TEMA 5.4
La modernización catastral y registral en el estado de Sonora
Ángel Verdugo Beltrán
Antecedentes
Al reformarse el artículo 115 constitucional, en 1984, uno de los objetivos fundamentales es reestructurar la economía municipal, para lo cual se iniciaron acciones tendientes a vigorizar su hacienda, su autonomía política y su capacidad de gestión administrativa.
Se emprendió un proceso para establecer la correcta redistribución de competencias en materia fiscal de las autoridades federales, estatales y municipales, esto es para lograr una auténtica descentralización hacia los municipios, una que permita su fortalecimiento y desarrollo.
Por esta redistribución de competencias en materia fiscal, como principales fuentes de captación de ingresos se asignaron los relativos a la propiedad inmobiliaria en sus diferentes formas, como son fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejoras, así como las que tienen por base el cambio de valor de los inmuebles.
En Sonora, desde 1984 los municipios administran y cobran el impuesto predial y el impuesto de adquisición de bienes inmuebles, en algunos casos, esa captación representa hasta un 90% de los ingresos propios.
Este proceso trajo consigo una compleja problemática en torno a la administración del impuesto predial, en virtud de que los municipios sólo tenían un papel pasivo es decir, sólo se limitaba a cobrar las boletas prediales, pues la mayoría no contaba con un sistema integral de cobro y tampoco disponía de la información catastral indispensable para el funcionamiento de cualquier mecanismo de recaudación; con todo esto, la eficiencia recaudatoria era muy baja y, por lo tanto, acumulaba grandes rezagos.
Ante esta situación, una de las prioridades de la actual administración, plasmada en el Plan Estatal de Desarrollo 1992-1997, en los apartados de política económica, renglón de finanzas relativa a la política de ingreso público y modernización de la administración pública, fue la de realizar importantes cambios en el sistema de catastro, con el objeto de fortalecer la administración de las contribuciones a la propiedad inmobiliaria, que sirviera de base para el mejoramiento financiero de los municipios, modernizando el Registro Público para eficientar el registro de los inmuebles.
Marco jurídico y organizacional
La necesidad de unificar esfuerzos en cuanto a la propiedad raíz y la necesidad de dar fe pública a los derechos reales y seguridad jurídica ante terceros, motivaron al Ejecutivo del estado a efectuar reformas jurídicas trascendentes en las leyes normativas de operación del registro público y catastro.
Se aprobó un marco jurídico innovador integrado por la Ley No 143 Catastral y Registral del Estado de Sonora y su reglamento, mismos que establecen las normas, principios y lineamientos conforme a los cuales se llevan a cabo las funciones catastrales y de registro de la propiedad vinculadas al inventario de la propiedad raíz en el estado y a las operaciones inmobiliarias.
Para efectos legales los servicios catastrales se integran por el inventario de la propiedad raíz en el estado, estructurado por el conjunto de registros o padrones inherentes a la identificación del registro y valuación de los bienes inmuebles ubicados en el territorio del estado. El catastro tiene por objeto obtener, procesar y proporcionar información concerniente a la tierra y las construcciones.
Los servicios regístrales consisten en inscribir y dar publicidad a los actos jurídicos para que surtan efectos contra terceros.
Tanto los servicios catastrales como los registrales están regulados en cuanto a su organización y funcionamiento por la Ley No. 143 Catastral y Registral del Estado de Sonora, su reglamento y otras disposiciones legales como el Código Civil, Ley de Sociedades Cooperativas, Ley General de Sociedades Mercantiles, Código de Comercio, Código de Procedimientos Penales, Código Fiscal del Estado. Ley No. 9 de Hacienda del Estado y la Ley de Hacienda Municipal, entre otras.
Se creó el Instituto Catastral y Registral como un órgano administrativo desconcentrado, con personalidad jurídica y autonomía técnica y operativa, adscrito a la Secretaria de Finanzas cuyo objetivo es normar la función catastral y registral y generar los estudios e información básica que integra el inventario estatal de recursos de suelo urbano y rural, así como poner a disposición del público una información confiable y oportuna que garantice, a quien la solicita, confianza y seguridad jurídica.
