DETERMINANTES DEL RECAUDO DEL IMPUESTO PREDIAL E INDUSTRIA Y COMERCIO EN LOS MUNICIPIOS DE MARMATO, RIOSUCIO Y SUPÍA,
CALDAS EN EL PERIODO 2008 – 2015
JORGE IVÁN CARDONA GALEANO
UNIVERSIDAD AUTÓNOMA DE MANIZALES
FACULTAD DE ESTUDIOS SOCIALES Y EMPRESARIALES MAESTRÍA EN MBA EN ADMINISTRACION DE NEGOCIOS
MANIZALES 2020
DETERMINANTES DEL RECAUDO DEL IMPUESTO PREDIAL E INDUSTRIA Y COMERCIO EN LOS MUNICIPIOS DE MARMATO, RIOSUCIO Y SUPÍA,
CALDAS EN EL PERIODO 2008 – 2015
Autor
JORGE IVÁN CARDONA GALEANO
Proyecto De Grado Para Optar Al Titulo De Magister En Administración De Negocios
Asesores
JAIME ALBERTO VALENCIA RAMOS TANIA MACKENZIE TORRES
UNIVERSIDAD AUTÓNOMA DE MANIZALES
FACULTAD DE ESTUDIOS SOCIALES Y EMPRESARIALES MAESTRÍA EN MBA EN ADMINISTRACION DE NEGOCIOS
MANIZALES 2020
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DEDICATORIA
A Dios.
A Marcela, mi esposa, por no permitirme fallar.
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AGRADECIMIENTOS
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RESUMEN
El presente trabajo de investigación identifica los determinantes del recaudo del impuesto predial e industria y comercio de los municipios de Marmato, Riosucio y Supía, Caldas en el periodo comprendido entre 2008 a 2015, con el propósito de plantear acciones y/o estrategias que le otorguen viabilidad fiscal en el mediano y largo plazo a estos entes territoriales, y con ello potenciar los niveles de desarrollo local. La investigación es tipo cuantitativo, de corte explicativo, correlacional, identificando algunas relaciones entre las variables designadas en la investigación. El resultado del estudio muestra la relación que existe entre el recaudo de impuestos con respecto a variables como el PIB y los recursos obtenidos por transferencia de la nación, además relaciona el recaudo de estos impuestos con variables políticas, económicas y administrativas propias de cada municipio.
Palabras claves: Recaudo, impuesto predial, impuesto industria y comercio, descentralización fiscal.
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ABSTRACT
This research work identifies the determinants of the collection of property tax and industry and commerce of the municipalities of Marmato, Riosucio and Supía, Caldas in the period between 2008 to 2015, with the purpose of proposing actions and / or strategies that grant it fiscal viability in the medium and long term to these territorial entities, and with it, boost local development levels. The research is a quantitative type, explanatory, correlational, identifying some relationships between the variables designated in the
research. The result of the study shows the relationship that exists between the collection of taxes with respect to variables such as PIB and the resources obtained by transfer of the nation, also relates the collection of these taxes with political, economic and administrative variables of each municipality.
vii TABLA DE CONTENIDO 1 PROBLEMA DE INVESTIGACIÓN ... 13 1.1 ANTECEDENTES ... 13 1.2 ÁREA PROBLEMÁTICA ... 17 1.2.1 Pregunta de Investigación ... 20 2 JUSTIFICACIÓN ... 21 3 REFERENTE TEÓRICO ... 22
3.1 TEORÍA DE DESARROLLO ENDÓGENO ... 22
3.2 FEDERALISMO FISCAL ... 25
3.3 EL DESARROLLO LOCAL COMO OPORTUNIDAD ... 32
3.4 DESCENTRALIZACIÓN ADMINISTRATIVA Y SUS FUENTES DE FINANCIACIÓN EN COLOMBIA ... 35
3.5 SISTEMA TRIBUTARIO TERRITORIAL DE LOS MUNICIPIOS EN COLOMBIA ... 39
3.5.1 Impuesto Predial ... 39
3.5.2 Impuesto de Industria y Comercio... 41
3.6 MARCO LEGAL REGULATORIO NACIONAL DE LOS IMPUESTOS MUNICIPALES EN COLOMBIA ... 42
3.6.1 Marco legal sobre impuesto predial... 42
3.6.2 Marco legal sobre impuesto de industria y comercio ... 43
4 OBJETIVOS ... 45
4.1 GENERAL ... 45
4.2 ESPECÍFICOS ... 45
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5.1 ENFOQUE Y TIPO DE ESTUDIO ... 46
5.2 OPERACIONALIZACIÓN DE VARIABLES ... 46
5.3 POBLACIÓN ... 48
5.4 TÉCNICAS E INSTRUMENTOS DE RECOLECCIÓN DE INFORMACIÓN .... 48
5.5 PROCEDIMIENTOS Y FASES DE INVESTIGACIÓN ... 49
6 RESULTADOS Y DISCUSIÓN ... 50
6.1 ANÁLISIS DE LOS ESTATUTOS TRIBUTARIOS DE LOS MUNICIPIOS DE MARMATO, RIOSUCIO Y SUPÍA (CALDAS) ... 50
6.1.1 Municipio de Marmato ... 50
6.1.2 Municipio de Riosucio ... 52
6.1.3 Municipio de Supía ... 55
6.2 ANÁLISIS DEL COMPORTAMIENTO DEL RECAUDO IMPUESTO PREDIAL Y DE INDUSTRIA Y COMERCIO FRENTE A LA REGLAMENTACIÓN NACIONAL Y MUNICIPAL ... 57
6.2.1 Municipio de Marmato ... 58
6.2.2 Municipio de Riosucio ... 61
6.2.3 Municipio de Supía ... 64
6.3 COMPORTAMIENTO UNIVARIADO DE FACTORES ANALIZADOS ... 67
6.3.1 Producto Interno Bruto - PIB ... 67
6.3.2 Actualización catastral ... 68
6.3.3 Actualización del estatuto tributario ... 68
6.3.4 Ingresos por SGP: ... 69
6.3.5 Partido político del alcalde ... 72
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6.3.7 Ciclo político ... 73
6.3.8 Pago electrónico habilitado ... 73
6.4 ANÁLISIS BIVARIADO DE FACTORES OBSERVADOS ... 73
6.4.1 Municipio de Marmato ... 73 6.4.2 Municipio de Riosucio ... 76 6.4.3 Municipio de Supía ... 78 6.4.4 Comparación de resultados ... 79 7 CONCLUSIONES ... 83 8 RECOMENDACIONES ... 85 9 REFERENCIAS ... 87 10 ANEXOS ... 92
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LISTA DE TABLAS
Tabla 1 Composición de los impuestos subnacionales en América Latina: 2000 - 2010 (% recaudo
total) 19
Tabla 2 El desarrollo local, seis visiones sobre el mismo tema 32
Tabla 3 Factores que definen la tarifa de impuesto predial 40
Tabla 4 Clasificación de la variable dependiente 47
Tabla 5 Clasificación de las variables independientes 47
Tabla 6. Categorización de los municipios 48
Tabla 7 Análisis estatutos tributarios Marmato 51
Tabla 8 Análisis estatuto tributario Riosucio 53
Tabla 9 Análisis estatuto tributario Supía 56
Tabla 10 Resumen de resultados análisis impuesto predial 80
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LISTA DE FIGURAS
Figura 1 Recaudo del impuesto predial 2008 - 2015 Marmato 58
Figura 2 Recaudo impuesto industria y comercio 2008 - 2015 Marmato 59
Figura 3 Distribución de recaudo 2008 - 2015 Marmato 61
Figura 4 Recaudo impuesto predial 2008 - 2015 Riosucio 62
Figura 5 Recaudo impuesto de industria y comercio 2008 - 2015 Riosucio 63
Figura 6 Distribución recaudo 2008 - 2015 Riosucio 64
Figura 7 Recaudo impuesto predial 2008 - 2015 Supía 65
Figura 8 Recaudo impuesto industria y comercio 2008 - 2015 Supía 66
Figura 9 Distribución recaudo 2008 - 2015 Supía 67
Figura 10 PIB Marmato, Riosucio y Supía 2008 – 2015 68
Figura 11 SGP Marmato 2008 – 2015 70
Figura 12 SGP Riosucio 2008 – 2015 71
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LISTA DE ANEXOS
Anexo A Caracterización de variables Marmato 92
Anexo B Caracterización de variables Riosucio 93
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1 PROBLEMA DE INVESTIGACIÓN
1.1 ANTECEDENTES
El impuesto predial o impuesto a la propiedad, y los factores que afectan su
recaudo, han sido objeto de estudio en diversas investigaciones debido a su influencia tanto en el valor de las propiedades como en las finanzas de los entes recaudadores. A su vez, los determinantes de su recaudo han sido objeto de diferentes interpretaciones desde el punto de vista de la ciencia económica y los estudios fiscales.
