Sesión Ordinaria # 31-97 Acuerdo: Artículo Sexto Expediente: 32-97
Fecha: 25-11-97 Hora: 17: 00
Denunciante: Agencia de Viajes Fiesta Tours, S.A. Denunciado: IATA.
Presidente Comisión: Ronald Rees Acevedo
Director Unidad Técnica: Lic. Randall Salazar Solórzano
COMISION PARA PROMOVER LA COMPETENCIA, San José, a las diecisiete horas del veinticinco de noviembre de mil novecientos noventa y siete.
ARTICULO SEXTO:
Se conoce el informe preliminar elaborado por la Unidad Técnica referente a la denuncia interpuesta por la Agencia de Viajes Fiesta Tours, S.A. contra IATA.
SE ACUERDA:
Aprobar la recomendación de la Unidad Técnica y emitir la resolución correspondiente en los siguientes términos.
Resultando:
• El día 17 de setiembre de 1996 la Sra. Yelba María Mainera Bermúdez, en su calida de apoderado generalísimo sin límite de suma de la Agencia de Viajes Fiesta Tours, S.A., presenta formal denuncia contra los señores Marco Lavarenga González, y Diana Castro Rivera, en su calidad de representantes en Costa Rica de la Asociación de Transporte Aéreo Internacional.; y contra las líneas aéreas: United Airlines, K.L.M., American Airlines, Continental Airlines, COPA; TACA; LACSA; British Airlines; Ibeira. ; por la presunta violación a la Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor.
• El denunciante aporta como elementos probatorios los siguientes documentos: Copia certificada del contrato de Agencia de Venta de Pasaje suscrito entre IATA y la denunciante; Copia de una circular remitida por IATA a todas las Líneas Aéreas participantes del BSP; Copia de la carta remitida por IATA a Fiesta Tours con fecha 6 de setiembre de 1996; Circular remitida por IATA a las Agencias de Viajes con fecha 12 de agosto de 1996.
• Con base en los hechos denunciados y prueba aportada la denunciante solicita a la Comisión para Promover la Competencia que inicie la investigación correspondiente con la finalidad de que se compruebe la verdad real de los hechos denunciados y se establezcan las sanciones que correspondan.
• Con base en la denuncia presentada y de conformidad con los artículos 24 y 64 de la Ley de Promoción de Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor y 34 de su Reglamento, la Unidad Técnica de Apoyo de este órgano procedió a solicitar información a los diferentes agentes económicos involucrados: Instituto Costarricense de Turismo, IATA. Posteriormente se solicita información a las líneas aéreas denunciadas. El 28 de febrero de 1997 el representante de IATA hace entrega de la información solicitada, y a la vez realiza alegatos de descargo; y aporta los siguientes documentos: carta traducida al español de la resolución que el Director General de IATA realiza una explicación del sistema BSP ; Copias certificadas y traducción oficial de la resolución del Sr. Procurador de la División de Antimonopolio del Gobierno de los Estados Unidos de América ; Certificación notarial del Estatus de IATA en Costa Rica ; Constancia de la Gerencia de IATA Costa Rica de las deudas existentes de las empresas Fiesta Tours y Panamericana de Viaje ; certificación Notarial de la existencia de juicios contra IATA por parte de la denunciante. Asimismo el día 10 de julio de 1997 IATA hace entrega de una copia del voto no. 0668-97 de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia correspondiente al Recurso de Amparo interpuesto por la Sra. Yelba Mairena Bermúdez, representante de la empresa denunciante contra IATA.
• La empresa United Airlines hace entrega de la información solicitada el día 11 de julio de 1997, y adjunta sus argumentos de descargo. American Airlines contesta la solicitud de información
mediante fax el día 15 de julio de 1997. Las empresas Brisths Airways PLC ; Continental Airlines y COPA manifiestan sus alegatos de descargo y entregan a la Unidad Técnica la información solicitada el día 16 de julio de 1997; asimismo Iberia y LACSA los días 18 y 21 de julio del año en curso.
• Realizada la investigación preliminar la Unidad Técnica remite el informe correspondiente para su resolución.
