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de la Universidad Metropolitana mDescentralización y control de la gestión
financiera del sector público en Venezuela
ALBERTO SILVA( * ) Decanato de Estudios de Postgrado Universidad Metropolitana
Introducción
El control financiero de la gestión pública se refiere a los procesos de fisca-lización que se realizan sobre las operaciones relacionadas con los ingresos, gastos y bienes públicos. En el caso de Venezuela, por tratarse de un estado federal descentralizado, este control financiero debe realizarse en todas las instancias del Poder Público: Nacional, Estadal y Municipal.
En este trabajo discutiremos la descentralización del Estado venezolano, su régimen financiero y las competencias de los órganos de control, con el objeto de mostrar el grado de federalismo fiscal y de descentralización que existe en el país y explicar la forma en que se realiza actualmente el control financiero del Estado.
Al describir el caso de Venezuela, además de tomar en cuenta su condi-ción de Estado federal descentralizado, es necesario considerar las disposi-ciones de la Constitución de 1999. A menos que se indique lo contrario, los números de los artículos citados en este documento corresponden a esta Constitución.
La descentralización
La forma del Estado venezolano
La forma del Estado venezolano durante toda su existencia, desde 1811, puede decirse que ha sido la federal, lo que implica el reconocimiento de au-tonomías territoriales en el nivel intermedio, denominadas estados. Sin em-bargo, y particularmente durante el siglo XX, Venezuela ha sido en la práctica una federación centralizada, habiéndose centralizado el Estado en todos sus órdenes.
(*) Este trabajo fue presentado por su autor, con el título "El control financiero en Venezuela", en el Congreso Internacional sobre gestión financiera del sector público: Federalismo Fiscal y Descen-tralización, celebrado en Madrid los días 14, 15 y 16 de junio de 2000 y fue publicado, en forma de resumen, en la revista del mencionado Congreso.
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En la Constitución de 1961, a pesar de establecerse en su artículo 2 que "La república de Venezuela es un Estado federal, en los términos consagra-dos en esta Constitución", el constituyente tuvo que reconocer la realidad del centralismo estatal, disponiendo en el artículo 137: "El Congreso, por el voto de las dos terceras partes de los miembros de cada Cámara, podrá atribuir a los estados o a los municipios determinadas materias de la competencia na-cional, a fin de promover la descentralización administrativa".
El proceso de descentralización
A pesar de haberse expresado en 1961 la voluntad de promover la descen-tralización administrativa, no fue hasta 1988 que se estableció la elección di-recta de los alcaldes, una figura nueva en el Estado venezolano, y en 1989 se aprobó esa forma de elección para los gobernadores de los estados, hasta entonces designados por el Presidente de la República, con lo cual los esta-dos y los municipios obtuvieron su autonomía política. En el mismo año de 1989 se promulgó la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Trans-ferencia de Competencias del Poder Público, con el objetivo de desarrollar los principios constitucionales para promover la descentralización administrativa, delimitar competencias entre el Poder Nacional y los estados, facilitar la trans-ferencia de la prestación de los servicios del Poder nacional a esas entidades, determinar las funciones de los gobernadores como agentes del Ejecutivo Nacional, precisar las fuentes de ingreso de los estados y coordinar los planes anuales de inversión de las entidades federales con los que realice el Ejecuti-vo Nacional.
En los diez años que van de 1989 a 1999, se comenzó a realizar el proceso de descentralización administrativa. El proceso ha sido lento e incompleto, a pesar de lo cual se logró un mayor acercamiento entre los ciudadanos y sus alcaldes y gobernadores, facilitándose la participación y el control de la ges-tión pública y estimulando en los gobernantes electos la realización de una buena labor que les permitiese conservar o acrecentar su poder político y garantizar su reelección. A pesar de las dificultades, así como del traslado a las administraciones estadales y municipales de la corrupción y otros vicios del Poder Público Nacional, algunos servicios públicos se pudieron mejorar y prestar con mayor satisfacción para el ciudadano.
