Ciudadana
Lic. Nora Bracho
Subsecretaria de Rentas Su Despacho.-
Honorable Licenciada:
Luego de saludarla, la presente tiene por objeto remitirle opinión o dictamen de este Despacho, en respuesta a su comunicación de fecha 8 de Junio de 2001, en el cual nos remite el “Basamento Técnico que sustenta la naturaleza de los minerales indicados en el artículo 1º de la Ley de Piedras no Preciosas y Sustancias Minerales no Metálicas” para la aplicación del mencionado instrumento legal a las rocas no metálicas denominadas: areniscas, limolitas, lutitas, calizas fosilíferas, coquinas, areniscas calcáreas, lutitas oscuras y calizas.
FUNDAMENTOS LEGALES
En referencia a lo anterior ésta Consultoría pasa a citar los fundamentos legales del derecho positivo venezolano, doctrinarios y técnicos que justifican su pronunciamiento:
De acuerdo con lo establecido en el artículo 156 ordinal 16º de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela del 17 de Noviembre de 1999, en concordancia con el artículo 164 ordinal 5º eiusdem:
“Artículo 156: Es de la competencia del Poder Público Nacional: 16º El régimen y administración de las minas e hidrocarburos, el régimen de las tierras baldías, y la conservación, fomento y aprovechamiento de los bosques, suelos, aguas y otras riquezas naturales del País...” (subrayado nuestro).
“Artículo 164: “Es de la competencia exclusiva de los Estados: 5º El régimen y aprovechamiento de minerales no metálicos, no reservados al Poder Nacional, las salinas y ostrales y la administración de las tierras baldías en su jurisdicción de conformidad con la Ley” (subrayado nuestro).
Por otra parte, el Decreto con Rango y Fuerza de Ley de Minas del 5 de Septiembre de 1999 señala en sus artículos:
“Artículo 1º: Esta Ley tiene por objeto regular lo referente a las minas y a los minerales existentes en el territorio nacional, cualquiera que sea su origen o presentación, incluida su exploración y explotación, así como el beneficio, almacenamiento, tenencia, circulación, transporte y
comercialización, interna o externa, de las sustancias extraídas, salvo lo dispuesto en otras Leyes”.
“Artículo 2º: Las minas o yacimientos minerales de cualquier clase existentes en el territorio nacional pertenecen a la República, son bienes del dominio público y por tanto inalienables e imprescriptibles” (subrayado nuestro).
“Artículo 23º: El Ejecutivo Nacional, cuando así convenga al interés público podrá reservarse mediante decreto, determinadas sustancias minerales y áreas que las contengan, para explorarlas o explotarlas solo directamente por órgano del Ministerio de Energía y Minas, o mediante entes de la exclusiva propiedad de la República”.
“Artículo 88: El Ejecutivo Nacional, por órgano del Ministerio de Energía y Minas, vigilará, fiscalizará y controlará las actividades de toda persona natural o jurídica, pública o privada, en las materias sometidas a las disposiciones de esta Ley y sus reglamentos, sin perjuicio de la vigilancia, fiscalización y control que corresponden a los Estados conforme a las Leyes”.
“Artículo 136: Se deroga la Ley de Minas de fecha 28 de diciembre de 1944, publicada en Gaceta Oficial de la República de Venezuela Nº 121 Extraordinario, de fecha 18 de enero de 1945, salvo lo dispuesto en el artículo 128 de la presente Ley” (subrayado nuestro).
“ Artículo 128: Los minerales a los cuales se refieren los artículos 7º y 8º de la Ley de Minas que se deroga, continuarán rigiéndose por las disposiciones de los artículos 7º, 8º, 9º y 10º de dicha Ley, hasta tanto los Estados asuman la competencia que sobre tales minerales les otorga la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público” (subrayado nuestro).
Al respecto, la Ley de Minas del 18 de Enero de 1945, en su artículo 7º señala:
“Artículo 7º: Las piedras de construcción y de adorno o de cualquiera otra especie, que no sean preciosas, el mármol, pórfido, caolín, magnesita, las arenas, pizarras, arcillas, yeso, puzolanas, turbas, las sustancias terrosas y el guano, pertenecen al propietario del suelo, quien puede explotarlas sin formalidades especiales. La explotación de dichas materias queda sujeta a la vigilancia de la autoridad en cuanto a la policía y seguridad de las labores”.
