Educación Superior
ASF: Auditoría Superior de la Federación
CENEVAL: Centro Nacional de Evaluación para la Educación Superior CESUES: Centro de Estudios Superiores del Estado de Sonora
CONACYT: Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología CONAC: Consejo Nacional de Armonización Contable
CPEUM: Constitución política de los Estados Unidos Mexicanos
DGESUI: Dirección General de Educación Superior Universitaria e Intercultural FOMES: Fondo para la Modernización de la Educación Superior
IES: Instituciones Educación Superior
INALI: Instituto Nacional de Lenguas Indígenas INEGI: Instituto Nacional de Estadística y Geografía IPES: Instituciones Públicas de Educación Superior ISAF: Instituto Superior de Auditoría y Fiscalización ITSON: Instituto Tecnológico de Sonora
LGES: Ley General de Educación Superior ODS: Objetivos de Desarrollo Sostenible
OCDE: Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos PED: Plan Estatal de Desarrollo
PFCE: Programa de Fortalecimiento de la Calidad Educativa PIFI: Programa Integral de Fortalecimiento Institucional PND: Plan Nacional de Desarrollo
PNPC: Programa Nacional de Posgrados de Calidad
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PROEXOEES: Programa de Expansión de la Matrícula en Educación Superior PROFEXCE: Programa de Fortalecimiento de la Excelencia Educativa
PROFOCIE: Programa de Fortalecimiento de la Calidad en las Instituciones Educativas
PROMEP: Programa para el Mejoramiento del Profesorado PSE: Programa Sectorial de Educación
SEC: Secretaría de Educación y Cultura SEN: Sistema Educativo Nacional SEP: Secretaría de Educación Pública SNI: Sistema Nacional de Investigadores TdR: Términos de Referencia
TIC: Tecnologías de la Información y Comunicaciones
UEPPP: Unidad de Evaluación de Políticas y Programas Públicos UES: Universidad Estatal de Sonora
UNISON: Universidad de Sonora UPE: Universidades Públicas Estatales
UPEAS: Universidades Públicas Estatales con Apoyo Solidario UT: Universidades Tecnológicas
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Glosario de Términos
Análisis de Fortalezas, Oportunidades, Debilidades y Amenazas (FODA):
Herramienta de diagnóstico y de planeación estratégica que identifica las Fortalezas (factores críticos positivos internos), Oportunidades (aspectos positivos externos que se pueden aprovechar), Debilidades (factores críticos negativos internos que se deben controlar, eliminar o reducir) y Amenazas (aspectos negativos externos que podrían obstaculizar el logro de los objetivos).
Análisis de gabinete: Conjunto de actividades que involucra el acopio, la organización, sistematización y la valoración de información concentrada en registros administrativos, bases de datos, evaluaciones internas y externas, documentación pública, documentos oficiales y normativos.
Auditoría: Proceso sistemático en el que de manera objetiva se obtiene y se evalúa evidencia para determinar si las acciones llevadas a cabo por los entes sujetos a revisión se realizaron de conformidad con la normatividad establecida o con base en principios que aseguren una gestión pública adecuada, la cual preferentemente será en el domicilio del sujeto fiscalizado, o en su caso, en las instalaciones del Instituto.
Auditoría financiera: Auditoría cuyo objetivo es obtener seguridad sobre el cumplimiento de la cuenta pública y que los estados financieros en su conjunto se encuentran libres de errores materiales y emitir un informe de auditoría.
Auditoría presupuestal: Auditoría que verifica los documentos mínimos indispensables para la implementación del Modelo de Presupuesto Basado en Resultados y el Sistema de Evaluación del Desempeño (PBR-SED) mediante la metodología y marco lógico aplicable, y los criterios mínimos que deberán
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atenderse en cada una de las siete etapas del ciclo presupuestario; de igual forma que sus programas sectoriales y presupuestarios se encuentren alineados con el contenido en el Plan Estatal de Desarrollo, los cuales deberán estar evaluados por indicadores de resultados reflejados en su matriz de indicadores de resultados (MlR); las adecuaciones líquidas, adecuaciones compensadas y los calendarios para las ministraciones de los recursos asignados, que se apeguen a lo establecido en el Decreto del Presupuestos de Egresos.
Auditoría de la información financiera trimestral y de cuenta pública: Auditoría que evalúa y controla la Información presentada en los Informes Trimestrales y de Cuenta Pública del ejercicio y verifica el cumplimiento legal de la presentación de la información contable, presupuestal, programática y anexos, con el fin de verificar la calidad de la información financiera y que se haya realizado de conformidad a lo establecido en la Ley General de Contabilidad Gubernamental.
Auditoría técnica a la obra pública: Auditoría que constata que las obras públicas ejecutadas para o por los entes públicos, fueron presupuestalmente aprobadas y que el uso de los recursos fue el apropiado; que existieron los estudios y proyectos respectivos y que fueron autorizados; que la contratación se ajustó a la normatividad técnica y jurídica aplicable; que los costos fueron acordes con los volúmenes de obra ejecutada, con el tipo y calidad de materiales utilizados y con los precios unitarios y extraordinarios autorizados; asimismo, que la oportunidad en la ejecución y entrega de las obras y el suministro de los equipos se realizó de acuerdo con lo previsto. En este tipo de auditorías se realizan inspecciones físicas y pruebas técnicas.
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Auditoría de desempeño: Auditoría que evalúa de manera independiente, sistemática, interdisciplinaria y objetiva la implementación y ejecución de las etapas del ciclo presupuestario y del proceso administrativo en estricto apego al ordenamiento jurídico en la materia; así como también si los recursos públicos se administraron y ejercieron de acuerdo con los principios de eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez para cumplir los objetivos y programas a los que estén destinados.
