Capítulo II. Evaluación de diseño. A. Introducción

(1)

__________________________________________________________________________

Capítulo II. Evaluación de diseño

A. Introducción

En este capítulo se presenta una descripción y análisis de otros programas sociales con características similares al PASL en el contexto internacional. Para efectos de comparabilidad, se eligió una estructura a partir de una misma tipología de elementos y características básicas—por ejemplo, objetivos, apoyos, mecanismos de operación, población objetivo, etc.—facilitando el encontrar analogías y diferencias entre ellos y el PASL. En la segunda parte, se analizan si los criterios y lineamientos establecidos en el Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006 son cumplidos por el PASL. La tercera parte se ocupa de analizar el cumplimiento del PASL con la Ley General de Desarrollo Social.

Finalmente, se analiza la complementariedad o duplicidad del PASL con el Programa de Apoyo Alimentario (PAL).

B. Programas similares al PASL

El PASL se encuentra dentro de los programas de corte nutricional, con una población objetivo que va más allá de la población infantil, llegando a otros grupos como los adultos de 60 años o más y a las mujeres en condiciones de mayores requerimientos nutricionales: niñas y niños de 6 meses a 12 años de edad; mujeres adolescentes de 12 a 15 años; mujeres en periodo de gestación o lactancia; mujeres de 45 a 59 años; enfermos crónicos y personas con discapacidades mayores de 12 años; adultos de 60 años o más.

El propósito de este apartado es identificar y analizar otros programas en el mundo similares al PASL. A partir de ahí, se pretende examinar y estudiar

(2)

dichos programas en cuanto a sus componentes básicos y propósitos; y finalmente, identificar y analizar sus diferencias con el PASL.

Existen a nivel mundial un número importante y una variedad significativa de programas de distribución de leche con diferentes estructuras y mecanismos.

Para hacer una comparación profunda con el PASL, se seleccionaron cuatro ejemplos concretos: dos de países latinoamericanos, en particular, Chile y Perú;

y otros dos ejemplos de regiones o países desarrollados, la Unión Europea (UE) y Estados Unidos (UE). Así, podrán compararse programas que atienden condiciones similares o más críticas que la mexicana, y por otro lado, programas en países con entornos favorables, muy por encima de las condiciones de nutrición de nuestro país.

Este análisis pretende hacer una comparación para encontrar las características conjuntas que hacen al PASL un programa único. Para ello, en la primera parte, se encuentra una comparación general con cada uno de los cuatro países seleccionados, y posteriormente, se encuentran algunos ejemplos de otros países con diferentes programas de distribución de leche. En global, permite tener una visión clara de cuáles son las tendencias a nivel internacional y qué características comparte el PASL con dichas tendencias.

(3)

__________________________________________________________________________

1. Chile

a) Programa Nacional de Alimentación Complementaria (PNAC)

Los programas de ayuda alimentaria en Chile datan de principios del siglo pasado, tiempo en el que ya se distribuía leche gratuita a lo largo del país. Para la década de los 50, la distribución de leche en polvo era importante a nivel nacional y considerada como un programa de apoyo social. A principios de los años 70, se introdujo la marca de leche: “Leche purita” que será un icono a nivel nacional y cuyo nombre se conserva incluso hasta nuestros días. En el año de 1987 que se crea el Programa Nacional de Alimentación Complementaria (PNAC), que desde entonces tenía el propósito de disminuir la desnutrición infantil. En los años noventa, el PNAC ha hecho modificaciones sustanciales desde enriquecer las fórmulas, hasta crear nuevos productos para mercados específicos, como se mencionará más adelante.

El PNAC chileno hoy día consiste en una serie de productos que se distribuyen entre los niños, mujeres embarazadas y adultos mayores de acuerdo a sus condiciones de salud y de desnutrición. Tienen una amplia variedad de productos lácteos que están fabricados para los diferentes beneficiarios. Se trata de un programa de ayuda alimentaria destinado a prevenir la malnutrición en los grupos sociales de mayor riesgo del país.

A continuación se presenta la Tabla general comparativa, que relaciona los objetivos, población objetivo, características del apoyo, mecanismos de operación, características del producto y cobertura entre el PASL mexicano y el PNAC chileno.

(4)

Cuadro 2.1

Tabla comparativa programas de México y Chile Programa de Abastecimiento Social de Leche

México

Programa Nacional Alimentación Complementaria

Chile Objetivos

generales

Contribuir al desarrollo de capacidades y a la disminución o prevención, en su caso, del déficit nutricional, otorgando un beneficio al ingreso de las familias en condiciones de pobreza, mediante el suministro de leche de alta calidad y fortificada con vitaminas y minerales, a precio subsidiado con respecto al mercado y autorizado por el Consejo de Administración.

Mantener un óptimo estado nutricional de las embarazadas para asegurar un desarrollo fetal armónico, una lactancia materna exitosa, y un crecimiento y desarrollo normal del niño (hasta 2002). Contribuir a la reducción de la obesidad y de la prevalencia de las enfermedades crónicas no transmisibles (ETCNs) del adulto. (se incorpora de 2002 a la fecha)

Objetivos específicos

• Contribuir al mejoramiento de la alimentación y nutrición de las familias beneficiarias, en particular para apoyar:

o El crecimiento y desarrollo de las niñas y los niños en edad lactante, preescolar y escolar.

o A coadyuvar al abatimiento de los índices de anemia y el déficit de micronutrientes en esta población.

o El mejoramiento de las condiciones nutricionales de las personas adultas mayores.

o La disminución de la severidad de la pobreza.

• Operar los convenios interinstitucionales celebrados para el suministro de leche a instituciones públicas, así como convenios con personas morales legalmente constituidas y sin fines de lucro.

• Proteger la salud de la madre durante el embarazo y lactancia, y promover la lactancia materna exclusiva hasta los seis meses de edad del niño. Introducir prácticas adecuadas del destete.

• Disminuir la proporción de neonatos con bajo peso de nacimiento

• Fomentar crecimiento y desarrollo normal del menor de 6 años desde la gestación.

• Prevenir y corregir el déficit nutricional

• Estimular la concurrencia a los controles de salud.