De acuerdo con el reglamento de la Ley Catastral y Registral, el Instituto cuenta para su funcionamiento con las siguientes unidades:
- Vocal Ejecutivo.
- Dirección General de Servicios Catastrales. - Dirección General de Servicios Registrales. - Dirección General de Servicios Informáticos.
- Dirección General de Enlace y Coordinación con Municipios. - Unidad de Servicios Administrativos.
El Consejo Técnico Catastral, constituido de acuerdo con la propia Ley, está integrado por cinco funcionarios de la Administración Pública y cuatro presidentes municipales electos entre los 72 municipios del estado, con atribuciones de opinar en las propuestas de valores catastrales,
Se aprobó un marco jurídico innovador integrado por la Ley No. 143 Catastral y Registral del Estado de Sonora y su reglamento, mismos que establecen las normas, principios y lineamientos conforme a los cuales se llevan a cabo las funciones catastrales y de registro de la propiedad vinculadas al inventario de la propiedad raíz en el estado y a las operaciones inmobiliarias
adecuaciones a los derechos por los serviciosy otros trabajos técnicos que son necesarios para las funciones catástrales. De esta manera, en estos conceptos, las autoridades municipales convierten su papel pasivo con activo.
Instituto Catastral y Registral del estado de Sonora
Organigrama general Secretaría de Finanzas Consejo Técnico Catastral Unidad de Servicios Administrativos Vocalía Ejecutiva Dirección General de Servicios Catastrales Dirección General de Servicios Registrales Dirección General de Enlace y Coordinación con Municipios Dirección General de Servicios Informáticos
Además, el Reglamento prevé la participación con voz del Colegio de Notarios, los promotores inmobiliarios, los peritos valuadores y los organismos profesionales vinculados con la comercialización de inmuebles.
Las experiencias en otros países nos hacen advertir que existe una tendencia cada vez más acentuada a la uniformidad de las instituciones jurídicas mercantiles, acorde con una economía tendiente a la globalización de los mercados y una modernización de los instrumentos financieros para desarrollar y promover el uso del crédito con garantías sobre bienes muebles e inmuebles. El gobierno del estado de Sonora ha impulsado la modernización de los servicios catastrales y registrales, los sistemas y procedimientos en las oficinas municipales para modernizar la administración del impuesto predial, y homologar los criterios de inscripción, registro y actualización en las 16 oficinas registrales de la propiedad y del comercio del Instituto Catastral y Registral.
Modernización catastral
Se tiene un padrón catastral de 713,831 predios con todos sus atributos, de los cuales 648,764 son predios urbanos 65,067 predios rurales, sobre una extensión territorial de 181,218.58 km²
A partir de 1992 se comenzaron a desarrollar diversos trabajos del área catastral con la aplicación de sistemas y procedimientos de tecnología avanzada consistentes en aerofotogrametría y digitalización, con el fin de generar un banco de información urbana de diversas localidades del estado.
Actualmente se cuenta con una nueva cartografía catastral digitalizada que cubre un 80% de los predios urbanos del estado. De los trabajos catastrales se obtuvo la siguiente información:
- Vuelos fotogramétricos de 24 centros de población de la entidad.
- Fotografías de vuelo alto a escala 1:20,000 y de vuelo bajo a escala 1:4,500. - Mosaicos fotográficos de 24 centros de población.
- Integración de información alfanumérica de campo al sistema de cartografía digital de 19 centros de población.
- Información geográfica básica y detallada de 512,703 predios. Número de predios registrados en el estado.