Auditoría legal: Determina el grado de cumplimiento del marco jurídico por parte de las entidades, inherente a su actividad, y en qué medida la referida reglamentación permite que los programas y proyectos del ente se cumplan de manera económica, eficaz y eficiente.
Auditoría de deuda pública: Evalúa y controla la información financiera, contable y presupuestal de Deuda Pública, presentada en los informes trimestrales y de en la Cuenta Pública del ejercicio y cualquier otra información solicitada de manera adicional sobre Deuda Pública, con el objeto de evaluar su calidad, el cumplimiento a la Ley General de Contabilidad Gubernamental y acuerdos emitidos por el Consejo Nacional de Armonización Contable, así como a la Ley de Disciplina Financiera de las Entidades Federativas y los Municipios.
Evaluación: Es un análisis sistemático y objetivo de los programas de gobierno que tiene como finalidad determinar la pertinencia, el logro de objetivos y metas, eficacia, calidad, resultados, impacto y sostenibilidad.
Evaluación de consistencia y resultados: Analiza la capacidad institucional, organizacional y de gestión de un programa o política pública, la cual contiene el tema de diseño, planeación estratégica, operación, cobertura, percepción de beneficiarios y resultados.
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Fondos extraordinarios: Son un conjunto de apoyos aprobados por el Presupuesto de Egresos de la Federación, por la Cámara de Diputados y que gestiona el Gobierno Federal a través de la Secretaría de Educación Pública, concretamente con la Subsecretaría de Educación Superior. Lo anterior con el propósito de impulsar aspectos particulares del desarrollo de las instituciones de educación superior.
Indicadores: Expresión cuantitativa o, en su caso, cualitativa que proporciona un medio sencillo y fiable para medir logros, reflejar los cambios vinculados con las acciones de un proceso, monitorear y evaluar sus resultados.
Instituciones públicas de educación superior: Son instituciones que desarrollan las funciones de docencia, generación y aplicación innovadora del conocimiento, así como de extensión y difusión de la cultura.
Política Pública: Es un proyecto o actividad que una entidad federativa diseña y gestiona por medio de un gobierno con la finalidad de satisfacer las necesidades de la sociedad.
Población potencial: Población o área de enfoque total que presenta el problema o necesidad y que requiere de una intervención que justifica la existencia del programa presupuestario y que por lo tanto pudiera ser elegible para su atención o ejercicio de acciones.
Subsistemas de educación superior: Son un conjunto de opciones de formación que se dividen acuerdo a los intereses y objetivos profesionales.
Objetivos de Desarrollo Sostenible: Son una serie de herramientas que tienen como fin erradicar la pobreza, proteger el planeta y garantizar el bienestar global de las personas.
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Términos de Referencia (TdR): Son los documentos técnicos que permiten ejemplificar los objetivos, preguntas de investigación evaluativa, alcances y características técnico-metodológicas para realizar cuatro tipos de evaluaciones: de Consistencia y Resultados, de Diseño, de Procesos, y de Resultados.
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Introducción
En las últimas décadas, la educación superior, definida como la formación que se imparte después del bachillerato o sus equivalentes, ha sido objeto de estudio por su impacto en los diferentes ámbitos: económico, político y social. Este nivel educativo es un bien de carácter estratégico para las naciones, en tanto es el vínculo indisoluble entre la generación de capital humano altamente capacitado y la producción y difusión de conocimientos que favorecen la conformación de sociedades más justas y economías más competitivas (Fernández F. E., 2017).
En la actualidad todos los países realizan importantes esfuerzos para contar con una educación superior a la altura de las mejores prácticas y estándares internacionales en materia de formación profesional, investigación científica y desarrollo tecnológico (Fernández F. E., 2017). Esto se ve reflejado en su política pública, explicada como un paquete de acciones relacionadas a fin de cumplir objetivos fijados por el Estado, en función de un diagnóstico y dirigidos a resolver un problema o proveer un bien público (Méndez, 1993).
La evaluación de políticas públicas fomenta la ampliación de su alcance y el fortalecimiento de su calidad, además genera información confiable, útil, necesaria y oportuna para la toma de decisiones orientada a la resolución de la problemática encontrada y las oportunidades de mejora identificadas. El presente trabajo aborda el componente de la política pública estatal de educación superior, sin embargo, durante el documento, se retoman elementos normativos y presupuestales de la federación.
Debido a la importancia de la política de educación superior para el desarrollo social y económico de la entidad, la Unidad de Evaluación de Políticas y Programas Públicos llevó a cabo la presente evaluación. Esta abarca un periodo de
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21 años, lo que permite tener una visión histórica de los cambios que han ocurrido y la manera en la que se han afrontado, y a su vez hacer un análisis extenso, estructurado como se explica a continuación.
El documento consta de once capítulos, divididos a su vez en apartados que facilitan su lectura. En primer lugar, se aborda el planteamiento de la evaluación que contiene los objetivos generales y específicos que coadyuvarán a la dirección de la evaluación, asimismo se incluye su alcance y enfoque, así como el marco metodológico conformado por las técnicas y procedimientos a desarrollar.
Posteriormente, se describen los antecedentes, en los cuales se contextualiza el comportamiento social y económico de Sonora y a su vez se describe el surgimiento de la educación superior. Además, incluye un apartado dedicado a la agenda 2030 de la ONU donde se plantean puntos relevantes que darán dirección a la educación en los países miembros en los próximos años.
