COLABORACIONES
1. Introducción
Durante muchos años la falta de armo-nización, a nivel europeo, de la legislación sobre residuos de plaguicidas en alimen-tos, ha supuesto un grave obstáculo al libre tránsito de mercancías en el ámbito intracomunitario.
Esta situación suponía y supone, que una mercancía que cumple con la
legisla-ción en el país comunitario de origen, puede, sin embargo, incumplir la legisla-ción del país de destino, con los consi-guientes trastornos que eso supone.
En otros casos, sería de aplicación la sentencia del Tribunal de Justicia Cassis de Dijon que sienta en 1979, el principio de reconocimiento mutuo de las normas nacionales. Pero esta sentencia no es apli-cable al caso contemplado porque existe un componente toxicológico en el uso de plaguicidas que ha permitido a los países miembros mantener su legislación propia
* Asesor en plaguicidas. Dirección Territorial de Comercio. SOIVRE-Gandía.
relativo a la armonización europea
sobre límites máximos de residuos
Alberto Alonso Díaz*
El presente artículo intenta analizar la problemática que presenta la
falta de armonización en la legislación de residuos y las repercusiones
que tendrá en los próximos años la publicación del Reglamento 396/2005,
desde el punto de vista comercial, en los intercambios intracomunitarios.
El nuevo Reglamento prevé una armonización de los límites máximos de
residuos (LRM) de plaguicidas aplicables en los productos de origen
vegetal y animal, a nivel de todos los Estados miembros de la Unión
Europea. La armonización de los límites máximos de residuos a nivel
comunitario dará mayor seguridad jurídica al comercio intracomunitario
de alimentos. La repercusión a nivel toxicológico del uso de plaguicidas
hace que sea un tema sensible para los consumidores, asociaciones
eco-logistas, cadenas de distribución, administraciones y organismos
nacio-nales e internacionacio-nales.
Palabras clave: legislación, legislación alimentaria, reglamentación
aduanera, normas de calidad, pesticidas, mercado único europeo, libre
cir-culación de mercancías, Unión Europea.
en la materia, hasta ahora, como protec-ción de la salud de sus consumidores.
Si bien la fijación de un LMR debe ser establecida de manera que se garantice que con una buena práctica agrícola se respetan los criterios toxicológicos, la dife-rencia entre legislaciones nacionales en muchas ocasiones no nace de causas pu-ramente sanitarias sino de causas comer-ciales. Así, algunos países han fijado LMR en función del interés de sus productores, sin tener en cuenta las necesidades de producción de los países abastecedores de sus importaciones, lo cual ha actuado como una barrera no arancelaria al libre comercio.
Otro de los aspectos problemáticos, es que un determinado plaguicida puede no estar registrado en un determinado país debido a que no es necesario para su pro-ducción local.
Por poner un ejemplo, mientras no se armonice la legislación (publicación de los Anexos contemplados en el Reglamento 396/2005) una determinada materia activa registrada en España y que es necesaria para el cultivo de cítricos, puede no estar registrada en Suecia y por tanto no tener fijados LMR, debido a que Suecia no tiene producción de cítricos, con lo cual el uso de esa materia activa presenta problemas cuando se envían cítricos a Suecia.
Los problemas que esta situación aca-rrea tanto a los fabricantes de fitosanita-rios, como al sector productor y exporta-dor, a las cadenas europeas de distribu-ción y en último término al consumidor, hizo que la Unión Europea se plantease la armonización definitiva de esta legisla-ción.
2. Reglamento 396/2005
El día 16 de marzo de 2005, fue publi-cado el Reglamento 396/2005 que
preten-de la armonización a nivel comunitario preten-de los LMR aplicables en alimentos y pien-sos de origen vegetal y animal.
Este Reglamento representa un punto de inflexión muy importante, ya que la falta de armonización en el campo de los resi-duos de plaguicidas en los alimentos, ha provocado durante muchos años graves problemas al comercio intracomunitario. La primera característica fundamental de esta legislación, es que hablamos de un Reglamento y por tanto es aplicable di-rectamente en los 25 países miembros. Hasta este momento la legislación sobre residuos de plaguicidas se había estable-cido en base a Directivas, con los graves problemas que planteaba la adecuada transposición a las legislaciones naciona-les, que no siempre ha sido fiel y en se-gundo lugar los retrasos de diversos paí-ses en la transposición.
Se puede decir que esta es práctica-mente la única legislación que no está ar-monizada, muchos años después del es-tablecimiento del mercado único. Esta si-tuación provoca que mercancías que cum-plen con la legislación del país de origen, puedan incumplir la del país de destino debido a esa falta de armonización.