• Distribuir alimentos adecuados a las necesidades de los grupos objetivos, al perfil alimentario nutricional de la población y a los conocimientos científicos vigentes.

• Servir de centro articulador para la intervención nutricional a través del ciclo vital, detectando, previniendo y

controlando aumentos de peso excesivos en la población beneficiaria.

• Mantener dentro de canales de crecimiento aceptables a recién nacidos (RN) identificables como en mayor riesgo de malnutrición y ECTNs.

Población objetivo

• Niñas y niños de 6 meses a 12 años de edad.

• Mujeres adolescentes de 12 a 15 años.

• Mujeres en periodo de gestación o lactancia.

• Menores de 6 años de edad desnutridos o en riesgo de desnutrir.

• Embarazadas y nodrizas (hasta por tres meses posparto

(5)

__________________________________________________________________________

• Mujeres de 45 a 59 años.

• Enfermos crónicos y personas con discapacidad mayores de 12 años.

• Adultos de 60 o más años.

en caso de desnutrición )

• Para el programa PNAC Prematuro: Niños prematuros menores de 1,500 g y/o menores de 32 semanas de gestación.

• Para el programa PNAC Fenilquetonuria: Niños hasta los 14 años de edad que presenten fenilcetonuria.

• Para el programa de Alimentación al Adulto Mayor (PACAM):

o Adultos mayores de 60 años con examen de salud al día.

o Adultos mayores de 65 años con examen de salud al día en tratamiento de tuberculosis (TBC).

o Adultos mayores de 65 años con examen de salud al día del Chile Solidario.

o Adultos mayores de 60 años con examen de salud al día en convenio con Hogar de Cristo.

Características del apoyo

• El programa otorga una dotación de 4 litros de leche fortificada (o su equivalente en polvo) a cada beneficiario semanalmente, a precio preferencial por debajo del precio de mercado. La dotación por familia varía dependiendo del número de beneficiarios; el PASL entrega hasta 24 litros (o su equivalente en polvo) por familia.

• El programa distingue su operación en dos esquemas de atención: Abasto Comunitario y Convenios

Interinstitucionales.

• El precio por litro es de de $3.50, igual que su equivalente en polvo.

Los alimentos que distribuye el PNAC son en polvo, se entregan por kilo y totalmente gratuitos. La distribución por kilo se da de acuerdo al tipo de necesidad (leche para los recién nacidos y embarazada, leche-cereal para los niños de más de 12 años, leche especial para otros programas y otros productos como sopas y cremas) y grado de desnutrición (se le da más leche a aquellos más desnutridos).

Mecanismo de operación

1. Difusión a los beneficiados del programa sobre sus características, derechos y obligaciones.

2. Cuenta con información completa en los puntos de venta.

3. Se entrega a través de:

a. Lecherías (o puntos de venta) b. Tiendas Diconsa

c. Convenios

4. Funciona a través de dos mecanismos;

a. Convenios interinstitucionales con instituciones públicas.

1. Los productos del PNAC sólo podrán ser distribuidos a sus beneficiarios en los establecimientos asistenciales de atención primaria, que integran o están adscritos al Sistema Nacional de Servicios de Salud.

2. Es el “Engargado de la Distribución de Alimentos y de la Bodega” el que recibe los productos del distribuidor, y los entrega a los usuarios. También es responsable del registro de la información.

3. Al beneficiario, se le hace entrega de una tarjeta que contiene sus datos básicos, además de su estatus

(6)

b. Convenios con personas morales ad hoc con los objetivos Liconsa.

nutricional. Existe un tipo de tarjeta para cada tipo de beneficiario: para niños, para embarazadas y para adultos.

Características del producto

• Leche en polvo o líquida fortificada con vitaminas A, B₂, B12, C y D. Hierro y Zinc.

• Leche descremada en polvo fortificada para personas de la tercera edad y enfermos crónicos.

• Leche purita fortificada: producto lácteo reforzado con minerales esenciales (hierro, zinc, vitamina C, cobre) para los niños menores de 18 meses y embarazadas.⁴

• Purita cereal: producto lácteo y vegetal reforzado con minerales, para los niños mayores de 18 meses y hasta los 5 años 11 meses.⁵

• Fórmula para prematuros y de continuación: productos especiales para prematuros menores de 1.500 gr y/o menores de 32 semanas al nacer: se entregan hasta el año de edad (corregida según tiempo de gestación).

Contiene mayor aporte de calorías, proteínas, grasas, calcio, fósforo y otros micronutrientes.⁶

• Fórmula para Fenilcetonúricos: producto especial sin fenilalanina para niños portadores de fenilcetonuria, este producto se entrega hasta los 14 años de edad.⁷

• Bebida láctea años dorados: producto con base en leche y cereales, fortificada con vitaminas y minerales, reducida en lactosa, baja en grasa total y en sodio.⁸

Cobertura El PASL opera en localidades, colonias, zonas urbanas, semiurbanas rurales de las 32 entidades federativas, mediante los puntos de atención autorizados por Liconsa.

A nivel nacional, distintos puntos de apoyo para la distribución.

4 Si se desea conocer más sobre la fórmula de la Leche Purita Fortificada, consúltese la página de Internet:

http://www.minsal.cl/ici/nutricion/leche_purita_fortificada_310805.pdf

5 Si se desea conocer más sobre la fórmula de Purita Cereal, consúltese la página de Internet:

http://www.minsal.cl/ici/nutricion/NPC_sin_omega_230805.pdf

6 Si se desea conocer más sobre la fórmula para prematuros, consúltese la página de Internet:

http://www.minsal.cl/ici/nutricion%5CPNAC_Prematuro.pdf

7Si se desea conocer más sobre la fórmula para fenilcetonúricos, consúltese la página de Internet:

http://www.minsal.cl/ici/nutricion/PKU_abril_2005.pdf

8 Si se desea conocer más sobre la fórmula de la Bebida Láctea Años Dorados, consúltese la página de Internet:

http://www.minsal.cl/ici/nutricion/Bebida_lactea_SIN_omega.pdf

(7)

__________________________________________________________________________

b) Análisis comparativo México - Chile

Como se puede apreciar, el PASL y el PNAC guardan muchos aspectos en común, en particular, los relacionados con los objetivos, la población objetivo y la cobertura. En cuanto a los objetivos, ambos programas arguyen tener la finalidad de disminuir la desnutrición infantil y en mujeres embarazadas; además de que ambos tienen una fórmula láctea específica para adultos mayores—el PASL tiene una presentación descremada en polvo para la población de 60 años o más. Sin embargo, el programa chileno no considera dentro de su población objetivo a los niños hasta de 12 años y mujeres entre 45 a 59 años de edad; en contraste, el PASL si los incluye. El PNAC contempla como beneficiarios a niños mayores de 6 años sólo cuando tienen fenilcetonuria y, por otro lado, a los adultos mayores de 60 años, únicamente con los exámenes de salud indicados.