Oates (1969) en su estudio empírico de capitalización de impuestos sugiere que la tasa de impuesto a la propiedad podría estudiarse como una variable dependiente “en función del nivel de gasto público, el tamaño de la base gravable y el nivel de la deuda pública, si la hubiere”. Esta afirmación refleja que la tasa de impuesto no depende solamente de factores relacionados con la propiedad como tal, sino que el gobierno, sus manejos y situaciones intrínsecas influyen en su recaudo.
Por otro lado, Dornfest y Bennet (2012) sugieren que el impuesto a la propiedad no es una fuente de ingreso significativa para el alto gobierno sino que sus beneficios son manejados por las municipalidades y el gobierno local, y, por tanto, son las condiciones locales las que afectan su comportamiento, lo que hace difícil la formulación de un modelo predictivo universal; dentro de algunos factores afectantes en la tasa de impuesto
identificados, los autores señalan que a menor cantidad de dinero recibido por las localidades desde el nivel estatal, mayor es la posibilidad de aumento en el valor de los impuestos a la propiedad como una medida de equilibrio fiscal.
Bahl y Martínez-Vázquez (2007) sugieren que contrario a las afirmaciones hechas anteriormente, en los países en desarrollo o “transicionales”, el impuesto a la propiedad no es usado significativamente como una fuente de ingreso por los gobiernos locales, siendo este tan sólo el 0.6% del PIB en promedio, en contraposición con el 3 y 4% de Canadá y Estados Unidos, respectivamente. Esto es explicado debido a la falta de identificación de
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factores pertinentes para la formulación de un cobro adaptado a las condiciones de cada región, situación promovida por la adopción de tasas a nivel estatal, las cuales pueden no ser las adecuadas para una maximización del ingreso potencial. Los autores sugieren que un mayor conocimiento de las condiciones del entorno social, político y económico por parte de los gobiernos locales a partir de su interacción cotidiana los hace más idóneos para establecer sus propios factores de cobro, esto dentro de los límites permitidos por la ley estatal.
Por su parte, Sepúlveda y Martínez - Vázquez (2012) enfocan el análisis del comportamiento del impuesto de propiedad para Latinoamérica, reafirmando la existencia de falencias en su cobro debido a deficientes sistemas de definición y actualización catastral. Es de resaltar que los autores señalados concluyen que, en el caso de
Latinoamérica, “está claro que la voluntad política es el principal elemento para explicar las diferencias en el desempeño de los impuestos a la propiedad”, lo cual indica una relación entre el carácter comportamental de las decisiones de gobierno con el recaudo del impuesto.
Los autores sugirieron como determinantes en la recaudación del impuesto a la propiedad para Latinoamérica los siguientes factores: transferencia gubernamental per cápita, transferencia gubernamental de capital per cápita, ingreso per cápita, autonomía de ingreso local, PIB per cápita, índice de pobreza, porcentaje de población urbana, y
población. De acuerdo con el análisis empírico, los autores determinaron que como factores que poseen una relación estadísticamente significativa con el recaudo de impuesto a la propiedad son: transferencia gubernamental per cápita (correlación negativa) e ingreso per cápita (correlación positiva). Adicionalmente los autores señalan la existencia de factores difícilmente cuantificables como la corrupción, evasión de impuestos y cumplimiento ineficiente de la ley por parte de los gobiernos como posibles fuentes de afectación al recaudo.
Desde el punto de vista de la gestión administrativa pública en Colombia, Iregui, Melo y Ramos (2005) definen como criterios “comunes” en la asignación de tarifas nominales del impuesto predial los siguientes: rangos de avalúo calculados a partir de
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salarios mínimos, tarifas por municipio o por tipo de predio, destino económico o uso del predio, rangos de área, rangos de avalúos y estrato socioeconómico; teniendo en cuenta que estos factores varían de acuerdo al municipio al que se apliquen, se hace necesaria una visión endógena de estos que permita encontrar determinantes que permitan entender adecuadamente los cambios en el comportamiento del recaudo por impuesto a la propiedad a partir de factores base, medibles en todas las entidades territoriales.
Con este fin, Iregui, Melo y Ramos (2005) analizaron las causas de variación en el recaudo de impuesto predial para Colombia y sugirieron tres grupos de variables a analizar: fiscales (Recaudo de predial, recaudo de impuestos diferentes al predial, gasto público, dependencia de las transferencias de la nación, rezago en actualización de avalúos catastrales) , sociopolíticas (Acciones por parte de grupos armados al margen de la ley, inclinación política de partido gobernante) y geográficas (localización y tamaño del municipio).
A partir del análisis del comportamiento de estas variables se encontró que, si bien se encontraron algunas tendencias de correlación desde un punto de vista macro de los datos, al agrupar los municipios esta correlación se encontró más débil, lo que los autores atribuyen a “la heterogeneidad existente entre los municipios del país”. Por otro lado, las conclusiones en cuanto a la influencia de las transferencias estatales en la eficiencia del recaudo concuerdan con lo postulado por Sepúlveda y Martínez - Vázquez. En cuando a las variables geográficas, se encontró una diferencia entre el recaudo entre los municipios de las diferentes regiones, sin embargo, no se realizó conclusión alguna sobre las causas de esta diferencia.
Por su parte, Bonet, Muñoz y Pineda Manheim (2014) encontraron que, para el caso colombiano, las variables propiedad per cápita y valor promedio del avalúo eran los determinantes más relevantes en el recaudo por impuesto a la propiedad relativo al valor de las propiedades. Estas variables fueron escogidas debido a que representaban
endógenamente los comportamientos de otras variables importantes como lo son PIB per cápita (Correlación positiva) tasa de pobreza (Correlación negativa) y coeficiente de Gini
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(correlación positiva). Adicionalmente, se encontró que el nivel de autonomía fiscal local está relacionado con la efectividad del recaudo, presentándose una situación en la cual un mayor valor porcentual de recursos provenientes del estado con respecto a la canasta fiscal de las localidades conlleva a una menor efectividad de las acciones de fortalecimiento del recaudo, un fenómeno que los autores llaman “pereza fiscal”. Adicionalmente, los autores, basándose en las afirmaciones de Iregui, Melo y Ramos (2005) comparten la necesidad tomar en cuenta la corriente política de los partidos gobernantes como una variable de relación, y el análisis proveniente de esta afirmación indica que “la competencia política aumenta la probabilidad de adoptar una medida de política fiscal local”. Como aporte final a la identificación de los determinantes en recaudo de impuesto predial, los autores separan las variables en tres tipos: socioeconómicas, fiscales y políticas, clasificación que fue tomada como base y modificada en el presente estudio debido a su alto grado de pertinencia percibido.
Por último, Guerrero & Noriega (2015) sugieren que el recaudo del impuesto predial en Colombia se ve afectado significativamente por factores socioculturales como lo son la pobreza, la cultura de pago, la percepción de imagen de las administraciones
recaudadoras y la deficiencia en canales de comunicación y tecnológica de estas con las comunidades, por lo que se sugiere un trabajo enfocado en el ámbito cultural y tecnológico a nivel de los gobiernos locales como una herramienta de mejora en los niveles de recaudo; si bien en este estudio no se observan conclusiones direccionales de alto impacto, la metodología y los resultados expuestos por los autores reafirman la existencia de un componente cultural y socioeconómico en los determinantes de niveles de recaudo para el impuesto a la propiedad, por lo tanto este enfoque será tenido en cuenta durante el presente trabajo.