• No se observan vicios que puedan acarrear la nulidad del procedimiento. Considerandos:
Primero: Que la empresa denunciante fundamenta su denuncia con los siguientes argumentos: A)La licencia otorgada por IATA -indispensable para la venta de boletos- es contrario a lo establecido en la Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor ; B) No existe un plazo establecido para que IATA responda a la solicitud de licencia que efectúan las Agencias de Viajes, ocasionando gastos como pago de local, personal, electricidad, teléfono, publicidad, entre otros ; C) Con la licencia de IATA se entregan los documentos de tráfico (boletos y MCO); sin embargo, para realizar la venta respectiva se requiere de una placa identificadora conocida como placa validadora, que es entregada por las líneas aéreas ; D)Las líneas aéreas para hacer entrega de estas placas, exigen requisitos adicionales y se reservan el derecho de entregarlas, a pesar, de que IATA ya haya realizado la acreditación. Asimismo manifiesta la denunciante que "IATA puede en cualquier momento suspender los derechos implícitos en el Contrato, aplicando sanciones disfrazadas tales como supuestas revisiones financieras, cuando realizan esta práctica recogen todos los documentos de tráfico y placas validadoras, además, ordenan pago inmediato de lo vendido, eliminando el plazo establecido previamente en el contrato". E)Indica que ha sido sometida a revisión por segunda vez, en ambas ocasiones las placas validadoras fueron retiradas por parte de las Líneas Aéreas, lo cual considera se trata de una práctica monopolística que le ocasiona un perjuicio económico, ya que se le exige cancelar inmediatamente el monto correspondiente a los boletos emitidos a la fecha de la revisión. Agrega la denunciante, que después de seis meses de haber terminado el estado de revisión las líneas aéreas no han devuelto las placas validadoras.
Segundo: Por su parte la empresa IATA argumentó que: A) Los objetivos de esta asociación son: 1) Promover formas seguras, regulares y económicas de transporte aéreo, para beneficio de los pueblos del mundo y alentar el comercio aéreo y estudiar los problemas relacionados con la actividad. 2) Promover fórmulas de colaboración entre las empresas participantes, directa o indirectamente, en el servicio de transporte aéreo internacional. 3) Cooperar con la Organización Internacional de Aviación Civil y otras organizaciones internacionales. Para ello IATA tiene diferentes programas, entre ellos están: el "Plan de Facturación y Liquidación" conocido como el BSP, utilizado para las Agencias de Viajes de Pasajeros y el "Sistema de Liquidación de Cuentas de Carga", conocido como el CASS, utilizado para las Agencias de Carga, entre otros. B)En relación con los hechos denunciados concluye que : 1)La actividad comercial que realiza IATA, en el programa de BSP, es de un ente de facilitación en los procesos informáticos y de pago en la Industria de la Aviación Comercial ; 2). IATA no otorga ningún tipo de licencia para los agentes de viajes ; 3) Los criterios de acreditación no tienen como fin el de excluir o limitar el giro comercial o de competencia de las empresas emisoras de tiquetes aéreos, ya que éstos son para fortalecer la capacidad profesional de las agencias, y asegurarse de buena fe, la remisión de dineros por parte del agente a la aerolínea. Asimismo, los criterios no ponen en situaciones insalvables a los agentes, ya que son de fácil cumplimiento, para una industria como esta. 4) La agencia de viajes tiene la plena potestad comercial de estar acreditada por IATA, o no. La no acreditación no limita el giro comercial de la agencia bajo ninguna circunstancia. 5). Dentro de la relación Agencia – BSP, existen procedimientos objetivos que buscan, establecer formas claras de administración de los recursos, a un bajo costo económico.
Tercero: Que en los alegatos en general realizados por las diferente líneas aéreas denunciadas se ha manifestado que: A) Se encuentran afiliadas a IATA y consideran que esta institución cumple un papel importante en la industria de la aviación a nivel internacional. B) Consideran que las Agencias de Viajes tienen una función en este mercado de una especie de agentes intermediarios entre los usuarios y las líneas aéreas. C) Todas las aerolíneas coinciden en que no es necesario que la agencia de viajes este acreditada por IATA para poder vender boletos de sus empresas, ya que pueden llegar a una negociación con cada aerolínea independientemente. Sin embargo, para ello las agencias de viajes deben demostrar garantías hipotecarias, prendarias y fiduciarias, asimismo, documentos tales como: identificación de la empresa, copia del pacto social constitutivo, entre otros.
