Acción sin daño en la gestión integral del riesgo.

Texto completo

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Acción sin daño en la gestión

integral del riesgo

Con el apoyo de:

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Incluye referencias bibliográficas ISBN : 978-958-719-628-3

1. Conflicto armado 2. Desastres naturales - Aspectos socioeconómicos 3. Reubicación (Viviendas) - Aspectos sociales 4. Derechos personales 5. Desplazados por la violencia 6. Acción sin daño I. Castro B., Blanca Cecilia, colab. II. Murcia G., Misael, colab. III. Tít. IV. Serie

CDD-21 303.66 / 2011

Primera edición; Bogotá D.C., 2011 Acción sin daño en la gestión integral del riesgo Universidad Nacional de Colombia, Sede Bogotá

Facultad de Ciencias Humanas , Departamento de Trabajo Social Programa de Iniciativas Universitarias para la Paz y la Convivencia – PIUPC-Calle 44 No. 45 – 67, Unidad Camilo Torres, Bloque 1, Oficina 601 Tel.: (57) 1 3165000 Ext.: 10261 – 10265, Bogotá D.C. Correo electrónico: proiupc_bog@unal.edu.co

Dirección académica

Martha Nubia Bello Albarracín

Coordinación editorial

Liz Yenny Vanessa Londoño Piñeros

Comité editorial

Olga del Pilar Vázquez Cruz, Julia Esmeralda Rodríguez Fernández Ángela Cristina Sánchez Lemus, Gloria Inés Retrepo Castañeda, Yaneris Alvis

Revisión de textos

Margarita Mejía

Diseño y diagramación

Erica Flórez

Fotografías

Archivo PIUPC, Archivo GIZ,Archivo COSUDE Archivo Borja Paladini Adell - www.borjapax.org Foto portada: Camila Orjuela Villanueva

Impresión

Imágenes IPD Bogotá D.C., 2011

Apoyo financiero

Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperación Cra. 9 No. 74 – 08, Piso 8, oficina 806, Bogotá D.C. Teléfono ++57 1 349 72 30, Fax ++57 12124432 bog.sdc@eda.admin.ch, www.cosude.org.co, www.eda.admin.ch/bogota Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ) Calle 26 No. 13-19 piso 27 Edificio FONADE Teléfono + 57 1 3815000 Ext. 2705-2700 Fax Ext 2704 www.cercapaz.org ISBN Volumen: 978-958-719-628-3 Las opiniones y los énfasis destacados en el texto, son de exclusiva responsabilidad del autor y no reflejan necesariamente los puntos de vista de la Universidad Nacional de Colombia, COSUDE, ni GIZ

Autor

Gustavo Wilches-Chaux

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OBjetIvOS

MAPA CONCePtUAl

UNIDAD 1. CONCePtOS FUNDAMeNtAleS

1.1. Evolución del concepto 1.2. El concepto de territorio

UNIDAD 2. lOS FACtOReS GeNeRADOReS De RIeSGO

2.1. El concepto de amenaza 2.2. El concepto de vulnerabilidad

2.3. La gestión del riesgo. Aproximaciones al concepto

UNIDAD 3. lA SeGURIDAD teRRItORIAl

3.1. Un concepto “de doble vía”

3.2. Vulnerabilidades diferenciadas

3.3. Escenarios y momentos de la gestión del riesgo y retos conjuntos con la acción sin daño en

cada uno de ellos

3.4. La pérdida del territorio 3.5. El enfoque de derechos

3.6. Reflexiones finales

BIBlIOGRAFíA CItADA y De ReFeReNCIA

ANeXOS

Anexo 1. Derechos de personas y comunidades afectadas o susceptibles de ser afectadas por

desastres

Anexo 2. La gestión del riesgo en escenarios de interculturalidad

Anexo 3. La gestión del riesgo en escenarios de conflicto armado

Índice de gráficas

Gráfica 1.Factores generadores del riesgo

Gráfica 2. Amenazas, Factores de vulnerabilidad y Medidas de mitigación Gráfica 3. Vulnerabilidad o Sostenibilidad.

Gráfica 4. Seguridad territorial

Gráfica 5 “Seguridades” para la seguridad integral del territorio Gráfica 6.Ciclo de los desastres

Gráfica 7. Las “fases” de un desastre Gráfica 8. Crisis financiera global

Gráfica 9. Crisis económica, política, social ecológica y cultural por la caída de las “pirámides”. A. Gráfica 10. Crisis económica, política, social ecológica y cultural por la caída de las “pirámides”. B. Gráfica 11. Momentos de la gestión del riesgo

Gráfica 12. Enfoque de Derechos para abordar la gestión del riesgo

6 7

9 9 12

14 15 17 19

22 23 28

29 49 58 60

61

62 69 77

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1. Agradezco muy especialmente a Blanca Cecilia Castro y Misael Murcia su colaboración para llevar a cabo este trabajo. “Gobierna un gran imperio como asarías un pez pequeño: con delicadeza”.

Tao Te King

La gestión del riesgo, bien entendida y ejercida, ha llevado implícito desde siempre, el con

-cepto de “Acción sin Daño”. Ese es, precisamente, su objetivo: ser consciente de los factores

que generan o que pueden generar riesgos en un momento dado, e intervenir sobre ellos con el propósito de eliminarlos, o por lo menos, reducirlos y evitar que se conviertan en desastres.

A pesar de lo anterior, vale la pena hacer explícitos los propósitos de la “Acción sin Daño” e

incorporarlos de manera intencional y consciente en las distintas estrategias y actividades a través de las cuales se lleva a cabo la gestión del riesgo.

Podemos afirmar que este módulo es sobre las maneras como puede hacerse Acción sin daño

a la gestión del riesgo: evitar que, a pesar de los conocimientos técnicos, las metodologías acertadas, las buenas intenciones y los propósitos altruistas, la gestión del riesgo de lugar, sin pretenderlo, a lo que en estas páginas hemos denominado enfermedades iatrogénicas.

Quienes de una u otra manera nos dedicamos a la gestión del riesgo y, en la mayoría de los casos, actuamos como actores externos a las comunidades afectadas, debemos tener la pre-caución de someter nuestra actividad a una gestión del riesgo permanente.

Esto quiere decir, anticipar los efectos negativos que pueda generar nuestra actuación, e intervenir sobre ellos para evitar debilitar de alguna manera, la resistencia o la resiliencia del

tejido social y del territorio en general.

Uno de los principales logros que ha derivado el autor de este documento de la selección,

revisión, reorganización y complementación de textos de su autoría, con el fin de conformar este módulo, ha sido reafirmar y verbalizar la convicción de que la “Acción sin Daño” depende

sobre todo, de valores y actitudes humanas.

Los vacíos científicos, las carencias técnicas, las dudas metodológicas, pueden subsanarse

cuando existe una actitud humana humilde y respetuosa. Pero no al contrario.

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del riesgo cumpla sus objetivos de manera más eficaz y sostenible.

Objetivos específicos:

» Familiarizar a públicos no especializados, con los conceptos, herramientas y procesos con

que trabaja la gestión del riesgo, la cual bien entendida y llevada a la práctica, es sinónimo

de gestión territorial para el desarrollo sostenible.

» Mostrar la evolución del concepto de desastre, desde cuando se consideraba un “hecho

de la naturaleza” o un “castigo de Dios”, hasta hoy, que se reconoce como el resultado de “riesgos no manejados” o la consecuencia de “problemas no resueltos del desarrollo”

» Analizar los desastres como resultado de problemas de incomunicación (entre naturaleza y actores humanos, entre actores y sectores humanos entre sí), y explorar los vínculos

entre la Acción sin Daño y los procesos de restablecimiento o creación de comunicación.

