El Estado, agente de la innovación

Por una política quebequesa de la innovación

El Estado, agente de la innovación

La ciencia y la tecnología en la administración gubernamental

Resumen

Los gobiernos deben desempeñar papeles importantes en el sistema de la innovación, como lo han demostrado los recientes avisos del Consejo. En el presente aviso, se trata de un aspecto menos conocido y que se relaciona con la investigación gubernamental y con otras actividades científicas y técnicas llevadas a cabo por los gobiernos, ya sea para mantener la innovación o bien de forma más general para apoyar el Estado en el ejercicio de sus responsabilidades.

Conocer para actuar

Estas actividades, en especial la investigación, los estudios socioeconómicos, los inventarios estadísticos, las actividades de vigilancia y de prospectiva, son esenciales para la buena gestión de los servicios públicos, mientras se contribuye también a fomentar de diversas formas el proceso de innovación. En efecto, aportan al gobierno los conocimientos indispensables para entender correctamente el estado y la dinámica de los diversos sectores de actividad, para elaborar sobre unas bases sólidas las políticas y los programas, y para encaminar mejor sus acciones, tanto en el campo de la innovación como en el conjunto de las actividades gubernamentales.

Un período de transición

El presente aviso surge en un momento en el que las actividades científicas y técnicas gubernamentales se encuentran en plena transición: creación de un ministerio de Investigación, Ciencia y Tecnología y de un Comité ministerial; nueva orientación de ciertos organismos y ministerios; cambios significativos de la red de centros de investigación federales.

Un estado de situación

Por tanto, el Consejo considera importante hacer un balance y saber si estas transformaciones tendrán como consecuencia de dotar al gobierno de Quebec de recursos suficientes, de un eficiente marco de gestión y de la experiencia necesaria para llevar a cabo una política de innovación eficaz y, de forma más general, de una buena gestión de los asuntos del Estado. En otras palabras, ¿se da el gobierno de Quebec unos medios de conocimiento que sean a la altura de las exigencias de una economía del saber?

Un sector modesto

En comparación con Ontario o la mayor parte de los países de la OCDE, Quebec dispone de un sector modesto de investigación gubernamental, sea cual sea el indicador utilizado: parte de la investigación global (DIRD), porcentaje de la producción económica (PIB), proporción de la población. Ahora bien, el gobierno de Quebec dedica a I+D una parte del PIB al menos tan grande como los otros gobiernos provinciales. De hecho, la poca importancia que se le da a la investigación federal en territorio quebequese explica esta situación: en su gran mayoría, los laboratorios federales están localizados en Ontario. La escasa presencia de los laboratorios de investigación federales ocasiona inconvenientes para Quebec. Este último pierde un conjunto de investigadores y de experiencia, activo regional significativo que intensifica las colaboraciones con las empresas y las universidades y que favorece la difusión de los resultados de la investigación. Asimismo, pierde la proximidad de las intalaciones de investigación que se podrían poner a disposición de las empresas e investigadores. Dicho esto, hay que recalcar que las inversiones federales en materia de investigación en Quebec, sucintamente descritas en el aviso, no son nada despreciables y sobrepasan con creces las del gobierno de Quebec.

Por otro lado, los gastos destinados a I+D por los dos gobiernos han disminuido a lo largo de estos últimos años, lo que reduce aún más el impacto de la investigación pública en Quebec.

Pero los puntos débiles de la investigación gubernamental en Quebec no sólo se deben a la presencia relativamente limitada de los laboratorios federales. En efecto, los esfuerzos y la gestión de las actividades científicas y técnicas de los ministerios quebequenses son ante todo desiguales, además de tener lagunas importantes.

Si bien varios ministerios han puesto en marcha unidades de investigación y de estudios y difunden con creces las informaciones científicas y técnicas y de los datos estadísticos, son muchos los ministerios o sectores que invierten poco o nada en materia de investigación, principalmente en ámbitos estratégicos. Se aprecia de hecho una concentración de las actividades de I+D en los sectores tradicionales. En casi todos los ministerios, los gastos de investigación, así como el personal científico y técnico han experimentado unas bajas importantes a lo largo de estos últimos años. Por último, las publicaciones de carácter científico son muy poco numerosas, ya sea en las revistas de calibre internacional como en las ediciones ministeriales.