Comparativo 1991-1996
Año Predios registrados Incremento global 1991 489,149
Actualización de valores catastrales
Dentro del proceso de modernización, el Instituto Catastral y Registral desarrolló un programa de actualización de valores catastrales mediante la creación de comités municipales de valuación con la participación de colegios de profesionales relacionados con la propiedad inmobiliaria, corredores de bienes raíces, institutos mexicanos de valuación, colegio de notarios públicos, departamentos fiduciarios de la banca y el ayuntamiento Coordinados por el propio Instituto se abrieron de esta manera a la participación ciudadana los estudios de valores comerciales. Este proceso trajo consigo una mayor concientización de los grupos participantes respecto a los contribuyentes, por ser los integrantes de la propia comunidad quienes aportaron la información. En una segunda etapa de este programa, mediante la coordinación de los ayuntamientos y el Instituto Catastral y Registral, se puso en práctica un nuevo mecanismo denominado “crédito a la palabra", en el cual los contribuyentes que no estuvieran de acuerdo con su notificación de valor catastral podían presentar una declaración de valor catastral propia con su justificación, la cual era aceptada por el ayuntamiento y rectificada o ratificada, según el caso, por el Instituto Catastral. Este mecanismo propició una idea de transparencia entre los contribuyentes en la determinación de valores catastrales.
Poblaciones con información digitalizada
Población Núm. de Predios
Hermosillo 166,496
Cd. Obregón 77,196
Guaymas 34,872
Navojoa 28,680
San Luis R. Colorado 33,395
Agua Prieta 18,017 Cananea 12,373 Caborca 19,535 Empalme 12,460 Huatabampo 8,894 Sonoyta 4,582 Magdalena 5,972 Santa Ana 3,194 Alamos 2,575 Etchojoa 1,918 Ures 1,459 Villa Juárez 3,931 Cocorit 2,239 Esperanza 7,699 Pueblo Yaqui 3,652 Nogales 35,191 Pueblo Peñasco 19,098 Nacozari 2,649 San Carlos 6,626 Total 512,703
Servicios informáticos
Con el apoyo de la Federación, el estado de Sonora cuenta hoy con uno de los centros de cómputo equipados con la más moderna tecnología y personal altamente capacitado, dedicado al procesamiento de datos y edición de imágenes, operado por un sistema informático que permite identificar con detalle la ubicación geográfica y la información básica de los bienes raíces registrados en la entidad.
Se tienen plataformas de hardware, software y de comunicación para los sistemas de gestión catastral y registral.
Sistema de gestión catastral
Gestión
Catastral
UNIX-SQL
*Control del padrón
*Control de servicios catastrales *Generación de valores unitarios *Mantenimiento a catálogos MS-DOS *Para PC Gestión Tributaria UNIX-SQL *Generación de créditos *Control de adeudos *Control de ajustes *Simulaciones MS-DOS *Para PC
Sistema de gestión registral
Gestión Registral INTERFAZ GRÁFICA DE USUARIO POWER BUILDER
*Control del registro público *Control de servicios registrales *Control de consultas *Generación de certificados *Generación de reportes *Mantenimiento a catálogos MS-DOS *Terminales PC Gestión Tributaria
*Generación de órdenes de pago *Control de ajustes a tarifas *Control de ingresos recaudados
Sistema de información de gestión catastral
La creación del sistema de información de gestión catastral tiene como principal objetivo proporcionar a las diferentes áreas del Instituto Catastral y Registral y a los municipios una herramienta de apoyo que permita eficiencia y mayor productividad a los procesos de la operación y administración de las funciones relacionadas con la actividad catastral, permitiendo un óptimo control sobre las mismas.
El proceso de la gestión catastral se llevó a cabo en cinco módulos operativos principales:
- Módulo de trámites. Su función es realizar el control y administración de todos los trámites catastrales.
- Módulo de administración del padrón. Realiza el seguimiento de los trámites que requieren actualizar el padrón catastral, y las modificaciones a las características cualitativas y cuantitativas de los predios.
- Módulo de administración cartográfica. Permite la consulta y la actualización de la cartografía catastral digital, realizando el enlace con las características de los predios para mantener la consistencia entre la información alfanumérica y geográfica del padrón.