» Contribuir a identificar los distintos escenarios y momentos en que la gestión del riesgo tiene su principal responsabilidad, reconocer los retos específicos para la Acción sin Daño

en cada uno de ellos y diseñar estrategias e instrumentos para incorporarla en la gestión.2

» Explorar los retos conjuntos de la Acción sin Daño y la gestión del riesgo en escenarios

de interculturalidad.

» Explorar los retos conjuntos de la Acción sin Daño y la gestión del riesgo en escenarios de conflicto armado.

» Explorar los retos conjuntos de la Acción sin Daño y la gestión del riesgo en procesos

relacionados con el cambio climático y particularmente, con los procesos de adaptación.

» Contribuir a afianzar la gestión del riesgo desde un enfoque de derechos.

» Identificar valores y principios esenciales que orienten la gestión del riesgo con el compro

-miso de asumir la Acción sin Daño, tales como SENSIBILIDAD, DELICADEZA, RESPETO y AMOR PROPIO. Asimismo, motivar su aplicación como prerrequisito para la eficacia de

la gestión.

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ACCIÓN SIN DAÑO EN LA GESTIÓN DEL RIESGO

Relación entre gestión del riesgo y

acción sin daño

Evolución del concepto de riesgo

El riesgo asociado al territorio

CONCEPTO DE

RIESGO

GENERDADORES

FACTORES

TERRITORIAL

SEGURIDAD

DE RIESGO

GESTION

DEL RIESGO

Naturales

Socioculturales

Reducir, prevenir y controlar el

riesgo

Pérdida del territorio

Enfoque de derechos Correctiva,

preventiva y reactiva Concatenadas

Amenazas Vulnerabilidades Busca Tipos Etapas

del desastre

Desde la perspectiva de la gestión del riesgo y de

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UNIDAD 1

CONCEPTOS

FUNDAMENTALES

1.1. Evolución del

concepto de desastre

Del castigo de Dios a las construcciones sociales y de respuesta a las emergen-cias en gestión del desarrollo.

Hasta no hace muchos años, el tema que nos ocupa se miraba desde una óptica dis-tinta a la que hoy predomina. Antes los de-sastres se consideraban sucesos súbitos, inesperados, obra de la naturaleza (de allí lo

de “desastres naturales”) o castigos de Dios.

Los desastres se confundían con los fenó-menos de la naturaleza que los desencade-nan, los cuales por lo general se encuentran fuera de nuestro control.

Hablamos “en pasado” (“se consideraban”, “se confundían”…), pero la verdad es que esa situación no ha cambiado del todo. Hagan el

ejercicio: pídanle a distintas personas

“despre-venidas” que nombren cinco desastres, y muy probablemente les dirán: terremoto, erupción volcánica (cuando no simplemente “volcán”), inundación, deslizamiento o huracán.

…A pesar de eso, cada día entendemos

más que el desastre no es el fenómeno

de la naturaleza, sino los efectos del

mismo sobre un territorio que ha

per-dido –o no ha adquirido- la capacidad

de convivir sin grandes traumatismos,

con los efectos de ese fenómeno. Pero

eso vino después…

www

.borjapax.org / Borja Paladini

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La consecuencia lógica de que incurramos en el error de confundir el desastre con el fenómeno que forma parte de la dinámica natural de la Tierra, o atribuirlo a castigos de

Dios, es que renunciamos a la posibilidad de

evitar que se produzcan, porque las fuerzas –naturales o divinas- que los determinan, son de carácter “superior”. A no ser que, a través de la oración, intentemos obtener la

benevolencia de Dios o de la naturaleza, como hacían quienes sacrifi caban vírgenes para calmar al dios Jurakán o a la montaña

de fuego. (Que quede claro que no estamos

descalifi cando el valor que tienen muchos

mitos como herramientas prácticas para esto que llamamos gestión del riesgo).

En palabras actuales, renunciamos a la prevención, y nos limitamos, en el mejor

de los casos, a prepararnos como podamos para enfrentar sus consecuencias. Si los naufragios fueran decisiones irrevocables

de Dios, deberíamos renunciar a evitarlos

y limitarnos a rescatar a los náufragos… o a recuperar los baúles y los cadáveres del fondo del mar.

Los “dueños del tema”, en ese sentido, re-sultan siendo exclusivamente los organis-mos de socorro, tales como los Cuerpos de

Bomberos, la Cruz Roja y la Defensa Civil.

Posteriormente comenzó a entenderse que no eran los terremotos los que mataban a

la gente, sino los edifi cios que caían

so-bre quienes estaban en su interior. Nuevos profesionales comenzaron a intervenir en el tema, como los ingenieros estructurales, y claro, los geólogos, los sismólogos, los vulcanólogos, los meteorólogos, los

hidró-logos; científi cos encargados de estudiar

las características de lo que hoy llamamos “fenómenos desencadenantes”, pero no ne-cesariamente de explicar por qué esos fenó-menos producen desastres o por qué unos

sí y otros no, o por qué un mismo fenómeno genera un desastre en un sitio mientras que en otro, permanece incólume.

En cualquier caso, los organismos de so-corro mantuvieron su importancia, como la mantienen hoy y, esperamos, la sigan man-teniendo en el futuro. Lo que cambió fue que nuevos actores comenzaron a asumir res-ponsabilidades en los escenarios del tema.

Poco a poco fuimos entendiendo que la prin-cipal causa de los desastres no son –metafó-rica o literalmente hablando- los aguaceros

que caen, sino las goteras que le impiden al techo detener el agua o resistir sus efectos. Esto también es plenamente aplicable a las consecuencias del cambio climático y a otros fenómenos como El Niño y La Niña, que no

pasarían de ser curiosidades científi cas si

no tuvieran una incidencia tan determinante en los territorios y sus comunidades.

Una investigación adelantada por La RED (Red de Estudios Sociales sobre Desastres

en América Latina), encaminada a determi-nar por qué estas “expresiones” de ENOS (El Niño Oscilación Sur) causan desastres en distintos países, desde la Florida, en Es-tados Unidos, hasta Argentina, demostró que muchas veces “Niños o Niñas débiles”, causan desastres más graves que “Niños o

Niñas más fuertes”. De allí derivamos la

con-clusión de que el factor determinante no es necesariamente la magnitud del aguacero sino el tamaño de la gotera.

Asimismo, desde comienzos de los años ochenta del siglo pasado, comenzamos a entender que esas goteras no son

solamen-te físicas o ingenieriles (como, por ejemplo,

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econó-micos, los ecológicos, los organizativos, los ideológicos, los educativos, los culturales y los institucionales.

Fue entonces cuando forjamos y

comenza-mos a difundir3 el concepto de “vulnerabili-dad global”, a través del cual demostramos que en la formación de las goteras de nues-tra metáfora intervienen múltiples causas. Es decir, que la vulnerabilidad es un sistema

complejo y que para intervenir sobre él se

necesitan múltiples visiones, disciplinas y actores.

También, que quienes trabajábamos para

“coger” las goteras y reparar los techos (el territorio), debíamos coordinar nuestros es-fuerzos y “alimentarnos” mutuamente de información con los encargados de estudiar

los aguaceros (los científi cos “duros”). Y tra-bajar además, con los organismos de

soco-rro, encargados de poner a salvo a los habi-tantes de la casa cuando, a pesar de todos los esfuerzos realizados, no lograba evitarse el desastre.

Para entonces ya comenzaban a ganar auge los conceptos de “desarrollo sostenible” y

“sostenibilidad”, y cada vez más compren-díamos que la principal causa de las goteras

es que muchas veces ese conjunto de

proce-sos que, sumados, constituyen el desarrollo,

lejos de fortalecer realmente la capacidad

de nuestros territorios para convivir con las dinámicas de la naturaleza (y muchas veces con dinámicas de la misma sociedad), lo que hacen es debilitarlos. Crear nuevos riesgos, en lugar de eliminarlos o, por lo menos, dis-minuirlos.