Por otra parte la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público del 20 de Diciembre de 1989, establece en su artículo 11 ordinal 2º en concordancia con el artículo 157 de la Constitución de La República:
administrativa y conforme a los dispuesto en el artículo 137 de la Constitución, se trasfiere a los Estados la competencia exclusiva de las siguientes materias:
1º ...omissis...
2º El régimen, administración y explotación de las piedras de construcción y de adorno o de cualquier otra especie que no sean preciosas, el mármol, pórfido, caolín, magnesita, las arenas, pizarras, arcillas, calizas, yeso, puzolanas, turbas, de las sustancias terrosas, las salinas y los ostrales de perlas, así como la organización, recaudación y control de los impuestos respectivos. El ejercicio de esta competencia está sometido a la Ley Orgánica para la ordenación del territorio y a las leyes relacionadas con la protección del ambiente y de los recursos naturales renovables.
3º ...omissis... “
“Artículo 157: La Asamblea Nacional, por mayoría de sus integrantes podrá atribuir a los Municipios o a los Estados determinadas materias de Competencia nacional, a fin de promover la descentralización.”
En tanto, la Ley de Piedras no Preciosas y Sustancias Minerales no Metálicas del 05 de Mayo de 1992, establece en sus artículos:
“Artículo 1º: Esta Ley tiene por objeto la regulación de todo lo relativo al régimen, administración e ingresos del estado Zulia referente a la explotación de las arenas y sustancias terrosas, del caolín, la magnesita, el yeso, la puzolana, la turba, y las piedras de construcción y de adorno o de cualquier especie que no sean preciosas, tales como el mármol, el pórfido, las pizarras, las arcillas y las calizas, dentro del territorio del Estado Zulia; así como también la organización, recaudación y control de los impuestos respectivos”.
“Artículo 2º: El Estado Zulia asume de inmediato el régimen, la administración y la explotación de las sustancias indicadas en el artículo anterior y la organización, recaudación y control de los impuestos respectivos, en la forma establecida en esta Ley, conforme a lo dispuesto en el ordinal 2º del artículo 11 de la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público.
Las sustancias minerales a las cuales se refiere esta Ley se declaran de utilidad pública”.
“Artículo 3º: Las sustancias señaladas en el artículo 1º, de esta Ley, que se encuentren en sus lechos naturales, ubicadas en el Territorio del Estado Zulia, pertenecen al propietario del suelo, pero la explotación de las mismas deberán ajustarse a las disposiciones de esta Ley y de su Reglamento” (subrayado nuestro).
Estado Zulia del 12 de Mayo de 2001, en su artículo 63, numeral 7, señala: “Artículo 63: Son atribuciones y deberes del Gobernador del Estado:
...omissis...
7. Vigilar la recaudación e inversión de las rentas del Estado y cuidar de que sean aplicadas con arreglo a la Ley de Presupuesto”.
La Ley de Reforma Parcial de la Ley Orgánica de Régimen Político del 19 de Mayo de 2001, señala:
“Artículo 7º: Además de las atribuciones que específicamente le están señaladas al Gobernador del Estado por la Constitución Nacional, la Constitución del Estado y las Leyes, tiene las siguientes:
1. Cuidar de la conservación del orden público, administrativo y económico del Estado...”.
“Artículo 18º: Corresponde a la Secretaría de Administración: ...omissis...
4. La percepción de todos los ramos de las rentas que constituyan la Hacienda Pública Estadal”.
FUNDAMENTOS DOCTRINARIOS
En relación con el tema en comento, el profesor de Finanzas Públicas de la Universidad Central de Venezuela, Manuel Rachadell en su artículo publicado en la Revista de Derecho Administrativo Nº 8, Enero-Abril 2000, “La distribución del Poder Tributario entre los diversos niveles del Poder Público según la Constitución de 1999”, página 198 y 199:
“ En la Carta Fundamental que nos rige se atribuye a los Estados “La organización, recaudación, control y administración de los ramos tributarios propios, según las disposiciones de las leyes nacionales y estadales” (numeral 2). Esta disposición general debe entenderse en conexión con lo dispuesto en el numeral 13 del artículo 156, eiusdem, que reserva al Poder Nacional “La legislación para garantizar la coordinación y armonización de las distintas potestades tributarias; para definir principios, parámetros y limitaciones, especialmente para la determinación de los tipos impositivos o alícuotas de los tributos estadales y municipales; así como para crear fondos específicos que aseguren la solidaridad interterritorial.