El capítulo de las características de la educación superior en Sonora contiene la creación y ubicación de las Instituciones de Educación Superior (IES), su división por subsistema y la matrícula por campo de estudio. Además, se abordan temas de relevancia como la paridad de género, la matrícula de estudiantes hablantes de lengua indígena y la transformación digital de la educación superior en Sonora. El último apartado del capítulo se dedica a la investigación, considerado de gran importancia debido a su aportación para resolver problemas de índole social, económica y política.
El capítulo de la política pública de educación superior contiene el diseño normativo y programático de la educación superior, así como el análisis de los planes estatales de desarrollo y programas sectoriales de educación. Se encuentra también un apartado del análisis de los indicadores de los PED 2003-2021, seguido de evaluación de la Matriz de Indicadores de Resultados de la educación superior, en el cual se evalúa su construcción y diseño a través de la metodología. La COEPES,
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las becas, créditos y estímulos educativos son los últimos temas desarrollados en el capítulo, los cuales se consideran importantes elementos de la política pública de educación superior.
En el capítulo presupuesto y rendición de cuentas se hace una revisión del recurso federal ejercido en el estado de Sonora por nivel educativo, así como la evolución de los recursos recibidos por el Fondo de Aportaciones Múltiples (FAM), el ingreso y gasto de Instituciones Públicas de Educación Superior. Asimismo, se expone la evolución de la fiscalización a estas instituciones y las auditorías realizadas por la ASF y por el ISAF en el periodo 2016 a 2019.
En el apartado de indicadores generales de educación se calculan y analizan los indicadores de cobertura, absorción, deserción, eficiencia terminal y eficiencia de titulación, los cuales coadyuvan a comprender el comportamiento de la educación superior a través del tiempo y exhiben los esfuerzos de las diferentes administraciones estatales.
El capítulo impacto de la educación superior en Sonora contiene información del crecimiento de la población con estudios superiores en las distintas entidades y municipios para comparación y análisis, así como el desempleo y nivel de ingresos de la población con educación superior. Las fuentes primarias para la elaboración de este capítulo fueron los censos de población y vivienda 2000 y 2020 realizados por INEGI.
Por la importancia que ha traído la pandemia en todas las esferas de la vida pública, se ha considerado la necesidad de la extensión del periodo de estudio hasta 2021, y así conocer el comportamiento y las tendencias de la educación superior en el estado.
El capítulo análisis FODA contiene el desarrollo de las fortalezas, oportunidades, debilidades y amenazas, aplicados al sistema de educación
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superior. Este análisis permite puntualizar aspectos internos positivos y negativos, así como aspectos externos que representan una oportunidad o una amenaza.
En las conclusiones se desarrollan puntos relevantes derivados del análisis de los temas contenidos en la evaluación. Por último, se encuentra el capítulo de recomendaciones, en el cual cada una cuenta con una serie de acciones dirigidas a alcanzar la oportunidad de mejora encontrada. Este capítulo es la culminación de la evaluación y es considerado el más importante, ya que refleja los resultados obtenidos y genera recomendaciones para el fortalecimiento de la política pública de educación superior.
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1. Objetivos y alcance de la
evaluación
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1.1 Objetivo general
Evaluar la eficacia de la política de la educación superior a través de los resultados de los objetivos, estrategias y acciones implementadas por el estado de Sonora para atender las problemáticas presentadas durante el periodo 2000-2021, con la finalidad de contar con información objetiva que sirva de apoyo para la toma de decisiones en la materia.
1.1.1 Objetivos específicos
• Identificar características generales de la educación superior.
• Diagnosticar el diseño normativo y presupuestario de la educación superior en Sonora.
• Analizar los indicadores generales de la educación superior en Sonora.
• Analizar el impacto de la educación superior en la sociedad sonorense.
• Emitir recomendaciones para el fortalecimiento de la educación superior.
1.2 Alcance y enfoque de la evaluación
Se elabora un diagnóstico de política pública de educación superior de 2000 a 2021 y provee información objetiva que sirve para orientar las acciones y estrategias que implementa el gobierno para atender la problemática pública. Asimismo, se emiten recomendaciones que coadyuvan a reestructurar el diseño, enfoque, programación y procesos de la política pública de educación superior en beneficio de la sociedad.
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1.3 Limitaciones
En el proceso de recopilación de datos para la evaluación se encontró con información parcial respecto al periodo evaluado, por lo que algunos temas son analizados parcialmente de acuerdo con la información disponible. La normatividad referente al control y acceso a la información pública ha evolucionado a favor de la transparencia a lo largo del periodo evaluado, por lo que la información de los últimos años es mayor.
1.4 Marco metodológico
La evaluación se realizó conforme a los Términos de Referencia emitidos por la Unidad de Evaluación de Políticas y Programas Públicos del Instituto Superior de Auditoría y Fiscalización (ISAF) del estado de Sonora. Se hizo un estudio de corte longitudinal del periodo de 2000 a 2021 mediante análisis de gabinete con base en información pública disponible y solicitudes de información a los entes pertinentes.
Se consultaron los informes de la Cuenta Pública, el Presupuesto de Egresos del Estado e informes de gobierno para obtener los ingresos y gastos de las Instituciones Públicas de Educación Superior (IPES) y el presupuesto que obtiene cada subsistema.
Se utilizaron también recursos documentales como Planes Estatales de Desarrollo, Programas Sectoriales de Educación del estado de Sonora, Planes Nacionales de Desarrollo y Programa Sectorial Nacional, así como la normatividad estatal y federal que rige la educación superior.