- Módulo de valores. Este módulo mantiene actualizados los valores unitarios catastrales y comerciales de terreno y construcción, que sirven como base para realizar la valuación técnica de los predios.
- Módulo de inspecciones. Aquí se definen y controlan los programas de conservación catastral por población, proporcionando herramientas que permiten planear, programar y dar seguimiento a las inspecciones requeridas.
Con este sistema el Instituto Catastral y Registral cuenta con las herramientas administrativas e informáticas necesarias para captar, procesar y difundir la información catastral, logrando la automatización de los siguientes procesos:
- Administración del padrón catastral. - Conservación catastral.
- Revaluación catastral.
- Trámite de operaciones inmobiliarias. - Enlace con los municipios.
Acciones catastrales de apoyo a los municipios
Por primera vez se establecieron las bases de coordinación y enlace estado-municipios en materia de catastro, con el acuerdo de adición al convenio de desarrollo social estado-municipio 1992 suscrito por el Ejecutivo estatal y los ayuntamientos el 11 de marzo de 1994.
En 1995 se suscribió un convenio de coordinación entre el estado y los ayuntamientos en el cual se formaliza una nueva relación con los municipios y se promueve la participación de sus autoridades en los asuntos relacionados con el catastro; se establecen también los compromisos de capacitación administrativa, operativa, técnica e informática para el personal de las tesorerías municipales.
Se transfirió a los ayuntamientos la atención a los contribuyentes del impuesto predial y los servicios catastrales consistente en:
- Certificado de valor catastral. - Certificado de no inscripción. - Antecedentes catastrales.
- Manifestaciones de obra, fusiones y subdivisiones, etc. - Copias de planos y cartografía urbana y rural.
Los derechos cobrados por estos servicios ingresan en su totalidad a las tesorerías municipales. Hoy se atienden más de 55 mil trámites anuales relacionados con estos servicios.
Se dotó de bienes y servicios informáticos a 25 de los 72 municipios, mismos que representan el 93% de la facturación del impuesto predial. El resto de los municipios son apoyados con equipo del Instituto Catastral y Registral y gradualmente se irán incorporando al proceso de automatización.
Emisión del impuesto predial en el estado. Comparativo 1991-1996
miles de pesos
Año Importe facturado Incremento global 1991 36,959
1996 153,078 314%
Existen 72 oficinas municipales para la administración del impuesto predial y servicios catastrales.
Los municipios cuentan ahora con la información catastral necesaria para la aplicación del impuesto predial: base de datos con todos los atributos del predio, cartografía manzanera, planos de localidad, tablas de valores unitarios de terreno y construcción. Esta información es necesaria para operar el sistema de recaudación y prestar los servicios catastrales.
Se otorgó capacitación técnica, administrativa e informática a los 72 municipios de la entidad para llevar a cabo las funciones catastrales, y en forma permanente se sigue otorgando asesoría y soporte técnico en estos rubros.
El padrón catastral es actualizado permanentemente mediante una acción conjunta entre el Instituto Catastral y Registral y los municipios, en los cuales se realizan trabajos de campo para captar ampliaciones, demoliciones y nuevas construcciones, fusiones y subdivisiones de predios, traslados de dominio y toda aquella Información que de alguna manera afecta la base de datos.
Número de trámites realizados en el estado. Comparativo 1991-1996 Año Trámites catastrales Incremento global 1991 83,210 1996 155,438 86%
En esta nueva relación estado-municipios en materia catastral, se desarrolló y entregó a los 72 municipios el Sistema de Información de Administración del Impuesto Predial, cuyo objetivo fundamental es administrar y controlar la recaudación del impuesto predial. Para su operación fue conformado por los siguientes módulos:
Módulo del impuesto predial. Su operación la podemos resumir en los siguientes conceptos:
- Emisión de recibos. - Estado de cuenta.
- Certificados de no adeudo.
- Cierre de movimiento del día y acumulado. - Cancelación de recibos.
- Atención a contribuyentes.
