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MODELAMIENTO DE LA INTERACCIÓN SISTÉMICA ENTRE LA INVERSIÓN PÚBLICA Y EL CRECIMIENTO ECONÓMICO DE LA CIUDAD DE BOGOTÁ
LIBIA ALEJANDRA NAVAS CASTAÑO MIGUEL ANGEL SIZA CORREA
PROYECTO DE TESIS
Presentada a la Universidad de los Andes, para optar por el título de Ingeniera Industrial
Dirigida por: CAMILO OLAYA
Profesor Asociado del Departamento de Ingeniería Industrial de la Universidad de los
1 Tabla de contenido
1. Introducción: ... 9
2. Objetivos ... 12
2.1. Objetivos Generales ... 12
2.2. Objetivos Específicos ... 12
3. Metodología ... 13
4. Articulación de la situación de Estudio: ... 15
4.1. Actores involucrados. ... 17
4.2. Variables relevantes. ... 19
4.2.1. Comportamiento histórico de las variables ... 33
5. Establecimiento de Hipótesis dinámicas ... 58
5.1. Diagramas de ciclos causales ... 58
5.2. Hipótesis Dinámicas ... 69
6. Formulación de modelos de simulación ... 73
6.1. Supuestos del Modelo ... 73
6.2. Estructura del modelo ... 75
6.3. Crítica de frontera del modelo empleando la Heurística de Ulrich. ... 79
6.3.1. Motivación. ... 79
6.3.2. Poder. ... 80
6.3.3. Experticia. ... 80
6.3.4. Legitimidad. ... 81
7. Pruebas ... 82
7.1. Validación del modelo ... 82
7.1.1. Reproducción del Comportamiento de las variables ... 82
2
7.1.3. Sensibilidad ... 102
7.1.4. Condiciones extremas ... 119
8. Formulación de Políticas y evaluación ... 137
8.1. Incentivos a las exportaciones ... 137
8.2. Aceleración del tiempo de ejecución de obras ... 139
8.3. Aumento en la tasa de recaudo ... 142
8.4. Menor peso en el gasto de funcionamiento ... 145
9. Conclusiones. ... 149
10. Bibliografía... 151
11. Anexo 1: Modelo en iThink ... 156
12. Anexo 2: Ecuaciones del modelo ... 161
13. Anexo 3: Regresiones ... 166
Regresión: Tasa de Interés Vs Deuda/PIB ... 166
Regresión: Demanda Interna Vs. Población e Inversión Pública en Infraestructura con Rezago de Cuatro (4) Años. ... 166
Regresión: IED Vs. Inversión Pública en Infraestructura con Residuos Como Ciclo Económico. ... 167
3 Índice de Ilustraciones
Ilustración 1 Proceso de modelado ... 13
Ilustración 2 Programas de inversión de Bogotá ... 25
Ilustración 3 Rentas e Ingresos Históricos de Bogotá ... 35
Ilustración 4 Inversiones y Gastos Históricos de Bogotá ... 36
Ilustración 5 Saldos de la deuda de Bogotá al finalizar el año ... 38
Ilustración 6 Inversión Púbica en Bogotá ... 39
Ilustración 7 Inversiones por Programas Públicos ... 40
Ilustración 8 Balanza comercial ... 41
Ilustración 9 Demanda Interna ... 42
Ilustración 10 IED en Bogotá ... 43
Ilustración 11 PIB total registrado en Bogotá ... 44
Ilustración 12 Inversión per cápita registrada en NY ... 46
Ilustración 13 Necesidad de Inversión Total en Bogotá ... 47
Ilustración 14 Ciclo económico ... 48
Ilustración 15 Histórico Inversión en Infraestructura e IED en Bogotá ... 51
Ilustración 16 Relación Impuestos/PIB en Bogotá ... 52
Ilustración 17 Intereses Vs. Deuda/PIB ... 54
Ilustración 18 Relación Desembolsos Vs Inversión no Realizada. ... 57
Ilustración 19 Ciclo de balance entre el presupuesto de Bogotá y los gastos de inversión pública ... 59
Ilustración 20 Ciclo de balance entre el presupuesto de Bogotá y los gastos de funcionamiento ... 59
Ilustración 21 Ciclo de balance entre el presupuesto de Bogotá y los gastos de servicio de la deuda ... 60
Ilustración 22 Ciclo de regulación de los gastos de servicio a la deuda a través de los pagos. ... 61
Ilustración 23 Ciclo de regulación de la deuda mediante los pagos ... 61
Ilustración 24 Ciclo de refuerzo entre la deuda de Bogotá y los intereses ... 63
Ilustración 25 Ciclo de refuerzo del PIB por destinación de presupuesto en inversión pública ... 64
4
Ilustración 26 Ciclo de balance del PIB por las exportaciones ... 65
Ilustración 27 Ciclo de refuerzo del PIB por el beneficio del sector privado por inversión pública ... 66
Ilustración 28 Ciclo de refuerzo del PIB por la Demanda Interna ... 67
Ilustración 29 Ciclo de regulación del cálculo de PIB por el ajuste... 68
Ilustración 30 Ciclo de regulación de la necesidad de inversión mediante la inversión pública ... 69
Ilustración 31 PIB y Cálculo PIB ... 70
Ilustración 32 Hipótesis dinámica ... 72
Ilustración 33 Rentas e Ingresos Reales de Bogotá ... 83
Ilustración 34 Rentas e Ingresos del modelo en iThink ... 83
Ilustración 35 Inversiones y Gastos Reales de Bogotá ... 84
Ilustración 36 Inversiones y Gastos del modelo en iThink ... 85
Ilustración 37 Asignación presupuestal real en los cinco ejes de la administración distrital ... 86
Ilustración 38 Asignación presupuestal en los cinco ejes de la administración distrital de la simulación ... 86
Ilustración 39 Comportamiento real de la deuda ... 87
Ilustración 40 Comportamiento de la deuda del modelo en iThink ... 87
Ilustración 41 Inversión Extranjera Real ... 88
Ilustración 42 Inversión Extranjera en la simulación ... 89
Ilustración 43 Demanda Interna ... 90
Ilustración 44 Demanda interna en la simulación ... 90
Ilustración 45 Exportaciones netas históricas... 91
Ilustración 46 Exportaciones netas en la simulación ... 91
Ilustración 47 PIB en la simulación ... 92
Ilustración 48 Ingresos DT 0.25 ... 93
Ilustración 49 Ingresos DT 0.01 ... 94
Ilustración 50 Gastos Presupuestales DT 0.25 ... 94
Ilustración 51 Gastos Presupuestales DT 0.01 ... 95
5
Ilustración 53 Gastos inversión pública DT 0.01 ... 96
Ilustración 54 Inversión POAI DT 0.25 ... 96
Ilustración 55 Inversión POAI DT 0.01 ... 97
Ilustración 56 Cinco ejes Administración Distrital DT 0.25 ... 97
Ilustración 57 Cinco ejes Administración Distrital DT 0.01 ... 98
Ilustración 58 Deuda DT 0.25 ... 98
Ilustración 59 Deuda DT 0.01 ... 99
Ilustración 60 Exportaciones netas DT 0.25 ... 99
Ilustración 61 Exportaciones netas DT 0.01 ... 100
Ilustración 62 Demanda Interna DT 0.25 ... 100
Ilustración 63 Demanda Interna DT 0.01 ... 101
Ilustración 64 PIB DT 0.25 ... 101
Ilustración 65 PIB DT 0.01 ... 102
Ilustración 66 Presupuesto sensibilidad presupuesto Bogotá ... 103
Ilustración 67 Deuda sensibilidad presupuesto Bogotá ... 104
Ilustración 68 Gastos inversión pública sensibilidad presupuesto Bogotá ... 105
Ilustración 69 Inversión POAI sensibilidad presupuesto Bogotá ... 106
Ilustración 70 Demanda interna sensibilidad presupuesto Bogotá ... 107
Ilustración 71 Exportaciones netas sensibilidad presupuesto Bogotá ... 108
Ilustración 72 PIB sensibilidad presupuesto Bogotá ... 109
Ilustración 73 deuda sensibilidad deuda ... 110
Ilustración 74 Gastos inversión pública sensibilidad deuda ... 111
Ilustración 75 Inversión POAI sensibilidad deuda ... 111
Ilustración 76 Presupuesto sensibilidad deuda ... 112
Ilustración 77 Demanda interna sensibilidad deuda ... 113
Ilustración 78 Exportaciones netas sensibilidad deuda ... 113
Ilustración 79 PIB sensibilidad deuda ... 114
Ilustración 80 Presupuesto sensibilidad Cálculo PIB ... 115
Ilustración 81 Deuda sensibilidad calculo PIB ... 115
Ilustración 82 Gastos inversión pública sensibilidad Cálculo PIB ... 116
6