En relación con la evaluación de la Matriz de Indicadores de Resultados (MIR), se llevó a cabo mediante la recopilación de información publicada en la página web de Hacienda Sonora.
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La información utilizada en el cálculo de indicadores se obtuvo de las bases de datos del Sistema Educativo Nacional (SEN) y proyecciones de población del Consejo Nacional de Población (CONAPO). La definición, calculo e interpretación de los indicadores se basó en los lineamientos para la formulación de indicadores educativos de la Secretaría de Educación Pública.
La estadística presentada en el impacto de la educación superior en Sonora se obtuvo a través del procesamiento de los microdatos del cuestionario ampliado aplicado en los Censos de Población y Vivienda 2000 y 2020 de Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI).
De igual manera, se utilizaron documentos oficiales de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), informes académicos de la Secretaría de Educación Pública (SEP), de la Secretaría de Educación y Cultura (SEC) e información de los anuarios estadísticos de Asociación Nacional de Universidades e Instituciones de Educación Superior (ANUIES).
Dentro del proceso metodológico se realizaron reuniones y entrevistas para generar información cualitativa que coadyuvara al fortalecimiento de la investigación. Es por esto por lo que la Unidad de Evaluación de Políticas y Programas Públicos (UEPPP) llevó a cabo reuniones y entrevistas del informe de evaluación con la finalidad de obtener revisiones, observaciones y comentarios de los expertos en la materia, por lo que se enlistan a continuación:
Medio Experto Institución Observaciones
Reunión Dr. Pedro Ortega
Romero
Rector UES Revisión del
documento
Correo electrónico
Dra. Luz Elvia Rascón Manquero
Directora del Gasto Público PbR y SED de INDETEC
Revisión del documento
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Medio Experto Institución Observaciones
Entrevista
Dra. Alicia del Carmen Hernández Villa
Investigadora del CIAD, experta en temas de educación y relación con el desarrollo sustentable
Revisión del documento
Entrevista
Dra. Karla López Montes
Directora de Planeación y Evaluación de la UNISON
Revisión del documento
Reunión
Mtro. Onésimo Mariscal Delgadillo
Subsecretario de Educación Media Superior y Superior
Revisión del documento
Entrevista
Dr. Rafael Valenzuela Mendoza
Experto en Políticas Públicas y miembro del CPC de Sonora
Revisión del documento
Oficio No.
525/2021
Mtro. Onésimo Mariscal Delgadillo
Subsecretario de Educación Media Superior y Superior
Sugerencias por parte de las Direcciones Generales de la Subsecretaria
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2. Antecedentes
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2.1 Contexto socioeconómico
Al realizar una evaluación de políticas públicas es necesario revisar el contexto social y económico para conocer diversos factores que influyen en la elaboración y resultados de las políticas. En este caso es pertinente conocer las características generales de la población, el empleo y los sectores económicos.
Desde finales del siglo pasado, Sonora se encuentra inmerso entre los grandes cambios producidos por la globalización económica y los acelerados avances científicos y tecnológicos, cuyos efectos influyen y plantean serios desafíos en todas las esferas de la actividad humana, especialmente en los renglones de la educación y cultura.
Se han generado alianzas estratégicas entre las grandes empresas multinacionales, dando origen a estructuras económicas nacionales que ya no dependen exclusivamente de sus ámbitos internos. Ahora se encuentran sujetas al ámbito internacional y han propiciado el cierre de empresas que no cumplen con los requerimientos para insertarse en ese ámbito. Es así como, la entidad no es ajena a los acontecimientos internacionales.
Con lo anterior es relevante mencionar características de la entidad como la demografía, economía y empleo para un análisis integral, que permita comprender el contexto en el que se tomaron decisiones desde la agenda gubernamental en relación con la educación superior.
En términos demográficos, según datos de los Censos de Población y Vivienda realizados por Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI), la población de Sonora pasó de ser de 2,216,969 habitantes en 2000 a 2,944,840 habitantes en 2020, un crecimiento de 32.8% en el periodo. La tendencia a la disminución de nacimientos ha mermado el crecimiento poblacional. En 2000 se registraron 22.8 nacimientos por cada mil habitantes, relación que fue de 16.1 en
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2020. En este mismo periodo la tasa de crecimiento poblacional media anual se redujo de 2% a uno por ciento.
En relación con la estructura por edad, en el año 2000 la mitad de la población se concentraba en el rango de edad de 0 a 24 años. Sin embargo, la disminución de los nacimientos antes mencionada, ha provocado un cambio en la edad mediana de la población al pasar de 23 años en 2000 a 30 años en 2020.
La migración forma parte de los componentes de la dinámica demográfica, y permite analizar los cambios en la distribución territorial de la entidad. Entre 2015 y 2020, emigraron de Sonora 63,808 personas. De ellas, 26% fue a Baja California y 16% a Sinaloa. Las principales causas de migración son reunirse con su familia y motivos laborales. Entre 2015 y 2020 inmigraron 75,302 personas procedentes de otras entidades del país, 23% de Sinaloa y 14% de Baja California.
En el ámbito económico, es relevante mencionar que durante el periodo de estudio sucedieron dos crisis internacionales que, aunque tuvieron orígenes muy distintos, sus consecuencias afectaron económica y socialmente a la entidad.
La primera comenzó en 2008 en el sector financiero de Estados Unidos de América y provocó una contracción de la economía mundial. Esta crisis afectó severamente a México debido a sus estrechas relaciones comerciales con EUA, provocando una caída en la producción, el empleo y la inversión. La Secretaría de Hacienda informó que la economía mexicana se contrajo 6.8% y se perdieron 181,271 puestos de trabajo en 2009. Esta situación llevó al estancamiento económico al país.