Asimismo, los programas son similares en cuanto a las características de los productos que manejan. La Leche Purita Fortificada tiene, al igual que la leche Liconsa, vitaminas y minerales adicionados de alta calidad. De la misma manera, la leche para adulto es un punto de convergencia entre los programas.

Adicionalmente, el PNAC, tiene una variedad de productos dirigida a otra población; verbigracia, la fórmula para fenilcetonúricos que como su nombre lo indica, tiene un mercado muy definido.

Por otro lado, existen también diferencias significativas en las características del apoyo y en los mecanismos de operación. El modelo chileno, es gratuito, se mide en unidades de kilo y se entrega de acuerdo a su necesidad nutricional.

Por ejemplo, se entrega doble dotación para aquellos más desnutridos. El PASL, no es gratuito, sino que se vende a un precio preferencial de $3.50 el litro y se entrega una cantidad definida (4 litros) por semana a cada beneficiario (o su equivalente en polvo).

(8)

En este mismo sentido, los dos programas se distribuyen a nivel nacional, con puntos de venta bien establecidos y reconocidos. El PNAC considera a los establecimientos asistenciales de atención primaria del país, en donde se almacenan y se entregan los paquetes de producto. Todo supervisado y administrado por un personaje conocido como “Encargado de la Distribución de Alimentos y de la Bodega”. El PASL, también tiene puntos de distribución establecidos, pero son tiendas o lecherías autorizadas y tiene además una persona encargada de promover las actividades del Programa denominada

“promotor social”. Adicionalmente, ambos programas tienen un mecanismo para identificar a los usuarios, el PASL a través de una tarjeta de miembro que indica cuánta leche se le entrega al beneficiario y el PNAC a través de una tarjeta que indica sus características, para diferenciar el producto. Ambas tienen requisitos específicos para ser tramitadas.

En general, los programas mexicano y chileno son similares en cuanto al tipo de población que atienden pues son focalizados, aunque el PASL atiende a un mayor rango de personas. Aunado a ello, también tienen relación en el tipo de fórmulas en productos básicos de leche. Ambos programas proveen exclusivamente productos lácteos y tienen una variedad de productos ad hoc a su población objetivo. Finalmente, es evidente que el PASL tiene una fuerte ventaja sobre el modelo chileno y es que el Estado no subsidia la leche que distribuye. En Chile, el programa debe ser pagado por el Estado, mientras el PASL, vende su producto a un precio preferencial por debajo del precio del mercado a través de Liconsa, una paraestatal que por lo menos hasta 2004 fue autosuficiente.

(9)

__________________________________________________________________________

2. Perú

a) Programa del Vaso de Leche (VL)

El programa Vaso de Leche (VL) es un esfuerzo por evitar la desnutrición en los sectores más pobres del país sudamericano. Por un lado, su ayuda se enfoca a los infantes menores de 3 años, y por otro, a poblaciones de mayor riesgo como mujeres embarazadas, ancianos y enfermos en general. El programa Vaso de Leche comenzó como una experiencia local, y posteriormente se introdujo en toda la nación peruana. En la década de los 70, surge la idea de suplantar la escasa ayuda de los programas existentes e incorporar comités de participación para un programa de Leche en la Municipalidad de Lima Metropolitana.⁹ Los comités de Lima, fueron armando una gran organización logrando llevar grandes cantidades de ayuda a todo el territorio. Es hasta 1985, cuando se conjuntan los esfuerzos de los comités y se aprueba una ley a nivel nacional que define como tal el Programa Vaso de Leche de asistencia alimentaria materno-infantil. En 1991, el programa fue incorporado al Sistema Nacional de Compensación y Desarrollo Social, cuya finalidad era: “coordinar, ejecutar y evaluar proyectos en materia de alimentación, salud y empleo temporal productivo, destinados a los sectores más pobres del país.”¹⁰

A continuación, se presenta la tabla comparativa del Programa de Abastecimiento Social de Leche mexicano con el Programa del Vaso de Leche peruano, en cuanto a sus objetivos, población beneficiada, características del apoyo, mecanismos de operación, características de los productos y cobertura.

9 Suárez Bustamante, Miguel. Caracterización del Programa Vaso de Leche. Dirección General de Asuntos Económicos y Sociales del Ministerio de Economía y Finanzas, en URL:

http://www.mef.gob.pe/propuesta/ESPEC/caracvaso.pdf

10 íbidem.

(10)

Cuadro 2.2

Tabla comparativa programas de México y Perú Programa de Abastecimiento Social de Leche

México

Programa del Vaso de Leche Perú

Objetivos generales

Mejorar el nivel nutricional de los sectores más pobres, prevenir la desnutrición en niños menores de 3 años y fomentar la participación de la comunidad organizada.¹¹ Por otro lado, se intenta llevar a otras poblaciones de riesgo como: niños, madres gestantes, lactantes, ancianos y enfermos de TBC, un apropiado nivel nutricional a través de la entrega de leche, realizando para tal efecto una correcta gestión de coordinación y fiscalización.¹²

• Contribuir a mejorar el nivel nutricional y la calidad de vida.

• Reducir la mortalidad infantil.

• Suministrar diariamente una ración complementaria a los niños, a las madres gestantes y lactantes.

• Fomentar la lactancia materna.