En cuanto al estudio del impuesto de industria y comercio, éste ha sido limitado debido a la naturaleza local de este gravamen y por tanto no se ha llevado a cabo una labor investigativa a profundidad sobre los factores que inciden en su recaudo, sin embargo, algunos autores han resaltado algunos aspectos relevantes para el desarrollo del presente trabajo, como se muestra a continuación.
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Espinosa y Campos (2012) señalan que puede existir “sustitución entre el recaudo del impuesto del predial y el resto de los impuestos, principalmente el de industria y comercio”, lo que sugiere que entre ambos impuestos existe riesgo de competencia interna por los recursos, esto explicado desde el punto de vista del impulso, vigilancia y
administración del recaudo de impuesto, producto de la carga administrativa de los entes gubernamentales locales.
Por último, Aleán, Acosta y Matos (2014) afirman que, si bien se ha observado que un aumento en las tasas impositivas puede aumentar el recaudo a razón de impuesto de industria y comercio, no es recomendable utilizar esta estrategia debido a que en el largo plazo puede acarrear situaciones de evasión y mora que no favorecen las finanzas locales. Adicionalmente, los autores determinaron a partir de una aproximación lineal que el recaudo de impuesto de industria y comercio estaba ligado a los niveles de ingreso de los establecimientos gravados y la tarifa impuesta, no encontrando relación alguna con factores como tamaño de la empresa, valor de activos, patrimonio o utilidad neta.
1.2 ÁREA PROBLEMÁTICA
El fortalecimiento tributario territorial, es deseable por diferentes razones: en primer lugar, las autoridades adquieren mayor grado de autonomía en la toma de decisiones en el gasto público; segundo, reducir la dependencia de las transferencias del gobierno local; tercero eficiencia y transparencia en el manejo del gasto (Corbacho & Fretes, 2012).
Si bien la descentralización fiscal, en América Latina, se ha potenciado en diferentes países como Brasil, Argentina, México, Chile, Colombia; aún persisten problemas de desequilibrio vertical, cuando se evidencia que el gasto de los gobiernos subnacionales, como porcentaje del gasto público total ha pasado del 20% en 1985 al 30% en 2009; entre tanto el recaudo de impuestos propios de estos gobiernos ha permanecido alrededor del 10% en comparación con el total nacional (Corbacho & Fretes, 2012).
Este desequilibrio vertical conduce a que los gobiernos subnacionales tengan una mayor dependencia de las transferencia del gobierno central, generando con ello barreras
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que impiden los potenciales de la descentralización fiscal; por otro lado, en un escenario de laxitud de la restricciones presupuestarias territoriales, el exceso de gasto se traduce en déficit fiscal y acumulación de deuda que hacen inviable la sostenibilidad, en el largo plazo, de la gestión administrativa de los gobiernos subnacionales.
El desequilibrio vertical promedio de América Latina es significativamente mayor que en los países avanzados de la OCDE, pero también mayor que en Europa del Este y Asia; sin embargo, la región de América Latina es heterogénea en su nivel de gasto y descentralización de ingresos. En las Estados unitarios que han descentralizado menos responsabilidades de gasto (Chile, Salvador, Panamá, Uruguay), los ingresos propios cubren una parte sustancial del gasto local, En los estados unitarios que han avanzado más en el gasto de la descentralización (Colombia, Bolivia, Ecuador, Perú), los desequilibrios son altos, especialmente en el nivel intermedio, incluso han aumentado en la última década.
Como lo señalan, Fretes & Ter-Minassian (2016), en América Latina, el porcentaje de gasto público subnacional, financiado con recursos propios, representa una cifra del 4 % del PIB; entre tanto en países de Europa, representa el 8% del PIB, lo cual implica para el primer grupo de países un desbalance vertical del 6% del PIB, entre tanto para el segundo grupo de países es cercano al 4% del PIB.
En efecto, los gobiernos subnacionales de América Latina entre 1997 y 2009, presentaron cambios en su estructura de ingresos como % del PIB; en la cual los ingresos tributarios propios, pasaron de representar el 2,1% al 2,7 % del PIB; entre tanto, las transferencias totales pasaron del 2,8% al 4,4% del PIB lo cual es indicativo de la baja dinámica del recaudo de impuestos propios a nivel local y la mayor dependencia de los recursos del gobierno central (Gomez & Jimenez, 2011).
El desequilibrio vertical, se constituye un limitante estructural para que, a partir de la descentralización, los entes locales impulsen el desarrollo y crecimiento de sus
comunidades, por tal razón es importante fortalecer la capacidad de generación de recursos propios, especialmente mediante el fortalecimiento del recaudo de impuestos locales.
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El recaudo tributario subnacional, como proporción del PIB y en comparación con el recaudo del gobierno central, muestra brechas importantes, según la CEPAL, hacia el año 2008, así: Argentina, recaudó a nivel central (26.3%), subnacional (4,4%); Bolivia (20,8%) (0,9%); Brasil (23,9%) (10,1%); Colombia (15,5%) (2,5%); Costa Rica (15,6%) (2,5); Ecuador (15,8%) (0,4%); México (9,7%) (0,6%); Perú (16,7%) (0,2%) (Corbacho & Fretes, 2012, p.128).
Además, de los bajos niveles porcentuales que se presentan en los gobiernos subnacionales de América Latina, de recaudo de tributos propios, en comparación con el recaudo a nivel del gobierno central; se presenta en la estructura tributaria subnacional del primer grupo de países una dependencia de dos tipos de impuestos; el predial y el de actividad económica, como se evidencia en la tabla siguiente.
Tabla 1 Composición de los impuestos subnacionales en América Latina: 2000 - 2010 (% recaudo total) País / impuesto Impuesto Predial Actividad Económica Nomina Propiedad vehículos Transferencia
propiedad Combustibles Otros
Argentina 12.60 64.40 - 6.30 - - 16.70 Brasil 5.00 84.60 - 5.00 1.60 - 3.80 Colombia 20.80 49.20 - 2.70 - 12.00 15.20 Ecuador 29.40 31.00 - - 2.30 - 37.30 México 27.60 2.10 39.70 1.80 18.00 - 10.80 Panamá - 59.70 - - - - 40.30 Perú 54.10 15.80 - 7.00 - - 23.10 Venezuela 2.30 97.00 - - 0.20 - 0.50 Nota: Tomado de Fretes & Ter-Minassian (2016).
El impuesto predial o impuesto a la propiedad inmobiliaria además de ser
representativo en la estructura tributaria de los gobiernos subnacionales en América Latina, presenta rezagos importantes en su recaudo comparativamente con países de la OCDE (Bonet, Muñoz, & Pineda, 2014).
En efecto, en América latina, para el periodo comprendido entre el año 2000 y el año 2010, la recaudación del impuesto predial como porcentaje del PIB, representó un
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promedio del 0,28%; entre tanto, para el mismo periodo de tiempo, el recaudo de dicho impuesto representó el 0,68% en países de Europa del Este y el 1,15% del PIB en 32 países de la OCDE.
En este sentido, el hecho de tener un bajo recaudo de impuesto predial como porcentaje del PIB, aunado al hecho de la representatividad que tiene el impuesto a la propiedad inmobiliaria en la estructura tributaria subnacional; plantea para estos niveles de gobierno, el reto de optimizar el recaudo del impuesto predial en concordancia con sus potencialidades y necesidades, las cuales son cada vez mayores, dados los grados de urbanización; así mismo, es necesaria la reducción del desequilibrio vertical en el sentido de reducir la dependencia por transferencias del gobierno nacional.
1.2.1 Pregunta de Investigación
¿Cuáles son las variables que determinan el recaudo de impuesto predial e industria y comercio en los municipios de Marmato, Riosucio y Supía en el periodo 2008 a 2015?
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2 JUSTIFICACIÓN
El desarrollo de los territorios y de las ciudades está asociado, entre otras variables, a la capacidad de financiar de manera autónoma, en un escenario de descentralización fiscal, las inversiones que apalancan el crecimiento local.
El crecimiento y sostenibilidad financiera de las ciudades juega un papel de importancia en la calidad de vida de sus habitantes, son cada vez más los análisis frente al tema, un porcentaje amplio de la población habita las urbes y ello se refleja en una mayor demanda de bienes públicos que requieren financiación por parte de los gobiernos locales.