Ilustración 84 Demanda interna sensibilidad Cálculo PIB ... 118
Ilustración 85 Exportaciones netas sensibilidad Cálculo PIB ... 118
Ilustración 86 PIB sensibilidad calculo PIB ... 119
Ilustración 87 Gastos al no haber ingresos corrientes ... 121
Ilustración 88 Inversión del POAI al no haber ingresos ... 121
Ilustración 89 Deuda al no haber ingresos ... 122
Ilustración 90 Demanda Interna al no haber ingresos ... 122
Ilustración 91 PIB al no haber ingresos ... 123
Ilustración 92 Gastos cuando se tienen demasiados ingresos ... 125
Ilustración 93 Deuda cuando se tienen demasiados ingresos ... 125
Ilustración 94 PIB cuando se tienen demasiados ingresos ... 126
Ilustración 95 Balanza comercial cuando se tienen demasiados ingresos ... 126
Ilustración 96 Deuda cuando todo el presupuesto se asigna a inversión ... 127
Ilustración 97 PIB cuando todo el presupuesto se asigna a inversión ... 128
Ilustración 98 Gastos cuando todo el presupuesto se asigna al servicio de la deuda ... 129
Ilustración 99 Deuda cuando todo el presupuesto se asigna al servicio de la deuda ... 130
Ilustración 100 PIB cuando todo el presupuesto se asigna al servicio de la deuda ... 130
Ilustración 101 Deuda cuando todo el presupuesto se destina a cobertura de gastos de funcionamiento ... 131
Ilustración 102 Balanza comercial cuando todo el presupuesto se destina a cobertura de gastos de funcionamiento ... 132
Ilustración 103 PIB cuando todo el presupuesto se destina a cobertura de gastos de funcionamiento ... 132
Ilustración 104 Ingresos de la ciudad sin desembolsos ni ajustes ... 133
Ilustración 105 Gastos de la ciudad sin desembolsos ni ajustes ... 134
Ilustración 106 Deuda sin desembolsos ni ajustes ... 134
Ilustración 107 Ingresos de la ciudad con elevados desembolsos y sin ajustes . 135 Ilustración 108 Gastos de la ciudad con elevados desembolsos y sin ajustes .... 136
7
Ilustración 109 Deuda con elevados desembolsos y sin ajustes ... 136 Ilustración 110 Sector Exportaciones con política pública de incentivo a las
exportaciones. ... 138 Ilustración 111 Balanza comercial con una política de incentivo a las
exportaciones. ... 138 Ilustración 112 PIB con una política de incentivo a las exportaciones. ... 139 Ilustración 113 PIB con una política de disminución de tiempos de ejecución de obras. ... 141 Ilustración 114 Demanda Interna con una política de disminución de tiempos de ejecución de obras. ... 141 Ilustración 115 Inversión Extranjera con una política de disminución de tiempos de ejecución de obras. ... 142 Ilustración 116 Sector Asignación presupuestaria con un cobro adicional de
impuestos. ... 143 Ilustración 117 Gastos en Inversión Pública con una política de aumento en la recaudación de ingresos corrientes. ... 144 Ilustración 118 PIB con una política de aumento en la recaudación de ingresos corrientes... 144 Ilustración 119 Sector Inversión Programa de Gobierno bajo una política de
implementación de APP´s ... 146 Ilustración 120 Inversiones Efectuadas en el sector público bajo una política de implementación de APP´s ... 147 Ilustración 121 Consumo interno bajo una política de implementación de APP´s148 Ilustración 122 PIB bajo una política de implementación de APP´s ... 148
8 Índice de Tablas
Tabla 1 Ingresos de Bogotá D.C. en el año 2013. ... 20
Tabla 2 Gastos de Bogotá D.C. en el año 2013. ... 21
Tabla 3 Rentas e Ingresos Históricos de Bogotá ... 34
Tabla 4 Inversiones y Gastos Históricos de Bogotá ... 35
Tabla 5 Variación de los saldos de la deuda de Bogotá ... 37
Tabla 6 Pagos adicionales asociados a la deuda pública ... 38
Tabla 7 Inversión Total por Parte del Distrito ... 39
Tabla 8 Inversión Discriminada por Cada Programa de Inversión ... 40
Tabla 9 Participación del POAI sobre la Inversión Total ... 41
Tabla 10 Demanda Interna de Bogotá ... 42
Tabla 11 Inversión Extranjera Directa (IED) ... 42
Tabla 12 Comportamiento histórico del PIB en Bogotá ... 44
Tabla 13 Comportamiento histórico de la inversión en NYC ... 45
Tabla 14 Comportamiento de la necesidad de inversión en Bogotá con respecto a la ciudad de Nueva York ... 46
Tabla 15 Porcentaje de servicio de la deuda para amortizaciones e intereses y porcentaje de intereses del saldo inicial ... 75
9 1. Introducción:
“Essentially, all models are wrong, but some are useful”
George E. P. Box
El crecimiento económico constituye un medio fundamental en el desarrollo humano, ya que un bajo ingreso se relaciona con la baja calidad de vida y con la limitación de libertades y capacidades; de manera que, como actores responsables del desarrollo, los gobiernos deben dar relevancia a la búsqueda del crecimiento económico (Blanco, 2005). Para establecer el crecimiento económico, las autoridades emplean como criterio el producto interno bruto (PIB), que aunque no mide directamente el bienestar de la población, constituye un indicador de la producción de bienes y servicios al interior de una sociedad, lo que puede ser asociado al bienestar general de la población. Por otra parte, la tasa de inversión se percibe como motor del crecimiento económico ya que se asocia con una mayor acumulación de capital, que se emplea en el aumento del nivel de producción de bienes y servicios, y por lo tanto el PIB; Además, con una mayor disponibilidad de capital físico, aumenta la rentabilidad de otro tipo de inversiones, como inversión en capital humano (Cerda, Edwards, Torche, & Valenzuela, s.f.).
Particularmente, la inversión pública contribuye al proceso de crecimiento económico de varias maneras. Por una parte, una mayor inversión pública permite incrementar el capital físico del sector público, que en algunos casos puede considerarse insumo de producción del sector privado. De otro modo, la inversión en instituciones que ayudan al establecimiento del orden público permite la realización de ambientes de negocios apropiados. Adicionalmente la inversión pública facilita la disminución de costos de las empresas privadas, incentivando la creación de nuevas empresas. Además, los efectos positivos de la inversión pública incentivan al sector privado para realizar una mayor inversión (Cerda, Edwards, Torche, & Valenzuela, s.f.).
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En el caso de la ciudad de Bogotá, surge un debate sobre el estancamiento del producto interno bruto y la pobreza, pese al incremento en la inversión pública distrital (Blanco, 2005).Lo anterior hace evidente que las políticas de inversión pública de la ciudad de Bogotá no cumplen con el propósito de fortalecimiento del crecimiento económico y el bienestar general de los ciudadanos. A partir de lo anterior, se puede establecer que una mayor comprensión de la incidencia de la inversión pública en el crecimiento económico por parte de los miembros de las entidades gubernamentales de la ciudad, que se constituyen como tomadores de decisión sobre la asignación presupuestaria, permitiría incrementar la eficiencia de la gestión presupuestaria bogotana, enfocada hacia la búsqueda del crecimiento económico.