No hemos explicado todavía lo que entende-mos por riesgo, pero vamos a dar unas

pri-meras puntadas. Volviendo a nuestra

metá-fora, riesgo es lo que nos puede suceder si llega a caer un aguacero y el techo de

nues-tra casa está lleno de goteras. Riesgo es que se nos pueden mojar los muebles, dañar los

libros, arruinar las alfombras. O que el techo pueda derrumbarse y, como consecuencia, resultar heridos e incluso, perecer. El riesgo hace referencia a algo potencial: “Qué pasa-ría sí…”.

Cuando eso que puede suceder, efectiva-mente sucede, el riesgo se convierte en de-sastre.

3. Hay que explicar que este lenguaje, que puede sonar un poco arrogante, responde a que, efectivamente, una gran cantidad de estos conceptos surgieron en América Latina a partir de las experiencias y refl exiones de quienes posteriormente constituimos La Red (Red de Estudios Sociales sobre Desastres).

Riesgo

Materialización

del riesgo

=

=

Daño en potencia

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En resumen, la evolución del concepto está marcada por la comprensión de que somos los seres humanos quienes construimos

las condiciones que determinan que un fe-nómeno o un proceso propio de la dinámica de la naturaleza, o directa o indirectamente provocado por acción humana, produzcan riesgos (potencial) que luego se convierten en desastres (“actualización” o “materiali-zación” del riesgo). Si los seres humanos

construimos esas condiciones, asimismo

podemos intervenir conscientemente so-bre los factores que las determinan, con el

objeto de reducir los riesgos y evitar que

se conviertan en desastres. El propósito es

estar mejor preparados para responder de

manera oportuna y adecuada en los casos en que se produzca un desastre a pesar de todos los esfuerzos para evitarlo.

1.2. El concepto de

territorio

Los riesgos no existen en escenarios abs-tractos sino en territorios reales y concretos, y es en esos territorios en donde podemos intervenir para reducir los riesgos y para evi-tar en lo posible que se conviertan en

de-sastres. De allí que sea muy importante que

nos pongamos de acuerdo en qué vamos a entender cuando, al menos en las páginas siguientes, usemos la palabra “territorio”.

El territorio es el resultado de la interacción

compleja y permanente, en un espacio y en

un tiempo determinados, de la dinámica de los ecosistemas con la dinámica de las

co-munidades. O, en otras palabras, de la inte-racción permanente entre la naturaleza y la cultura.

O sea que cada vez que hablemos de

territo-rio en este módulo, nos estaremos refi riendo

de manera simultánea a ambas dinámicas: la de los ecosistemas y la de las comunida-des, y a los múltiples resultados de las

inte-racciones complejas entre ambas.

Decimos que la interacción es compleja,

en-tre otras razones, porque:

► La naturaleza y la cultura son, de por sí, conceptos interrelacionados, en la medi-da en que hoy por hoy no existen eco-sistemas sobre los cuales de una u otra

manera no ejerza su infl uencia la cultura,

ni existe cultura que de una u otra ma-

nera no esté infl uenciada por la

natura-leza.

► Muchas de las interacciones son de tipo lineal de causa-efecto, pero debido a los mecanismos de retroalimentación negativa o positiva existentes en todo sistema/proceso, lo que en un momento es “efecto”, en el momento siguiente se

convierte en “causa” que modifi ca la in-teracción inicial o que infl uye sobre otras

interacciones y dinámicas.

► Por ejemplo: existe una relación lineal de

causa-efecto entre el hecho de talar un bosque de alta montaña y el deterioro de la capacidad de ese bosque para prestar servicios ambientales, como son la mo-deración del impacto de las lluvias fuer-tes sobre los suelos y su capacidad para almacenar y liberar agua gradualmente.

cción sin Daño es ser conscientes que

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Esto se traduce en que una temporada de lluvias fuertes puede causar desliza-mientos e inundaciones en la cuenca co-rrespondiente, como consecuencia de lo cual se pueden producir desastres que generan pérdidas económicas y de vi-das humanas y, en un plazo más largo, empobrecimiento de suelos y desplaza-miento de los campesinos afectados ha-cia las ciudades.

► Como consecuencia de lo anterior, una misma causa (o intervención) puede ge-nerar diversos efectos (sinergias) tanto sobre los factores que participan en la interacción o sobre la interacción misma, como sobre otras interacciones y facto- res o sobre el sistema/proceso más

am-plio (jerárquicamente superior), del cual

forma parte. En este caso: el territorio entero.

► A esto hace referencia la defi nición que afi rma que un sistema complejo es aquel

altamente sensible a las “condiciones iniciales”, pues indica que grandes o pequeños cambios en cualquiera de los factores o de las interacciones “locales” que conforman el sistema/proceso, pue-den generar grandes cambios en el “re-sultado” de la totalidad del

sistema/pro-ceso. En esto se basa la confi anza en

que a través de intervenciones locales acertadas, se puedan generar grandes cambios en la totalidad del sistema/pro-ceso, en este caso, el territorio.4

Esa complejidad reafi rma la importancia de que los principios de la “Acción sin Daño”

orienten cualquier intervención humana, ya sea sobre los ecosistemas o sobre las co-munidades.

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UNIDAD 2

LOS

FACTORES

GENERADORES

DE

RIESGOS

Los factores generadores de riesgo son bá-sicamente dos: la amenaza y la vulnerabili-dad que, al igual que el territorio, surgen de

la confl uencia entre la dinámica de los

eco-sistemas y la dinámica de las comunidades.

Fuente: G.Wilches CH.

Ecosistemas vulnerables

Comunidades vulnerables Dinámica

de la naturaleza

Dinámica de las comunidades Amenazas de

origen natural

Amenazas de origen socio-natural

Amenazas de origen antrópico

Amenaza X Vulnerabilidad

Riesgo

Desastre

Riesgo no manejado Amenazas de

G.Wilches CH.

origen antrópico socio-natural

Amenazas de origen antrópico

Gráfica 1.

Factores generadores del riesgo

Foto:

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2.1 El concepto de

amenaza

En términos sencillos, una amenaza es todo aquello que de llegar a ocurrir, puede

oca-sionarnos daño. De alguna manera, es

sinó-nimo de “peligro”. La intensidad de ese daño depende de la mayor o menor fortaleza que tengamos para defendernos de los efectos de la amenaza. Si somos débiles o vulnera-bles ante esos efectos, el daño será mayor que si somos fuertes. Si realmente somos tan fuertes que no nos preocupan los posi-bles efectos de un evento, ese evento pierde el carácter de amenaza.

Volviendo a la metáfora a la cual acudimos

antes, la amenaza son los aguaceros.

A partir de lo anterior puede deducirse que ambos conceptos, el de amenaza y vulnera-bilidad, se generan mutuamente: un evento -o la posibilidad de que éste ocurra- solamente adquiere la condición de amenaza en la medi-da en que puemedi-da afectar a un territorio vulne-rable. Y, asimismo, la vulnerabilidad siempre existe con relación a una amenaza concreta: no hay vulnerabilidades en abstracto.

De acuerdo con su origen, las amenazas se clasifi can en cuatro tipos5:

Amenazas naturales: Son aquellos

proce-sos o eventos que forman parte de la diná-mica de la naturaleza, como un terremo-to, un tsunami y una erupción volcánica; o aquellos que forman parte de la variabilidad climática (condición naturalmente cambian-te del clima), como la cambian-temporada de lluvias o la temporada seca. Esos procesos o even-tos adquieren el carácter de amenaza cuan-do no estamos debidamente adaptacuan-dos para convivir con sus efectos. Es decir, cuando somos vulnerables.