Los mecanismos de financiación son variados, y dentro de ellos el impuesto a la propiedad inmueble y a la actividad económica son representativos como fuente de recaudo tributario, que inciden de manera directa en la sostenibilidad fiscal de los entes territoriales.
El modelo de descentralización fiscal colombiano demanda que los entes
territoriales fortalezcan su recaudo de impuestos locales y reduzcan la dependencia de las transferencias de la nación, y para ello se deben generar por parte de los gobiernos locales estrategias y/o acciones que incrementen los ingresos fiscales.
Conocer el comportamiento, las características y determinantes del recaudo de predial e industria y comercio generará acciones concretas que permitan optimizar los ingresos fiscales, que si bien se han hecho estudios a nivel de América Latina, Colombia y ciertas ciudades como Cartagena y Bogotá; aun es desconocido para los municipios del departamento de Caldas.
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3 REFERENTE TEÓRICO
El estudio se enmarca en la perspectiva de la teoría del desarrollo, específicamente en la teoría del desarrollo endógeno, en el enfoque del desarrollo local, asociadas a las finanzas locales y/o subnacionales, lo que lleva a abordar, de forma detallada, la
descentralización fiscal de los municipios para posteriormente abordar la relación entre éste y los resultados de los territorios.
3.1 TEORÍA DE DESARROLLO ENDÓGENO
La economía del desarrollo ha logrado en los últimos años avances importantes en lo que refiere a la consolidación de teorías que explican los orígenes, dinámicas e
instrumentos del desarrollo, en una perspectiva diferente a los cánones neoclásicos, que han sostenido la equivalencia entre crecimiento económico y desarrollo.
Los modelos de crecimiento económico, fundamentados en los supuestos
neoclásicos, sostienen que el factor explicativo del aumento de la riqueza de los Estados - Nación, se encuentra en la dotación de recursos productivos como el trabajo y el capital, de los cuales este último constituye el factor dinamizador por excelencia.
Así mismo, el aumento del stock de capital está asociado a las mayores tasas de inversión que su vez dependen de la tasa de ahorro, en este sentido, se plantea el círculo virtuoso según el cual, mayor nivel de capital se traduce en mayor producción - ingreso, lo cual posibilita mayor tasa de ahorro y con ello de inversión y nuevamente mayor
crecimiento económico.
No obstante, los hechos económicos muestran el incumplimiento de los supuestos de los modelos de crecimiento neoclásicos, ya que una de las explicaciones centrales planteadas por dicha perspectiva en el sentido de lograr la convergencia económica entre países o regiones no se ha logrado, así como el cuestionamiento teórico y empírico a los supuestos de rendimientos decrecientes y competencia perfecta.
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Las nuevas perspectivas del desarrollo económico, denominada heterodoxia, replantea los cánones neoclásicos partiendo de la existencia de supuestos como
competencia imperfecta y rendimientos crecientes, lo cual se traduce, entre otras cosas, en un escenario económico caracterizado por la divergencia en el crecimiento entre países y regiones.
La teoría del desarrollo endógeno surge con fuerza hacia inicios de las décadas de los 80s, a partir de los aportes teóricos de autores como; Friedman y Douglas, (1978); Sthor, (1981); que propusieron la forma de explicar la noción de desarrollo centrado en los territorios retrazados. Baccatini (1979), Brusco (1982), Fua (1983), Garofoli (1983), Vázquez Barquero (1983); cuyos análisis se centraron en el desarrollo industrial de algunas regiones de Europa (Vázquez, 2007).
Según Vazquez Romero (2007), Frecuentemente se asocia el desarrollo endógeno con la capacidad de una comunidad local para utilizar el potencial de desarrollo existente en el territorio y dar respuesta a los desafíos que se le plantean en un momento histórico determinado, claramente en la actualidad debido a los importantes cambios que el proceso de globalización está produciendo en la división espacial del trabajo. Esta visión implica una valoración positiva, frecuentemente optimista, del papel que juega el potencial de desarrollo existente en todo tipo de territorios, que permitiría a las comunidades locales dar la respuesta productiva adecuada y satisfacer las necesidades de la población (Vázquez Barquero, 1988; Alburquerque, 2001a).
El desarrollo autónomo del territorio es una visión que se apoya en la idea de que cada comunidad local se ha ido formando, históricamente, en función de las relaciones y vínculos de intereses de sus grupos sociales, de la construcción de una identidad y de una cultura propia que la diferencia de las otras comunidades (Massey, 1984). El territorio puede entenderse, por lo tanto, como el entramado de intereses de todo tipo de una
comunidad territorial, lo que permite percibirlo como un agente de desarrollo, siempre que sea posible mantener y desarrollar la integridad y los intereses territoriales en los procesos de crecimiento y cambio estructural. Esta es una concepción que explica la realidad en todo
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tipo de territorios, como reconocen Scott (1988) al señalar la importancia de la cultura y de la identidad local en los procesos de desarrollo de las áreas metropolitanas más dinámicas, y Saraceno (2000) al analizar el proceso actual de transformación y diversificación
productiva de las áreas rurales.
En este sentido, el desarrollo endógeno explica los procesos a partir de las transformaciones organizacionales: el relacionamiento entre los agentes o actores del desarrollo, las instituciones que soportan las reglas de juego sociales y la capacidad de los territorios para potenciar sus niveles de bienestar, la disponibilidad de recursos, la
tecnología, el conocimiento y el relacionamiento entre actores a nivel local, quienes son protagonistas en las decisiones sobre la inversión y las políticas que se toman, de manera colectiva, para mejorar la calidad de las vida de la población.
Como lo plantea Vázquez Barquero y Alburquerque, “frecuentemente se asocia el desarrollo endógeno con la capacidad de una comunidad local para utilizar el potencial de desarrollo existente en el territorio y dar respuesta a los desafíos que se le plantean en un momento histórico determinado, claramente en la actualidad debido a los importantes cabios que el proceso de globalización está produciendo en la división especial del trabajo. Esta visión implica una valoración positiva, frecuentemente optimista, del papel que juega el potencial de desarrollo existente en todo tipo de territorios, que permitiría a las
comunidades locales dar respuesta productiva adecuada y satisfacer necesidades de la población (Vázquez Barquero 1998. Alburquerque 2001).
Finalmente, como se ha argumentado en otra parte (Vázquez Barquero, 2002 y 2005), los mecanismos del desarrollo constituyen las capacidades del territorio y forman un entorno en el que se organizan y realizan los procesos de transformación y cambio de las economías. Los procesos de acumulación de capital requieren la acción combinada de todas y cada una de las fuerzas del desarrollo, hasta el punto que el impacto de cada una de ellas sobre la productividad y los rendimientos está condicionado por el comportamiento de las demás. Es decir, la interacción de las fuerzas del desarrollo y su funcionamiento sinérgico estimulan el desarrollo económico y la dinámica social. La visión evolutiva del desarrollo
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endógeno es una interpretación que supera las propuestas del pensamiento neoclásico tradicional, al utilizar un modelo de análisis que da importancia a los rendimientos crecientes, considera que la introducción de conocimiento es clave en los procesos de desarrollo y enfoca el desarrollo desde una perspectiva territorial. Propone, además un modelo de desarrollo autosostenido, basado en la creación de un excedente que permita la reinversión y garantice la transformación continua del sistema productivo mediante los cambios constantes de las fuerzas de desarrollo. En definitiva, esta visión del desarrollo constituye un modelo para el análisis y para la acción. (Vázquez Barquero, 2007)
Pero, se trata de una visión parcial de la dinámica económica de un país o de un territorio, que no señala la relevancia del funcionamiento macroeconómico, ya que supone que la economía mantiene los equilibrios macroeconómicos. Además, aunque interpreta el crecimiento de la economía en términos competitivos, no incluye un análisis del
funcionamiento de la demanda ni de la integración de la economía local en el sistema de relaciones económicas internacionales. Por último, es un enfoque del desarrollo endógeno que se centra sobre todo en las dimensiones económicas del cambio y de las
transformaciones de la economía y de la sociedad y, por lo tanto, no incorpora en el análisis elementos significativos que afectan a la sostenibilidad social, cultural y medioambiental del desarrollo. (Vázquez Barquero, 2007)
3.2 FEDERALISMO FISCAL
Cuando se habla de federalismo fiscal se refiere a un área de la economía que estudia el funcionamiento de un sistema fiscal intergubernamental en el marco de un modelo de descentralización fiscal.