Empleando la dinámica de sistemas, ya se han desarrollado modelos para representar la economía; por ejemplo, el proyecto de grado “La dinámica del equilibrio económico: un análisis desde la dinámica de sistemas”, se
concentra en analizar modelos fundamentales de la teoría económica, que siempre se han modelado de forma estática, desde una perspectiva dinámica (Castillo, 2011). En su mayoría, los modelos económicos desarrollados a partir de la dinámica de sistemas tienen un enfoque en la economía del desarrollo; como ejemplo, se tiene el modelo realizado por Fernández y Soto para el crecimiento (Fernández & Soto, 2010); dicho modelo incorpora principalmente la acumulación de capital, la existencia de instituciones que propicien el crecimiento económico y la educación poblacional (Castillo, 2011).
El presente proyecto pretende lograr la construcción de una herramienta, de dinámica de sistemas, que facilite comprender de manera holística la relación entre la inversión pública en infraestructura y el crecimiento económico de la ciudad de Bogotá en el corto plazo, y que permita establecer criterios de decisión en la gestión presupuestaria de la ciudad. Para la realización del proyecto, inicialmente se plantea recopilar
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información relevante que permita, mediante la utilización de software especializado1, modelar una dinámica sistémica entre variables y agentes que relacionan la asignación de presupuesto en inversión pública con la actividad económica de la ciudad, siguiendo el método de modelado propuesto por John D. Sterman (Sterman, 2000).
Entre la información relevante a incorporar en los modelos, podemos destacar, como agentes que intervienen en el sistema, las entidades encargadas de realizar la asignación presupuestaria de la ciudad; la población, en el sentido en que se compone por los contribuyentes que permiten obtener los recursos para la asignación presupuestaria y se ve afectada por dicha asignación; y las empresas del sector privado ya que además de ser contribuyentes y verse afectadas por la asignación presupuestaria pública, constituyen un factor determinante en el establecimiento del crecimiento económico; por otra parte, algunas variables que pueden ser incorporadas son las asociadas al presupuesto de la ciudad, como los impuestos, las necesidades de inversión de dicho presupuesto, tales como la deuda y los gastos administrativos, variables que permitan medir el crecimiento económico de la ciudad, como es el PIB (Cerda, Edwards, Torche, & Valenzuela, s.f.), entre otras.
A partir de los modelos construidos, después de la etapa investigativa, se pretende realizar el análisis detallado, contemplado en el método de Sterman, del sistema modelado, con el fin de brindar elementos que puedan ser empleados en procesos de toma de decisión para el establecimiento de políticas de asignación presupuestaria, consolidándose de esta manera una herramienta de toma de decisión.
1 En el presente proyecto de tesis, la modelación se realiza empleando los programas de
12 2. Objetivos
2.1. Objetivos Generales
Proponer un análisis holístico de la incidencia de diferentes
estrategias de inversión pública en el crecimiento económico bogotano, a partir de un modelo de simulación, con el fin de brindar criterios de decisión para el establecimiento de políticas presupuestarias encaminadas hacia el crecimiento económico de la ciudad.
2.2. Objetivos Específicos
Identificar los factores endógenos y exógenos que influyen en la asignación del presupuesto para inversión pública en Bogotá.
Proponer un modelo para entender las interacciones de variables y agentes que intervienen en la inversión pública de la ciudad, en relación con el crecimiento económico, a través de modelos de niveles y flujos.
Comprender las interacciones de las variables y agentes representados de manera gráfica.
Diseñar políticas de inversión pública, enfocadas a favorecer el crecimiento económico bogotano.
Documentar el modelaje del sistema de asignación
13 3. Metodología
Para el desarrollo del proyecto se emplea el método de modelado propuesto por John D. Sterman. De acuerdo con dicha propuesta, el proceso de modelaje se divide en articulación del problema, establecimiento de la hipótesis dinámica, formulación de un modelo de simulación, Pruebas, y formulación de políticas y evaluación (Figura 1) (Sterman, 2000).
Ilustración 1 Proceso de modelado2
3.1. Articulación del problema: Es la parte más importante del modelaje. Particularmente el éxito del estudio de modelación depende de la definición de objetivos claros que permitan formular preguntas acerca de cuándo el modelo es útil abordando el problema, o en este caso la situación de análisis, que se pretende representar mediante el modelo. Es importante resaltar que se modela un problema o situación particular y no el sistema completo. Con respecto a la definición del problema, se debe recopilar información pertinente a la situación a analizar
2 Imagen tomada de Busimess Dynamics: systems thinking and modeling for a complex
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3.2. Establecimiento de la hipótesis dinámica: se realiza la formulación de una teoría que debe proveer una explicación de las dinámicas que caracterizan la situación de estudio en términos de la estructura de ciclos de realimentación, niveles y flujos; además se establecen interacciones de variables y agentes representados en el modelo, especificando la estructura dinámica y las reglas de interacción. Inicialmente, es importante tener en cuenta que la hipótesis está sujeta a revisión y abandono a partir del aprendizaje surgido del proceso de modelaje. Por otra parte, la construcción de la hipótesis dinámica se apoya en herramientas gráficas, entre las cuales se tienen:
3.2.1. Diagramas de frontera del modelo.
3.2.2. Diagramas de subsistemas.
3.2.3. Diagramas de ciclos causales.
3.2.4. Mapa de niveles y flujos.
3.3. Formulación de un modelo de simulación: Formalización de parámetros, ecuaciones y condiciones iniciales del modelo. Esto se realiza empleando los programas Ithink y Vensim PLE.
3.4. Pruebas: Inicialmente, se realiza una verificación de la consistencia de variables y ecuaciones con los conceptos del sistema real durante todo el proceso de construcción de los modelos. Además se realizan pruebas en condiciones extremas.
3.5. Formulación de políticas y evaluación: Creación de nuevas estructuras, estrategias y reglas de decisión.
15 4. Articulación de la situación de Estudio:
Actualmente, los lineamientos de la política para la programación presupuestal, se establecen a partir del Estatuto Orgánico del Presupuesto Distrital (ALCALDÍA MAYOR DE BOGOTÁ, D.C., 2013). El mencionado estatuto, de acuerdo con el artículo 2, comprende dos niveles. El primer nivel corresponde al presupuesto anual del Distrito Capital, que incorpora el presupuesto del Consejo, la Contraloría, la Personería, la Administración Central Distrital y los Establecimientos Públicos Distritales, que incluyen a los Entes Autónomos Universitarios; además incluirá el presupuesto de los fondos de desarrollo local, el de las empresas industriales y comerciales del Distrito, y de sociedades de economía mixta. El segundo nivel incluye la fijación de metas financieras del sector público y la distribución de excedentes financieros de las empresas industriales y comerciales del Distrito y de las sociedades de economía mixta (Alcaldía Mayor de Bogotá D.C., 1996).
El sistema presupuestal se constituye por el presupuesto anual del Distrito Capital, un plan financiero plurianual y un plan operativo anual de inversiones. Inicialmente, es importante destacar que el presupuesto distrital es el instrumento que permite dar cumplimiento a los planes y programas de desarrollo social y económico. Con respecto al plan financiero y el plan financiero plurianual, son instrumentos de planificación y gestión financiera que toman como base las operaciones efectivas de las entidades distritales, considerando proyecciones de ingresos y gastos, déficit o superávit, y financiación, compatibles con los programas anuales de caja.
En relación al Plan Operativo Anual de Inversiones (POAI), este debe ser acorde al plan de de inversiones establecido en el Plan de desarrollo distrital y señalará las estrategias de inversión clasificadas por programas, entidades y sectores. Finalmente, el sistema presupuestal tiene como objetivos: servir de instrumento que permita dar cumplimiento a las metas fijadas en el Plan de Desarrollo Económico Social y de Obras Públicas, simplificar la gestión de las
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entidades distritales y permitir a las autoridades la toma de decisiones, coordinar y evaluar de manera permanente los gastos e ingresos públicos y la gestión de las unidades ejecutoras, establecer una regulación y un control a las finanzas y el gasto público a partir de la perspectiva de la gestión presupuestaria, y producir la información necesaria acerca de las finanzas públicas distritales (Alcaldía Mayor de Bogotá D.C., 1996).