La ciencia y la tecnología ocupan por tanto un lugar limitado en la planificación y la gestión de varios sectores. La investigación y los estudios, en particular, podrían y deberían apoyar la elaboración de políticas, la puesta en marcha de programas, el seguimiento de la evolución de las actividades y el conocimiento de las clientelas; empero, un buen número de ministerios no han buscado los recursos necesarios para hacerlo. Globalmente, los Planes ministeriales de gestión de los gastos, documentos anuales que sirven para preparar el presupuesto de los gastos gubernamentales, dedican

muy poco a la ciencia y a la tecnología. Raros son los ministerios que apuntan en ellos sus prioridades y sus realizaciones en materia de investigación o de otras actividades científicas y técnicas. La modernización de la gestión gubernamental deseada por el Consejo del Tesoro, así como el énfasis en la planificación estratégica debería poder dedicar una parte importante a las actividades de desarrollo y de reparto de los conocimientos.

En la maquinaria quebequense, la ciencia y la tecnología se quedan sin un verdadero marco de planificación y de gestión. En ausencia de objetivos claros, la valoración de los resultados -cuando existe, cosa que no sucede muy a menudo- es por tanto deficiente. Desde 1993-1994, varios trabajos del Verificador general han tenido por objeto la delimitación gubernamental y organizativa de las actividades internas de ciencia y de tecnología, y subrayan que se deberán hacer esfuerzos importantes para conseguir una gestión sana en este campo.

La creación del ministerio de Investigación, Ciencia y Tecnología (MICT) y la política que deberá sacar al publico el próximo invierno contribuirán sin lugar a duda a una recuperación de la situación, pero el camino por recorrer es todavía largo.

Estas observaciones llevan al Consejo a formular las recomendaciones siguientes, dirigidas al gobierno de Quebec, y en particular al ministro de Investigación, Ciencia y Tecnología. También se proponen medios de acción.

Recomendación 1

Que el ministro de Investigación, Ciencia y Tecnología se ponga de acuerdo en la elaboración y que coordine la puesta en marcha de una estrategia gubernamental de desarrollo de las actividades científicas y técnicas necesarias para el correcto ejercicio del conjunto de las responsabilidades del Estado.

Los medios de conocimiento como son la investigación, los estudios socioeconómicos y las otras actividades científicas y técnicas han sido visiblemente descuidadas en varios ministerios y están lejos de ser una prioridad en la planificación y en la gestión del gobierno de Quebec. El Estado debe desempeñar un papel importante. No sólo es un acompañante de la economía del saber, sino que es un agente. Es indispensable dar a la ciencia y a la tecnología el lugar que les corresponde como apoyo a la toma de decisiones y a la puesta en marcha de las políticas y de los programas. El gobierno de Quebec debe buscar medios de conocimiento que sean a la altura de las exigencias de la economía de la innovación.

Tal estrategia debería estar unida a la política científica y técnica, actualmente en preparación. Se tendría entonces que traducir anualmente en los planes ministeriales de gestión de gastos (sobre los cuales volveremos en la recomendación siguiente).

Para poner en práctica esta recomendación, se deberían adoptar los medios siguientes: A. En concertación con el Comité ministerial de Investigación, Ciencia y

Tecnología:

• identificar las necesidades en actividades científicas y técnicas necesarias para la correcta gestión de la maquinaria gubernamental, que dichas actividades sean ejecutadas en el seno del gobierno o fuera de él;

• para este fin, catalogar los diferentes aspectos de la gestión gubernamental que las actividades científicas y técnicas podrían apoyar , determinar las prioridades y fijar un programa de realización;

• determinar, en especial, los recursos internos a desplegar: presupuesto y personal científico y técnico; recursos documentales y de contenido informativo; infraestructuras informáticas y otras;

• elaborar indicadores de resultados con vistas a evaluar regularmente la puesta en práctica de la estrategia;

• poner en marcha un mecanismo de seguimiento y de puesta al día de la estrategia.

B. Por el MICT:

• Poner en marcha y coordinar un observatorio-red sobre la evolución del sistema de la ciencia, de la tecnología y de la innovación en Quebec y sobre la evaluación de su eficiencia.

• Constituir un mecanismo de vigilancia y de prospectiva en los campos científicos y tecnológicos de interés estratégico para el desarrollo de la capacidad de innovación en Quebec.