Amenazas socio-naturales6: Son aquellos

procesos o eventos que se manifi estan en la

naturaleza, pero que directa o indirectamen-te son generados, “disparados” o incre-mentados como consecuencia de la activi-dad humana. Por ejemplo, un deslizamiento

o una inundación producidos por la manera

inadecuada como se ha manejado una la-dera o una cuenca hidrográfi ca. Hay que

tener en cuenta, sin embargo, que también hay deslizamientos e inundaciones eminen-temente naturales y que forman parte de la dinámica normal de los ecosistemas. Un hu-racán (en general: un “organismo tropical”) es el resultado de un proceso eminentemen-te natural, pero debido al cambio climático cambian las condiciones en que se generan y desarrollan, y comienzan a ingresar en la categoría de amenazas socio-naturales. Lo anterior porque como sabemos, el cambio climático es el resultado del exceso de emi-siones de gases de efecto invernadero (GEI) que provocamos los seres humanos en la at-mósfera.

La

vulnerabilidad

es nuestra

in-capacidad o mejor, la

incapaci-dad del territorio para absorber

sin traumatismos los efectos de la

materialización de la amenaza. Es

decir, las goteras que debilitan el

territorio.

5. Estas aproximaciones conceptuales (más que defi niciones), se han utilizado en otros documentos, entre otros en la “Guía de Uso” de una serie de documentales sonoros elaborados por la empresa ICONIA en asocio con PREDECAN (Proyecto de Apoyo a la Prevención de Desastres en la Comunidad Andina).

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Amenazas antrópicas: Son aquellas ori-ginadas de manera exclusiva por la acti-vidad humana y cuya ocurrencia puede

signifi car un peligro para el territorio o las

comunidades y los ecosistemas que lo

con-forman. Por ejemplo, un accidente industrial

o nuclear, el derrame de sustancias tóxicas en el ambiente, etc.

Gráfica 2.

Amenazas, Factores de vulnerabilidad y Medidas de mitigación

Fuente: PLAN ESTRATÈGICO PARA LA GESTIÒN DEL RIESGO EN ARMENIA –FOREC/ACODAL/BOSQUE DE NIEBLA (ARMENIA, 2001). Consultor: G.WILCHES CH

Fenómenos de remoción

en masa

Deslizamientos

Saqueos y otras alteraciones del

orden público otras alteraciones del Agudización de

enfer-medades presentes en el medio o aparición de nuevas enfermedades

Incendios y otros accidentes

industriales

Inundaciones

Plan de ordenamiento territorial y otras normas sobre el uso del suelo.

Estudios de microzonifi cación sísmica.

Normas nacionales y locales sobre sis-moresistencia.

Sistema municipal de áreas protegidas.

Decisión política en las autoridades res-ponsables y controles adecuados.

Veedurías ciudadanas.

Conciencia y responsabilidad gremial y profesional.

Democratización de suelos aptos y técnicas de construcción.

Fortalecimiento institucional y técnico de las empresas de servicios públicos.

Renovación y mantenimiento de redes.

Veedurías ciudadanas.

Vacunación preventiva.

Fortalecimiento instituciones de salud.

Capacitación promotoras de salud.

Organización de la comunidad.

Fortalecimiento de los vínculos entre ins-tituciones y comunidad.

Saneamiento ambiental.

Seguridad industrial / Controles

Educación para la convivencia ciudadana en todos los niveles.

Fortalecimiento institucional en términos estructurales / físicos, procedimentales y de coordinación.

Plan

normas sobre el uso del suelo.

Estudios Normas

Edifi caciones en zonas no aptas para cons-truir aun con estructura sismoresistente.

Sistema Edifi caciones en zonas de aptitud media aceptable

con restricciones pero que no cumplen con las nor-mas de construcción sismoresistente.

Veedurías Conciencia

profesional. Edifi caciones sobre rellenos antrópicos.

Democratización

técnicas de construcción. profesional.

Democratización

Edifi caciones en pendientes o a distancias de los quiebres de pendientes inferiores a las establecidas en las normas (10 m).

Fortalecimiento

de las empresas de servicios públicos. Edifi caciones en zonas inundables.

de las empresas de servicios públicos.

Veedurías

de las empresas de servicios públicos.

Redes defectuosas de acueducto y alcantarillado.

Redes externas e instalaciones domiciliarias defectuosas de gas y electricidad.

Seguridad industrial / Controles Almacenamiento inadecuado de sustancias

infl amables o peligrosas.

Educación para la convivencia ciudadana en todos los niveles.

Ausencia de conductas de convivencia ciu-dadana y control social.

Vacunación

Fortalecimiento institucional en términos estructurales / físicos, procedimentales y de coordinación.

Afectación directa de las autoridades como consecuencia del desastre y / o falta de co-ordinación y comunicación interinstitucional.

Vacunación

Organización Vacunación

Bajo cubrimiento de vacunación saneamiento am-biental defi ciente, debilidad instituciones de salud.

Organización Fortalecimiento

tituciones y comunidad.

Saneamiento Organización Insufi ciencia de recursos para absorber

in-cremento poblacional. Migraciones masivas hacia la zona de

desastre

Medidas de mitigación Factores de vulnerabilidad

Amenaza sísmica terremotos y

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Amenazas complejas o concatenadas:

Este concepto hace referencia al hecho de que normalmente, las amenazas no vienen solas sino que distintas amenazas, de

dis-tinto origen, pueden confl uir al mismo

tiem-po en un lugar, y también al hecho de que una amenaza “principal” puede desencade-nar múltiples amenazas “secundarias”. Un

ejemplo del primer caso es la región costera

que está expuesta, de manera simultánea, a amenaza sísmica, amenaza de tsunami, inundaciones y amenazas antrópicas como

los accidentes industriales o el confl icto en-tre actores armados. Un ejemplo de lo se-gundo, son las “avalanchas” o fl ujos de lodo

desencadenados por una erupción volcáni-ca, la “gran ola” (tsunami) desencadenada por un maremoto o un deslizamiento en el

fondo del mar, o las alteraciones al orden pú-blico (saqueos, ingobernabilidad generaliza-da) que se producen luego de un terremoto o del paso de un huracán por determinados lugares.

2.2. El concepto de

vulnerabilidad

La vulnerabilidad (al igual que la

sostenibi-lidad) es, a su vez, un sistema complejo,

re-sultado de las interacciones entre múltiples factores. Esas interacciones tejen una red

de la cual depende la capacidad del territorio para resistir sin traumatismos los efectos de una amenaza cualquiera.

Gráfica 3.

Vulnerabilidad o Sostenibilidad.

Vulnerabilidad o sostenibilidad física

por localización

Vulnerabilidad o sostenibilidad

institucional

Vulnerabilidad o sostenibilidad

ecológica

Vulnerabilidad o sostenibilidad cultural

Vulnerabilidad o sostenibilidad

estructural

Vulnerabilidad o sostenibilidad

económica

Vulnerabilidad o sostenibilidad

organizativa

Vulnerabilidad o sostenibilidad

política Vulnerabilidad o

sostenibilidad educativa Vulnerabilidad o

sostenibilidad natural

Consustancial con el hecho de estar vivos

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vulnerabilidad (o Sostenibilidad) Global. De este concepto se deriva el de Seguri-dad territorial.

Más que una fórmula matemática en senti-do estricto, lo anterior nos permite entender que el riesgo está en función de esos dos factores (Amenaza y Vulnerabilidad). Y

so-bre todo, que en la medida en que podamos intervenir sobre cualquiera de esos factores, o sobre ambos, para acercarlos a “cero”, el producto se acercará a “cero”. Esa es la esencia de la gestión del riesgo.