La segunda crisis comenzó a principios de 2020 y tuvo su origen en la pandemia causada por el virus SARS COV – 2 que causa la COVID-19. En lo económico, en ese mismo año el Producto Interno Bruto (PIB) de México se contrajo 8.5% y se perdieron 277,000 empleos formales según los registros del Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS).
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En 2000 en Sonora la población económicamente activa (PEA) 1 fue de 819,969 personas, de ellas 98.8% se encontraban ocupadas y 1.2% desocupadas.
En 2020 la PEA fue de 1,271,995 con 96.6% personas ocupadas y 3.4% desocupadas.
Al inicio del periodo estudiado el IMSS registró un total de 370,702 empleados en Sonora, de los cuales 40.4% pertenecía al sector de la industria de la transformación, seguido en importancia por el comercio con 19.8% y en tercer lugar con 15.1% el sector servicios para empresas, personas y el hogar. En 2020 los empleados registrados en el IMSS fueron 567,388 de los cuales 32.8% se encontraba empleado en la industria de la transformación 21.0% en comercio y 18.0% en servicios para empresas, personas y el hogar.
Respecto a la estructura productiva de Sonora, en 2019 se produjo 6.7%
del PIB en el sector primario, 46.9% en el sector secundario y 46.3% en el sector terciario. La producción total fue de 773,685 millones de pesos.
En la gráfica 1, se observan las actividades económicas por orden de importancia según su aportación al PIB para el año 2003 y 2019.
1 La PEA se integra por todas las personas de doce y más años que realizaron algún tipo de actividad económica (población ocupada), o que buscaron activamente hacerlo (población desocupada abierta), según la definición de INEGI.
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Gráfica 1. Ranking de las principales actividades económicas de Sonora en 2003 y 2019.
Fuente: Elaboración ISAF con información de INEGI.
En 2003 la actividad económica que tuvo mayor aporte al PIB fue la construcción con 9.7% del total mientras que en 2019 su contribución de 7.9% la colocó en el quinto lugar. La minería fue la actividad que tuvo un mayor aumento en participación, escaló de la quinta posición a la primera, con un aumento de 6.8%
a 11 por ciento.
La fabricación de maquinaria y equipo es un sector que se ha favorecido por la demanda global de este tipo de productos, este comportamiento aumentó de 6.4 puntos porcentuales en 2003 a 9.9% de participación en 2019 en las
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actividades económicas de Sonora, dinámica que se explica por la inserción de las exportaciones sonorenses en la economía global.
En el caso del comercio al por menor se da un decremento en esta actividad económica, el cual se puede atribuir al crecimiento de otras actividades de mayor valor agregado.
Con lo descrito anteriormente se aportan los elementos contextuales de la entidad en términos económicos y sociales que coadyuvarán a comprender el comportamiento de las acciones de política pública educativa que han tomado los agentes involucrados en su diseño y ejecución.
2.2 Historia de la educación
El sistema educativo mexicano ha enfrentado grandes retos en las últimas décadas, entre ellos la necesidad de abarcar una población creciente que demanda mayor capacidad y calidad en los servicios educativos. La matrícula tuvo un aumento exponencial, mientras que en 1950 se contabilizaban un millón de estudiantes de todos los niveles en total, en 2018 esta cifra fue de 36 millones, logrando así prácticamente la escolarización universal hasta el nivel de educación secundaria (Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico, 2018).
El sistema de educación superior de México es complejo con un crecimiento rápido durante las últimas décadas. En el ciclo escolar 1970-1971 había alrededor de 270 000 estudiantes matriculados en 385 escuelas a lo largo y ancho de México. En el ciclo lectivo 2016-2017, esta cifra había aumentado hasta cerca de 4.4 millones de estudiantes (3.8 millones en programas presenciales y 0.6 millones en programas a distancia o en línea) presentes en más de 7,000 escuelas y casi 38,000 programas (Secretaría de Educación Pública, 2017).
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En relación con la estructura por grado de educación superior, en el 2015, 89% de los estudiantes de educación superior en México estaban matriculados en programas de licenciatura, 4.5% en programas de técnico superior universitario y profesional asociado, 5.9% en programas de especialización y maestría, y 0.9% en programas de doctorado. Estos porcentajes se diferencian de las proporciones promedio de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), donde la matrícula de licenciatura representaba solo 61% y los programas de técnico superior universitario 20.4 por ciento. Respecto a los programas de posgrado, el nivel de especialización y maestría representaba 16% y 2.4% el nivel de doctorado, porcentajes notablemente mayores que los obtenidos en México (OCDE, 2018).
Los dos campos de estudio más frecuentes son derecho y administración de empresas, con 35.1% de nuevos matriculados; seguidos de ingeniería, industria y construcción (24.4%), los cuales se encuentran por encima de los promedios de la OCDE (23.3% y 16.5%, respectivamente). Los programas de salud y bienestar también son relativamente comunes (10.1% frente a 13% del promedio de la OCDE). Las ciencias naturales, matemáticas y estadística, junto con las tecnologías de la información y la comunicación (TIC), muestran proporciones bajas de matriculados en México (3.1% y 1.9%, respectivamente), muy inferiores a los promedios de la OCDE (6.5% y 4.6%, respectivamente).
En 2018, en México 17% de las personas de 25 a 64 años contaba con un título de educación superior, proporción que lo posicionó en último lugar entre los países de la OCDE, y por debajo de otros países de la región, tales como Chile, Colombia y Costa Rica con 23%, y Argentina con 21 por ciento.