A finales de la década del sesenta del siglo XX Colombia inició su camino reciente hacia la descentralización fiscal, el cual tendría su mayor expresión a partir de la
expedición de la Constitución Política de 1991 y sus posteriores desarrollos legislativos. El País no estuvo solo en este camino, puesto que naciones tan diversas como India, China, Argentina o Sudáfrica experimentaron procesos similares a lo largo de la segunda mitad del siglo XX.
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La descentralización puede contribuir a mejorar la eficiencia en el relacionamiento del gobierno con el ciudadano, dado que el primero, conoce de manera directa las
necesidades y preferencias colectivas en términos de bienes públicos y el segundo, accede a la satisfacción de estas de manera eficiente.
De acuerdo con Musgrave y Musgrave (1992), para el análisis de la hacienda pública, se distinguen tres funciones básicas: la estabilización, la redistribución del ingreso y la provisión de bienes y servicios. Es importante tener presente que, de las tres funciones del análisis de la hacienda pública, la provisión de bienes y servicios es la que ha sido más abordada por los economistas en favor de la descentralización fiscal porque consideran que son los gobiernos locales los que conocen más de cerca las necesidades de los ciudadanos y están en capacidad de responder a las variaciones en la demanda por los bienes públicos locales.
El modelo de Tiebout, citado por Camelo (2012) considera que, los bienes públicos locales son bienes cuyos beneficios tienen claras limitaciones espaciales y se restringen a los residentes de una determinada localidad geográfica o, al menos, se perciben con mayor intensidad en ciertas regiones. Este modelo parte de los supuestos de la libre movilidad de las personas y de los recursos de una comunidad a otra, de la ausencia de externalidades (positivas o negativas) de este tipo de bienes y del perfecto conocimiento de las ventajas y desventajas de cada localidad por parte de los ciudadanos. Su argumento se basa en que sí a los gobiernos locales se les permitiera competir por atraer habitantes hacia sus localidades, este tipo de mecanismo de mercado llevaría a la eficiencia en la provisión de bienes públicos locales y a una óptima asignación de recursos en la economía.
Al modelo de Tiebout ha sido objeto de varias críticas donde se concluye que la descentralización de la función fiscal de provisión de bienes y servicios no necesariamente conduce a una solución de equilibrio en la economía y que en el caso de ser alcanzado no llegaría a ser eficiente. Por el contrario, otros autores como Musgrave y Musgrave (1992), consideran que la descentralización de la función fiscal fomenta la eficiencia, al permitir
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una estrecha correspondencia entre los servicios públicos y las preferencias individuales mediante una vinculación clara de beneficios y costos.
Así, la teoría del federalismo fiscal recomienda las relaciones fiscales
intergubernamentales, como fortaleza para las localidades cercanas, donde se ponga en marcha un sistema de transferencias intergubernamentales que incentive el gasto en tales servicios, más allá del definido por la autoridad local, hasta un punto en que se alcance la igualación entre el beneficio marginal social (superior al local) y el costo marginal social de producir dichos bienes.
Teóricamente según Oates (1999), se considera la descentralización fiscal como la asignación adecuada de impuestos y gastos del sector público entre los diferentes niveles de gobierno; este enunciado sugiere que los bienes públicos deben ser provistos por el nivel de gobierno con influencia sobre el área que recibe los beneficios directos del servicio o bien público, en el caso de un municipio se asumen los bienes públicos locales para que el beneficio social marginal sea al menos igual al costo marginal.
Al referirse a bienes públicos la teoría sostiene que los “bienes públicos” benefician a ciertos grupos de la población y estos deben ser provistos por los gobiernos locales de tal manera que se garantice una relación directa entre los costos y los beneficios asociados a dichos bienes. Examinado minuciosamente este proceso se encuentra que la provisión de bienes públicos locales causa externalidades, el gobierno central puede diseñar programas de transferencias hacia los gobiernos locales para corregirlas.
La teoría sugiere que cuando la base tributaria responde al diferencial de tarifas, los gobiernos locales deben imponer impuestos que reflejen el costo del bien público. Este tipo de impuestos conocidos como “benefit taxes”-impuestos de beneficios-, llevan información sobre los diferentes niveles del bien público y sobre los costos asociados a ellos (Oates, 1999).
Según Oates (Citado por Franco Vargas & Cristancho Escobar, 2011), la teoría del Federalismo Fiscal tiene por objeto el estudio las funciones económicas que deben
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desarrollar los distintos niveles de gobierno y los instrumentos fiscales apropiados para desarrollar dichas tareas, con el objetivo de lograr una provisión y financiación eficiente de bienes públicos. De igual manera, se debe aclarar que el Federalismo Fiscal no está
necesariamente vinculado a una determinada forma de Estado y supone diferentes niveles de gobierno, donde lo local no alude sólo al municipio, sino a cualquier división territorial diferente al centro. Entre esos distintos niveles de gobierno se distribuyen las competencias fiscales.
Los principales elementos que dan cuenta de la teoría del Federalismo Fiscal son:
I La definición de las funciones fiscales de los diferentes niveles de gobierno.
I La revelación de preferencias por parte de los residentes de los distintos niveles de gobierno.
I El manejo del tamaño óptimo de cada nivel de gobierno.
I Los instrumentos fiscales de los gobiernos locales.
I Recursos tributarios propios.
I Transferencias provenientes del gobierno central.
I Endeudamiento público
I La provisión de un mínimo de ciertos bienes a toda la Nación.
Teóricamente según Oates (1999) se considera la descentralización fiscal como la asignación adecuada de impuestos y gastos del sector público entre los diferentes niveles de gobierno conocido como federalismo fiscal, - termino aplicado en norte américa por el modelo de gobierno que impera -. Principio que se deriva del teorema de descentralización de Oates, este enunciado sugiere que los bienes públicos deben ser provistos por el nivel de gobierno con influencia sobre el área que recibe los beneficios directos del servicio o bien público, en el caso de un municipio se asumen los bienes públicos locales para que el beneficio social marginal sea al menos igual al costo marginal.
Al referirse a bienes públicos la teoría tradicional sostiene que los “bienes públicos” benefician a ciertos grupos de la población y estos deben ser provistos por los gobiernos
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locales de tal manera que se garantice una relación directa entre los costos y los beneficios asociados a dichos bienes. Examinado minuciosamente este proceso se encuentra que la provisión de bienes públicos locales causa externalidades, el gobierno central puede diseñar programas de transferencias hacia los gobiernos locales para corregirlas. La teoría sugiere que cuando la base tributaria responde al diferencial de tarifas, los gobiernos locales deben imponer impuestos que reflejen el costo del bien público. Este tipo de impuestos conocidos como “benefit taxes”-impuestos de beneficios-, llevan información sobre los diferentes niveles del bien público y sobre los costos asociados a ellos (Oates, 1999).
La descentralización fiscal es en teoría toda sociedad donde el sector público está compuesto por varios niveles de gobierno, de acuerdo a Oates (citado en Iregui, Ramos, & Saavedra (2001) la asignación adecuada de impuestos y gastos en el sector público entre los diferentes niveles de gobierno que existen se conoce como federalismo fiscal, esta
asignación debe hacerse teniendo en cuenta el tipo de bien de servicio público que se provee y el tipo de impuesto; las externalidades e interrelaciones fiscales que generan los impuestos o bienes públicos deben ser tenidas en cuenta.
(Oates, 1999) sugiere que cuando la base tributaria responde al diferencial de tarifas, los gobiernos locales deben cobrar impuestos que reflejen el costo del bien público. Este tipo de impuestos llevan información sobre los diferentes niveles del bien público y sobre los costos asociados a ellos.