• Estimular el desarrollo de formas de organización comunal en especial de la población femenina que permitan

acciones conducentes a elevar el nivel de vida y conciencia.

• Promoción educativa en salud y nutrición con énfasis en el combate a la diarrea.

• Fomento de la demanda de servicios de salud que se prestan a la comunidad.

• Búsqueda de alternativas de solución al problema alimentario.¹³

• Mujeres adolescentes de 12 a 15 años. • Niños menores de 6 años

• Madres gestantes y lactantes

11 Gajate, Gissele e Inurritegui, Marisol. El impacto del Vaso de Leche en la nutrición infantil. Economía y Sociedad. CIES, noviembre de 2003 en URL: http://www.consorcio.org/CIES/html/pdfs/bol50/GajateInurritegui.pdf

12 Suárez Bustamante, Miguel., op cit.

13 Centro de Prevención y Desastres. El programa Vaso de Leche en el Perú en URL:

http://www.predes.org.pe/ayudatematica_pdf/programa_vaso_%20leche.pdf

(11)

__________________________________________________________________________

• Niños de 6 a 13 años

• Grupos con problemas sociales (niños desnutridos ancianos y enfermos de tuberculosis)

Se distribuyen raciones durante cinco días a la semana para el desayuno. No obstante, el costo por ración (en términos de calorías equivalentes) de este programa es uno de los más elevados: S/. 1.247 por cada 1.000 kilocalorías.¹⁴

1. Difusión a los beneficiados del programa sobre sus características, derechos y obligaciones.

2. Cuenta con información completa en los puntos de venta.

3. Se entrega a través de:

a. Lecherías (o puntos de venta) b. Tiendas Diconsa

c. Convenios

4. Funciona a través de dos mecanismos;

a. Convenios interinstitucionales con instituciones públicas.

b. Convenios con personas morales ad hoc con los objetivos Liconsa.

Los mecanismos de operación para el programa Vaso de Leche en Perú no están bien delimitados debido a la falta de administración nacional en cuanto a la distribución, los mecanismos de selección de los beneficiarios y su periodicidad. Es por tanto, que no es posible definir mecanismos de operación universales para dicho programa.

La mayor parte del programa, está en manos de beneficiarios, miembros de clubes o comités que toman decisiones y distribuyen los productos a nivel nacional.

• Leche pura líquida o en polvo.

• Lácteo enriquecido que tiene una combinación de leche entera en polvo no menor del 20% del peso total de la ración (50g) y uno o varias harinas de leguminosas en combinación o no con harinas de cereales, precocidos y gelatinizados plenamente, exenta de almidones crudos.

14 Gajate, Gissele e Inurritegui, Marisol., op cit.

(12)

(En cuanto a su contenido nutricional, las raciones presentan el menor contenido enérgico y proteico, y no satisfacen los requerimientos nutricionales de hierro y vitaminas.)¹⁵

La ejecución de este programa se realiza a través de todos los municipios del país, utilizando como instrumento de focalización un índice de desnutrición. El

Vaso de Leche tiene una fuerte presencia en todas las áreas de residencia, alcanzando el 93% del total de beneficiarios de algún programa alimentario en Lima Metropolitana y superando el 70% en el resto del país.¹⁶

15 íbidem.

16Suárez Bustamante, Miguel., op. cit.

(13)

__________________________________________________________________________

b) Análisis comparativo México - Perú

El programa Vaso de Leche (VL) peruano tiene similitudes con el PASL mexicano en cuanto a sus objetivos, pues ambos intentan combatir la desnutrición de las poblaciones de mayor riesgo de desnutrición. Cabe señlar que el VL maneja complementariamente objetivos educativos adscritos al programa y otros objetivos relacionados con la solución de los problemas alimenticios y la búsqueda de mejores servicios de salud en las comunidades.

Cabe señalar que cuando un programa tiene más dos objetivos generales, corre el riesgo de no cumplirlos; también podríamos hablar de un problema en el diseño del programa. Ambos programas tienen puntos de encuentro adicionales en la población beneficiada, pues fuera de las mujeres de 45 a 59 años que contempla el PASL, atienden prácticamente a la misma población.

Por otro lado, en cuanto a las características del apoyo, en el VL peruano, no se definen las cantidades de apoyo que se le otorgarán a cada uno de los beneficiarios, ni su unidad de medida. No obstante, sí se define que el costo por ración equivale a 1.247 soles por cada 1,000 kilocalorías. El análisis de Giselle Gajate y Marisol Inurritegui (2003) hace énfasis en que los costos son muy elevados en comparación con otros programas de leche a nivel internacional.

Asimismo, en la comparación entre las características de los productos, el VL, reparte leche líquida y en polvo, al igual que el PASL. Sin embargo, es necesario decir que en este rubro, los productos del VL, no cubren los requerimientos nutricionales de hierro y vitaminas que deberían para combatir eficientemente la desnutrición.17 Adicionalmente, el VL provee de otros productos lácteos enriquecidos y adicionados con harinas, habas y soya en general (muy similar a la leche-cereal del PNAC chileno).

17 Gajate, Gissele e Inurritegui, Marisol., op.cit.

(14)

Por otro lado, en cuanto a los mecanismos de operación, los programas difieren diametralmente, pues en Perú, no solamente no se encuentran bien delimitados los mecanismos de entrega, sino que no se identifican los beneficiarios de acuerdo a las normas establecidas. El programa atiende a personas sin evaluar previamente sus características y no diferencia a las poblaciones más marginadas. El programa VL, funciona en la práctica en el Perú y tiene una cobertura muy amplia de personas en todos los municipios del país. Sin embargo, los mecanismos de control y administración no se encuentran delimitados del todo y en funcionamiento. Pues son más bien los comités y clubes de la leche quienes se encargan de hacer que todo el mecanismo funcione de alguna manera.