Sin embargo, se han conseguido avances notables en lo que se refiere al aumento del logro educativo en los niveles de educación superior en México, y durante los últimos dieciséis años la proporción de adultos jóvenes que han
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finalizado la educación superior pasó del 17% al 23%. Si se mantienen los patrones actuales, se prevé que el 26% de los jóvenes mexicanos obtengan un título de educación superior en algún momento de su vida. Actualmente más de medio millón de egresados de educación superior entran cada año al mercado laboral (OCDE, 2018).
Con cifras del Consejo Nacional de Población2 entre 1980 y 2018, 105 jóvenes entre 18 y 22 años en edad de cursar estudios profesionales aumentaron 1.6 veces (pasó de 6.6 millones a casi 11 millones). En el mismo lapso, el número de estudiantes matriculados en alguna carrera de nivel superior creció 4.4 veces (pasó de 935,789 a 4.3 millones).3 Pese a la expansión de la matrícula en este período, la tasa bruta de cobertura de educación superior, si bien aumentó al pasar de 14.1% a 39.7%, muestra una clara insuficiencia para garantizar el derecho pleno e irrestricto a la educación superior.
En el mismo período, la matrícula de licenciatura en instituciones públicas de educación superior aumentó 4.4 veces, (de 666,420 a casi 2.9 millones), mientras que la matrícula en instituciones particulares creció 12.1 veces, (de 119 mil estudiantes a 1.44 millones).4 Adicionalmente las desigualdades sociales, políticas y económicas que existen en nuestro país se ven incrementadas por las disparidades geográficas, las que generan retos importantes en la cobertura y en el acceso de los jóvenes a la educación superior.
En México se observan dos tendencias que se registran simultáneamente en la cobertura en educación superior en las entidades federativas del país: se
2 CONAPO, ·Proyecciones de la Población de México y de la\ Entidades Federativas, 2016·2050 y conciliación Demográfica de México, 1950 _2015. Consultado en el sitio:
http://www.gob.mx/conapo/acciones-y-´programas/conciliaacion-demografica-de-mexico-1950-2015- y-proyecciones-de-la-población-de-mexico-y-de-las-entidades-federativas-2016-2050
3 SEP, SEP, Estadísticas 911. Varios años
4 SEP, Estadística 911. Varios años
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observa un incremento de cobertura en todas las entidades, pero este incremento es marcadamente diferenciado, ampliándose las brechas entre las regiones del país, en demérito de las entidades que conforman la región sur-sureste, particularmente en estados como Chiapas, Oaxaca y Guerrero. Además, la cobertura en educación superior nos coloca en desventaja, México cuenta con una cobertura del 39.7%, frente a países de la región con grado similar de desarrollo como Argentina, 90%;
Chile, 88.5%; Perú 70.7%; Uruguay. 63.1%; Colombia, 55.3%; y Brasil, 51.3%. La tasa de cobertura en educación superior en los países de la OCDE promedia 72.6%.
En México han sido creados numerosos programas e instituciones que coadyuvan al desarrollo de la educación superior en México, a continuación, se presenta la tabla 1 con la creación de los más relevantes.
Tabla 1. Cronología de la creación de instituciones que han coadyuvado al desarrollo de la educación superior en México.
Fecha Institución Finalidad
1935
Consejo Nacional de Educación Superior y la Investigación Científica (CNESIC)
Estudiar las condiciones y necesidades del país en materia educativa e investigación.
1950
Asociación Nacional de Universidades e Institutos de Enseñanza Superior (ANUIES)
Participar en la formulación de programas, planes y políticas nacionales, así como en la creación de organismos orientados al desarrollo de la educación superior mexicana.
1986
Programa Indicativo de Desarrollo de la Educación Superior (PROIDES)
Elevar el nivel académico de las IES y, con ello, responder con mayor eficacia a las necesidades y problemas del país.
1978
Sistema Nacional de Planeación Permanente de la Educación Superior (SINAPPES)
Reforzar el desarrollo económico de la educación superior en el país mediante la planeación desconcentrada a nivel nacional, regional, estatal e institucional.
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Fecha Institución Finalidad
1978
Coordinación Nacional para la Planeación de la
Educación Superior (CONPES)
Establecer lineamientos y políticas como base para el desempeño del SINAPPES, en aspectos de la evaluación, el posgrado, la investigación y la vinculación.
1989 Comisión Nacional de Evaluación (CONAEVA)
Promover las tareas de evaluación de la educación superior.
1991
Comités Interinstitucionales para la evaluación de la Educación Superior (CIEES)
Realizar evaluaciones diagnósticas de las instituciones de educación superior, mediante el mecanismo de comités de pares académicos.
1993 Centro Nacional de Evaluación para la Educación Superior (CENEVAL)
Mejorar el nivel académico del profesorado de las instituciones.
1994 Programa Nacional de Superación del Personal Académico (SUPERA)
Incrementar los grados superiores a los de licenciatura en los docentes.
1996 Programa de Mejoramiento del Profesorado (PROMEP)
Mejorar la formación, dedicación y desempeño de los cuerpos académicos de las instituciones de educación superior.
1998 Programa para la Modernización de la Información Administrativa (PRONAD)
Apoyar algunos proyectos de las Instituciones Públicas de la Educación Superior relacionados
con la modernización
administrativa.
1998 Programa de Apoyo al Desarrollo Universitario (PROADU)
Reforzar las políticas y orientación de la educación superior.