En particular, los ramos tributarios que se asignan a los Estados son los siguientes:
El régimen y aprovechamiento de minerales no metálicos, no reservados al Poder Nacional, las salinas y ostrales de perlas...”(numeral 5). Debemos observar que en el artículo
11, numeral 2, de la Ley de Transferencia, se enumeran los minerales, salinas y ostrales de perlas cuyo régimen, administración y explotación se transfiere a los Estados y a continuación se agrega: “así como la organización, recaudación y control de los impuestos respectivos”, mientras que en la norma constitucional a que nos referimos se omite la mención a los impuestos. Este aspecto tiene importancia económica con relación a los minerales de gran consumo en la construcción, como son el mármol, las arcillas, arenas, piedras, calizas, el yeso y otros, pero con la redacción de la norma que examinamos surge la duda sobre si las competencias estadales se limitan al establecimiento del régimen y aprovechamiento de tales materiales o si los Estados están habilitados para establecer y recaudar los impuestos correspondientes, tal como ocurre en la actualidad. La interrogante tiene su fundamento, por una parte, porque en el numeral 12 del artículo 156 de la nueva Constitución se determina que es de la competencia nacional los impuestos sobre las minas, y si no hay ninguna excepción con respecto a esta competencia, ni se atribuye expresamente a los Estados la facultad de establecer impuestos los minerales a que nos referimos, todos los impuestos sobre las minas son entonces nacionales. Por otra parte, porque entre los ingresos de los Estados que se enumeran en el artículo 166 no se mencionan los provenientes de los impuestos sobre los minerales cuyo régimen y aprovechamiento se atribuye a los Estados. Con ello se estaría retrocediendo en el proceso de descentralización en aspectos que se consideraban como derechos adquiridos por las Entidades Federales.
No obstante lo anterior, consideramos que, aun cuando en la Constitución no se atribuyera a los Estados la competencia para establecer impuestos sobre tales minerales, los Estados si tienen el poder necesario para hacerlo, con fundamento en la Ley de Transferencia . Esta afirmación parte de los supuestos de que la nueva Carta Fundamental no deroga la Ley de Transferencia, la cual no se opone a sus postulados, de que en la parte final de la Disposición Derogatoria de la Constitución se pauta que “El resto del ordenamiento jurídico mantendrá su vigencia en todo lo que no contradiga a esta Constitución” y de que el artículo 157 de la Constitución vigente se ratifica la fundamentación de dicha ley” (subrayado nuestro).
Por otra parte, el administrativista Eduardo García de Enterría en su obra Curso de Derecho Administrativo, Tomo I, 1998, página 433 y 440, señala:
“El principio de legalidad de la Administración, se expresa en un mecanismo técnico preciso: la legalidad atribuye potestades a la Administración, precisamente. La legalidad otorga facultades de actuación, definiendo cuidadosamente
sus límites, apodera, habilita a la Administración para su acción confiriéndola al efecto poderes jurídicos. Toda acción administrativa se nos presenta así como ejercicio de un Poder atribuido por la Ley y por ella delimitado y construido. Sin una atribución legal previa de potestades la Administración no puede actuar simplemente” (subrayado nuestro).
“La atribución de potestades a la Administración tiene que ser, en primer término, expresa. La exigencia de una explicitud en la atribución legal no es mas que una consecuencia del sentido general del principio, que requiere un otorgamiento positivo sin el cual la Administración no puede actuar; lege silente, la Administración carece de poderes, pues no tiene otros que los que la Ley le atribuye” (subrayado nuestro).