La clasifi cación de las amenazas entre

natu-rales, socio-naturales y antrópicas, tiene un sentido práctico. En términos generales, no podemos hacer nada para reducir las natu-rales, debido a su carácter de expresiones de la dinámica de la naturaleza. En conse-cuencia, la gestión del riesgo debe centrar-se en reducir la vulnerabilidad. En cambio, en la medida en que las socio-naturales y las antrópicas son el resultado directo o in-directo de actividades humanas, podemos

intervenir para reducir las amenazas

conjun-tamente con los esfuerzos para disminuir la vulnerabilidad.

En la terminología de la gestión del riesgo se denomina prevención a cualquier acción tendiente a evitar que se generen riesgos o a reducir los existentes, incluidas las accio-nes encaminadas a disminuir las amenazas

(cuando ello es posible). A las tendientes a aminorar la vulnerabilidad se les denomina

mitigación.

En la terminología del cambio climático

en cambio, se usa la palabra mitigación

para referirse a la reducción de las emisio-nes de gases de efecto invernadero (GEI), es decir, a la reducción de los factores que causan la amenaza. Y a la reducción de la vulnerabilidad se le da el nombre de adap-tación.

Lo importante no es discutir sobre quién tie-ne o no razón, sino tetie-ner claros los concep-tos fundamentales y comprender los proce-sos que subyacen tras cada uno de ellos.

La gestión del riesgo se lleva a cabo a través de dos tipos de medidas: las estructurales,

que son obras físicas (como diques, muros de contención, estructuras sismo-resisten-tes), y las no estructurales, que son con-ductas institucionales y sociales (como los planes de ordenamiento territorial, las nor-mas que establecen la manera como debe llevarse a cabo la gestión ambiental y, en ge-neral, la gestión del desarrollo, el dominio de

saberes científi cos y tecnologías, y la

gober-nabilidad que permita aplicar en la práctica esas normas, etc.). Unas y otras, las medi-das estructurales y las no estructurales, son necesarias y se complementan mutuamen-te. Normalmente no funcionan unas sin las otras.

La mera canalización de un río o la construc-ción de una barrera no solucionan el proble-ma de las inundaciones, si no se recupera el

diálogo fl uido entre la comunidad y los eco-sistemas; si no existe un manejo adecuado

de las cuencas por parte de las comunida-des, las instituciones y las autoridades.

El RIESGO es una visión anticipada

(19)

Pero asimismo, la organización de la

comu-nidad alrededor de un objetivo, la

adquisi-ción de nuevos saberes o el reforzamiento de los valores adecuados, muchas veces exige que existan recursos y que puedan realizarse algunas obras necesarias, para

alcanzar ese objetivo. Por ejemplo, el éxito de una junta para el saneamiento

ambien-tal de una comunidad depende tanto de la organización y la claridad mental de sus in-tegrantes, como de que haya recursos para construir el acueducto y el alcantarillado… y un acueducto y un alcantarillado sin una comunidad que se haga responsable o que

exija su administración adecuada, también

está condenado al abandono y el fracaso.

En estos casos, la “Acción sin Daño”

adquie-re una especial importancia. Muchas veces las obras de infraestructura se imponen des-de afuera a las comunidades-des y los ecosis-temas, sin tener en cuenta sus particulari-dades y dinámicas. La construcción de un muro de contención o la canalización

arbi-traria de una quebrada, lejos de solucionar

un problema de convivencia entre la comu-nidad y el curso del agua, puede trasladar

el problema a unas veredas más abajo o a

unos barrios más adelante. Si esas obras, en cambio, son el resultado de concertacio-nes adecuadas entre las comunidades y con la naturaleza, es más probable que cumplan

de manera satisfactoria su objetivo. No

bas-ta que la “buena volunbas-tad” haya antecedido a la realización de esas obras. Hay que lle-varlas a cabo con delicadeza, respeto y cui-dado.

2.3. La gestión del

riesgo. Aproximaciones

al concepto

A partir de los aspectos anteriores ya pode-mos aterrizar en el concepto de gestión del riesgo:

La Gestión del Riesgo de Desastre defi nida de forma genérica, se refi ere a un proceso social complejo cuyo fi n último es la reduc-ción o previsión y control permanente del riesgo de desastre en la sociedad, en con-sonancia con, e integrada al logro de pautas de desarrollo humano, económico, ambien-tal y territorial, sostenibles. En principio, ad-mite distintos niveles de coordinación e in-tervención que van desde lo global, integral, sectorial y macro-territorial hasta lo local, lo comunitario y lo familiar.7

Ampliando aún más el lente, la gestión del

riesgo es el conjunto de saberes,

volunta-des, capacidades y recursos físicos, econó-micos, tecnológicos, éticos, espirituales y de todo tipo, con que cuenta la cultura -al igual

que el conjunto de actividades que despliega una sociedad-, con el fi n de fortalecer la

ca-pacidad de las comunidades y los ecosiste-mas que conforman su territorio. Lo anterior, para convivir sin traumatismos destructores con las dinámicas provenientes del exterior o de su propio interior. La gestión del riesgo también se encarga de evitar o controlar la generación de procesos que puedan afectar la calidad de vida de esos u otros ecosiste-mas y comunidades.

(20)

La gestión del riesgo, en consecuencia,

debe reconocerse, reclamarse y ejercerse

como un derecho humano en sí mismo, pero además, como el pre-requisito para que los

demás derechos -empezando por el Dere-cho a la Vida-, puedan ejercerse8.

La segunda aproximación al concepto com-plementa a la primera en dos aspectos: re-salta el papel de la cultura como herramienta para la gestión del riesgo (en general como recurso de adaptación), aunque sin desco-nocer que en la medida que la cultura se vuelva “autista” frente a las dinámicas de la naturaleza se convierte en factor de desa-daptación; y propone de manera expresa, abordar la gestión del riesgo desde un enfo-que de derechos, sobre lo cual volveremos en un capítulo posterior.

En ambas aproximaciones está implícita la inseparabilidad de los conceptos de “Acción

sin Daño” y “gestión del riesgo”, que en la

práctica llegan -o deberían llegar- a conver-tirse en sinónimos.

En el proceso de afi nar los conceptos

rela-cionados con la gestión del riesgo, el

pro-yecto PREDECAN9 ha identifi cado distintos

“momentos”:

Gestión correctiva: Un proceso que preten-de reducir los niveles de riesgo existentes en la sociedad o en un sub-componente de la sociedad, producto de procesos históricos

de ocupación del territorio, y fomento a la producción y construcción de

infraestructu-ras y edifi caciones entre otinfraestructu-ras cosas.

Reac-ciona y compensa el riesgo ya construido en

la sociedad. Ejemplos de acciones o

instru-mentos de la gestión correctiva incluyen: la construcción de diques para proteger pobla-ciones ubicadas en la zonas de inundación,

la reestructuración de edifi cios para dotarlos

de niveles adecuados de protección sismo resistente o contra huracanes, cambios en el patrón de cultivos para adecuarse a condi-ciones ambientales adversas, reforestación o recuperación de cuencas para disminuir procesos de erosión, y desplazamiento de

actores sociales de distintas jurisdicciones

territoriales- internacionales, nacionales, re-gionales o locales.

Gestión Prospectiva: Un proceso a través

del cual se prevé un riesgo que podría ge-nerarse asociado con nuevos procesos de desarrollo e inversión, tomando las medidas para garantizar que nuevas condiciones de

riesgo no surjan con las iniciativas de

cons-trucción, producción, circulación, comercia-lización, etc. La gestión prospectiva debe verse como un componente integral de la

planifi cación del desarrollo y el ciclo de

planifi cación de nuevos proyectos, desa-rrollados por gobierno, sector privado o

so-ciedad civil. El objetivo último de este tipo de

gestión es evitar nuevos riesgos, garantizar adecuados niveles de sostenibilidad de las inversiones, y evitar la aplicación de medi-das costosas de gestión correctiva en el fu-turo.