Los obstáculos a la descentralización
El principal obstáculo al proceso venezolano de descentralización ha sido no tanto la falta de capacitación de las administraciones estadales y municipa-les para asumir las competencias que municipa-les son transferidas, aunque este pro-blema también está presente, sino la ausencia de una voluntad decidida de los factores del Poder Público Nacional para desprenderse de sus competen-cias.
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La resistencia al cambio se ha expresado no sólo en la falta de coopera-ción sino en la negligencia para establecer un marco jurídico viable que facilite la coordinación de las diferentes instancias y la negativa a permitirle a las administraciones estadales y municipales fondos suficientes o la posibilidad de generar nuevas fuentes de ingresos, además de cargarlas con los pasivos laborales de los trabajadores transferidos a ellas junto con las competencias y servicios del Poder Nacional.
La administración central se resistió a asignarle competencias tributarias a los estados y se limitó a crear un Fondo Intergubernamental para la Descen-tralización (FIDES), mediante el cual se asigna a los estados y municipios una participación de los ingresos especiales del Estado, pero sólo para la ejecu-ción de proyectos de inversión aprobados por el Ejecutivo Nacional.
El proceso de descentralización se vio perjudicado no sólo por los obstácu-los mencionados, sino por la recesión económica que le acompañó desde su inicio, limitando la disponibilidad de recursos económicos, tanto los prove-nientes del Poder Nacional, por vía del Situado Constitucional, como los in-gresos propios.
La Constitución de 1999
Al iniciarse, desde la campaña electoral de 1998, el debate para elaborar una nueva Constitución, se despertaron en Venezuela muchas expectativas para hacer realidad la descentralización del país. Se planteó revisar los crite-rios de asignación del Situado Constitucional, hasta entonces constituido por más del 15% del Presupuesto Nacional de Ingresos y Gastos Públicos y casi la única fuente importante de ingreso de los estados, así como transferirle ciertas competencias tributarias a nivel estadal y municipal.
Sin embargo, estos planteamientos se rechazaron y en la Constitución de 1999 no se avanzó en relación con lo que existía en el texto de 1961. En realidad, sólo se constitucionalizaron aspectos ya establecidos en la Ley Or-gánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público de 1989, ya que tenía rango constitucional en lo que se refería a la transferencia a los estados de competencias del Poder Nacional.
La nueva Constitución pareciera más bien establecer límites a la federa-ción, al: imponer un carácter relativo a la autonomía municipal, remitiendo su regulación a una ley nacional; limitar a menos de 20% el Situado Constitucio-nal, que ya era de 20% y podría haberse aumentado; y, crear un Consejo Federal de Gobierno, presidido por el Vicepresidente de la República, encar-gado de coordinar la inversión estadal y municipal con la nacional.
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de la Universidad MetropolitanaEl único avance, aunque sólo nominal, se encuentra en el artículo 4, el cual precisa que "La República Bolivariana de Venezuela es un Estado federal descentralizado en los términos consagrados por esta Constitución". En defi-nitiva, Venezuela continúa siendo un Estado federal descentralizado con un marco centralista.
El régimen financiero del Estado
Las competencias del Poder Público Nacional
La Constitución de 1999 (artículo 156, ordinal 12) ratificó la competencia del Poder Público Nacional para la creación, organización, recaudación, ad-ministración y control de los impuestos sobre:
- La renta.
- Sucesiones, donaciones y demás ramos conexos. - El capital.
- La producción. - El valor agregado.
- Los hidrocarburos y minas.
- La importación y exportación de bienes y servicios.
- El consumo de licores, alcoholes y demás especies alcohólicas. - El consumo de cigarrillos y demás manufacturas del tabaco. - Los demás rubros no atribuidos a los estados y municipios.
Además, el Poder Nacional tiene competencia para:
- Regular la organización, recaudación, control y administración de los ra-mos tributarios propios de los estados (artículo 156, ordinal 13).
- Establecer el régimen del Situado Constitucional de los estados y la par-ticipación municipal en el mismo (artículo 164, ordinal 4).