La política fiscal y coordinación del sistema presupuestal, es regida por el Consejo Distrital de Política Económica y Fiscal (CONFIS). Este consejo se conforma por el Alcalde Mayor de la ciudad, el cual lo preside, el Secretario de Hacienda Distrital, el Director del Departamento Administrativo de Planeación Distrital y tres funcionarios designados por el Alcalde. La base del presupuesto financiero de inversiones es el Plan Operativo Anual de Inversiones, el cual se incluye como componente del proyecto de presupuesto que se remite al Consejo para ser aprobado (Alcaldía Mayor de Bogotá D.C., 1996).
Por otra parte, es importante considerar que la política de asignación de presupuesto, es en general una estrategia por la cual se busca el bienestar general de la ciudadanía; esta estrategia está restringida por las instituciones, pares o superiores, que la limitan y regulan. El gobierno central, los organismos de control y demás mecanismos establecidos constitucionalmente, serán parte de los agentes que intervienen en dicha política (Rodríguez, 2008). Por su naturaleza, la asignación presupuestaria, considera el impacto en los ciudadanos (Lusthaus, 2002). No obstante, pese a ser una política de iniciativa pública, debe tener en cuenta la intervención del sector privado, como agente promotor de dinamismo económico, en el sentido en que este dinamismo favorece el bienestar poblacional, lo cual es el propósito de la política (Wolf, 2004).
A continuación se definirán y desarrollaran de manera más profunda los actores y variables considerados relevantes en la inversión pública de la ciudad de Bogotá.
17 4.1. Actores involucrados.
Gobierno Nacional:
Es el responsable de las políticas generales que se llevan en la Nación, a su vez, mediante decretos y normas, altera el funcionamiento de la asignación de presupuesto de los Entes Territoriales (Alcaldía Mayor de Bogotá, 1989), dentro de los que se encuentra Bogotá; por otra parte, asigna cupos fiscales y es el garante de la ciudad ante posibles préstamos con entidades Multilaterales; lo anterior deja entender, entre otros aspectos, que a pesar de que en Colombia se sigue un esquema descentralizado, en cuanto a la ejecución y asignación de recursos, estos deben ir en armonía con las políticas nacionales (Rodríguez, 2008). El Marco Fiscal de Mediano Plazo, el Plan de Ordenamiento Territorial y el Plan Financiero Plurianual, entre otros, son ejemplos que hacen parte de las estrategias que, desde el gobierno central, se plasman y que los planes descentralizados, en este caso el de Bogotá, deben acatar.
Alcalde:
El alcalde de Bogotá es el encargado de elaborar, junto a su equipo de gobierno, el plan de desarrollo de la ciudad de Bogotá, en el cual el primer año será de transición, por lo que este año no debe atribuírsele en materia presupuestaria al gobierno entrante. Los planes con las dependencias distritales entre otros aspectos, son parte de las decisiones que el alcalde debe tomar para su plan de gobierno, en el cual prácticamente se visualizan los efectos que tendrá la ejecución y la estructura del desarrollo de este (Rodríguez, 2008).
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Consejo de Bogotá:
Es el órgano que asigna los porcentajes de ejecución de presupuesto de la ciudad. En primera instancia es el Consejo el que recibe la propuesta de la alcaldía Mayor junto con el equipo técnico, y decide si implementar su política o modificarla; la política presupuestaria está sujeta, a su vez, por la normatividad presupuestaria, la cual exige topes máximos y mínimos de inversión de estos rubros (Lo anterior se lleva a cabo mediante la aprobación CONFIS respectiva). Es un actor que puede alterar seriamente la gestión administrativa, por lo que al ser un punto de debate y control, genera también restricciones, al no haber apoyo mayoritario a la propuesta del alcalde (Alcaldía Mayor de Bogotá D.C., 1996).
CONFIS:
El Consejo Distrital de Política Económica y Fiscal (CONFIS) es el encargado de dar los conceptos pertinentes a política fiscal desde una perspectiva técnica, lo anterior establece que en el caso de Bogotá, para la aprobación del presupuesto, el plan de ingresos y de gastos, se debe tener un concepto favorable en términos técnicos (Rodríguez, 2008).
Entidades multilaterales y Bancos:
Son organismos acreedores de recursos y fondos predestinados al apoyo fiscal de entidades, tanto privadas como públicas. En general dependiendo del estado de las finanzas de la ciudad, sus préstamos pueden ser beneficiosos, por lo que influyen en la inversión de la ciudad; son actores determinantes en grandes proyectos de infraestructura, al igual que en gestión de proyectos; basan sus decisiones de préstamo en indicadores de interés o en las características de los destinos de los mismos; por lo general el monto y la facilidad del préstamo están ligados al peso del país dentro
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del organismo, ya que este es, en última instancia, el garante de pago de Bogotá (DGCPTN, Subdirección de Riesgo, 2012).
Sector Privado:
Son el conjunto de micro, pequeñas, medianas y grandes empresas, con capital privado, tanto nacional como extranjero, que llevan a cabo inversiones importantes de capital, que se reflejan de forma directa (dinero para inversión, compra de títulos) o en forma indirecta (infraestructura, maquinaria), con la que apoyan la generación de empleo, inversión y proyectos (DGCPTN, Subdirección de Riesgo, 2012). Este actor tiene relevancia en el sector público, en Colombia, con la aprobación de la ley de APP´s, en donde el sector privado apoyará económicamente y con infraestructura e ingeniería las grandes obras públicas (OBSERVATORIO LEGISLATIVO, 2012).
4.2. Variables relevantes3.
Presupuesto Anual del Distrito Capital:
El presupuesto anual del Distrito Capital incorpora el presupuesto de rentas e ingresos, el presupuesto de gastos y las disposiciones generales. El presupuesto de rentas e ingresos hace referencia a las fuentes de financiación de la ciudad, en él; el presupuesto de gastos debe distinguir entre gastos de funcionamiento, servicio público de la deuda y gastos de inversión; y las disposiciones generales son las normas, expedidas cada vigencia fiscal, que pretenden asegurar la correcta ejecución del presupuesto (Alcaldía Mayor de Bogotá D.C., 1996).
3 Debido a los alcances mismos del modelo, el tiempo de modelación está restringido en
el corto plazo, de igual forma los datos usados irán desde el periodo 2007 hasta el año
2012, por la disponibilidad y claridad misma de la información requerida para este
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En el presupuesto de ingresos se identifican y clasifican por separado las rentas y los recursos de establecimientos públicos; de manera que, se entienden por rentas propias todos los recursos de establecimientos públicos distritales, excluyendo las transferencias de la Administración Central Distrital; y se entienden por recursos de capital, recursos del crédito externo e interno con vencimiento mayor a un año, los recursos de balance, rendimientos por operaciones financieras, donaciones, entre otros (Alcaldía Mayor de Bogotá D.C., 1996). A partir de los financiación de la ciudad se dispone de un presupuesto; para el año 2013, se dispone de un presupuesto de $13.660.944.944.000 ( Alcaldia Mayor de Bogotá D.C., 2013), detallado en la Tabla 1.
Tabla 1 Ingresos de Bogotá D.C. en el año 2013. 4
Recursos Administrados y Recursos Distrito
Transferencias
Nación Total
Ingresos Corrientes $ 6,871,729.15 $ 0.00 $ 6,871,729.15
Transferencias $ 15,721.27 $ 2,613,077.57 $ 2,628,798.84
Recursos de Capital $ 4,160,416.95 $ 0.00 $ 4,160,416.95
Total Rentas e ingresos $ 11,047,867.37 $ 2,613,077.57 $ 13,660,944.94
La política de asignación del presupuesto, consiste en varias fases en las cuales el alcalde de la ciudad, junto con su equipo asesor, generan un conjunto de propuestas, que son avaladas por el equipo técnico de la secretaría de hacienda, “(…) luego de consolidar el plan presupuestal, este
es firmado por el Alcalde y es enviado al [Consejo distrital], para que este a su vez proceda, en la Comisión de presupuesto respectiva, a dar inicio al análisis y primer debate del presupuesto(…)”, luego de ser consolidado con
los criterios del CONFIS, el Consejo y el Alcalde, el presupuesto es ratificado en una plenaria en la cual, el Alcalde (o el que esté autorizado en su nombre) lo aprueba (Rodríguez, 2008). Para el año 2013, el presupuesto aprobado por el Concejo de Bogotá, fue de 13.6 billones de pesos, de los
4 Tabla construida a partir de una tabla tomada de “Proyecto de Presupuesto 2013
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cuales, el 83% fue originalmente destinado a inversión, el 14% a gatos de funcionamiento y el porcentaje restante al servicio de la deuda (Alcaldía Mayor de Bogotá, 2012).