Gestión reactiva: Un proceso a través del cual la sociedad y sus instituciones se pre-paran para enfrentar de manera oportuna y adecuada, los efectos de una posible

emer-gencia o desastre, con el objeto de

prote-8. Gustavo Wilches-Chaux, La gestión del riesgo hoy: del deber de la esperanza a la obligación del milagro. Bogotá – Panamá: Discurso Provention, 2008.

(21)

ger la vida humana, reducir en lo posible el dolor y las pérdidas, atender a las per-sonas y grupos afectados, y restablecer los servicios públicos, los medios de vida y en general, las condiciones que hacen posible la vida con calidad y dignidad. Asimismo,

preparar a la comunidad para la recupera-ción posterior al desastre, evitando que en el proceso se reconstruyan las condiciones

de riesgo que condujeron al desastre y que

(22)

UNIDAD 3

LA

SEGURIDAD

TERRITORIAL

10

Foto: Ricardo Chaparro

Desde el punto de vista de la gestión del

riesgo, la seguridad territorial se entiende como la capacidad de un territorio para ofre-cer tanto a sus habitantes humanos como a los ecosistemas que interactúan con ellos, determinadas condiciones de “estabilidad”,

a fi n de impedir que amenazas de distinto

origen (naturales, socio-naturales, antrópi-cas) procedentes del propio territorio o el exterior, puedan convertirse en riesgos, que eventualmente se vuelven desastres.11

El concepto de seguridad territorial recoge el de seguridad humana que desde hace va-rios años vienen promoviendo las Naciones Unidas, pero lo amplía de manera explícita a

la necesidad de ofrecer seguridad a los eco-sistemas

Desde el punto de vista del desarrollo, la seguridad territorial puede defi nirse como

la capacidad de un territorio para ofrecerle a sus habitantes humanos las condiciones de “estabilidad” necesarias para avanzar de manera efectiva en el aprovechamiento integral de sus capacidades; y a los ecosistemas, la condiciones de “estabilidad” necesarias para que puedan conservar su integridad y biodiversidad y, en consecuen-cia, para que puedan existir y evolucionar de acuerdo con su propia naturaleza12. De esto

depende, entre otras cosas, que esos

mis-10.Wilches, La reducción.

11.Esta defi nición nace de la gestión del riesgo, que en términos prácticos viene a ser sinónimo de gestión ambiental para el desarrollo

sostenible.

12.A partir de esta afi rmación se podrían derivar múltiples debates de carácter científi co y fi losófi co, referentes a lo que entendemos

por “propia naturaleza” de los ecosistemas. Para efectos prácticos y en lo que concierne a este documento, queremos decir que no se

trata de “congelar” artifi cialmente los ecosistemas en un estado “ideal” determinado, sino de garantizar, en lo posible, las condiciones que

permiten que el proceso de “sucesión natural” tenga lugar en cada uno de esos ecosistemas, sin que las dinámicas de origen humano se

interpongan en el curso del mismo. Por ejemplo, la tentativa de “rejuvenecer” artifi cialmente un bosque nativo que ha alcanzado su estado

maduro, con el argumento de incrementar la capacidad del ecosistema para absorber más gas carbónico, equivale a destruir el bosque, con lo cual se reduce la capacidad de adaptación del territorio no solamente a los efectos del cambio climático, sino a los de la variabilidad

natural. No entramos a discutir, por carencia de sufi ciente información, los posibles efectos de medidas como la utilización de geotextiles

(23)

mos ecosistemas conserven su capacidad para ofrecernos a los seres humanos -de manera sostenible-, los recursos y servicios

ambientales que requerimos para satisfacer nuestras propias necesidades.

13. El concepto “de doble vía” no debe tomarse en el sentido lineal convencional que ilustraría la fl echa (↔), sino como expresión de las múltiples interacciones complejas, recíprocas y cíclicas que vinculan a los ecosistemas con las comunidades humanas, y que determinan que lo que en un momento se expresa como efecto, en el siguiente (o de manera simultánea) actúa como causa de otras interacciones, reacciones y procesos, dando lugar a los ciclos de retroalimentación positiva y negativa, y a las combina-ciones de ambos, que en últimas determinan la aparición de los desastres o la capacidad del territorio para evitarlos (resistencia) o reponerse de sus efectos adversos (resiliencia).

Gráfica 4

. Seguridad territorial

Fuente: G. Wilches- Chaux, 2006.

3.1. Un concepto

“de doble vía”

13

Tanto si la describimos desde la óptica de la gestión del riesgo, como desde la óptica de la gestión ambiental para el desarrollo sostenible, la seguridad territorial es un con-cepto “de doble vía”, que busca que la sos-tenibilidad de las comunidades humanas

avance de manera interrelacionada y en lo

posible, simultánea junto con la sostenibili-dad de los ecosistemas, y viceversa. Esto se logra en la medida en que se evite que las dinámicas de los ecosistemas se conviertan en amenazas contra las comunidades hu-manas, y que las dinámicas de éstas se con-viertan en amenazas contra los primeros.

La seguridad territorial evita que fenómenos

o procesos, como por ejemplo, un

terremo-to, un huracán, una erupción volcánica, un

Crear condiciones que propicien el pleno desarrollo de las capacidades humanas y que fortalezcan la integridad y diversidad de los ecosistemas.

evitar que las dinámicas de los ecosistemas amenacen a las comunidades y que las dinámicas de las comunidades amenacen los ecosistemas

Seguridad territorial

Dinámica de los

ecosistemas

(24)

Gráfica 5

. “Seguridades” para la seguridad integral del territorio

Fuente: G. Wilches- Chaux, 2003

Reglas de juego claras para la

inversión y la producción

Seguridad jurídica e institucional Seguridad y soberanía alimentaria Seguridad ecológica Seguridad Social Seguridad

energética económicaSeguridad

Oferta hídrica para producción agricola y pecuaria con miras

al consumo local

eStADO De DeReCHO:

Derecho a la Vida Derecho de la Infancia Derecho a la Alimentación

Capacidad de los ecosiste-mas para ofrecer recursos y prestar servicios ambien-tales

Oferta y regulación hídrica. Control de vectores

“Derecho a la sombra”:

Condiciones térmicas y de humedad.

Derecho a la salud Derecho a la vivienda Derecho a la educación Derecho al trabajo Marco legal e

institucional que garantice la Gestión Territorial Sostenible,

la Gestión del Riesgo

y la efectividad del

Derecho al Agua

Oferta energética para uso doméstico y

para la producción

Reconocimiento del acceso al agua como Derecho

Humano

Derechos

Ambientales

Oferta hídirca para la producción hacia el mercado

Reconocimiento del acceso al agua como Derecho

Humano

Derechos

Ambientales Derechos

Ambientales al agua como Derecho

Oferta hídirca para la

Oferta hidria para la genera-ción eléctrica.

Responsabili-dad social de las empresas generadoras y distribuidoras

cambio de gobierno a nivel nacional o inter-nacional, la suscripción de un tratado de libre comercio, o los efectos presentes y futuros del cambio climático, se conviertan en de-sastres para los habitantes presentes y fu-turos de un territorio y para los ecosistemas que forman parte de él. En otras palabras, la que impide que fenómenos y procesos como los mencionados obstaculicen el desarrollo de las capacidades de los ecosistemas y los seres humanos.

La gráfi ca siguiente muestra las distintas

“seguridades” o factores de cuya fortaleza -al igual que de la fortaleza de las interaccio-nes que los unen entre sí- depende la segu-ridad integral del territorio. (En este caso, a

manera de ejemplo, se resaltan algunas de

(25)

De la fortaleza de la red que tejen esas

inte-racciones (incluso más aún que de los facto-res o “seguridades” parciales), dependen las capacidades de resistencia y resiliencia del territorio frente a las amenazas que puedan afectar a sus ecosistemas y comunidades.