Cuarto: Con relación a los hechos alegados por la denunciante y numerados en el considerando primero de esta misma resolución como A), B) y C) esta Comisión considera que la misma información aportada por las partes, queda claro que IATA no da licencias de operación, lo que otorga es una acreditación como agente IATA, mediante la cual el Agente puede tener acceso a los servicios que
brindan los diferentes programas que componen esta Asociación, y cualquier agencia de viajes, puede contratar libremente con cualquier aerolínea sin tener que ser parte o estar acreditado a la Asociación de Transporte Aéreo. (Ver folios 000012-0000106 y 0000111-0000138 del expediente de marras). Por otro lado debe tenerse claro que de conformidad con el artículo 6 de la Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor, "Se eliminan las licencias y toda otra autorización para el ejercicio del comercio, así como las restricciones para ejercer actividades comerciales, en virtud de la nacionalidad y sin perjuicio de la normativa particular en materia laboral y migratoria...".
En este sentido y con el fin de aclarar los conceptos de licencia y autorización, la Procuraduría General de la República ha dicho:
"La expresión (....)"licencia" así como otra especie del género "autorización" supone un acto de la Administración por el que está consiente a un particular el ejercicio de una actividad inicialmente prohibida constituyendo al propio tiempo la situación jurídica correspondiente."(Eduardo García de Enterría. Curso de Derecho Administrativo, T.II, Madrid, Civitas, 1977, p. 123 ; citado por Luis Sobrado González, Dictamen de la Procuraduría General de la República, C-177-95, 11 de agosto de 1995, p.4.).
Se desprende claramente del criterio citado que la licencia es un acto producto de las potestades de imperio que se le confiere a la Administración Pública. Por consiguiente, este órgano considera que siendo la Asociación de Transporte Aéreo un sujeto de Derecho Privado está absolutamente imposibilitado para otorgar cualquier tipo de licencia o autorización para el ejercicio de las actividades propias de una Agencia de Viajes. Sin embargo, es claro de la información aportada por las partes, tal y como se mencionó anteriormente, que IATA sólo otorga una "acreditación o afiliación" al agente de viajes y no una "licencia o autorización" para el ejercicio del giro comercial, tal y como lo alega el denuciante. En este orden de ideas, es claro que las agencias de viajes se encuentran en absoluta libertad de negociación, como cualquier sujeto de derecho privado, y no es indispensable su acreditación a IATA para la venta de boletos aéreos; cada agente puede realizar la contratación directa con las aerolíneas siempre que cumpla con las condiciones financieras y crediticias que requiera cada aerolínea.
Quinto: Considera esta Comisión que el manejo de boletos aéreos por parte de las Agencias de Viajes puede considerarse como una actividad de alto riesgo por el valor económico y la facilidad de transmisión de los mismos, por lo que es económicamente lógico que IATA y las aerolíneas se vean en la necesidad de exigir que los agentes económicos cumplan con ciertos requisitos , como por ejemplo: seguridad, solidez financiera y personal capacitado. Lo anterior si bien es cierto puede ser una limitante para el ejercicio del comercio de ciertos agentes, no debe olvidarse la seguridad y eficiencia económica que esto implica. Por consiguiente este órgano considera que la acreditación y las revisiones financieras que realiza IATA no tienen efectos anticompetitivos.
Por otro lado, esta Comisión considera que con la participación de IATA en este mercado los agentes económicos involucrados pueden obtener las siguientes eficiencias: a) Se facilita la entrada de nuevos agentes al mercado dado que se reducen los costos de operación y de mercadeo, tanto de las aerolíneas como de los agentes de viajes ; b) Se evita que cada Agencia de Viajes haga solicitudes a las aerolíneas por separado para la venta de los boletos respectivos; c) permite realizar un solo reporte de ventas y no uno por aerolínea ; d)Los agentes de viajes pueden tener acceso al crédito, razón por la cual se exigen requisitos financieros, que garanticen al transportista que el agente es responsable por los boletos en blanco, por las placas validadoras de tiquetes y por los fondos cobrados a los consumidores. Por todo lo anterior puede decirse que, el proceso de acreditación a IATA y la obtención de la placa validadora de cada aerolínea por parte de las agencias de viajes, no tiene ningún efecto restrictivo, por lo que no se está infringiendo la Ley 7472, por el contrario todo esto constituye un medio para asegurar la responsabilidad de los valores manejados por las Agencias de Viajes y para garantizar la liquidez de las mismas.