- Regular la coparticipación de los estados en tributos nacionales (artículo 164, ordinal 6).
- Crear y organizar impuestos territoriales o sobre predios rurales y sobre transacciones inmobiliarias, cuya recaudación y control corresponde a los municipios (artículo 156, ordinal 14).
En cuanto al uso de los fondos, el Poder Público Nacional puede y debe aplicarlos al ejercicio de sus amplias competencias en todo el territorio nacio-nal sobre:
- La seguridad y defensa. - La administración de justicia. - La regulación de la economía.
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- El desarrollo social.
- La ordenación del territorio y las obras de infraestructura. - Las demás materias que la Constitución le atribuye.
Las competencias del Poder Estadal
La principal fuente de ingreso de los estados continúan siendo los recursos que les son transferidos del Poder Público Nacional por concepto de Situado Constitucional. Esta partida es equivalente a un máximo del 20% del total de los ingresos ordinarios estimados anualmente por el Fisco Nacional, mientras que en la Constitución de 1961 no se establecía un límite máximo sino un límite mínimo del 15% de los ingresos ordinarios y, en la práctica, ya represen-taba el 20% del presupuesto nacional. Además, a los municipios les corres-ponde una participación no menor del 20% del Situado y de los demás ingre-sos ordinarios del respectivo estado. Esta situación constituye una limitación importante tanto a la autonomía como a la capacidad de los estados de satis-facer necesidades de la ciudadanía.
Aunque escasos, los estados (artículo 167) tienen además ingresos proce-dentes de:
- Su patrimonio y la administración de sus bienes.
- Las tasas por el uso de sus bienes y servicios, multas y sanciones. - Los recaudos por concepto de venta de especies fiscales.
- Los demás impuestos, tasas y contribuciones que se les asigne por ley nacional.
- Los recursos provenientes del Fondo de Compensación Interterritorial, un fondo nacional destinado a promover el desarrollo equilibrado de las regiones y administrado por el Consejo Federal de Gobierno.
En cuanto al uso de los fondos, el Poder Estadal debe aplicarlos al ejerci-cio de sus competencias sobre:
- La organización de la policía. - Los servicios públicos estadales. - Las obras de infraestructura.
- Las demás materias que la Constitución les atribuye.
La aplicación de los fondos en los estados está restringida por la obliga-ción constitucional de destinar a la inversión un mínimo del 50% del monto que les corresponda por concepto de Situado, así como la totalidad de los recursos provenientes del Fondo de Compensación Interterritorial.
Las competencias del Poder Municipal
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de la Universidad Metropolitanademás ingresos ordinarios del respectivo estado, tienen los siguientes ingre- sos (artículo 178):
- Los procedentes de su patrimonio, incluso el producto de sus ejidos y bienes.
- Las tasas por el uso de sus bienes y servicios
- Las tasas administrativas por licencias o autorizaciones.
- Los impuestos sobre actividades económicas de industria, comercio, ser-vicios, o de índole similar, con las limitaciones establecidas en la Consti-tución.
- Los impuestos sobre inmuebles urbanos, vehículos, espectáculos públi-cos, juegos y apuestas lícitas, propaganda y publicidad comercial. - La contribución especial sobre plusvalías de las propiedades generadas
por cambios en los planes de ordenación urbanística. - El impuesto territorial o sobre predios rurales.
- El producto de las multas-sanciones en el ámbito de sus competencias. - Los demás que determine la Constitución y la ley.
En cuanto al uso de los fondos, el Poder Municipal debe aplicarlos al ejer-cicio de sus competencias sobre:
- Ordenación territorial y urbanística; patrimonio histórico; vivienda de inte-rés social; turismo local; parques y jardines, plazas, balnearios y otros sitios de recreación; arquitectura civil, nomenclatura y ornato público. - Vialidad y transporte público urbano.
- Espectáculos públicos y publicidad comercial, en cuanto concierne a los intereses y fines específicos municipales.
- Protección del ambiente y saneamiento ambiental. - Servicios sociales de salud y educación.