Según Iregui, Ramos, & Saavedra (2001) existen dos tipos o casos extremos de descentralización fiscal que explican el grado de concentración de las responsabilidades fiscales:
“de un lado, se puede considerar un sistema fiscal en el cual los gobiernos locales tienen completa autonomía en el gasto y en el ingreso. En estos sistemas los impuestos locales financian los bienes públicos locales y el gobierno central (“federal”) se encarga de la defensa nacional y la redistribución del ingreso. De otro lado, se tiene un sistema fiscal centralizado en el cual el gobierno nacional es el principal recaudador de impuestos y el proveedor de los bienes y servicios públicos locales y nacionales”. (p.2)
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Boisier (citado en Arandia, 2002) señala: “Se destaca tres modalidades en las que el Estado central tiende a delegar poder y recursos hacia órganos periféricos: a) La
descentralización funcional, referida a competencias específicas o sectoriales; b) La descentralización territorial, traspaso de competencias y poder decisional a entes con jurisdicción territorial definidos y, finalmente, c) La descentralización política, que se establece cuando el aparato de gobierno descentralizado se genera mediante procesos electorales”. (p.13)
Por otro lado, Von Haldenwang (citado en Arandia, 2002) distingue 3 formas diferentes de descentralización, pero con algunas similitudes:
“la administrativa, que comprendería tanto la desconcentración territorial y funcional como la delegación a agencias semiestatales; la descentralización política, que sería la transferencia de competencias a organizaciones territoriales y funcionales políticamente autónomas, y la descentralización económica, que equivaldría a privatización”. (p.4)
La descentralización fiscal ofrece la oportunidad para una política local con
mayores niveles de efectividad que las ejecutadas por el gobierno central, debido a que las autoridades subnacionales pueden controlar las funciones que permitan impulsar políticas desde el lado de la oferta (Bonet, 2004).
La descentralización en América Latina ha venido reforzando la importancia creciente de los gobiernos territoriales siendo responsables directos del gasto público y, en menor medida, como recaudadores de ingresos propios, lo que permite generar una
estrategia significativa de desarrollo (Aghon, 1999).
Shah (citado en Bonet, 2004) afirma que la experiencia en los países
industrializados muestran que una descentralización fiscal exitosa solo se puede lograr con un programa de transferencia fiscal bien diseñado, permitiendo estimular la competencia por el suministro de bienes públicos, la rendición de cuentas del sistema fiscal y la
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países en vías de desarrollo no utilizan transferencias con un estándar explícito de
igualación, generando una dependencia a las transferencias y un desestimulo al desarrollo de una gobernabilidad de carácter receptivo con un sistema claro de rendición de cuentas.
Para que la descentralización sea exitosa y genere mayor crecimiento al igual que conduzca a una mejor prestación de servicios, esta debe estar acompañada de mecanismos que impongan disciplina fiscal, y obliguen a los gobernantes a rendir cuentas a sus
gobernados (Garcia, 2004).
Sabiendo lo anterior, es importante tener en cuenta lo que señala Gaviria (2003), que, en el caso de Colombia, el modelo de descentralización es una combinación de reformas políticas, hacia el mercado, fiscal y administrativas, y esta última se dividen en tres modalidades: Desconcentración, Delegación y Devolución
Los resultados de las reformas anteriormente mencionadas para Colombia son:
Administrativo: El proceso de descentralización ha otorgado muchas
responsabilidades a entidades territoriales, sin embargo, se debe contar con los recursos necesarios para cumplir estas funciones porque si no lo que se hace es trasladar el problema de tipo nacional a nivel territorial.
Fiscal: Las transferencias son automáticas, condicionadas y sin contrapartida, permitiendo a los entes territoriales realizar proyecciones de sus ingresos en sus planes de inversión a largo plazo.
Político: La descentralización ha permitido la elección ciudadana de gobernantes a nivel local en América latina, durante las últimas dos décadas han reforzado el papel de los gobiernos regionales en su estrategia de desarrollo, convirtiendo la descentralización en el núcleo de las reformas institucionales. Según el estudio realizado por (Espitia & Román, 2015) en Colombia existe una relación positiva entre descentralización y el crecimiento económico en todas las regiones, indicando que la transferencia de funciones fiscales a los gobiernos regionales fortaleció el crecimiento territorial.
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3.3 EL DESARROLLO LOCAL COMO OPORTUNIDAD
La visión sobre el desarrollo económico local incorpora diferentes aproximaciones y enfoques, no obstante, todos ellos confluyen en un solo ideal, la búsqueda de una
concepción más integral y contextualizada de los problemas reales del desarrollo en cada territorio; los cuales, requieren de una acción coordinada entre los diferentes actores
locales, públicos y privados a fin de crear un entorno territorial que fomente las actividades productivas en general y en especial las que corresponden a las micro, pequeña y mediana empresa para utilizar en forma eficiente y sostenible los recursos endógenos y aprovechar las oportunidades de dinamismo exógeno el dinamismo de las actividades empresariales presenten en territorio.
Para Aguirre (2009) es importante resaltar que existen diferentes enfoques para el desarrollo local, sin embargo, se debe aclarar que nunca surge por casualidad, sino por el resultado del estado de situación y siendo una ruta diferente y alternativa al desarrollo que se da como resultado a la globalización; el desarrollo local es una teoría que aún no está totalmente completa y a continuación observaremos las diferentes visiones del desarrollo local:
Tabla 2 El desarrollo local, seis visiones sobre el mismo tema
Visiones del desarrollo local El desarrollo local como participación
1. Con una visión participacioncita
2. Es todo aquel proceso en donde participan los actores del territorio determinado
3. Todo es posible desde el territorio
La visión neoliberal
1. Impulsada por los organismos multilaterales de crédito (ej.: banco mundial)
2. Están teñidos de una lógica de desarticulación del estado nacional
33 3. Su estrategia es el debilitamiento del estado central
Como municipalismo
1. Fortalecer al municipio en su rol de actor de desarrollo y no como mero prestador de servicios
2. Si hay un buen municipio, habrá desarrollo
Como desarrollo económico local
1. Es la visión del desarrollo local exclusivamente en su dimensión económica
2. Propicia ante todo el desarrollo de Pymes 3. Tiene su raíz en la cooperación europea
Como ordenamiento territorial
1. Es una visión muy reciente, con raíz en la cooperación europea
2. Si instrumento son los proyectos de OT.
3. El supuesto es que, el territorio no está ordenado y sin ello no se puede generar desarrollo
Como forma de análisis social
1. Es una visión más neutra. Que ve al DL como una herramienta de análisis, más que como un instrumento de cambio social
2. Usa los SIG, con un carácter más descriptivo Nota: Tomada de Aguirre, J. F. (2009).
Vázques (2009) afirma que el desarrollo de una localidad requiere que tanto los actores privados como los públicos ejecuten coordinadamente los programas de inversión; la estrategia del desarrollo se debe plantear de una forma diferente para cada situación, debido a que cada territorio demanda necesidades diferentes, al igual que visualiza las prioridades de acuerdo a la demanda de la localidad en las cuales se incorporan políticas de desarrollo.
Diaz & Forero (2006) señalan:
“El enfoque del desarrollo local toma como unidad de actuación principal al territorio o ámbito de una determinada comunidad; se basa en la movilización y participación de los actores territoriales públicos y privados como protagonistas de las iniciativas y estrategias de desarrollo local; se refiere a territorios y actores reales, no sólo a tendencias generales que ayudan poco al diseño de políticas de actuación en los diferentes ámbitos territoriales; y supone el abandono de las actitudes pasivas, ya que se basa en la convicción del esfuerzo y decisión propios para establecer y concertar localmente la estrategia de desarrollo” (p.808).
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Por otro lado, la CEPAL (2000) manifiesta que el desarrollo local es un proceso de cambio estructural y de crecimiento de la economía en un lugar específico, el cual se puede identificar de acuerdo con tres dimensiones:
I Económica: Se usan eficientemente los factores productivos, se crean economías de escala y aumenta la productividad.
I Sociocultural: La base del proceso de desarrollo son las instituciones locales, los valores y el sistema de relaciones económicas y sociales.
I Política y administrativa:Existe un entorno local favorable a la producción y se impulsa el desarrollo sostenible gracias a las iniciativas locales.
El desarrollo local no solo trata de crear empleos y atraer inversión, sino de asegurar una calidad de salarios y de empleos, de productividad y competencia entre las firmas inversionistas, ya que esto impactara el nivel de vida de la localidad y la misma capacidad de sostener la competitividad y la productividad. (Maldonado, 2000).