En este mismo orden de ideas la División Antimonopolio, del Departamento de Justicia de los Estados Unidos, sobre el caso de la "Asociación de Transporte Aéreo de América", institución que es similar IATA en su funcionamiento y en los programas que la integran, en relación con el sistema que aplica -ACR- similar al BSP , utilizado por IATA, establece lo siguiente:
"Nuestra evaluación global de la propuesta global de ARC nos ha llevado a concluir que logrará eficiencia substancial en la acreditación, las ventas de tiquetes y el reporte de ventas así como la remesa de fondos. Al igual que con cualquier asociación empresarial, sin embargo, hay aspectos particulares del plan de ARC que en cierto sentido pueden ser vistos como una restricción en el plan a la libertad de los participantes para actuar. Hemos evaluado estas restricciones de conformidad con un análisis del tipo de regla de la razón, y hemos concluido que independientemente de las restricciones, el objetivo y el efecto globales del plan de ARC es mejorar la eficiencia en la distribución de los servicios al detalle de las aerolíneas, no restringir el comercio. Además, hemos concluido que los pocos aspectos
restrictivos del plan de ARC se relacionan razonablemente con el logro de metas deseables de la asociación empresarial y no limitan la competencia...". (Ver folios 39-64 del expediente de marras) Sexto: Que en relación con los demás hechos alegados por la denunciante, específicamente los indicados como D) y E) del Considerando I de esta misma resolución , debe decirse que cuando se le consultó a las aerolíneas sobre los motivos para retirar los boletos y las placas validadoras, (Ver folios 0000139-0000156 del expediente de marras), éstas indicaron que las razones son: el incumplimiento de pago por parte de las agencias de viajes (folios 0000111-000139). Sobre lo anterior, los representantes de varias aerolíneas informaron mediante escritos remitidos a la Unidad Técnica, que Fiesta Tours S.A. les adeuda dinero, motivo por el que se le retiró las placas validadoras y por el que fue sometido a revisión por parte de IATA. Asimismo, se indicó que en el momento que esta agencia cancelara la suma adeudada y cumpliera de nuevo con las garantías crediticias exigidas, estarían en total disposición a reanudar relaciones comerciales con ésta. (Ver folio 0000104 del expediente de marras). Este órgano no se referirá a este punto dado que no es de su competencia, por considerarse que de las pruebas que corren al expediente de marras no se puede inferir, que con los hechos denunciados se esté ocasionando efectos anticompetitivos o restrictivos al ejercicio de la libre competencia.
Sétimo: En relación con el procedimiento de revisión al que son sometidas las agencias de viajes debe decirse que se trata de un procedimiento establecido en el mismo contrato suscrito entre la parte denunciante e IATA, del cual forma parte la llamada "Resolución 800"(Ver Sección 9), folio 0000121). En él se indica claramente que IATA está facultada para rescindir un contrato con un agente y recuperar los tiquetes en blanco, así como las placas validadoras de los transportistas, ante un incumplimiento de las obligaciones del Agente de Viajes. Lo anterior no puede ser considerado como una limitante o barrera al libre comercio, dado que la empresa sometida a "revisión" puede acudir a otros mecanismos para continuar en el ejercicio de su actividad. Es decir, la aplicación de esta cláusula contractual entre las partes, esta Comisión considera que no se violenta el Derecho de la Competencia, al no desprenderse de la misma efectos anticompetitivos.