Recomendación 2

Que el ministro responsable de Investigación, Ciencia y Tecnología coordine la puesta en marcha de un marco de gestión de la ciencia y de la tecnología en los ministerios.

Pocos ministerios se han dotado de un marco de gestión de sus actividades científicas y técnicas: definicíon de objetivos, planificación plurianual, evaluación regular de los resultados, seguimiento gracias a los indicadores de eficiencia, gestión del personal científico y técnico, información sistemática del público, etc. Los Planes ministeriales de

gestión de gastos dedican muy poco a la ciencia y a la tecnología y no constituyen hoy en día medios eficaces para delimitar las actividades en este campo.

En especial, deberían adoptarse las acciones siguientes, en concertación con el Comité ministerial de la investigación, de la ciencia y de la tecnología:

• determinar, por parte de los ministerios, las orientaciones y desafíos estratégicos, objetivos, prioridades de acción, plan presupuestario, planes de evaluación y lista de indicadores de eficiencia de sus actividades científicas y técnicas; como ya lo ha recomendado el Consejo, estos elementos deberían constituir una sección clara dedicada a la ciencia y tecnología en los Planes ministeriales de gestión de gastos, elaborados cada año en el marco del ciclo presupuestario gubernamental; • poner en marcha una estrategia específica de gestión de personal científico y

técnico, con vistas al mantenimiento o al desarrollo de su experiencia y abarcando los aspectos siguientes: plan de carrera, formación continua, incitación a la publicación, inserción en las redes de conocimientos, etc.;

• incentivar la innovación en la gestión de actividades científicas y técnicas;

• recurrir continuamente y de forma sistemática a dispositivos de control para mejorar las perspectivas estratégicas y la coordinación de las actividades CT gubernamentales: Comité ministerial de la investigación, de la ciencia y de la tecnología; mecanismos de consulta de los socios en el ámbito ministerial; etc.; • publicar anualmente el estado de situación de la investigación y de otras

actividades científicas y técnicas de la administración quebequense, proporcionando los indicadores pertinentes y haciendo el balance de los progresos logrados.

Recomendación 3

Que los ministerios apoyen el desarrollo de la colaboración en la orientación y la ejecución de la investigación y de las actividades científicas y técnicas relativas al cumplimiento de sus mandatos.

Varios ministerios han revisado la organización de sus actividades científicas y técnicas y han dado gran importancia a la colaboración. Este es el caso para la ejecución de investigaciones, pero también para otras actividades como puede ser la difusión de informaciones. Además de intercambios regulares con el conjunto de los socios, los ministerios sacarían provecho de la puesta en marcha de un mecanismo permanente de consulta de sus socios y que les aconsejaran sobre las prioridades y las orientaciones de sus actividades científicas y técnicas.

Con este fin:

• que cada ministerio recurra a la colaboración para la realización de algunas de sus actividades científicas y técnicas, como complemento a las actividades internas; • que cada ministerio privilegie la ejecución en colaboración, al margen del

ministerio, de las actividades de apoyo directo a la innovación en las empresas y otras organizaciones;

• que cada ministerio ponga en marcha un mecanismo de consulta externa sobre las orientaciones y las prioridades del conjunto de sus actividades científicas y técnicas.

Recomendación 4

Que el ministro responsable de Investigación, Ciencia y Tecnología dé prioridad a la implantación de actividades científicas y técnicas y de laboratorios de investigación federales en Quebec.

Hoy en día, los centros de investigación federales experimentan transformaciones de mandato, de estructura o de medios a merced de la evolución de la ciencia, de las tecnologías y de los mercados. Nuevos centros que se han creado corresponden a nuevas perspectivas de futuro o a nuevos nichos tecnológicos para explotar. Los laboratorios federales son minoría en Quebec, lo que ocasiona un déficit importante de experiencia y de instalaciones de investigación fácilmente accesibles.

Con este fin:

• que defina, en colaboración con sus socios, una estrategia con vistas a la implantación de una parte mucho más grande de actividades y de laboratorios federales en Quebec;

• que entable rápidamente intercambios con el gobierno federal con vistas a la implantación de estas nuevas actividades;

• que desarrolle y mantenga al día una base de conocimientos sobre la red de centros federales de investigación en Canadá y sobre el conjunto de actividades científicas y técnicas federales.