El programa de Perú, se ha caracterizado por tener un programa integral, con mala administración y buena cobertura. El funcionamiento del programa descansa casi por completo en los mismos beneficiarios que se organizan:

comités o clubes de madres; atiende prácticamente a la misma población que el PASL, con excepción de las mujeres entre 45 y 59 años. A diferencia del PASL que tiene bien definidos los criterios de adscripción al programa, puntos de venta, cantidades y cobertura, el VL, se administra de manera inadecuada, no conociendo ni teniendo control sobre los beneficiarios y sus puntos de entrega.

Otra diferencia que vale la pena resaltar es que el VL le cuesta al erario público y no soluciona necesariamente los problemas de nutrición debido a sus fórmulas.

(15)

__________________________________________________________________________

3. Unión Europea

a) Esquema de Leche en las Escuelas

El programa de subsidios de leche tiene sus orígenes en los años 70, cuando era opcional que los países de Europa se adscribieran al programa o no. Por aquellos años, el programa no tenía mucha difusión en los países de la entonces Comunidad Europea. Hasta 1994, se lanza una campaña para promover el subsidio de leche en las escuelas, encabezada principalmente por padres de familia. En 2000, la FAO lanza el foro “Leche en las escuelas” y tiene tal impacto en la UE que se instaura un programa ya más difundido y establecido a iniciativa del gobierno británico.

En el nuevo programa se involucran a los padres de familia y a las instituciones educativas en el problema de nutrición infantil. El argumento para su implementación está relacionado con estadísticas hacia adentro de la Unión Europea, en donde el 15 por ciento de los niños admitidos en un hospital, sufren de malnutrición y que uno de cada tres niños, asiste a la escuela si haber desayunado.¹⁸ Con ello, la región tiene suficientes argumentos para subsidiar el abasto de leche en las escuelas del país.

A la par de la iniciativa antes mencionada, el programa persigue también otros fines relacionados con los productores de leche de Gran Bretaña. Pues si se involucran en el mercado de la leche a las escuelas a través del programa, la iniciativa privada se ve beneficiada en la ampliación de su mercado para la leche en toda la Unión Europea. El documento que habla sobre el esquema para 2003 y 2004, menciona que la leche distribuida será producida en la provincia

18 Programa de Leche para Escuelas, en URL: http://www.milkforschools.org.uk/

(16)

escocesa y galesa.¹⁹ Es así como dentro de este programa, se involucra a la iniciativa privada y a la sociedad civil con dos objetivos diferentes que se entrelazan en el esquema de Leche en las Escuelas promovido por la Unión Europea. De esta manera, el programa, no solamente beneficia a los niños de las escuelas, sino que subsidia a los productores regionales de leche, en particular a aquellos del Reino Unido. Es así como funciona grosso modo el programa que tiene en mente la Unión Europea.

A continuación se presenta una tabla comparativa entre el Programa de Abastecimiento Social de Leche y el programa europeo de Leche en las Escuelas en donde se comparan sus objetivos, población beneficiada, características del apoyo, mecanismo de operación, características del producto y su cobertura.

19 EU School Milk Scheme. 2003/04 School year. Other Market Supports Division of the

Department of Agriculture and Food, in URL:

http://www.agriculture.gov.ie/areasofi/eumilkscheme/_1._Introduction

(17)

__________________________________________________________________________

Cuadro 2.3

Tabla comparativa programas de México y Unión Europea Programa de Abastecimiento Social de Leche

México

Leche para las escuelas Unión Europea Objetivos

generales

La distribución de leche en la Unión Europea en las escuelas preescolares tiene dos objetivos aislados que logran conjugarse en el programa. Por un lado, se intenta mejorar la salud de los niños que asisten a las escuelas de educación preescolar (niños menores de 5 años), proveyendo leche subsidiada.²⁰ Por otro lado, ampliar el mercado de la leche, sobre todo la que proviene del Reino Unido de las zonas de Esocia y Gales.²¹

• Contribuir a mejorar el nivel nutricional de los niños menores de 5 años.²²

• Desarrollar el mercado a través de la influencia al consumidor.

• Desarrollar los mecanismos de incorporación de leche en el mercado.

• Mejorar la administración de los productores, proveyendo de soluciones técnicas para un negocio saludable.

• Enfermos crónicos y personas con discapacidad mayores

• Niños menores de 5 años que asisten a escuelas que cuentan con el programa.

20 Programa de Leche para Escuelas, op.cit.

21 The Milk Development Council Plan 2005-2007 for the European Union in URL: http://www.mdc.org.uk/mdc-main/documents/MDCPlan2005- 07.pdf

22Programa de Leche para Escuelas, op.cit.

(18)

de 12 años.

• Se distribuyen raciones de 189 ml. al día, y cuesta 12 pennies (3.8 pesos aprox.) ya con el subsidio para el Reino Unido.²³

• En general, el máximo de ayuda es de 250ml. de leche por niño diario.²⁴

• Hay varios tipos de subsidio que pueden ser tanto para la escuela, como para el padre de familia. En el primer caso, la escuela puede pedir un subsidio en donde el total se le carga al padre y en el segundo caso, el Estado provee un subsidio y se reembolsa a la escuela por él. En algunos casos, está permitido para la escuela añadir un penny (penique) de libra al costo total de la leche para gastos internos.

1. Difusión a los beneficiados del programa sobre sus características, derechos y obligaciones.

2. Cuenta con información completa en los puntos de venta.

3. Se entrega a través de:

a. Lecherías (o puntos de venta) b. Tiendas Diconsa

c. Convenios

4. Funciona a través de dos mecanismos;

a. Convenios interinstitucionales con instituciones públicas.

b. Convenios con personas morales ad hoc con los objetivos Liconsa.

1. Las escuelas se adscriben al programa a través de las formas registradas en Internet.

2. Los padres pagan por el servicio en la escuela, ya sea con tarjeta de crédito o en efectivo, a través del programa escolar.

3. La leche se distribuye directamente en las escuelas, que deben contar con equipo para mantener la leche a 5° C.

• Leche entera de vaca en Tetrapack

• Se prevé la entrega de:

o Leche entera en Tetrapack, con sabores de chocolate, conteniendo por lo menos el 90% del producto de leche pura.

o Bebida de leche-yogurt.