En el mercado de fitosanitarios hay unas mil materias activas disponibles. Sin embargo, en los primeros años de desa-rrollo de la legislación comunitaria (hace unos diez años), esta no cubría más de ciento veinte materias activas, por lo que cada país legislaba autónomamente en el resto de materias no cubiertas por la le-gislación comunitaria, provocándose, por tanto, una disparidad de legislaciones entre los diferentes países comunitarios. La instauración del Registro Único Eu-ropeo a través de la Directiva 91/414/CE, comenzó a unificar la situación. Aparte de proceder a unificar los criterios necesa-rios para el registro de materias activas, se hizo una amplia lista de materias
vas que no debían ser comercializadas, bien porque fueran materias ya obsoletas (muchas de ellas ya fuera del mercado), no cumplieran con los requisitos toxicoló-gicos exigidos o no fueran ya de interés para los fabricantes de fitosanitarios.
Así, a partir de 2002, a través del Re-glamento 2002/2076 y diversas Decisio-nes, en total se han retirado (hasta el mo-mento) del mercado, cuatrocientas cin-cuenta y siete materias activas. Esto ya ha supuesto una reducción sustancial del nú-mero de materias activas disponibles. In-directamente este hecho implicó, de por sí, una armonización indirecta de la legis-lación a nivel europeo.
Con todo ello, eliminadas estas cuatro-cientas cincuenta y siete materias activas y añadiendo todas las materias activas que ya tienen legislación comunitaria en estos momentos, siguen existiendo trescientas veinte materias activas que tienen legisla-ción en algún país miembro y que sin em-bargo no han sido todavía armonizadas.
Teniendo en cuenta que a fecha de oc-tubre de 2005 la Unión Europea ha legis-lado LMR en 221 plaguicidas, en sucesi-vas Directisucesi-vas, esto quiere decir que toda-vía quedan por armonizar una cantidad muy considerable y esta labor puede durar todavía varios años.
Para resolver esta situación precisa-mente se publicó el Reglamento 396/2005 elaborado por el Parlamento Europeo y el Consejo por el procedimiento de codeci-sión.
Pero este es un primer paso ya que una vez publicado el Reglamento, la definitiva armonización no se producirá hasta que hayan sido publicados los diversos Ane-xos, que en él se citan y que deben aún ser desarrollados.
Veamos pues, cuál es la situación ac-tual (desde el punto de vista comercial) tras la publicación del Reglamento y anali-cemos su contenido.
3. Los Anexos al Reglamento
El Anexo I deberá fijar la lista de pro-ductos y partes de propro-ductos de origen vegetal y animal que vayan a utilizarse como alimentos o piensos. Se esperaba que este Anexo I fuera publicado a los tres meses de la entrada en vigor del Regla-mento (el cual entró en vigor el 5 de abril de 2005) y sin embargo, en estos mo-mentos, aún sigue sin estar publicado. Este hecho ya indica un notable retraso en las previsiones de aplicación del Re-glamento.
Entre las novedades más significativas en este Anexo I, parece que figurarán las siguientes. La aceituna pasaría del grupo de «otras frutas» al de «semillas oleagi-nosas». Se añadirían nuevos productos y nueva clasificación en especial en el grupo de «otras frutas», incluyendo sobre todo frutas tropicales. La alcachofa se quitaría del grupo de «tallos jóvenes» y se inclui-ría dentro del grupo de «hortalizas de fruto». Se incluirían asimismo el café, el cacao, la remolacha azucarera, la caña de azúcar y el azúcar refinado entre otros productos. Asimismo se incluiría la miel y las plantas de infusiones, no contempla-dos anteriormente.
Se incluirían también LMR para los piensos para animales no destinados a la producción de alimentos, con lo cual se contemplan los diferentes aspectos rela-cionados con productos de origen vegetal y animal.
La verdadera armonización se produci-rá cuando se publiquen los Anexos II y III, pero por lo que parece habrá que seguir esperando, previsiblemente, unos años antes de que eso suceda, especialmente en lo que se refiere al Anexo III.
El Anexo II fijará los LMR a los diferen-tes productos y materias activas con le-gislación definitiva, es decir, supondrá la consolidación de la legislación vigente
sarrollada hasta ahora a través de diver-sas Directivas.
Tras la publicación de este Anexo II, al formar parte del Reglamento, se producirá la consolidación de las materias activas ya legisladas, con la diferencia de que será au-tomáticamente aplicable esta legislación, en los 25 países miembros, desaparecien-do cualquier problema de interpretación o transposición vigente hasta el momento.