En ese mismo sentido la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia resolviendo un recurso de amparo interpuesto por la denunciante contra la empresa IATA, tampoco consideró que existiera violación al algún derecho fundamental, al decir que:
"A juicio de esta Sala, de conformidad con los documentos que obran en el expediente, la relación entre recurrente y recurrida es meramente contractual y comercial. De modo que, en el fondo, lo alegado en el recurso no es más que un incumplimiento contractual en que supuestamente incurrió la gestionante y lo que motivó, en virtud de las cláusulas del contrato suscrito entre ambas partes, la declaratoria de "default" de la empresa recurrente y su consecuente intervención por parte de IATA. Así las cosas, en la especie no se trata de un procedimiento sancionatorio –como lo alega la recurrente-, sino de la simple aplicación de las cláusulas contractuales en virtud del acusado incumplimiento de los términos del contrato, razón por la cual no había ningún debido proceso que cumplir. Tampoco se ha lesionado la libertad de comercio a la recurrente, toda vez que no se le está impidiendo continuar con su actividad comercial, sino que únicamente, por las supuestas irregularidades en que incurrió, no se le prestan los beneficios derivados del contrato comercial firmado entre ella y la recurrida, de modo que su actividad comercial deberá ejercerla por medio de otros mecanismos. Por lo demás, si la recurrente estima que no ha incurrido en incumplimiento alguno o que las irregularidades de que la acusa la recurrida son justificables y, por lo tanto, no cabía la declaratoria de "default", ello son aspectos de mera legalidad que, como tal, deben ser discutidos no en esta vía, sino ante la civil. En consecuencia, no se han producido las alegadas violaciones a los derechos fundamentales del amparable, por lo que el recurso resulta improcedente y así debe declararse".(Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. Voto no.. 668-97 del 31 de enero de 1997 . Recurso de amparo interpuesto por la Sra. Yelba Mairena Bermúdez, Representante de la Agencia de Viajes Fiesta Tours, S.A. contra la Asociación de Transporte Aéreo. / Reitera lo establecido en el Voto no. 2227-94 de la misma Sala)
Por otro lado, alega la denunciante que las cláusulas que estipulan la facultad de IATA de realizar las revisiones financieras, y demás intervenciones por morosidad del agente de viajes son cláusulas "abusivas y absolutamente nulas"; sin embargo este órgano considera que, en aplicación del principio de legalidad, consagrado en el artículo 11 de la Constitución Política, y de conformidad con el artículo 11 de la Ley General de Administración pública ; 24 de la Ley de Promoción de Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor, carece de competencia para pronunciarse sobre si cláusulas contractuales pueden ser o no calificadas de "abusivas", por lo que tampoco puede pronunciarse sobre la nulidad de las mismas. Por el contrario esta Comisión considera que sí es de su competencia pronunciarse en el supuesto de que en aplicación de dichas cláusulas se estén ocasionando efectos que restrinjan o limiten el ejercicio de la libre competencia en un mercado, de lo cual no existen indicios suficientes en el caso de marras. Por consiguiente este argumento resulta evidentemente improcedente para este órgano.
Octavo: En otro orden de ideas, considera este órgano que si la empresa IATA estuviera de alguna manera infringiendo los principios de razonabilidad y proporcionablidad en sus actuaciones, (aún cuando éstas se encuentren sustentadas en un contrato), y si de éstas se puede inferir que el objeto o efecto sea o pueda ser el desplazamiento indebido de un agente económico del mercado, el impedimento sustancial de acceso a ese mercado, o el establecimiento de ventajas exclusivas en favor de uno o varios agentes económicos, este órgano podría considerar el caso como una posible violación a la Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor. En el caso subexámine, dentro del expediente administrativo no obra prueba o indicio que presuponga una actuación de esta naturaleza, por lo que la denuncia resulta evidentemente improcedente.
Noveno: Por todo lo anteriormente mencionado y considerando los hechos denunciados y documentos de prueba aportadas por las partes que corren al expediente de marras, este órgano concluye que no existen indicios suficientes que hagan presumir la infracción a la Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor. Por lo tanto y de conformidad con el artículo 34 del Reglamento a la Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor, y a los artículo 292 de la Ley General de Administración Pública, este órgano rechaza de plano la presente denuncia por ser evidentemente improcedente.
Por tanto:
Se rechaza de plano la denuncia presentada por la Agencia de Viajes Fiesta Tours, S.A., contra la Asociación de Transporte Aéreo Internacional.; y las líneas aéreas: United Airlines, K.L.M., American Airlines, Continental Airlines, COPA; TACA; LACSA; British Airlines; Ibeira. Archívese el expediente en su momento procesal.
De conformidad con los artículos 61 de la Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumido, y 31 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa se le confiere a las partes el plazo de dos meses contados a partir de la notificación de la presente resolución para interponer ante este órgano el recurso de reconsideración o de reposición, si así lo consideran conveniente.(Referirse a expediente 32-97. Agencia de Viajes Fiesta Tours, S.A./ Asociación de Transporte Aéreo Internacional y otras) Notifíquese.
Ronald Rees Acevedo, Percival Kelso Baldioceda, Claudio Donato Monge, Jaime Carvajal Vicenti, Luis Diego Vargas Chinchilla, Ana Cristina Rojas Soto, Allan Thompson Chacón y Juan Rafael Vargas Brenes.
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