Los seres humanos nos sentimos seguros

cuando formamos parte de un territorio sos-tenible, porque ni las dinámicas naturales ni sociales constituyen amenazas para noso-tros.

O porque si bien existen múltiples amena-zas en el entorno (lo cual generalmente su-cede) estamos en capacidad de evitarlas o de enfrentar sin mayores traumatismos sus efectos.

O también, porque estamos en capacidad de recuperarnos adecuada y oportunamente cuando no ha sido posible evitar una amena-za. Es decir, cuando no somos vulnerables

o nuestra vulnerabilidad es manejable (por-que, al fi n y al cabo, todos los seres

huma-nos -todos los seres vivos- somos vulnera-bles en algún sentido... pero también somos fuertes en otros, debido a lo cual podemos resistir o recuperarnos de los efectos de mu-chas amenazas).

Como los seres humanos formamos parte de un territorio concreto, del cual también forman parte los ecosistemas con los que interactuamos, el concepto de seguridad siempre es de doble vía. Así lo explicita la

defi nición de sostenibilidad que hemos

pro-puesto: una relación en la cual ni la dinámica de los ecosistemas es una amenaza contra las comunidades, ni la de éstas es una ame-naza contra la naturaleza. Más aún, la

segu-ridad territorial debe extenderse a futuro, a lo cual apunta el concepto de responsabilidad intergeneracional que subyace en la esencia

de la defi nición clásica del desarrollo

soste-nible: que las generaciones actuales puedan satisfacer sus necesidades, sin afectar el derecho de las generaciones futuras a satis-facer las suyas.

Esto es válido aún en el caso, por ejemplo,

de los sismos, cuya ocurrencia por supuesto no depende de que los seres humanos ac-tuemos de una u otra forma frente a la natu-raleza, sino que son una clara expresión de la vida interna de la tierra. Pero en la medida que las comunidades se asienten sobre te-rrenos adecuados y en su proceso de apro-piación del territorio no afecten la estabilidad de las laderas y los suelos, también serán menores las amenazas concatenadas o asociadas a los sismos, tales como los

des-lizamientos y los fl ujos de lodo.

[...]

El anhelo de seguridad constituye la motiva-ción esencial de millones de ciudadanos y ciudadanas del planeta y, en consecuencia, la razón fundamental para tomar determina-das decisiones en el campo político y parti-cularmente, el electoral.

En otras palabras, la seguridad sigue reco-nociéndose por parte de muchas personas como una necesidad prioritaria, a cambio de

la cual parecen -o se manifi estan

expresa-mente- dispuestas a renunciar a otro tipo de valores, como la democracia y el respeto a las libertades fundamentales.14

(26)

No sucede lo mismo con otros conceptos como el de sostenibilidad, que para la ma-yoría de la población continúan siendo con-fusos y vagos, cuando no incomprensibles.

Uno de los objetivos de los párrafos

siguien-tes es recordar que la verdadera seguridad, la seguridad integral del ser humano, es el resultado de la interacción compleja entre múltiples factores, que les garantizan a los integrantes de las generaciones presentes y futuras, las condiciones necesarias para

ejercer el derecho a la vida con calidad y

dignidad.

Es decir, que la seguridad no es solamente un producto que pueda obtenerse a través

de las armas, manejadas por cuenta propia

o por distintos agentes estatales o privados, sino un proceso en permanente construc-ción, en el cual la fuerza (entendida como

el poder coercitivo, ejercido legítima y

con-troladamente por el Estado), en

determina-das circunstancias, puede jugar un cierto

papel, pero cuyas múltiples dimensiones se extienden más allá. En nuestro concepto, la

seguridad es un proceso complejo y

esen-cialmente “civil”. Una seguridad basada ex-clusivamente en la fuerza armada carecería

totalmente de sostenibilidad y,

paradójica-mente, se convertiría en un factor adicional de inseguridad.

Otro de los objetivos es explorar las

relacio-nes entre territorio y seguridad, a partir de lo cual nos atrevemos a proponer el concepto

de “seguridad territorial”, defi nido en

párra-fos anteriores. La seguridad territorial evita

que fenómenos o procesos, como por

ejem-plo, un terremoto, un huracán, un cambio de gobierno a nivel nacional o internacional, o la suscripción de un tratado de libre comer-cio, puedan convertirse en desastres para los habitantes presentes y futuros de ese mismo territorio.

En otros trabajos sobre el tema hemos iden-tifi cado, de manera más o menos arbitraria,

una serie de factores o clavos de los cua-les colgamos unos lazos o hamacas que, al cruzarse y trenzarse, forman una telaraña,

cuyo resultado dinámico es la seguridad te-rritorial.

www

.fl ickr

(27)

15. Gustavo Wilches-Chaux, Cuy-dados Intensivos. Bogotá: Publicación ENDA América Latina, 2004.

Seguridad alimentaria: Es la capacidad que tiene un territorio para garantizarle a sus habitantes los alimentos básicos requeridos a fi n de disfrutar el derecho a la vida con calidad y dignidad. La alimentación constituye una relación esencial y directa de las comunidades humanas con su entorno productivo (la tierra), más que una relación con mercados fi nancieros abstractos, sobre los cuales no se ejerce un mínimo control. Por esa y otras razones, incluyendo las culturales, el concepto es inseparable del de soberanía alimentaria.

Seguridad ecológica: Es esa posibilidad de evitar que la dinámica de la naturaleza se convierta en una amenaza contra las comunidades, y que la dinámica de ésta sea una amenaza contra los ecosistemas. También es la capacidad de la naturaleza para ofrecerle a la comunidad, de manera sostenible, los bienes y servicios ambientales que ésta requiere para disfrutar del derecho a la vida.

Seguridad social: Abarca los temas de empleo, vivienda y oferta institucional de atención médica preventiva y curativa, pero va más allá. Incluye las relaciones entre los miembros de una comunidad: la solidaridad, la reciprocidad y los sentidos de pertenencia e identidad. Podríamos incluir también, la seguridad cultural, o capacidad de los habitantes de un territorio para apropiarse simbólicamente del mismo.

Seguridad económica: Capacidad del territorio, el Estado y la sociedad para ofrecer a sus habitantes en condiciones de equidad, acceso a la producción y la distribución de riqueza y bienes y servicios para la satisfacción de sus necesidades. Incluye la existencia de distintas opciones para la producción de esa riqueza y la generación de esos recursos; la existencia de alternativas de intercambio, como el trueque, y distintas formas de economía solidaria para producir, ofrecer y acceder a los bienes y servicios que requiere la comunidad. A este eje pertenecen también los ejes de la productividad y la competitividad de una región.

Es este sentido, la seguridad territorial es

sinónimo de sostenibilidad de las relacio-nes entre dinámica de la naturaleza y de las comunidades en ese territorio en particular:

Un atributo en doble vía, que debe benefi ciar

tanto a la naturaleza como a las comunida-des.

Los clavos son la seguridad y la soberanía alimentaria, la seguridad ecológica, la se-guridad social, la sese-guridad económica y la

seguridad jurídica institucional.

La seguridad territorial no la generan esas seguridades de manera independiente o

ais-lada, sino el tejido que forman las múltiples

y dinámicas interacciones entre ellas. Como

ya dijimos, esas seguridades parciales son

apenas clavos o puntales de donde colga-mos las hamacas. la verdadera seguridad territorial es la telaraña que forman esas hamacas al trenzarse. Uno o incluso to-dos los clavos, pueden ser muy fuertes, pero si los lazos que los unen son débi-les, la malla resultante será débil.