2001
Programa Fondo de Inversión de Universidades Públicas Estatales con Evaluación de la ANUIES (FIUPEA)
Apoyar proyectos integrales académicos y de gestión, de programas educativos reconocidos por su buena calidad y de procesos certificados por normas de tipo ISO 9000:2000.
Fuente: Elaboración ISAF con información de la Auditoría Superior de la Federación.
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2.3 COVID-19 y la educación superior
Desde el reconocimiento en diciembre de 2019 de la emergencia en Wuhan, China, de una enfermedad respiratoria aguda producida por un agente viral desconocido, el mundo ha atestiguado un creciente acúmulo de enfermos y fallecimientos. El virus fue identificado como SARS-CoV-2, de la familia de Coronaviridae y la enfermedad fue denominada COVID-19. Una vertiginosa velocidad de dispersión asociada a la ausencia de tratamiento eficaz y de estrategias preventivas específicas en un inicio, así como la vacunación, ha provocado un impacto sanitario, económico y social sin precedente reciente. Esta situación rápidamente se instauró como un problema de salud pública mundial, motivando que la Organización Mundial de la Salud (OMS) lo declarara una pandemia, el 11 de marzo de 2020 (Álvarez et al, 2020).
Durante enero de 2020 el gobierno federal elaboró el Plan de Preparación y Respuesta a través del Comité Nacional para la Seguridad en Salud. El primer caso confirmado en nuestro país, de contagio por covid-19 fue reconocido el 28 de febrero de 2020. Sin embargo, la Jornada Nacional de Sana Distancia5 dio inicio el 23 de marzo de 2020 con su publicación en el Diario Oficial de la Federación (DOF) al día siguiente.
El Consejo Nacional de Educación (que agrupa a las secretarías del ramo en todo el país y que encabeza la SEP) determinó oficialmente la suspensión de actividades presenciales desde el viernes 20 de marzo. Sin embargo, una vez más, varios estados prefirieron anticipar sus cierres escolares: Colima, Durango,
5 La Jornada Nacional de Sana Distancia: tiene como objetivo el distanciamiento social para la mitigación de la transmisión poblacional de virus SARS-CoV2, disminuyendo así el número de contagios de persona a persona y por ende el de propagación de la enfermedad, con especial énfasis en grupos vulnerables, permitiendo además que la carga de enfermedad esperada no se concentre en unidades de tiempo reducidas, con el subsecuente beneficio de garantizar el acceso a la atención médica hospitalaria para los casos graves.
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Guanajuato, Jalisco, Michoacán, Nuevo León, Sonora, Tamaulipas, Tlaxcala, Veracruz y Yucatán.
En casi todo el mundo, una gran cantidad de estudiantes se han visto afectados de distintas maneras. La cancelación de clases presenciales y los estudios en línea, organizados con premura y preparación insuficiente, generaron grandes dificultades y se han incrementado los procesos de exclusión y marginación. La UNESCO señaló que el mundo no estaba preparado para una disrupción educativa a semejante escala, en la que de la noche a la mañana escuelas y universidades del mundo cerraron sus puertas, apresurándose a buscar soluciones de educación a distancia para asegurar la continuidad educativa. En este contexto global, América Latina no es una excepción, con apenas uno de cada dos hogares con servicio de Internet de banda ancha, y con ausencia de planes de contingencia para enfrentar el cambio del modelo presencial al modelo educativo a distancia, lo que ha impactado de manera inédita a todos los actores de la educación superior (Miguel, 2020).
En la misma dirección, en términos de aprendizaje, se calcula que un 40%
de los países más pobres no han podido prestar apoyo a los alumnos en riesgo durante la crisis provocada por la COVID-19, y con las experiencias anteriores demuestran que en las respuestas en los brotes de enfermedades se suelen desatender tanto la educación como las cuestiones de desigualdad de género. Los estudiantes más vulnerables también se encuentran entre los alumnos con menos competencias digitales y un menor acceso a la conectividad y el equipo informático necesarios para utilizar las soluciones de educación a distancia puestas en práctica durante los cierres de las escuelas (Naciones Unidas , 2020).
Paralelo a lo anterior, además de la pérdida de aprendizaje, es probable que las repercusiones económicas en los hogares aumenten las desigualdades en el rendimiento escolar. Es así, que el efecto combinado de las consecuencias
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económicas mundiales y los cierres de escuela debidos a la pandemia puede convertir la crisis en materia de aprendizaje en una catástrofe generacional.
Como retos institucionales, las IES de todo el mundo y en todos los niveles territoriales enfrentan problemas para tratar de garantizar la salud de estudiantes, profesores y trabajadores, así como enormes retos para dar alguna continuidad a las actividades académicas.
En México, se agravaron los problemas financieros, en particular para las universidades públicas en situación de crisis y con necesidad de recursos adicionales para su rescate económico y viabilidad. A lo anterior se suman otros temas complejos que han quedado pendientes o que han emergido durante la pandemia. Entre estos destacan por lo menos dos: la cancelación de fideicomisos para apoyo a la investigación, que ha castigado a las instituciones de manera diferenciada, y la posposición de la discusión final y aprobación de la Ley General de Educación Superior.
Se busca diseñar, organizar y poner en práctica nuevas formas y procedimientos para practicar la docencia, la investigación y la extensión en la etapa que se ha denominado genéricamente “transición hacia la nueva normalidad”. En esta dirección la UNESCO y el Instituto Internacional de la UNESCO para la Educación Superior en América Latina y el Caribe (IESALC) han emitido un conjunto de principios rectores para planear la salida de la crisis del covid-19 en la educación superior (Ordorika, 2020):
1. Asegurar el derecho a la educación superior de todas las personas en un marco de igualdad de oportunidades y de no discriminación.