- Justicia de paz y policía mun'qipal.
- Las demás materias que le atribuya la Constitución y la ley.
El control financiero
El control financiero del Poder Público Nacional
El control financiero del Poder Público Nacional lo ejerce, en primer lugar, la Asamblea Nacional o Poder Legislativo Nacional, a la que corresponde:
- Aprobar el presupuesto anual presentado por el Ejecutivo Nacional (artí-culo 311).
- Limitar el endeudamiento público (artículo 312).
- Autorizar los créditos adicionales al presupuesto (artículo 314).
- Aprobar las líneas generales del plan de desarrollo económico y social de la nación (artículo 236, ordinal 18).
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- Autorizar al Ejecutivo Nacional para celebrar contratos de interés nacio-nal, en los casos establecidos en la ley (artículo 150).
- Autorizar al Ejecutivo Nacional para enajenar bienes inmuebles del domi-nio privado de la nación (artículo 187, ordinal 12).
- Legislar en materia tributaria y otras materias de interés nacional.
Por otra parte, son atribuciones de la Contraloría General de la República (artículo 289):
- Ejercer el control, la vigilancia y la fiscalización de los ingresos, gastos y bienes públicos.
- Controlar la deuda pública.
- Inspeccionar y fiscalizar los órganos, entidades y personas jurídicas del sector público sometidos a su control.
- Instar al Fiscal o Fiscalía General de la República a que ejerzan las accio-nes judiciales a que hubiere lugar con motivo de las infraccioaccio-nes y delitos cometidos contra el patrimonio público y de los cuales tenga conocimien-to en el ejercicio de sus atribuciones.
- Ejercer el control de gestión y evaluar el cumplimiento y resultado de las decisiones y políticas públicas de los órganos, entidades y personas jurí-dicas del sector público sujetos a su control, relacionadas con sus ingre-sos, gastos y bienes.
Al tratar de evaluar la eficacia del control financiero externo sobre el Poder Público Nacional, es necesario reconocer que este control no ha impedido muchas irregularidades y hechos de corrupción, aunque sin el mismo es razo-nable suponer que los resultados hubiesen sido peores. Tanto el Congreso de la República (actualmente Asamblea Nacional) como la Contraloría General de la República han presentado variaciones en su efectividad y en muchas ocasiones, particularmente en el caso del Congreso, sus actuaciones han estado demasiado influenciadas por las circunstancias políticas; sin embargo, no hay duda que han logrado prevenir o corregir situaciones indeseables y, en no pocos casos, han establecido sanciones contra aquellos funcionarios res-ponsables del incumplimento de la ley.
El control financiero del Poder Estadal
El Poder Legislativo Estadal se ejerce en cada estado por un Consejo Le-gislativo (anteriormente Asamblea Legislativa) que tiene, entre otras atribucio-nes, la de sancionar la Ley de Presupuesto del Estado (artículo 162).
Cada estado tiene una Contraloría que goza de autonomía orgánica y fun-cional, a la cual corresponde ejercer el control, la vigilancia y la fiscalización de los ingresos, gastos y bienes estadales (artículo 163).
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Además, la Asamblea Nacional debe autorizar los contratos de interés pú-blico estadal con Estados o entidades oficiales extranjeras o con sociedades no domiciliadas en Venezuela (artículo 187, ordinal 9) y la Contraloría General de la República puede ejercer en los estados sus atribuciones de control, vigi-lancia y fiscalización, sin perjuicio de las facultades que se atribuyen a otros órganos de los estados (artículo 289).
Hasta ahora, la función de control de las Asambleas Legislativas (actual-mente Consejos Legislativos) y de las Contralorías Estadales ha dejado mu-cho que desear, principalmente por la excesiva politización de esas institucio-nes, actuando como aliados o como adversarios a ultranza dependiendo de la relación política con el gobierno estadal de turno. La intervención de la Contraloría General de la República, sin pretender exagerar su efectividad, ha suplido en cierto grado las deficiencias del control a nivel regional.