Valcárcel (citado en Carrion, 1992) afirma que el desarrolllo local se identifica normalmente con desarrollo endogeno, debido a que se constituye adjetivaciones referidas a distintos aspectos del mismo proceso de desarrollo, afirmando tambien que exise una identidad casi perfecta entre desarrollo local, entendido como desarrollo endogeno.
El desarrollo local endógeno obedece a una visión de carácter territorial y no funcional de los procesos de crecimiento y cambio de estructura, partiendo de la hipótesis de que el territorio no es un soporte físico de los objetivos y actividades económicas si no un agente de transformación social (CEPAL, 2000).
Es importante señalar que el desarrollo económico local está enfocado al
aprovechamiento de las oportunidades del contexto interior y exterior del territorio, ya sea la proximidad a áreas de dinamismo productivo regional como son las riquezas naturales o patrimoniales, el uso de la tierra o la presencia de grandes empresas en el territorio. Lo significativo de cualquier enfoque es el de construir una estrategia local de desarrollo con
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capacidad para “endogeneizar” los efectos favorables derivados de la existencia de redes de subcontratación de proveedores locales (Aghon, 2001).
3.4 DESCENTRALIZACIÓN ADMINISTRATIVA Y SUS FUENTES DE FINANCIACIÓN EN COLOMBIA
La descentralización administrativa y autonomía territorial ha sido un fenómeno de alto impacto para las finanzas públicas, no solo a nivel nacional sino a nivel de América Latina.
En efecto, señalan diversos estudios que:
“En las últimas décadas, se ha observado en América latina el afianzamiento de una gradual y clara tendencia hacia la descentralización fiscal desde el gobierno central hacia niveles inferiores de gobierno. Rezende y Veloso (2010) destacan que el proceso de implementación de la descentralización tuvo dos “olas” importantes, la primera de las cuales ganó impulso en los últimos años de la década de los ochenta, con la visión de que la descentralización permitiría una más eficiente asignación de los bienes públicos hacia una ciudadanía subnacional territorialmente diversa permitiendo, a su vez, mejorar los canales de participación ciudadana, de responsabilidad política y de rendición de cuentas.
En un segundo período, marcado por la crisis macro de mediados de los noventa, las reformas descentralizadoras tomaron un enfoque diferente. No se priorizaron los regímenes de coparticipación de impuestos (habitualmente de libre disponibilidad), como en los años anteriores, sino que se dio preferencia a canalizar los recursos federales a los gobiernos subnacionales para educación y salud, fortaleciendo los mecanismos de
transferencia con asignación específica” (p.2).
En Colombia, el tema de la descentralización administrativa y autonomía territorial se consagra en el artículo 1 constitucional:
“ARTICULO 1. Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales,
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democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general.
Al haber sido definido Colombia como una República Unitaria, significa que el poder constituyente, el legislativo, el judicial y las principales decisiones sobre la vida política y administrativa del país, - incluido el manejo de los recursos públicos- corresponden al nivel central de la administración.
Al mismo tiempo, este mismo artículo consagró la descentralización y la autonomía de las entidades territoriales. No obstante, lo anterior, la Corte Constitucional en sentencia C-520/94, ha precisado que esta autonomía territorial es de carácter relativo, derivado de la misma condición de República Unitaria, así:
“La autonomía de que gozan las entidades territoriales, debe desarrollarse dentro de los marcos señalados en la C.P. y con plena observancia de las condiciones que establezca la ley, como corresponde a un Estado Social de Derecho constituido en forma de República Unitaria, es decir, no se trata de una autonomía en términos absolutos sino por el contrario de carácter relativo. De todo lo anterior, se concluye que si bien en principio, la Constitución de 1991, estructuró la autonomía de las entidades territoriales dentro del modelo moderno de la descentralización, en ningún momento se alejó del concepto de unidad que armoniza los intereses nacionales con los de las entidades territoriales, cuyas competencias se hallan limitadas por las regulaciones de orden constitucional y legal, en lo que respecta, entre otros temas, a la distribución y manejo de los recursos económicos que recibe por vía de las transferencias intergubernamentales, las cuales están supeditadas a las pautas generales, encaminadas a satisfacer las verdaderas necesidades de las regiones, departamentos, distritos, municipios y territorios indígenas” .
Esta reasignación de responsabilidades y sus fuentes de financiación se constituyen en un tema de vital importancia en la sostenibilidad fiscal de los municipios. De allí la importancia de un sistema tributario eficaz que logre reducir las desigualdades sociales, que
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redistribuya la riqueza y que contribuya a la provisión de bienes y servicios públicos en condiciones de optima gobernabilidad y gobernanza.
En este sentido, surge la pregunta por la fuente de financiación y distribución de los recursos entre la Nación y las entidades territoriales. Los ingresos de las entidades
territoriales tienen sus fuentes en las transferencias de la Nación, sus ingresos corrientes (tributarias y no tributarias) y en una menor medida por recursos provenientes de deuda pública.
Con respecto a las transferencias de la Nación, podemos indicar que su fuente original es el artículo 356 constitucional, modificado por los actos legislativos 01 de 1993, 01 de 2001, 04 de 2007. Este artículo fue desarrollado inicialmente por la hoy derogada ley 60 de 1993, que redistribuyó las competencias de la Nación y las entidades territoriales y señaló la participación de las últimas en los ingresos corrientes de la Nación, a través de un sistema que denominó “situado fiscal”.
Esta norma fue derogada y sustituida por la ley 715 de 2001, que dictó normas en materia de competencias y organizó la prestación del servicio público educativo y de salud. Modificó el sistema denominado “situado fiscal” por otro sistema denominado “Sistema General de Participaciones”.
Los recursos que transfiere la Nación a las entidades territoriales tienen destinación específica para atender asuntos relacionados con educación, salud y propósito general (agua potable y saneamiento básico), quedando las entidades territoriales con la carga de financiar los demás asuntos de sus competencias que le ha otorgado la constitución y la ley con recursos propios (tributarios y no tributarios) y en menor escala, pero no menos importante, a través del endeudamiento público.
Con respecto a las transferencias de la Nación a las entidades territoriales, estudios han indicado que constituyen la principal fuente de financiamiento, en especial en lo que respecta a los municipios pequeños. En efecto, Maldonado (2005) indicó sobre el
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“Las transferencias se han convertido en la principal fuente de ingreso de la gran mayoría de municipios. Según cifras del indicador de desarrollo municipal del
Departamento Nacional de Planeación de Colombia, en el año 2000 los municipios menores de 10 mil habitantes dependen en promedio en un 77% de las transferencias, mientras que los municipios mayores de 500 mil habitantes dependen en promedio el 36%. El grado de dependencia disminuye en la medida en que aumenta el tamaño municipal en número de habitantes: en la categoría de 10 a 20 mil habitantes el grado de dependencia es de 74%, en la categoría de 20 a 50 mil habitantes es de 70%, en la categoría de 50 a 100 mil habitantes es de 61% y en la categoría de 100 mil a 500 mil es de 46%.”
Con base en lo anterior, las entidades territoriales tienen la potestad de regular el asunto de sus impuestos únicamente en lo que la ley les permite. Esto se conoce con el nombre de legalidad del tributo, un principio consagrado por la Corte Constitucional, cuando sobre el particular ha indicado que:
“Esta Corporación ha precisado el alcance del principio de legalidad tributaria, y ha señalado que éste comprende al menos tres aspectos. De un lado, este principio
incorpora lo que la doctrina ha denominado el principio de representación popular en materia tributaria, según el cual no puede haber impuesto sin representación de los eventuales afectados. Por ello la Constitución autoriza únicamente a las corporaciones de representación pluralista -como el Congreso, las asambleas y los concejos- a imponer las contribuciones fiscales y parafiscales (CP art. 338). De otro lado, la Carta consagra el principio de la predeterminación de los tributos, ya que fija los elementos mínimos que debe contener el acto jurídico que impone la contribución para poder ser válido, puesto que ordena que tal acto debe señalar los sujetos activo y pasivo de la obligación tributaria, así como los hechos, las bases gravables y las tarifas (CP art. 338). Y, finalmente, la Constitución autoriza a las entidades territoriales a establecer tributos y contribuciones, pero de conformidad con la Constitución y la ley. Esto muestra entonces que las entidades territoriales, dentro de su autonomía, pueden establecer contribuciones, pero siempre y cuando respeten los marcos establecidos por la ley, puesto que Colombia es un país unitario, y por ende los departamentos y municipios no gozan de soberanía fiscal”.