Tabla 2 Gastos de Bogotá D.C. en el año 2013. 5
Recursos Administrados y Recursos Distrito
Transferencias Nación y Aportes
Distrito
Total
Ingresos Corrientes $ 930,699.78 $ 961,596.53 $ 1,892,296.30
Transferencias $ 329,619.36 $ 116,000.00 $ 445,619.36
Recursos de Capital $ 7,098,118.54 $ 4,224,910.74 $ 11,323,029.29 Total Rentas e ingresos $ 8,358,437.67 $ 5,302,507.27 $ 13,660,944.94
Ingresos:
Con respecto a la financiación de la ciudad, los ingresos de la administración central se componen de los ingresos corrientes, las transferencias y los recursos de capital. Los ingresos corrientes abarcan los ingresos tanto tributarios como los no tributarios. Las transferencias se obtienen de la nación y del las entidades distritales; por parte de la nación, se destaca el sistema general de participaciones, los recursos del Fondo Nacional de Regalías y la cofinanciación; en relación a las entidades distritales, se tienen los recursos de estratificación y los aportes realizados por las entidades del nivel distrital para el Fondo de Pensiones públicas. Finalmente, los recursos de capital incorporan los rendimientos financieros, los recursos del balance y los de crédito, los excedentes financieros de establecimientos públicos y utilidades de las empresas, entre otros (Secretaría de Hacienda Distrital DIRECCIÓN DE ESTUDIOS ECONÓMICOS, 2006).
Estos ingresos, son un parámetro importante que es usado en el consejo y la alcaldía, representada por la Secretaria de Hacienda, para presupuestar
5 Tabla construida a partir de una tabla tomada de “Proyecto de Presupuesto 2013
22
y establecer las políticas de asignación de presupuesto y de recursos destinados al pago de la deuda y los gastos operativos de la ciudad.
Gastos de funcionamiento:
Los gastos de funcionamiento comprenden los gastos en los que se debe incurrir con el propósito de atender las necesidades de los órganos Estatales, para permitirles cumplir las funciones asignadas por la constitución y la ley a cabalidad. Comprenden gastos de personal, gastos relacionados con la adquisición de bienes, servicios e insumos, transferencias de recursos a entidades nacionales o internacionales por mandato legal y transferencias de capital (Ministerio de Hacienda y Crédito Público, 2010).
Los gastos de funcionamiento de Bogotá deben financiarse con sus ingresos corrientes de libre destinación, de manera que se atiendan sus obligaciones corrientes, se provisione el pasivo pensional y prestacional, y se financie, al menos de manera parcial, la inversión pública autónoma del Distrito. Durante la vigencia fiscal, los gastos de funcionamiento deben ser inferiores al cincuenta por ciento como proporción de los ingresos corrientes de libre destinación (Ministerio de Hacienda y Crédito Público, 2000). Estos gastos, son un parámetro de riesgo, que puede ser de interés para los inversionistas y las entidades adscritas al gobierno distrital, pues establecen la flexibilidad y maniobrabilidad del gobierno ante posibles quiebres en el recaudo corriente.
Deuda pública:
La viabilidad fiscal del presupuesto es un tema que generalmente no se refleja en las finanzas públicas; no obstante es un hecho que la proporción de la deuda es un factor determinante y que puede afectar de forma negativa el crecimiento de una economía (Arroyo Alejandre & Sánchez
23
Bernal, 1996). El plazo y la tasa que las entidades Multilaterales o Bancos le otorguen a la ciudad es en general un aspecto trascendente, que debe ser tenido en cuenta por las leyes de asignación de presupuesto, ya que un plan de aportes con una tasa elevada y plazos cortos pueden reducir el presupuesto para la implementación de políticas, algo que es desastroso para una ciudad, pues se ha demostrado que la inversión que se dé por parte del sector público influye directamente en el sector privado, generando de esta forma una afectación al PIB. (Arroyo Alejandre & Sánchez Bernal, 1996).
De igual forma establece la capacidad de pago del distrito, pues a mayor dependencia de la deuda en relación con sus ingresos, menor es la probabilidad de pago y en consecuencia los acreedores podrían ver en este parámetro un importante parámetro a tener en cuenta a la hora de efectuar inversiones con el sector público. De igual forma acorde a la reglamentación Nacional, esta posee una serie de restricciones que implican que su aseguramiento y garantía debe estar necesariamente respaldada por ingresos lo suficientemente líquidos para que sea aprobada por el nivel Nacional central (DGCPTN, Subdirección de Riesgo, 2012).
Inversión Pública:
La inversión pública consiste en la asignación, por parte del Estado, de recursos en proyectos que busquen asegurar el acceso de todas las personas a bienes y servicios básicos, el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la preservación de un ambiente sano, la explotación de recursos naturales, el uso del suelo, la producción, distribución, utilización y consumo de los bienes, los servicios públicos y privados y la distribución equitativa de oportunidades y beneficios del desarrollo (Departamento Nacional de Planeación, 2004).
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Respecto a la inversión, el Distrito tiene cinco ejes en los cuales direcciona la inversión pública. Estos ejes son determinantes, pues son los pilares bajo los cuales los alcaldes promueven las políticas de sus mandatos, generando avances o retrocesos de los sectores que dependen principalmente de la inversión pública (Dirección de Estudios e Investigaciones, 2011). A su vez es relevante ver que la inversión pública en la ciudad ha crecido de forma importante, algo que pareciera estar generando un impacto a gran escala en el PIB de la ciudad en su conjunto, como lo veremos más adelante (Secretaria de Hacienda Distrital, 2003). A continuación se presenta cada eje y los proyectos que se ejecutan en estos:
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De esta información, se puede evidenciar que los programas de Ciudad de Derechos están dirigidos a las posibilidades de los ciudadanos para acceder a beneficios destinados a la salud y la educación. Por otro lado las iniciativas de inversión del programa Derecho a la Ciudad, tiene como objetivo la inversión en infraestructura, generando mejoras importantes en la competitividad por acceso a la ciudad y los diferentes servicios necesarios para que la industria, el comercio y los ciudadanos mejoren su calidad de vida6; lo anterior, es de importancia para evaluar las capacidades y facilidades que tiene la ciudad en materia de infraestructura pública y sus beneficios tanto para los ciudadanos, como para los sectores que invierten capitales privados.
El programa Ciudad Global, está encausado a mejorar la competitividad interna de la ciudad, haciendo a sus empresarios más fuertes y dándoles oportunidades de competencia, fomente las iniciativas que están enmarcadas en crear conocimiento e innovación7.
La inversión en participación está intencionada en la obtención de mejoras en la Participación ciudadana, controlando de esta forma la intervención pública, este ítem es importante, pues genera en gran medida los controles necesarios para que la ciudanía sea vigilante de la ejecución de los proyectos y programas que contengan recursos públicos ciudadanos o afecte de forma directa a la ciudadanía8. Este presupuesto es de interés para los organismos de control y para los mecanismos de participación y control ciudadanos, pues permite establecer con claridad cómo se están ejecutando los recursos públicos de la ciudad y en qué proporción se logran las metas propuestas en sus objetivos.
6 (Dirección de Estudios e Investigaciones, 2011)
7 (Ibídem) 8 (Ibídem)
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El último ítem, se focaliza en hacer que los programas de ejecución sean los pertinentes, que las alcaldías locales logren desarrollar planes de impacto particularizados y que sean los mejores para sus ciudadanos directos. Respecto a esto, es importante entender que una ciudad como Bogotá, posee en cada localidad unos aspectos a mejorar y atacar que son diferentes y en consecuencia se deben implementar de forma descentralizada9.