24 EU School Milk Scheme. 2003/04 School year., op. cit.

(19)

__________________________________________________________________________

o Leche semidescremada

o Bebidas semidescremadas de sabores.

o Bebida de leche-yogurt semidescremada Cobertura El PASL opera en localidades, colonias, zonas urbanas,

semiurbanas rurales de las 32 entidades federativas, mediante los puntos de atención autorizados por Liconsa.

El programa en general, se ha extendido por todos los países de la Unión Europea. No obstante, el programa tiene limitaciones logísticas y su cobertura tiene las siguientes características: alrededor del 23-25% de los niños en edad preescolar tienen permitida la participación en los subsidios de leche. El 10% de los niños entre 5-11 años tienen el subsidio provisto, y el 15% de los niños que tienen una edad por debajo de los 5 años se han beneficiado del subsidio. ²⁵

(20)

b) Análisis comparativo México – Unión Europea

Es evidente que los propósitos de ambos programas, aunque tienen coincidencias, son diferentes. Ejemplo de ello es que el programa europeo contempla como uno de sus objetivos promover un sector productivo. En este sentido, la Unión Europea fomenta el desarrollo de productores nacionales a través del subsidio como mecanismo de desarrollo. Adicionalmente, uno de los objetivos del esquema europeo de Leche en la Escuela es mejorar el nivel nutricional de los niños menores de 5 años. En este rubro, los objetivos concuerdan en el tema de la nutrición.

Por otro lado, el alcance de la población beneficiada del esquema de la Unión Europea en relación con México, es menor; incluso pequeña para el ámbito en el que se proporciona la ayuda, que son las escuelas. Aunque, según algunos datos de la Unión Europea, algunas escuelas primarias también cuentan con el subsidio del programa.26 El PASL contempla a una población más amplia de personas con alto riesgo nutricio.

Aunado a lo anterior, también se pueden percibir las diferencias puntuales en las características del apoyo de cada uno de los programas. Desde las unidades de medición, ya que en la Unión Europea se les da a los estudiantes una cantidad que varía desde los 185 ml., hasta los 250 ml. de leche al día. En México las unidades son establecidas a priori e institucionalmente, además de que están medidas por litro. El precio subsidiado de la leche en Gran Bretaña, tiene un costo unitario (es decir, de un envase tetrapack con leche de 185 ml.) de 12 pennies (peniques en español) de libra, unos 3.8 pesos mexicanos aproximadamente. El precio mexicano está muy por debajo del precio británico, con lo que podemos suponer que necesitan menos venta de productos para lograr ser eficientes en el mercado.

26 íbidem

(21)

__________________________________________________________________________

En cuanto a los mecanismos de operación, los dos programas son sustancialmente diferentes, ya que en la Unión Europea, los puntos de venta son las instituciones escolares adscritas al programa y las cuotas mensuales por niño; todo se maneja a través de las instancias locales que deciden qué escuelas se integran al programa y cuáles no. En México la distribución es a través de tres canales: lecherías, tiendas Diconsa y convenios institucionales autorizadas por Liconsa. Además, de que el precio y la cantidad son fijos para todo el programa.

Las características del producto europeo difieren en los programas en variedad y valor nutrimental; esta variedad supera a la mexicana, pues tienen leche normal, de sabores y con yogurt tanto entera como semidescremada. No obstante, los productos mexicanos están enriquecidos con vitaminas y minerales, situación que en la referencia europea no se menciona.

En cuanto a la cobertura, en México se abarca todo el territorio, con una significativa cantidad de puntos de venta y una gran cantidad de población suscrita al programa. En la Unión Europea, existen muy pocos niños que reciben el subsidio y muchos de los que lo reciben, no son ni siquiera de la edad meta que se plantea en el documento relacionado con el Esquema de Leche en las Escuelas, sino niños hasta de 11 años.

En general, es evidente que los problemas estructurales de la Unión Europea y los de México son muy diferentes. No obstante, el programa europeo persigue fines que en la tesitura son similares, pero en el fondo diferentes a los de nuestro país. En México se intenta pretende ayudar a resolver un problema de desnutrición; en Europa, se intenta apoyar a los productores a través del subsidio a las escuelas, es aquí donde las discrepancias entre ambos programas se vuelven innegables. El PASL, es sin duda un programa integral

(22)

que se conforma a partir de la integración vertical de la producción, un mecanismo de distribución focalizado y organizado mediante una red de locales.

El programa europeo, está diseñado como un simple subsidio, que no tiene identificado un mercado finito y focalizado, ni tiene consolidada una estructura interna fuerte.

(23)

__________________________________________________________________________

4. Estados Unidos de Norteamérica

a) Programa Especial de Leche

El programa de leche en Estados Unidos está bien delimitado, pues existen en ese país una serie de programas de alimentación en las escuelas que soportan ya casi toda la demanda norteamericana. El Programa Especial de Leche es un complemento a los demás programas de alimentación en las escuelas, internados, campamentos e instituciones de cuidado de infantes; este consiste en un subsidio por parte del Departamento de Agricultura de los Estados Unidos (USDA), en donde por cada 235 ml. de leche al día que se sirve, el gobierno retribuye el dinero a las escuelas que tienen el programa.

La escuela debe operar en un régimen de ganancia cero en los programas de leche. Dichas escuelas aceptan usar el reembolso del gobierno para reducir el precio de venta de leche para los niños. El programa, podría decirse, funciona como un sistema de becas de leche, en donde los niños y jóvenes de menores recursos acceden al financiamiento del Estado y se les otorga una cantidad de 235 ml. de leche diaria con un valor de 17 centavos de dólar (1.8 pesos mexicanos aproximadamente).

A continuación se presenta un comparativo entre el PASL y el Programa Especial de Leche en tanto sus objetivos generales, población beneficiada, características del apoyo, mecanismos de operación, características del producto y cobertura.

(24)

Cuadro 2.4

Tabla comparativa programas de México y Estados Unidos Programa de Abastecimiento Social de Leche

México

Programa Especial de Leche Estados Unidos

Objetivos generales

El programa tiene como objetivo proveer de leche a los niños en las escuelas e instituciones de cuidado de infantes que no participan en otros programas de nutrición.²⁷

El programa no establece objetivos específicos explícitos, sin embargo, pueden inferirse del funcionamiento general del programa:

• Apoyar a los programas de nutrición que operan en los Estados Unidos

• Prevenir y corregir el déficit nutricional de los niños y jóvenes de bajos recursos.