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3.5 SISTEMA TRIBUTARIO TERRITORIAL DE LOS MUNICIPIOS EN COLOMBIA
3.5.1 Impuesto Predial
Guerrero Diaz & Noriega Quintana (2015)definen: “El impuesto predial, territorial o inmobiliario, se define como el gravamen al valor de la propiedad o posesión de predios, urbanos o rurales, se precisa que una de sus características es la de ser un impuesto al valor del suelo: no a la edificación sino al componente suelo, por ser una mercancía que tiene unas reglas de formación de precios distintas de otras mercancías (Smolka 2004)” (p.72).
En los países del mundo y en especial los de Latinoamérica, el gobierno central le ha trasladado la responsabilidad del propio desarrollo de los entes territoriales, a los mandatarios locales, originando con ello disminución de transferencias, por lo cual éstos deben ser autosuficientes y subsistir con sus propios recursos. Es así como se debe velar por el buen recaudo de sus tributos en especial el impuesto predial, donde si un municipio implementara una política de recaudación eficiente, podría dejar de depender en una buena manera de los ingresos de la nación. (Torres & Tamez, 2011).
La mayor preocupación de las autoridades encargadas del manejo de las finanzas, es el déficit fiscal al que están sometidos los municipios por la baja tasa de recaudo en el pago del impuesto predial, sobre el cual se han desarrollado, una serie de estudios, enfocados a los factores que tienen incidencia en su captación, tales como: la no actualización oportuna de las bases de datos catastrales; dependencia al Sistema General de Participaciones y de Regalías; desplazamientos forzados y los altos índices de violencia; falta de confianza de la ciudadanía con relación a sus gobernantes frente a la eficiencia en el gasto público;
corrupción; coyuntura política, entre otros.
En 1990 se toma la decisión de unificar varios impuestos en el Impuesto Predial Unificado (IPU). El Congreso de la República define el IPU como la unificación de los siguientes impuestos: impuesto predial, impuesto de parques y arborización, impuesto de estratificación socio-económica y sobretasa de levantamiento catastral, con el fin de reducir
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la complejidad asociada a los impuestos que gravaban la propiedad. No hubo cambios respecto a la jurisdicción del impuesto, la base impositiva y la responsabilidad del Concejo Municipal en la definición de la tarifa. Hubo reformas respecto al rango de la tarifa que incrementa el límite superior a 16 por mil y el aumento del avalúo catastral anual entre el 70 y 100 % del incremento anual del índice de precios al consumidor. Esta ley también definió el 10 % del recaudo del impuesto predial con destinación específica a programas de vivienda de interés social y para crear un fondo para las actualizaciones catastrales (Ley 44, 1990).
En 2011, el Congreso de la República, modificó el límite inferior del rango de tarifa del Impuesto Predial Unificado del 1 al 5 por mil. El rango actual de tarifas es entre el 5 y 16 por mil del respectivo avalúo. También estableció los parámetros de la progresividad del impuesto a partir de los estratos socioeconómicos, el uso del suelo en el sector urbano, la antigüedad de la formación o actualización del catastro, el rango de área y el avalúo
catastral. También definió que para la propiedad rural con destino económico agropecuario en estratos 1 al 3 y con un valor inferior a 135 salarios mínimos mensuales legales vigentes, se establecerá la tarifa entre 1 y 16 por mil, como se observa en la tabla 3 (Ley 1450 de 2011).
Tabla 3 Factores que definen la tarifa de impuesto predial
URBANO RURAL Tipo de predio Predios urbanos que se encuentran dentro de perímetro urbano del municipio Terrenos urbanizados no edificados. Predios rurales, los cuales se encuentran fuera del perímetro urbano del municipio. Pequeña propiedad rural destinada a la producción agrícola. Terrenos urbanizables no urbanizados. Base
impositiva Avalúo catastral Avalúo catastral Avalúo catastral Avalúo catastral
Tarifa o alícuota
Tarifa progresiva por: Estrato, Uso del suelo, Avalúo y antigüedad de la formación catastral Tarifa superior que no exceda 33 por mil Tarifa progresiva: Rango de tamaño del predio y uso del suelo
Tarifa mínima que establezca el respectivo Concejo
41 Fuente: Ley 1450 de 2011.
Según Sánchez y España (2013), en promedio, los municipios actualizan su catastro después de ocho años o más, lo cual lleva a que mantengan un catastro desactualizado al menos por una década, y ello repercute en el bajo recaudo del predial en Colombia; sin embargo, varios municipios mantienen rezagos que superaran los 50 años, es decir, no han realizado ninguna actualización desde que formaron su catastro. Además, señalan que el esfuerzo de aumentar los avalúos año a año según la inflación no potencia el recaudo, dada la brecha entre los avalúos y los precios de mercado de la tierra.
La legislación vincula dos autoridades locales en el manejo y funcionamiento del impuesto predial: de un lado, la Alcaldía, que define las formas de recaudo y la iniciativa de actualizar el catastro. De otro lado, el Concejo Municipal define la tarifa que debe estar en los rangos definidos por el Congreso de la República y debe velar por la progresividad, según tamaño, valor y uso.
3.5.2 Impuesto de Industria y Comercio
Es el impuesto que se genera por el ejercicio o realización directa o indirecta de cualquier actividad industrial, comercial o de servicio en un determinado municipio y se causa así la persona posea o no establecimiento de comercio. Lo recaudado por este impuesto se destina a atender los servicios públicos y las necesidades de la comunidad pertenecientes a dicho municipio o distrito.
El principio de territorialidad en el Impuesto de industria y comercio, supone que un determinado municipio, sólo puede cobrar el respectivo impuesto sobre los ingresos
obtenidos en su jurisdicción, lo que lleva a que el contribuyente para determinar la base gravable, deba restar del total los ingresos, los ingresos obtenidos o generados en otros municipios.
Se considera que el sujeto pasivo o contribuyentes ha obtenido ingresos en un municipio cuando ha desarrollado actividades comerciales, industriales o de servicios en su jurisdicción, utilizando o no un establecimiento comercial. El sólo hecho de llevar a cabo la
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operación gravada en predios del municipio ya lo convierte en responsable del impuesto. La ley 14 de 1983 ya no exige que la realización del ingreso se haga mediante
Establecimientos de comercio, Sucursales comerciales o Agencias comerciales, es suficiente con que se haga uso de las instalaciones e infraestructura de un municipio para generar el ingreso, para que se deba tributar en el respectivo municipio.
Los elementos básicos del impuesto de industria y comercio (ICA) son.
PERIODO DE CAUSACIÓN: El impuesto de Industria y Comercio se causa con una periodicidad anual. Sin embargo, pueden existir periodos menores en los casos de la iniciación o terminación de actividades.
AÑO BASE: Es aquel en el cual se generan los ingresos gravables.
AÑO O PERIODO GRAVABLE: Es el año siguiente a aquel en el cual se generan los ingresos gravables. cuando se declara
BASE GRAVABLE: Es el valor obtenido por el contribuyente, al restar de los ingresos ordinarios y extraordinarios, las deducciones, exenciones y no sujeciones contempladas en los Acuerdos y demás normas vigentes.
TARIFA: Son los MILAJES (Antes porcentajes) definidos por la Ley y
reglamentados por los Acuerdos vigentes, que aplicados a la base gravable determina la cuantía del impuesto.
3.6 MARCO LEGAL REGULATORIO NACIONAL DE LOS IMPUESTOS
MUNICIPALES EN COLOMBIA
Considerando los planteamientos de la Constitución Política de Colombia de 1991, tal como se explicó en apartado anterior, si bien se fundamenta en las decisiones en el marco de la descentralización administrativa y fiscal, la estructura tributaria de los municipios se circunscribe a la normatividad, leyes y decretos de orden nacional.