Inversión privada:
Se define inversión privada al acto por el cual se destinan recursos propios a una determinada actividad económica con el objetivo de satisfacer una necesidad de sus consumidores y obtener un retorno (Agencia de Promoción de la Inversión Privada, 2006). Es de gran importancia incluir la inversión privada como factor, que junto con la inversión pública, promueve el dinamismo económico y social de la ciudad (Heilbroner, 1964), el dinamismo es relevante, pues éste permite llevar a cabo programas de desarrollo social, incentivando la igualdad social y la disminución de la pobreza entre otros parámetros de interés público (Wolf, 2004). Esta variable, es de relevancia, pues permite ver como esta comparativamente Bogotá con otras ciudades de la región y del mundo, ya que permite establecer el potencial de la ciudad y sus fortalezas y debilidades, de tal forma que puede ser un parámetro clave a la hora de determinar en qué sectores y con qué propósitos se debe invertir y orientar los recursos públicos de la ciudad.
Dinamismo económico:
El dinamismo económico, se debe entender como las fluctuaciones que posee el mercado con respecto a las inversiones y reinversiones de los
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recursos que giran alrededor de la economía. Para lo anterior se debe tener en cuenta que los factores externos son generadores de dinamismo, pues logran mover la economía y generar comportamientos económicos de gran impacto (Phelps, 2008)10, son, en consecuencia de lo anterior, la capacidad de articular los indicadores económicos con las causas sociales11 y de comportamiento generalizado a gran escala en una economía específica (Caravaca, González, & Mendoza, 2007). Este parámetro, es de interés para inversionistas privados, pues refleja el momento económico que se está viviendo en el mundo, de igual forma refleja las expectativas en un mercado, como lo es Bogotá, donde pueden haber oportunidades de inversión y en el cual pueden existir componentes que refleja esta variable, que logran ser de alto valor comparado con otras ciudades.
Crecimiento económico:
El crecimiento económico es entendido como el aumento del valor de los bienes y servicios producidos por una economía en un lapso temporal (Galindo, 2011). Para establecer la producción de bienes y servicios al interior de un territorio se emplea como indicador el Producto Interno Bruto (PIB).
PIB:
Como ya se ha mencionado, el PIB constituye un indicador de la producción de bienes y servicios al interior de un territorio, lo cual se asocia con el bienestar de la población (Cerda, Edwards, Torche, & Valenzuela, s.f.).
10http://www.unlam.edu.ar/descargas/46_clase_magistral_phelps_esp.pdf
11 La tipificación de este concepto, dependerá necesariamente de la forma de medirse,
pues se conforma de una serie de parámetros que reflejan el momento económico que se
vive actualmente en la zona económica de interés, que para nuestro caso de estudio es
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Desde una política del gasto, el PIB se define como (Universidad Nacional, 2013):
Donde:
C=Consumo de las familias
Ig= Inversión de privados
G= Gastos del Gobierno (Inversión pública)
Xn= Exportaciones netas (menos importaciones)
El consumo de familias, es el consumo basado en toda adquisición de
bienes y/o servicios que cada individuo genera en sus gastos personales, se debe tener en cuenta que este es totalmente aparte de las inversiones de actores públicos (distrito) y privados (empresas).
La inversión privada, es la totalidad de las inversiones de este sector en
infraestructura propia, maquinaria, equipos y herramientas y las fluctuaciones de inventarios. Se debe tener en cuenta que esto solo posee en cuenta las necesidades de la industria para su producción y no contabiliza las ventas o ingresos, ya que esto generaría doble contabilidad en este rubro.
La inversión pública, son aquellas compras de bienes y servicios para fines
públicos.
Las exportaciones netas es la diferencia entre los bienes y servicios que
son tranzados en un país o región con otros, en los cuales al haber un superávit de insumos se exportan y al haber un déficit se importan, la diferencia entre exportación e importación, da como resultado las exportaciones netas.
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Infraestructura:
El crecimiento es una meta económica de gran importancia, no obstante el sector público no debe ser el responsable primario de este resultado (World Bank, 2008), este debe centrarse en otros aspectos que, de forma indirecta, generan las posibilidades para que la industria crezca de forma sólida, creando oportunidades para los ciudadanos y en consecuencia logrando cumplir las metas de desarrollo que se proponen.
La infraestructura, la salud y la educación son bases necesarias que el sector público debe cubrir a partir de la inversión de este, pues son en gran parte, la garantía de inversión mínima para que el sector público logre impulsar de forma eficiente el crecimiento económico. Las políticas deben estar encausadas entonces en generar parámetros de inversión pública que logren potenciar la actividad económica, fortaleciendo a la industria local y generando factores de redistribución y equidad; igualmente se debe tener en cuenta las políticas de regulación de la inversión, pues al haber excesos en esta, se puede detener considerablemente el tiempo de ejecución y el número de obras, beneficiosas para la ciudad, lo que en consecuencia generaría atraso y un desbalance en las perspectivas de crecimiento. (World Bank, 2008)
Hay que resaltar que no se debe tampoco generar un modelo liberalizado, pues esto puede generar un patrón de desigualdad que se debe combatir, lo importante es que el gobierno genere una política autóctona y compatible con la realidad de la ciudad para que las obras públicas beneficien a sus ciudadanos (Berlin, 2010). De igual forma ayudar a la población menos favorecida y garantizar mi mismos como la educación y la salud son parámetros necesarios que el gobierno de la ciudad logre generar un verdadero crecimiento económico (Wolf, 2004), pues no hacer esto e impedir un sistema que no se controle, podría generar a largo plazo una caída importante en el factor de dinamismo económico.
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La infraestructura, las políticas de gasto y de ejecución y los planteamientos de la necesidad a futuro, stock de recursos, son determinantes para que las políticas públicas logren generar realmente valor agregado a la ciudad (Arslanalp, Bornhorst, & Gupta, 2011). Por lo anterior, las políticas de inversión pública, en especial la infraestructura, son de gran importancia, ya que logran generar patrones de crecimiento importantes si se saben emplear de forma correcta.
Balanza comercial de Bogotá:
La economía de la capital se basa principalmente en la prestación de servicios, motivo por el cual la balanza comercial es negativa; este aspecto es fundamental, además de lo anterior, debemos tener en cuenta que las regiones y el comercio de Bogotá con sus regiones, son el motivo por el cual, a pesar de este hecho, la ciudad logra mantener un aumento en el PIB, pues este comercio entre la capital y el país genera una absorción importante de los recursos importados para actividades manufactureras de otras regiones que poseen una balanza positiva (Observatorio de la región Bogotá-Cundinamarca, 2010).
Por lo anterior, el comportamiento de las importaciones y las exportaciones en Bogotá, son de gran importancia, pues permite establecer las necesidades que posee el mercado en un tiempo determinado, de igual forma es un indicador que puede establecer relaciones entre la producción y las fuentes de ingresos de los colombianos, pues al ser segregada, refleja el comportamiento de algunos sectores productivos. Además es de interés para el gobierno, pues puede obtener información sobre la capacidad de producción de la ciudad y sus ventajas competitivas con otros países frente a la producción de ciertos insumos.
De igual forma refleja el tipo de consumidores que hay internamente en la ciudad, por lo que puede ser de interés para las nuevas empresas que
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desean establecerse en la ciudad, lo que se refleja en Inversión Extranjera Directa (IED)
Inversión extranjera:
La inversión extranjera en Colombia (IED), durante los últimos años, ha cogido relevancia ante su increíble aumento, en consecuencia su peso en el PIB es importante. Por otra parte esto refleja mayor confianza inversionista, tanto por el buen momento que vive el país, como por las características económicas y demográficas que ofrece la ciudad en términos de estabilidad, accesibilidad a recursos (Capital humano e industrial) y a su continuo desarrollo en los diferentes índices de competitividad para hacer negocios con respecto a otras ciudades del hemisferio como Buenos Aires, Sao Paulo, Caracas o Quito (Lozano G., 2012).