El control financiero del Poder Municipal
El artículo 175 de la Constitución atribuye la función legislativa del munici-pio al Concejo Municipal, y el artículo 176 asigna a las Contralorías Municipa-les el control, vigilancia y fiscalización de los ingresos, gastos y bienes munici-pales, así como de las operaciones relativas a los mismos.
Además, al igual que en el caso de los estados, la Asamblea Nacional debe autorizar los contratos de interés público municipal con Estados o enti-dades oficiales extranjeras o con socieenti-dades no domiciliadas en Venezuela (artículo 187, ordinal 9) y la Contraloría General de la República puede ejercer en los municipios sus atribuciones de control, vigilancia y fiscalización, sin perjuicio de las facultades que se atribuyen a otros órganos de los municipios (artículo 289).
Al igual que en el caso de los estados, la función de control de los Conce-jos Municipales y de las Contralorías Municipales ha estado limitada por la excesiva politización de estas instituciones, deficiencia suplida aunque sólo en muy pequeña escala por la intervención de la Contraloría General de la República.
La complementación del control externo y del control interno
En todos los niveles de gobierno, la actuación de los órganos de control externo mencionados se complementa con la de los órganos de control inter-no de cada dependencia del Estado.
En particular, para mejorar la imparcialidad y objetividad de la labor de los órganos de control interno del Poder Público Nacional, la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, promulgada en 1995, dispone que los
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de la Universidad Metropolitana Mtitulares de los órganos de control interno de ese nivel sean designados por concurso público y no puedan ser removidos de sus cargos sin la autorización del Contralor General de la República.
Esa disposición legal, a pesar de su imperfecta aplicación en muchos ca-sos, ha contribuido a mejorar la gestión de los órganos de control interno a nivel nacional. También ha sido factor coadyuvante de este proceso el apoyo recibido por esos órganos desde la Contraloría General de la República, tanto en asistencia técnica y normativa como a través de la capacitación de sus funcionarios.
Conclusiones
- Venezuela es, nominalmente, una federación; sin embargo, es todavía, en la práctica, un Estado federal descentralizado con un marco centralis-ta.
- El proceso de descentralización, a pesar de los obstáculos, realizó ciertos avances en el país entre 1989 y 1999. Los estados y los municipios recu-peraron su autonomía política y se mejoraron algunos servicios públicos con su transferencia desde el Poder Público Nacional. No obstante, la Constitución de 1999 frustró las expectativas de continuar avanzando en la descentralización de la federación.
- Las competencias tributarias, en casi todas las materias de importancia, las mantiene el Poder Público Nacional, aunque el Poder Municipal tam-bién posee ciertas fuentes de ingresos derivadas de las actividades loca-les. El Poder Estadal es el más restringido en sus posibilidades de ingre-sos, dependiendo en gran medida de la transferencia de recursos del Poder Público Nacional, así como de la autorización de éste para organi-zar, recaudar, controlar y administrar sus propios tributos.
- El control financiero del Poder Público Nacional lo ejercen la Asamblea Nacional y la Contraloría General de la República. De manera similar, el control financiero en los estados y municipios lo ejercen los Consejos Legislativos y las Contralorías Estadales, en el caso de los estados, y los Concejos Municipales y las Contralorías Municipales, en el caso de los municipios. Además, la Asamblea Nacional y, sobre todo, la Contraloría General de la República pueden ejercer funciones de control financiero en los estados y municipios. En todos los casos, la actuación de los órga-nos de control externo mencionados se complementan con la labor de los órganos de control interno de cada dependencia del Estado. La eficacia de este sistema de control ha estado limitada, en muchos casos, por la
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influencia política sobre las actividades de fiscalización, a pesar de lo cual es preciso reconocer que su actuación ha contribuido en alguna medida a reducir el número y la gravedad de los hechos de corrupción.
Referencias bibliográficas
AGUZAR, Asdrúbal. Revisión crítica de la Constitución Bolivariana. Los libros de El Nacional, Editorial CEC, S.A., Caracas, 2000.
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