El Anexo III corresponderá a la fijación de LMR temporales y vendría a incluir las legislaciones nacionales vigentes, en la parte no armonizada a nivel comunitario. Este Anexo es el fundamental para una total armonización y a la vez es el que pre-senta mayores dificultades.
No es posible desde un punto toxicológi-co, trasladar automáticamente los LMR es-tablecidos en un país, para un par, produc-to-materia activa, a nivel comunitario, por varias razones. En primer lugar en un deter-minado país puede haberse fijado un LMR, por ejemplo para un plaguicida en tomate y en otro país para el mismo plaguicida en be-renjena. La traslación automática de estos LMR al Anexo III no es posible porque es preciso hacer una evaluación toxicológica de la ingesta del plaguicida en la dieta com-pleta. Se deben cumplir los requisitos de la ingestión diaria admisible y la suma de los dos LMR puede suponer una cantidad que supere esa ingesta diaria admisible.
4. Traslado de la responsabilidad
legislativa de los Estados
miembros a la Agencia Europea
de Seguridad Alimentaria
Desde el punto de vista del consumidor no resulta adecuado que una legislación tan importante que afecta a la salud de los consumidores siga sin armonizar después de tantos años. Por eso, precisamente la Dirección General de Salud y Protección
de los Consumidores de la Comisión Euro-pea es ahora la encargada de armonizar la legislación y el Reglamento 396/2005, es la herramienta adecuada, tras su aproba-ción por codecisión del Parlamento y del Consejo.
Otro aspecto fundamental del Regla-mento es que transfiere la responsabili-dad legislativa de los Estados miembros a la Agencia Europea de Seguridad Alimen-taria (AESA). Este traspaso de funciones permitirá una mayor objetividad e indepen-dencia a la hora de la fijación de LMR. As-pecto este fundamental pues en más de una ocasión la legislación de residuos se ha aplicado como un obstáculo técnico no arancelario.
El hecho de que una Agencia a nivel eu-ropeo se encargue del Registro de mate-rias activas, a través de su inclusión en el Anexo I de la Directiva 91/414/CE y de la fi-jación del LMR correspondiente, siguiendo criterios toxicológicos rigurosos, es la mejor arma posible para que se contemplen las materias activas necesarias en los diferen-tes cultivos de todos los países comunita-rios e incluso de países terceros.
Sin embargo, y a pesar de la entrada en vigor del Reglamento, los países miem-bros han seguido en algunos casos legis-lando autónomamente, situación absolu-tamente incomprensible y que resulta pre-ocupante, porque sigue ahondando en las diferencias legislativas.
Aunque tiene cierta lógica que se pue-dan incorporar nuevas materias activas que combaten determinadas plagas, no tiene ningún sentido que una vez publica-do el Reglamento, sigan los países gene-rando nueva legislación sin armonizar, porque se siguen incrementando las dife-rencias legislativas.
Esta situación pone en evidencia la falta de voluntad para una armonización com-pleta y desde luego desvirtúa el espíritu de armonización del propio Reglamento.
5. Establecimiento de tolerancias
de importación
Otra novedad del Reglamento es que se pueden fijar tolerancias de importa-ción para productos importados de paí-ses terceros, con el fin de satisfacer las necesidades del comercio internacio-nal, bien porque su uso no esté autori-zado o bien porque sea preciso un nivel de LMR diferente, siempre que sea por motivos distintos a los relacionados con la salud.
Aunque esta es una medida que, en te-oría, favorece a los países en desarrollo, que en muchos casos tienen produccio-nes no contempladas específicamente en la legislación comunitaria, debería tener un trato muy exquisito puesto que puede provocar, en algunos casos, un trato más favorable a estos países que a los propios países miembros. Es imprescindible, por tanto, que los requisitos sanitarios se res-peten escrupulosamente.
6. Fijación de un LMR por defecto
de 0,01 ppm
Otro aspecto novedoso en el Regla-mento es el que hace referencia a que se establece un LMR, por defecto, de 0,01 mg/kg, para los productos que no tengan fijado un LMR específico.
Este asunto, que desde el punto de vista del consumidor parece irreprocha-ble, desde el punto de vista técnico pre-senta serios problemas. El establecimien-to de un LMR por defecestablecimien-to representa una seguridad jurídica para el operador por-que al menos sabe a qué atenerse, es-pecialmente en casos de contaminación no voluntaria. En la legislación estadou-nidense, por ejemplo, no existe ningún lí-mite por defecto, con lo cual, cualquier nivel encontrado por bajo que este sea y
pueda ser detectado analíticamente, per-mite considerar una mercancía como in-compatible con la ley.