Necesidad de inversión en Bogotá:
Una de las preocupaciones más importantes de los países, incluyendo sus urbes, son los requisitos y necesidades de inversión; hoy en día existen varios enfoques sobre cómo medir estos indicadores de gestión y proyección de inversión, no obstante es necesario evaluar, ante todo, las particularidades de los habitantes de la región a invertir para poder saber qué tipo de inversión se necesita y que indicador es el más preocupante. Respecto a esto, una forma de establecer los niveles necesarios de inversión se basa en la comparación de indicadores entre modelos de ciudad, con los cuales se busca comparar las deficiencias que posee una ciudad con respecto a una que represente el modelo “ideal” como primera
fase a alcanzar.
El enfoque anterior es llamado de convergencia, pues procura llevar a cumplir estándares que algunas economías logran con buenos resultados, Otro factor a evaluar, e igualmente importante, es el de las condiciones de
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renta social y política fiscal, que limita el gasto y genera un mejor desempeño, pues a pesar de que el gasto público es necesario, los niveles de absorción social y de evolución del mismo, no necesariamente logran reflejar este gasto de forma oportuna. (Akitoby, Hemming, & Schwartz, 2007)
Este parámetro puede establecer que tan desarrollada esta la ciudad con respecto a otras metrópolis y a la vez, genera una forma de medir el atraso de los programas de gobiernos implementados por el alcalde. Es de interés para la asignación del presupuesto, pues puede dar una estimación de las políticas óptimas, teniendo en cuenta la realidad de la ciudad y así enfocar de la mejor forma los nivele de asignación de los recursos que se destinen a inversión en la ciudad.
4.2.1. Comportamiento histórico de las variables
De acuerdo con el artículo 8 del Estatuto Orgánico del Presupuesto Distrital se debe producir la información necesaria sobre las Finanzas Públicas Distritales (Alcaldía Mayor de Bogotá D.C., 1996); de manera que, partir de la información disponible, es posible establecer el comportamiento histórico, tanto de la financiación de la ciudad como de la asignación presupuestaria. El comportamiento histórico de las variables, relacionadas con los aspectos anteriormente mencionados, se estableció a partir de proyectos de acuerdo emitidos por la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C., en los cuales se establecen los presupuestos para los años 200712 , 200813, 2009 14 , 201015,
12 Véase “Proyecto de Presupuesto 2007 Bogotá, Distrito capital” (Alcaldía Mayor de
Bogotá D.C, 2007).
13 Véase “Proyecto de Presupuesto 2008 Bogotá, Distrito capital” (Alcandia Mayor de
Bogotá D.C., 2008).
14 Véase “Proyecto de Presupuesto 2009 Bogotá, Distrito capital” (Alcaldía Mayor de
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201116,201217 y 201318. A continuación se presenta la información histórica de las variables relacionadas con la financiación y la asignación presupuestal de Bogotá.
Tabla 3 Rentas e Ingresos Históricos de Bogotá 19
2007 2008 2009
Ingresos Corrientes $ 3,916,265.28 $ 4,635,823.00 $ 5,316,529.93
Transferencias $ 4,087,801.06 $ 5,165,216.45 $ 5,514,668.13
Recursos de Capital $ 3,211,909.80 $ 3,167,226.77 $ 3,269,184.54
Total Rentas e Ingresos $ 11,215,976.14 $ 12,968,266.21 $ 14,100,382.61
2010 2011 2012 2013
$ 5,144,651.32 $ 5,970,003.20 $ 6,182,315.23 $ 6,871,729.15
$ 2,525,238.59 $ 2,590,935.00 $ 2,455,531.66 $ 2,628,798.84
$ 3,585,968.49 $ 3,507,365.07 $ 2,898,244.69 $ 4,160,416.95
$ 11,255,858.41 $ 12,068,303.26 $ 11,536,091.57 $ 13,660,944.94
15 Véase “Proyecto de Presupuesto 2010 Bogotá, Distrito capital” (Alcaldía Mayor de
Bogotá D.C., 2010).
16 Véase “Proyecto de Presupuesto 2011 Bogotá, Distrito capital” (Alcaldía Mayor de
Bogotá D.C., 2011).
17 Véase “Proyecto de Presupuesto 2012 Bogotá, Distrito capital” (Alcaldía Mayor de
Bogotá D.C., 2012).
18 Véase “Proyecto de Presupuesto 2013 Bogotá, Distrito capital” ( Alcaldia Mayor de
Bogotá D.C., 2013).
19
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Ilustración 3 Rentas e Ingresos Históricos de Bogotá
Tabla 4 Inversiones y Gastos Históricos de Bogotá 20
2007 2008 2009
Gastos de
Funcionamiento $ 1,484,153.58 $ 2,093,041.13 $ 2,251,803.72
Servicio de la Deuda $ 744,539.08 $ 788,330.62 $ 894,386.01
Inversión $ 8,987,283.48 $ 10,086,894.46 $ 10,954,192.88
Total Gastos e Inversiones $ 11,215,976.14 $ 12,968,266.21 $ 14,100,382.61
2010 2011 2012 2013
$ 1,576,250.67 $ 1,658,058.26 $ 1,792,727.62 $ 1,892,296.30
$ 734,122.83 $ 453,110.00 $ 534,893.87 $ 445,619.36
$ 8,945,484.91 $ 9,957,135.00 $ 9,208,470.08 $ 11,323,029.29
$ 11,255,858.41 $ 12,068,303.26 $ 11,536,091.57 $ 13,660,944.94
20
36
Ilustración 4 Inversiones y Gastos Históricos de Bogotá
Con respecto a la financiación, es posible ver una tendencia creciente de los ingresos corrientes, así como de los recursos de capital en menor escala; mientras que se aprecia una fuerte disminución de las transferencias entre el 2009 y 2010, con una posterior estabilización (Ilustración 3). Para los años considerados, se presenta un crecimiento anual promedio de aproximadamente 10% y 6% de los ingresos corrientes y recursos de capital respectivamente.
En relación a la asignación presupuestaria, se hace evidente una estabilidad en los porcentajes del presupuesto asignado a las tres categorías de gastos e inversiones (Ilustración 4); lo cual permite determinar la priorización de la administración central. En primer lugar, los recursos presupuestales son destinados principalmente a inversión pública; aproximadamente el 80% del presupuesto es invertido. En segundo lugar, se emplea, de manera aproximada, el 15% de los recursos en gastos de funcionamiento. Finalmente, se destina aproximadamente un 5% del presupuesto al servicio de la deuda pública.
37
Por otra parte, para determinar el comportamiento histórico de la deuda pública, se empleó la información disponible en informes, elaborados por la Dirección Distrital de Crédito Público21, en los cuales se presenta el estado de la deuda acumulada anualmente; los informes de los cuales se obtuvo la información corresponden a los estados de la deuda acumulada entre los años 2007 y 2012. Con esta información se determinó la variación del saldo de la deuda pública (Tabla 5) lo que permitió establecer el comportamiento del saldo de la deuda al finalizar el año (Ilustración 5). Adicionalmente, los informes presentan información de pagos adicionales asociados a la deuda efectuados durante el año, como son los intereses y las comisiones (Tabla 6), aunque se contemplan pagos adicionales a estos, en ningún periodo se efectúan de manera que serán considerados.