- Consultas del impuesto y valores catastrales.
Módulo de morosos y ejecuciones fiscales. Su objetivo es reducir el número de contribuyentes morosos, mediante la identificación y seguimiento de los mismos, generando documentos de ejecución.
Módulo de consultas comparativas y estadísticas. Este módulo permite la realización de consultas a la recaudación por periodos históricos y comparativos, entre otros.
El sistema de información de administración del impuesto predial se opera en 28 tesorerías municipales, lo que fortalece su autonomía financiera.
Equipamiento y automatización catastral en municipios
Nivel Número de municipios
Automatizadas 25
Semiautomatizadas 3 No automatizadas 44
Se diseñaron y desarrollaron campañas publicitarias a través de medios de comunicación masiva y prensa, para mostrar que el pago de las contribuciones es la base del progreso comunitario. La recaudación del impuesto predial se incrementó 297% en los cinco años de vigencia del programa, pasando de 23 millones de pesos en 1991 a 94 millones para 1996. La modernización catastral se traduce en mayores ingresos para los ayuntamientos, y se cumple así con uno de sus principales objetivos.
Recaudación del impuesto en el estado. Comparativo 1991-1996
Año Importe recaudado Incremento global 1991 23,849
Es importante mencionar la reducción gradual del porcentaje que cubren los ayuntamientos al estado por concepto de mantenimiento y colaboración administrativa, ya que de 25% que se tenía en 1991, hoy se aplica 15% a doce municipios, 12% a 13 municipios y 10% a 45 municipios.
Participación de los municipios al estado por la colaboración administrativa Municipios % de participación 12 Grandes 15 13 Intermedios 12 47 Pequeños 10
Modernización registral
Los objetivos específicos del proyecto de modernización registral son:
- Uso óptimo de la información registral en el territorio estatal.
- Aprovechamiento del acervo registral.
- Controlar y regular el mercado inmobiliario a través de los actos jurídicos.
- Proporcionar mayor seguridad jurídica al público usuario. - Coordinar la información registral con la información catastral.
- Uniformizar los sistemas y procedimientos en las oficinas registrales.
- Agilizar la capacidad de atención y respuesta de los servicios regístrales.
- Optimizar la calidad de la información y la función publicitaria de los actos regístrales.
- Fortalecer el control interno que reduzca los riesgos en la seguridad jurídica, la prelación registral y la recaudación de ingresos.
- Instalación de tecnología informática.
La incorporación acelerada de tecnología en materia de catastro no ha sido posible en el área de Registro Público de la Propiedad y del Comercio; sin embargo, se presentan los siguientes avances administrativos e informáticos.
Hasta 1991 el trámite de inscripción registral tardaba más de 30 días. Hoy gracias a un gran esfuerzo administrativo del personal de las 16 oficinas jurisdiccionales del registro público, se responde en un día a quienes solicitan este servicio.
Actualmente se encuentra en operación el sistema de gestión registral y se está terminando la captura de la información histórica en medios magnéticos de 110 mil asientos regístrales en lo que corresponde a la oficina jurisdiccional de Hermosillo, y se está diseñando una estrategia similar para lograr la modernización de estos procedimientos en el resto de las oficinas regístrales.
Equipamiento y automatización de oficinas regístrales
Nivel Numero de oficina regístrales
Automatizadas 3
Semiautomatizadas 3 No automatizadas 10
Servicios de información catastral
La información catastral se había utilizado sólo para fines fiscales; sin embargo, ya se están aprovechando los subproductos obtenidos para otros usos.
- Se ha apoyado la regularización de 170 mil predios en el estado.
- Se ha proporcionado información para la concertación de la obra pública y estudios sobre
uso de suelo en el municipio de Hermosillo.
- Se están capturando las redes de agua potable y alcantarillado de la ciudad de Hermosillo.
- Durante 1996 se realizaron más de 2 mil consultas de usuarios, solicitadas principalmente por los centros académicos y de investigación.