Sin embargo, el establecimiento de un LMR de 0,01 ppm, por defecto, puede oca-sionar problemas porque, en algunos casos, el límite mínimo de detección ana-lítico de la materia activa es superior al lí-mite de 0,01 mg/kg y aunque el Anexo V del Reglamento deberá especificar esos casos, en el período intermedio puede haber problemas de certificación.
Ya hay experiencias de problemas co-merciales debidos a este asunto. Hace unos años Alemania fijó unos LMR en zumos de 0,01 mg/kg en determinadas materias activas, en la práctica eran impo-sible certificar por parte de los laborato-rios el cumplimiento de ese límite. En la práctica esto acaba constituyendo una traba comercial, puesto que los importa-dores al no poder tener certificación de que se cumple con la legislación, como solución práctica, dejan de importar ese producto en concreto.
7. Controles de aplicación del
Reglamento
El Reglamento establece que habrá un programa comunitario plurianual coordi-nado de control de residuos y un progra-ma nacional de control plurianual.
Este tipo de controles ya existían pre-viamente y el Reglamento viene a conso-lidar este tipo de programas. Gracias a ello se puede conocer la situación real de los casos de violación de la norma. Se tiene conocimiento de si hay problemas con un determinado plaguicida o si hay proble-mas en un producto en concreto, o si esos problemas derivan de alguna procedencia en concreto.
8. Publicidad de los infractores
Otra novedad del Reglamento es que los Estados miembros publicarán anual-mente en Internet todos los resultados del seguimiento nacional de residuos. Cuando se excedan los LMR, los Estados miem-bros podrán designar nominalmente a los minoristas, comerciantes y productores. Esta medida puede ser muy perjudicial para los sectores implicados. A este res-pecto debería hacerse una diferenciación fundamental, cuando no se cumple la le-gislación porque existe mala fe y cuando se debe a una contaminación accidental. Por contaminación accidental nos refe-rimos a que hay casos en que por conta-minación de la tierra, del aire o del agua se producen contaminaciones en los pro-ductos, impurezas en las materias activas empleadas, etcétera y esas contaminacio-nes son involuntarias. Al estar hablando ya de niveles tan bajos (0,01 mg/kg) cada día resulta más fácil el que una contami-nación de este tipo produzca un incumpli-miento de la legislación.En estos casos, puede resultar muy drás-tico el publicar en una página web el nom-bre del minorista, comerciante o productor porque el daño que se produce es irreversi-ble y la culpa puede que no sea suya.
La presión de los grupos ecologistas en países del norte de Europa ya está gene-rando una gran presión en los medios de comunicación y en estos momentos esa presión está dirigida a las propias cade-nas de alimentación. La más que probable publicación en Internet de los casos de violación de la legislación, supondrá una difusión mayor aún si cabe de la proble-mática existente, y agudizará la presión sobre estas cadenas.
La utilización sesgada de los resulta-dos analíticos, por parte de las asociacio-nes ecologistas, está llevando, por ejem-plo, en Alemania a boicotear a las cade-nas de distribución que según esas aso-ciaciones compran mercancías que incumplen la legislación o tienen, según sus criterios un mayor contenido de resi-duos de plaguicidas.
9. Conclusiones
La publicación del Reglamento 396/ 2005 ha supuesto un paso muy importan-te para conseguir la definitiva armoniza-ción, a nivel europeo de los LMR en ali-mentos y piensos.
Sin embargo, el proceso legislativo to-davía durará varios años y en este perío-do transitorio se siguen producienperío-do dis-funciones que afectan al comercio intraco-munitario.
El Reglamento tiene la virtud de fijar las normas del juego de forma clara, ponien-do las bases para una futura legislación armonizada. Pero para fijar los LMR es preciso disponer de estudios toxicológicos muy costosos y profundos y por desgracia esta situación ralentiza mucho el proceso legislativo.
Aún después de publicado el Regla-mento siguen habiendo resistencias por parte de los Estados miembros para pro-ceder a la definitiva armonización y a perder su capacidad legislativa en este campo, ya que afecta a muchos secto-res, sector fitosanitario, sectores expor-tador e imporexpor-tador, sector de distribución comercial y otros sectores conexos, aun-que desde el punto de vista del consu-midor se convierte en una tarea inapla-zable.