FUNDAMENTOS TÉCNICOS
En Informe elaborado por el Geólogo Magno Gómez denominado “Basamento Técnico que sustenta la naturaleza de los minerales indicados en el artículo 1º de la “Ley de Piedras no Preciosas y Sustancias Minerales no Metálicas”, presentado por ante este despacho en fecha 13 de Junio de 2001, así como, la evaluación del Yacimiento Guasare - Cachiri del Estado Zulia, se demuestra que para acceder a los mantos de carbón que se encuentran en el subsuelo, particularmente en la Formación Marcelina, es necesario afectar toda la secuencia de rocas sedimentarias no metálicas que constituyen la formación Misoa, las cuales están en contacto con los mantos de carbón. Según lo expone González de Juana (1980) la litología de la Formación Marcelina consta de capas de areniscas, limolitas, lutitas y carbón, con varias capas de calizas en la parte basal de la formación. Asimismo, de lo expuesto en el citado informe se concluye en primer lugar, que los minerales no metálicos de la ley son los mismos en sus equivalentes consolidados que están siendo explotados conjuntamente con la extracción del carbón en la Cuenca Guasare-Cachiri y en segundo lugar en la explotación del carbón que se efectúa en la región Guasare - Cachiri, son igualmente explotadas las siguientes rocas no metálicas: areniscas, limolitas, lutitas, calizas fosilíferas, coquinas, areniscas calcáreas, lutitas oscuras y calizas, las cuales son de la misma naturaleza que las rocas no metálicas enumeradas expresamente en el artículo 1 de la Ley de Piedras no Preciosas y Sustancias Minerales no Metálicas.
OPINIÓN DEL CONSULTOR
De acuerdo a los fundamentos en derecho expuestos y el principio de Legalidad que informa al Derecho Administrativo según el cual “lo que no esté expresamente permitido está prohibido” y como quiera que según los instrumentos legales citados, el régimen y administración de las minas e hidrocarburos es reserva del Poder Nacional como expresamente lo señala el artículo 156 numeral 16 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y los artículos 2, 23 y 88 del Decreto con Rango y Fuerza de Ley de Minas, hasta tanto no sean asumidos tales competencias por el Estado, tal y como lo establece el artículo 128 del Decreto con Rango y Fuerza de Ley de Minas, competencia que sobre tales minerales otorga el artículo 11 numeral 2 de la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencias de Competencias del Poder Público, asumidas por el Estado Zulia desde el 5 de Mayo de 1992, fecha esta en que se publicó la Ley de Piedras no Preciosas y Sustancias Minerales no Metálicas, y siendo, además, que de conformidad con el artículo 164 numeral 5 de la Constitución de 1999 es competencia exclusiva de los Estados el régimen y aprovechamiento de minerales no metálicos, no reservados al Poder Nacional, y que así previó la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencias de Competencias del Poder Público de 1989 con el fin de promover la descentralización administrativa en esta materia, en este sentido, y dado que los minerales no metálicos señalados en la Ley de Minas de 1945, que son los mismos transferidos por la Ley Orgánica de Descentralización de 1989, también previstos en la Ley de Piedras no Preciosas y Sustancias Minerales no Metálicas de 1992, constituye una competencia del Estado Zulia el régimen y aprovechamiento de tales minerales no metálicos, incluyendo en este ramo las rocas no metálicas denominadas areniscas, limolitas, lutitas, calizas fosilíferas, coquinas, areniscas calcáreas, lutitas oscuras y calizas que de acuerdo con lo establecido en el basamento técnico anteriormente señalado que sustenta que tales minerales no metálicos pese a no estar expresamente señalados como tales en la Ley de Piedras no Preciosas y Sustancias Minerales no Metálicas por su naturaleza no son más que aquellos en su equivalente
consolidados, por lo que consecuencialmente constituye, de conformidad con la Constitución del Estado Zulia y la Ley Orgánica de Régimen Político, atribución del Ejecutivo Regional vigilar la recaudación e inversión de las rentas del Estado y del Secretario de Administración del Estado Zulia la percepción de todos los ramos de las rentas dentro de las cuales se incluyen las provenientes de las Piedras no Preciosas y Sustancias Minerales no Metálicas, siendo que expresamente el artículo 2 de la Ley que rige esta materia en el Estado, citada reiteradamente, así lo prevé.
Sin otro particular, se suscribe de usted, Atentamente,
Dr. Nestor Luis Rincón Fuenmayor Consultor Jurídico