• Promover y apoyar a las escuelas nacionales a mantener un precio de leche accesible para estudiantes.

Siempre y cuando la escuela esté suscrita al programa, cualquier niño que tenga un ingreso bajo.

Características • El programa otorga una dotación de 4 litros de leche • La escuela provee una dotación de 235 ml. de leche al día,

27 Programa especial de leche en URL: http://www.fns.usda.gov/cnd/milk/AboutMilk/SMP.05.pdf

(25)

__________________________________________________________________________

del apoyo fortificada (o su equivalente en polvo) a cada beneficiario semanalmente, a precio preferencial por debajo del precio de mercado. La dotación por familia varía dependiendo del número de beneficiarios; el PASL entrega hasta 24 litros (o su equivalente en polvo) por familia.

y le cuesta a la institución educativa 17 centavos de dólar.

Para aquellos niños que cuentan con el programa de leche gratuita, el Departamento de Agricultura (USDA) le

reembolsa el dinero a la institución.

• La escuela debe operar en un régimen de ganancia cero en los programas de leche. Dichas escuelas aceptan usar el reembolso del gobierno para reducir el precio de venta de leche para los niños.

1. Difusión a los beneficiados del programa sobre sus características, derechos y obligaciones.

2. Cuenta con información completa en los puntos de venta.

3. Se entrega a través de:

a. Lecherías (o puntos de venta) b. Tiendas Diconsa

c. Convenios

4. Funciona a través de dos mecanismos;

a. Convenios interinstitucionales con instituciones públicas.

b. Convenios con personas morales ad hoc con los objetivos Liconsa.

1. Las escuelas públicas o no lucrativas de secundaria – preparatoria (high school), instituciones de cuidado de infantes y campamentos pueden postularse a participar en el programa, siempre y cuando no participen en otro programa de nutrición.

2. Si participan en el programa, se les reembolsa por aquellos niños que tienen el programa gratuito y además, deben mantener un precio accesible para aquellos niños que no lo tienen.

3. Los niños que aplican al programa gratuito, deben realizar su reinscripción anualmente.

La institución puede elegir entre leche pasteurizada entera o de sabor, leche baja en grasas, leche descremada, suero cultivado que tengan los estándares locales y del Estado.

Todas las bebidas deben contener vitamina A y D, en los niveles especificados por la Administración de Alimentos y Medicinas.

El programa se maneja a nivel nacional. En 2003 tenia suscritos a 6.159 escuelas e internados, 1.157 campamentos de verano y 559 instituciones de cuidado al infante.

(26)

__________________________________________________________________________ 45 b) Análisis comparativo México – Estados Unidos

Tanto la Unión Europea como los Estados Unidos observan niveles diferentes de desnutrición en comparación con México. Estados Unidos tiene una larga tradición de programas de alimentación desde el siglo pasado. Estos dos factores se conjugan para evidenciar las grandes diferencias entre los modelos de dotación de leche americano y mexicano, así como la coordinación institucional de programas alimentarios de ese país; a pesar de ello, debe entenderse que también uno de los objetivos del programa es la nutrición.

Desde el objetivo principal, tanto del PASL como el Programa Especial de Leche, denotan una clara diferencia; mientras que el programa mexicano hace explícito el objetivo nutricio, el otro solamente delimita su margen de acción (el norteamericano). Por otro lado, en cuanto a la población beneficiada, las mujeres embarazadas y adultos mayores son omitidos del Programa Especial de Leche.

Como se ha dicho anteriormente, dicho programa es un complemento a otros programas de alimentación en las escuelas, que procuran sinergias entre sí a través de coordinación institucional.

En cuanto a las características del apoyo del programa, el modelo norteamericano opera de dos formas: subsidiando a las escuelas y becando estudiantes en leche.

Las escuelas, como ya habíamos dicho, a través de la ayuda que obtienen de estudiantes, subsidian la leche para tener precios bajos, al igual que el modelo europeo. El modelo PASL, entrega leche fortificada a precios preferenciales a los beneficiados, pero no otorga becas de leche gratuita.

Los mecanismos de operación de los programas son disímiles aunque en esencia convergen en algunos puntos, pues en Estados Unidos, los puntos de venta son las instituciones educativas, pero el estudiante es el que aplica para obtener el programa de leche gratuita. En México el punto de venta son las tiendas y

(27)

__________________________________________________________________________

Calle del Puente 222 Colonia Ejidos de Huipulco México, D.F. C.P. 14380 46 lecherías adscritas a Liconsa, pero también son los mismos beneficiarios lo que solicitan su ingreso al PASL.

Ambos programas enriquecen su leche con vitaminas y minerales, aunque bajo diferentes esquemas nutrimentales. El modelo norteamericano puede elegir entre una amplia variedad de productos de leche líquida: pasteurizada, entera, de sabor, baja en grasas, descremada, etc.; mientras que el programa mexicano, distingue solamente en la leche en polvo: fortificada y fortificada descremada. Finalmente, estos dos programas se manejan a nivel nacional y con buena cobertura. El programa norteamericano cubre una buena cantidad de escuelas que no han sido captadas por otros programas de alimentación y el PASL, opera con un número importante de puntos de venta.

El modelo norteamericano es muy similar al programa europeo, en cuanto a los subsidios se refiere. No obstante, el Programa Especial de Leche también tiene un programa de leche gratuita a estudiantes con menos recursos, cosa que es similar al PNAC chileno. En general, el programa funciona alrededor de otros programas nutricionales más fuertes y con más presencia en los Estados Unidos, muy diferente al PASL, que se concentra en leche y no converge en sinergias positivas con otros programas alimentarios.

En general, el modelo norteamericano funciona como complemento a otros programas de alimentación nacional, delimitando su población objetivo y con un esquema operativo muy claro. El PASL, por otro lado, es un programa integral para la leche, que involucra no solamente a los estudiantes a través de la escuela, sino en su vida cotidiana.