Tabla 5 Variación de los saldos de la deuda de Bogotá
22 2007 2008 2009
Saldo Inicial deuda $ 1,883,935.54 $ 2,308,752.28 $ 2,116,018.54
Desembolsos $ 928,487.82 $ 0.00 $ 141,064.19
Ajustes -$ 15,058.40 $ 27,231.36 -$ 13,605.73
Amortizaciones $ 488,612.69 $ 219,965.10 $ 314,984.74
Saldo final deuda $ 2,308,752.28 $ 2,116,018.54 $ 1,928,492.26
2010 2011 2012
$ 1,928,492.26 $ 1,740,809.04 $ 1,724,487.53
$ 175,713.42 $ 78,292.45 $ 30,100.51
-$ 23,134.15 $ 10,422.43 -$ 46,891.77
$ 340,262.49 $ 105,036.38 $ 230,662.56
$ 1,740,809.04 $ 1,724,487.53 $ 1,477,033.71
21 Véase
http://impuestos.shd.gov.co/portal/page/portal/portal_internet_sdh/deuda/estados_deu
22
38
Ilustración 5 Saldos de la deuda de Bogotá al finalizar el año Tabla 6 Pagos adicionales asociados a la deuda pública
23
2007 2008 2009
Intereses $ 184,977.79 $ 234,561.69 $ 187,807.00 Comisiones $ 6,263.85 $ 4,598.28 $ 3,222.58
2010 2011 2012
$ 143,424.60 $ 129,279.01 $ 121,030.30
$ 3,103.84 $ 2,306.19 $ 3,016.89
En relación a la variación del saldo de la deuda pública de Bogotá, se aprecia que ésta aumenta cuando se presentan desembolsos y disminuye por amortizaciones; además se presentan aumentos o disminuciones por ajustes a la deuda (Tabla 5 ). Aunque, de manera muy general se observa una tendencia hacia la disminución del saldo adeudado (Ilustración 5); en promedio se ha presentado una disminución anual de aproximadamente un 9% del pasivo de la ciudad.
23
39 Inversión Pública
Tabla 7 Inversión Total por Parte del Distrito
Inversión Pública 24 2007 2008 2009 2010
Población 7.050.228 7.155.052 7.259.597 7.363.782
Inversión Per cápita $790.078 $808.872 $914.678 $877.115
Inversión total $5.570 $5.788 $6.640 $6.459
2011 2012
7.467.804 7571345
$1.059.714 $903.586
$7.914 $6.841
Ilustración 6 Inversión Púbica en Bogotá
Para los periodos comprendidos entre 2007 y 2012, los presupuestos en estos rubros se dan de la siguiente forma:
24 Inversión total:Cifras en millones de pesos; (Alcaldía Mayor de Bogotá D.C, 2007);
(Secretaría Distrital de Hacienda, 2010)
40
Tabla 8 Inversión Discriminada por Cada Programa de Inversión
Participación monetaria25 200726 200827 200928
Ciudad de derechos $ 3.564.947 $ 3.761.888 $ 3.930.994
Derecho a la ciudad $ 1.448.260 $ 1.389.005 $ 1.998.698
Ciudad global $ 0 $ 0 $ 106.243
Gestión pública efectiva y transparente $ 278.512 $ 347.251 $ 484.734
Participación $ 278.512 $ 289.376 $ 119.523
201029 201130 201231
$ 4.224.109 $ 5.151.843 $ 4.501.615
$ 1.556.591 $ 1.978.435 $ 1.717.181
$ 71.048 $ 87.051 $ 54.731
$ 484.416 $ 577.703 $ 465.212
$ 122.719 $ 118.706 $ 102.620
Ilustración 7 Inversiones por Programas Públicos
De la totalidad del presupuesto de inversión, sólo un determinado porcentaje es usado para los programas de gobierno, la estructuración de
25 Cifras en millones de pesos
26
(Alcaldía Mayor de Bogotá D.C, 2007)
27 (Alcaldía Mayor de Bogotá D.C, 2008)
28 (Alcaldía Mayor de Bogotá D.C, 2009)
29 (Alcaldía Mayor de Bogotá D.C, 2010)
30 (Alcaldía Mayor de Bogotá D.C, 2011)
41
estas inversiones, se realiza anualmente en el Plan Operativo Anual de Inversión (POAI), con el cual la alcaldía lleva a cabo cada uno de sus programas de gobierno, de tal manera que la participación de este rubro en la totalidad de inversiones, como porcentaje del total, para los últimos 6 años son:
Tabla 9 Participación del POAI sobre la Inversión Total 32
2007 2008 2009 2010 2011 2012
Inversión Bruta $8.987 $10.087 $10.954 $8.945 $9.957 $9.208
POAI $5.570 $5.788 $6.640 $6.459 $7.914 $6.841
% POAI 62% 57% 61% 72% 79% 74%
Balanza comercial de Bogotá
Ilustración 8 Balanza comercial
42 Consumo interno de Bogotá
Ilustración 9 Demanda Interna Tabla 10 Demanda Interna de Bogotá
2007 2008 2009 2010
Demanda Interna $124.862 $137.306 $144.974 $163.266
Población 7.050.228 7.155.052 7.259.597 7.363.782
Crecimiento 9,06% 5,29% 11,20%
Consumo Per cápita $17.710.355 $19.190.041 $19.969.964 $22.171.547
2011 2012
$185.527 $194.493
7.467.804 7.571.345
12,00% 4,61%
$24.843.615 $25.688.020
Inversión Extranjera
Tabla 11 Inversión Extranjera Directa (IED)
200733 200834 200935 201036
IED USD $ 2.160 $ 3.410 $ 2.234 $ 1.623
INVERSIÓN $4.351.881 $7.650.641 $4.566.809 $3.106.389
33 (Cámara de Comercio de Bogotá, 2010)
34 (Ibídem) 35 (Ibídem) 36 (Ibídem)
43
201137 201238
$ 2.828 $ 3.200
$5.493.955 $5.302.341
Ilustración 10 IED en Bogotá PIB Bogotá39
En los últimos seis (6) años la evolución del PIB de Bogotá ha generado importantes incrementos en términos brutos, como lo presenta la siguiente tabla:
37 (CityTv, 2012)
38 Proyección para el 2012 por parte de la fuente Oficial (Ibídem)
44
Tabla 12 Comportamiento histórico del PIB en Bogotá 40
2007 2008 2009 2010
PIB Per cápita $15.898.49341 $17.133.20942 $18.070.97643 $18.791.83844
Población 7.050.228 7.155.052 7.259.597 7.363.78245
PIB total Bogotá $112.08846 $122.589 $131.188 $140.334
Crecimiento 16% 9% 7% 7%
2011 2012
$20.200.465 $21.209.366
7.467.80447 7.571.34548
$150.85349 $160.583
7% 6%
Ilustración 11 PIB total registrado en Bogotá
40 Algunos de los datos y proyecciones, son sacados de las relaciones que existen entre
las variables.
41 (Bogotá Cómo vamos, 2010)
42
(Ibídem)
43 (Ibídem) 44
(Ibídem)
45 (Secretaria de Planeación, 2009)
46 (DANE, 2007)
47 (Ibídem) 48 (Ibídem)
45 Necesidad de Inversión
Para estimar la necesidad de inversión de una ciudad al largo plazo, se debe tener en cuenta que existen diversas metodologías de estimación, la más común es la de comparación entre ciudades con índices de desarrollo deseables; este enfoque adquiere el nombre de “enfoque de convergencia”,
ya que intenta generar un esquema de inversión en el cual la ciudad de comparación contiene características relevantes comparables. Para el caso de Bogotá, se decide tener en cuenta a la ciudad de Nueva York, pues es una ciudad con una cantidad de habitantes que rodea los ocho (8) millones y cuya principal fuente de ingresos por PIB son los derivados de los servicios (Baruch College, 2011), por lo que sus condiciones habitacionales y económicas, logran ser comparativamente similares. De igual manera se debe tener en cuenta que esta ciudad posee unos interesantes índices de desarrollo humano y de complejidad urbanística, lo que la hace un tipo de ciudad modelo para Bogotá.
Tabla 13 Comportamiento histórico de la inversión en NYC
2.007 2.008 2.009 2.010
Población NYC 8.274.527 8.363.710 8.391.881 8.175.133 Inversión NYC 50 $ 59.127 $ 62.425 $ 60.641 $ 63.390
Inversión 51 $ 119,13 $ 140,06 $ 123,96 $ 121,33 Per cápita 52 $ 14,40 $ 16,75 $ 14,77 $ 14,84
2.011 2.012
8.244.910 8.336.697
$ 65.876 $ 67.528
$ 127,98 $ 119,16
$ 15,52 $ 14,29
50 Cifras en millones de dólares
51 Inversión en billones de pesos