Veamos de manera resumida a qué hace

(28)

Seguridad energética: Capacidad del territorio para ofrecerle a sus habitantes -y éstos para aprovechar- las condiciones necesarias a fi n de acceder a la energía que garantice el funcionamiento de la sociedad, sin que su obtención ni uso afecten negativamente a las comunidades y los ecosistemas.

Seguridad jurídica-institucional: Capacidad de un territorio para ofrecerle a sus habitantes un Estado que posea el carácter de servicio público, al cual puedan acceder todas las personas en condiciones de igualdad y equidad16 . Hace referencia también a la existencia de “reglas de juego” claras, que no cambien según los intereses particulares y circunstanciales de los sectores dominantes, y la certeza de que la sociedad posee mecanismos efi caces para garantizar el respeto a sus Derechos Humanos, empezando por el derecho a la vida con calidad y dignidad.

3.2. Vulnerabilidades

diferenciadas

Regresamos aquí al tema de la

vulnerabi-lidad, por cuanto, precisamente, es de es-perarse que la seguridad territorial permite reducir las debilidades que la determinan y que no son las mismas para todos los ac-tores y secac-tores de la sociedad, puesto que todas las personas somos vulnerables, pero no de la misma manera.

La vulnerabilidad de los ecosistemas y los distintos actores y sectores institucionales y sociales, se extienden a todo el territorio del cual forman parte, ya sea en forma de ame-nazas o vulnerabilidades.

Ninguna “parte” del territorio puede consi-derarse “segura” de manera aislada, si ese

territorio en su conjunto, es vulnerable.

Los efectos de la temporada invernal del

se-gundo semestre de 2008 (que se juntó con la

del primer semestre del 2009 sin solución de

continuidad debido al fenómeno de La Niña), afectaron tanto a comunidades de base en zonas urbanas y rurales, como a barrios de estrato alto en ciudades como Medellín

y Manizales. De manera directa o indirecta,

las vulnerabilidades de unos se convierten en vulnerabilidades y/o amenazas para los demás actores y sectores que comparten un mismo territorio.

A pesar de lo anterior, las consecuencias de esa afectación no suelen ser las mismas,

ni ejercen los mismos efectos sobre todos

los actores y sectores. Si bien es cierto que las pérdidas de vidas resultan igualmente traumáticas y trágicas para cualquier familia o comunidad, sin importar su estrato, no sucede lo mismo con la destrucción de los bienes materiales. Para algunos sectores

signifi ca simultáneamente la pérdida de los

medios de vida y en consecuencia de las oportunidades, en cambio para otros, que poseen una mayor capacidad de resistencia

y resiliencia, puede tener un signifi cado menos grave (por ejemplo, para quienes

(29)

tienen sus bienes asegurados o que no derivan su seguridad económica de los bienes afectados ni de los recursos del ambiente alterado).

Estos son algunos de los “daños” que puede generar una intervención poco cuidadosa en un territorio determinado, y que necesariamente se traducen en un incremento de la vulnerabilidad de las comunidades y los ecosistemas con los cuales se interactúa:

• Empeorar divisiones entre grupos en confl icto.

• “Desempoderar” a la gente local. • Fomentar la dependencia en gente y

recursos externos.

• Aumentar el peligro para los

partici-pantes en los proyectos.

• Reforzar la violencia estructural o

abierta.17

Asimismo, el signifi cado de un riesgo y los

efectos de un desastre no son los mismos para los distintos actores y sectores de una comunidad afectada. Esto nos lleva al tema de la perspectiva de género para analizar y gestionar los riesgos y enfrentar los desas-tres; y también, al derecho a la diferencia,

que debe reconocerse a las comunidades afectadas o susceptibles de ser afectadas por desastres18. Lo anterior, hace referencia

a la necesidad de tener en cuenta las parti-cularidades de género, edad o cultura que poseen los distintos integrantes de una co-munidad determinada. Sobre estos temas volveremos más adelante.

17. Aporte de Mary Anderson en su libro “Do no harm” (1999), retomado para el análisis por Ana Lucía Rodríguez Puentes, “El Enfoque de la Acción sin Daño” . Bogota: COSUDE, Universidad Nacional de Colombia, 2007.

18. “Derechos de personas y comunidades afectadas o susceptibles de ser afectadas por desastres”. Esta propuesta que viene impulsando Gustavo Chaux desde 1999 está publicada, entre otros documentos, en el libro: Gustavo Wilches-Chaux, La gestión del riesgo hoy: contextos globales, herramientas locales. Panamá: Estrategia Internacional para la Reducción de Desastres – EIRD., 2008.

19. Es importante no confundir el evento desencadenante con el desastre. Un terremoto puede ocurrir, por ejemplo, el 31 de marzo de 1983 (caso del terremoto de Popayán), pero su impacto -el desastre que produjo- se extiende a muchos años adelante.

3.3. Escenarios y

momentos de la gestión

del riesgo y retos

conjuntos con la Acción

sin Daño en cada uno

de ellos

>

Refl exiones generales

Ya vimos cómo de acuerdo al momento en que actúa la gestión del riesgo puede ser co-rrectiva, prospectiva o reactiva.

Esto nos lleva a la idea común pero muy de-batida, sobre la existencia de un “antes”, un “durante” y un “después”, lo cual, a su vez, nos conduce a una pregunta inevitable y obvia:

¿Antes de qué, durante qué y después de qué?

Y nos obliga a aproximarnos de manera crí-tica al llamado “ciclo de los desastres”, de

acuerdo con el cual, el eje -o el punto-

al-rededor del cual gira el tema de la gestión del riesgo, es el desastre mismo o, más exactamente, el momento en el que el even-to desencadenante genera el impaceven-to que ocasiona un desastre (o un impacto que es

el desastre mismo)19.

(30)

Nuestro objetivo es llevar pasajeros y carga, por ejemplo, de Buenaventura a Rotterdam,

de manera segura, económica y rápida.

Toda la planifi cación, ejecución y evaluación

de nuestra actividad gira alrededor de ese

objetivo.

Nosotros no actuamos solamente en fun-ción de lo que pueda pasar antes, durante y después de un naufragio, pero siempre te-nemos en cuenta la existencia de una serie de riesgos (tormentas tropicales, piratería, etc.) y sabemos que es necesario tomar me-didas para reducir en lo posible el riesgo de

que ocurra un desastre (planifi car las rutas

según la temporada del año, hacerle mante-nimiento al barco, capacitar a la tripulación, mantener contacto permanente con las

au-toridades navales y portuarias, defi nir unas

normas aceptables de comportamiento para

los pasajeros y las pasajeras, etc.).

En el momento en que el énfasis del tema denominado gestión del riesgo, pasa de la atención de la emergencia o del desastre a la gestión del desarrollo, comenzamos a pensar y actuar en función de este último, aunque sin descuidar la posibilidad de que ocurra un desastre, para lo cual debemos estar preparados.

Para efectos de identifi car momentos

con-cretos en los cuales el

concepto-herramien-ta de la “Acción sin Daño” adquiere especial

importancia, el esquema tradicional del “ci-clo de los desastres” nos resulta de ayuda (aunque no debemos olvidar la perspectiva crítica desde la cual lo utilizamos).

Gráfica 6.

Ciclo de los desastres

Fuente: Elaboración propia

ANteS

Intervención sobre la amenaza

Mitigación

Intervención sobre la vulnerabilidad

Adaptación

Alistarse para responder a un desastre o una emergencia que no se pudo evitar:

Preparación

en la terminología del

cambio climático

Evento desencadenante

Evento desencadenante

ANteS

Intervención sobre la amenaza

Prevención

Intervención sobre la vulnerabilidad:

Mitigación

Alistarse para responder a un desastre oa una emergencia que no se pudo evitar:

Preparación

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