(28)

__________________________________________________________________________ 47 5. Otros programas en el mundo

Otros programas en el mundo siguen los modelos de los programas que ya se han presentado. China, por ejemplo, al igual que la Unión Europea, intenta interrelacionar la industria lechera con la nutrición en las escuelas con su Programa de Leche Potable en las Escuelas (School Potable Milk Program). Cabe resaltar que este país asiático no existe una cultura del consumo de leche, presenta además graves problemas de desnutrición. La distribución para China es evidentemente diferente, pues tiene controles del Estado, con diferentes mecanismos burocráticos para que las escuelas accedan a los programas.²⁸ Adicionalmente, el programa Chino, al igual que el PASL, vende la leche a precio preferencial por debajo del mercado, pero en China, el precio lo deciden las autoridades locales; no es generalizado.²⁹ El programa chino ha incluso propuesto introducir la leche en el gusto del público como un producto de mercadotecnia, asociando la leche subsidiada con una caricatura representativa que llame la atención de los niños.³⁰

El caso de Tailandia es similar al de la Unión Europea ya que procura incentivar la producción de leche nacional.³¹ Ese es el caso también del programa Hambre Cero de Brasil que incluye entre otras cosas, un programa de abastecimiento de leche, que además de generar mejoras en la nutrición infantil, genera 12,000 empleos, todo ello gracias a que el gobierno compra leche de los pequeños

28 School Potable Milk Program in China. Overview, in URL:

http://www.fao.org/es/esc/common/ecg/47674_en_Milk_into_school_Operation_Management_Syst em.pdf

29 FAO. Milk into School Operation Management System in URL:

http://www.fao.org/es/esc/common/ecg/47674_en_Milk_into_school_Operation_Management_Syst em.pdf

30 Nacional School Milk Program in China in URL: http://www.leche-escolar.edu.uy/256,1,National School Milk Program in China

31 Smitasiri, Suttilak and Chotiboriboon, Sinee. Experience with Programs to Increase Animal Source Food Intake in Thailand. In URL: http://www.nutrition.org/cgi/content/full/133/11/4000S

(29)

__________________________________________________________________________

Calle del Puente 222 Colonia Ejidos de Huipulco México, D.F. C.P. 14380 48 productores nacionales.³² Adicionalmente, el gobierno se alía con transnacionales como Nestlé para proveer de ciertos productos como leche en polvo fortificada al programa Hambre Cero.³³ Finalmente, el programa entrega esa leche gratuitamente en algunas zonas donde hay personas en pobreza extrema, sobre todo al norte del país.³⁴

En algunos países, los programas que entregan leche, lo hacen a través de ayuda internacional. Tal es el caso de Indonesia, que a través de la Agencia del Desarrollo Internacional norteamericana (USAID, por sus siglas en inglés) y su Programa de Escuelas Sanas de Sumatra, de Mercy Corps’, distribuye leche de soya fortificada a estudiantes y maestros de las escuelas de la zona. Este programa pretende combatir los problemas crónicos de anemia y gusanos en los niños. Adicionalmente, provee educación de higiene y nutrición en estos poblados.³⁵ Relacionado con lo anterior, existen organismos internacionales que se dedican a distribuir leche de soya en el mundo, tal es el caso de la Iniciativa Mundial para la Soya en la Salud Humana (WISHH, por su acrónimo en inglés).³⁶

En América Latina existen varios programas y estrategias que sirven para llevar leche a hogares necesitados o a niños desnutridos. El caso cubano, por ejemplo, subsidia la leche para todos los niños entre 0 y 7 años de edad dentro del territorio

32 Ministerio del Interior en Brasil, en URL:

http://www.brasil.gov.br/ingles/programs/regional/principaisprogramas_view

33 Página de Nestlé en relación al proyecto Cero Hambre en URL:

http://www.babymilk.nestle.com/News/All+Countries/Brazil/Nestle+support+of+Brazil+s+Zero+Hung er+Program.htm

34 Waldrigues Galindo, Rogelio. Brasil contra el hambre. La revista de la Organización Panamericana de la Salud. Vol. 9, No. 2, 2004, en URL:

http://www.paho.org/Spanish/DD/PIN/Numero20_articulo05.htm

35 Página del Programa de Escuelas Sanas en Indonesia, en URL:

http://indonesia.mercycorps.org/index.php?option=com_content&task=view&id=15&Itemid=32&lang

=en

36 Página de la WISHH en URL. http://www.wishh.org/news/WISHHListAug%202002.doc

(30)

__________________________________________________________________________ 49 nacional, sin importar su nivel de nutrición.³⁷ El caso peruano que se analizó anteriormente, no es el único con el programa Vaso de Leche en Latinoamérica:

Colombia, Panamá, Uruguay, Nicaragua, Guatemala y Venezuela, también poseen un programa similar, aunque no idéntico. En muchos de ellos, el vaso de leche se reparte en las escuelas.³⁸ El hecho de que se permita tener un incentivo alimenticio en las escuelas, provoca también un cambio favorable en la asistencia escolar. En India por ejemplo, el programa de leche fortificada desde 1984 ha incentivado al alumnado a asistir.³⁹

C. Análisis de los criterios y lineamientos establecidos en el Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006

a. Criterios y lineamaientos del Plan Nacional de Desarrollo 2001- 2006

El Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006, considera acciones relacionadas con el área de desarrollo social y humano en el capítulo No, 5; en este apartado se planetan los 6 objetivos rectores que contiene, con sus correspondientes estrategias:

1. Mejorar los niveles de eduación y de bienestar de los mexicanos.

Estrategias:

a. Proporcionar una educación de calidad, adecuada a las necesidades de todos los mexicanos.

37 Ministerio de Relaciones Exteriores de Cuba. Derechos Humanos.

http://www.cubaminrex.cu/Enfoques/ddhh_ninos_tc.htm

38 Colanta del Municipio de Medellín, en URL:

http://www.colanta.com.co/Colanta/index.php/colanta/content/view/full/361

39 The PRASAD project in URL: http://www.prasad.org/about_26_milestones.html