2. No dejar a ningún estudiante atrás, en línea con el propósito principal de los Objetivos de Desarrollo Sostenible de Naciones Unidas.
3. Revisar los marcos normativos y las políticas en curso, para asegurar medidas estructurales que entiendan la educación como un continuo
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donde las trayectorias educativas deben ser fortalecidas desde la primera infancia hasta la educación superior.
4. Prepararse con tiempo para la reanudación de las clases presenciales, evitando la precipitación y ofreciendo, desde el primer momento, claridad en la comunicación a toda la comunidad académica.
5. La reanudación de las actividades presenciales de las IES debe verse como una oportunidad para repensar y, rediseñar los procesos de enseñanza y aprendizaje.
6. Gobiernos e IES deberían generar mecanismos de concertación que permitan avanzar conjuntamente en la generación de mayor capacidad de resiliencia del sector de la educación superior ante futuras crisis, cualquiera que sea su naturaleza.
En este contexto, en los próximos meses y años es muy probable que se den cambios relevantes en las formas tradicionales de trabajo académico y en la organización de las IES. En México es claro que será necesario establecer una nueva agenda de transformaciones para las IES en general y para cada una de ellas a partir de sus particularidades.
Es evidente que se necesita una reflexión profunda sobre los procesos de enseñanza-aprendizaje, los modelos pedagógicos y el uso de tecnologías.
La Lic. Claudia Artemiza Pavlovich Arellano, Gobernadora en turno del Estado de Sonora, publicó a través del Boletín Oficial Número 22, Sección II, el día martes 17 de Marzo de 2021, Acuerdo donde se emite la instrucción en la que se suspenden las clases y los trabajos o servicios en las escuelas de Educación Básica, Media Superior y Superior en todos sus tipos y modalidades, Normal y demás formación de maestros de Educación Básica del Sistema Educativo Estatal o Sectorizados de la Secretaria de Educación y Cultura del Estado de Sonora; también la delimitación de las actividades de la Administración Pública Directa y Paraestatal
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del Estado de Sonora; a su vez, se dictan medidas preventivas para Sectores Económico y Social del Estado. Todos los puntos anteriores del Acuerdo con el objeto de prevenir la propagación de COVID-19. Las instituciones de Educación Superior en Sonora en su totalidad atendieron al llamado de la estrategia “Quédate en Casa”.
2.4 La educación superior en la Agenda 2030
El 25 de septiembre de 2015, los países miembros de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) adoptaron un conjunto de objetivos globales para erradicar la pobreza, proteger el planeta y asegurar la prosperidad para todos como parte de una nueva agenda de desarrollo sostenible. Cada objetivo tiene metas específicas que se esperan alcanzar en los próximos 15 años, con la participación de los gobiernos, el sector privado y la sociedad civil.
La adopción de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) coincidió con el inicio del último periodo de gobierno contemplado en la evaluación (2015-2021), por lo que el PED 2016-2021 no se alineó originalmente a estos objetivos. Derivado de la Ley de Planeación del Estado de Sonora y el PND 2019-2024, en julio de 2020 se publicó una actualización del PED que sí los considera.
Aunque el cumplimiento de los ODS no forma parte de la presente evaluación, por lo anteriormente mencionado, la importancia de dedicarles un capítulo estriba en que deberán ser considerados para el diseño futuro de los objetivos de la política de educación superior, contribuyendo al cumplimiento de la agenda 2030 en beneficio de las acciones globales.
De los 17 ODS adoptados por los países miembros de la ONU, el cuarto objetivo es el que plantea la educación de calidad y promueve garantizar una educación inclusiva y equitativa, y mejorar las oportunidades de aprendizaje
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permanente para todos. La meta 4.3 concierne a la educación superior y señala como objetivo para 2030 asegurar el acceso en condiciones de igualdad para todos los hombres y mujeres a una formación técnica, profesional y superior de calidad, incluida la enseñanza universitaria (ONU, 2021).
La ONU coloca a la educación como punto clave para erradicar la pobreza y lograr la sostenibilidad, construir un futuro mejor para todos, basado en la igualdad de derechos y la justicia social, el respeto de la diversidad cultural, la solidaridad internacional y la responsabilidad compartida. Además, señala que un sistema educativo de enseñanza superior correctamente establecido y reglamentado permite ampliar el acceso, la igualdad, la calidad y la pertinencia de este nivel educativo. También puede reducir la disparidad entre el contenido de la enseñanza y lo que el alumnado debe aprender a fin de garantizar el desarrollo sostenible y de aprovechar plenamente las tecnologías, los recursos educativos abiertos y la enseñanza a distancia.
En el mismo sentido, la ONU hace alusión al desarrollo tecnológico contribuye a una mayor interconexión y abre nuevas vías para el intercambio, la cooperación y la solidaridad. La educación tiene que encontrar los medios para responder a estas oportunidades, tomando en consideración las numerosas cosmovisiones y los sistemas de conocimiento alternativos, así como nuevas fronteras de la ciencia y la tecnología.
El volumen de recursos educativos digitales impone nuevas exigencias a los sistemas e instituciones de la educación superior, en lo relativo al desarrollo de los programas educativos, los planes de estudio y los procesos de aprendizaje novedosos e innovadores, así como a las vías de acceso a la enseñanza superior, todo lo anteriormente mencionado es propiciado por la existencia de modelos de prestación de servicios de aprendizaje en línea, a distancia, de educación abierta, mixta y cursos de corta duración. El enorme potencial que propicia el aprendizaje
