La dinámica de las negociaciones del TLC Colombia-Estados Unidos

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(1)UNIVERS IDAD DE LOS ANDES FACULTAD DE C IENCIAS SOCIALES DEPARTAMENTO DE CIENCIA PO LÍTICA. LA DINÁMIC A DE LAS NEGOCIACIONES DEL TLC COLOMBIA-ES TADOS UNIDOS. LAURA CRIS TINA S ILVA S OLANO CÓDIGO: 200113840. DIRECTORA: Ph.D. ARLEN E TICKNER LECTOR: Ph.D. (c) RALF LEITERITZ. JUNIO 01 DE 2007.

(2) TABLA D E CONTENIDO. 1.. INTRODUCCIÓN ........................................................................................................ 3. 2.. MARCO TEÓRICO ................................................................................................... 10. 3.. 2.1. TEORÍAS SOBRE NEGOCIACIÓN EN POLÍTICA EXTERIOR..................... 10. 2.2. EL MODELO........................................................................................................ 17. APLICACIÓN DEL MODELO DE PUTN AM A LA N EGOCIACIÓN DEL TLC. COLOMBIA-ES TADOS UNIDOS ................................................................................... 27 3.1. ASPECTOS GENERALES .................................................................................. 27. 3.1.1. Negociación en el nivel I .................................................................................. 35. 3.1.2. Negociación en el nivel II ................................................................................. 53. 3.2. DINÁM ICA EN LA NEGOCIACIÓN SOBRE PROPIEDAD INTELECTUAL 63. 3.2.1. Negociación en el nivel I .................................................................................. 64. 3.2.2. Negociación en el nivel II ................................................................................. 71. 3.3. 4.. DINÁM ICA EN LA NEGOCIACIÓN SOBRE TELECOM UNICACIONES..... 74. 3.3.1. Negociación en el nivel I .................................................................................. 75. 3.3.2. Negociación en el nivel II ................................................................................. 79. CONCLUS IONES ...................................................................................................... 82. BIBLIOGRAFÍA ................................................................................................................ 90. 2.

(3) 1. INTRODUCCIÓN. El 18 de mayo de 2004 en la ciudad de Cartagena, Colombia, se dio inicio a la negociación de un Tratado de Libre Comercio entre Estados Unidos y algunos países de la región andina: Perú, Colombia y Ecuador. Un Tratado de Libre Comercio (TLC) es el resultado de una negociación entre dos o más países en la que éstos definen un conjunto de normas y procedimientos con el fin de incrementar los flujos de comercio e inversión, eliminando aranceles internos y cuotas de mercado existentes entre ellos, pero manteniendo las que cada uno tiene con el resto del mundo. Es decir, “de lo que se trata es que los países se pongan de acuerdo sobre en qué tiempo todas las partidas del universo arancelario se pondrán en cero arancel; se elaboran anexos con listas de productos y a cada una se le da un plazo diferente, pero –tarde o temprano- todo el comercio tendrá que fluir libremente” (Cornejo, 2006: 86). Sin embargo, en tratados de este tipo también suelen negociarse asuntos de tipo reglamentario, como propiedad intelectual, reglas de origen, medidas sanitarias, legislación laboral y de medio ambiente, entre otros, debido a que son temas considerados por la OM C como de vital importancia para un verdadero desarrollo del comercio internacional 1.. Un par de años atrás, Álvaro Uribe Vélez, como Presidente de la República de Colombia, apoyó la negociación del ALCA (Área de Libre Comercio de las Américas), aunque ésta se estancó en el año 2003, ante diferencias entre algunos Presidentes de la región. Hasta esa fecha, estas negociaciones eran lo más cercano que el gobierno. 1. P or ejemplo, no se liberaría el comercio para un bien si éste tiene arancel cero pero las medidas sanitarias que se le exigen para el ingreso a un país son demasiado estrictas.. 3.

(4) colombiano había estado en una negociación de un tratado de libre comercio entre varias naciones. El 30 de abril de 2003, ante varios factores como: i) el estancamiento del ALCA, ii) la cercanía del gobierno Uribe con el gobierno Bush, iii) la proximidad de la terminación del ATPDEA (Ley de Preferencias Arancelarias Andinas y de Erradicación de Drogas), y iv) el hecho de que otros países de condiciones socioeconómicas similares hubieran o estuvieran negociando tratados de este tipo con EEUU2, el Presidente colombiano lanzó la propuesta a Estados Unidos de suscribir un Tratado de Libre Comercio (TLC de aquí en adelante) entre los dos países. En agosto de ese mismo año, el Representante Comercial de Estados Unidos, Robert Zoellick, informó que Estados Unidos estaría dispuesto a negociar un TLC, pero no uno bilateral, sino un tratado con aquellos países andinos que estuvieran adscritos al ATPDEA, los mismos mencionados anteriormente 3.. Desde el momento en que se divulgó dicha noticia y a lo largo de todo el proceso de negociación, en los países andinos se ha realizado un minucioso seguimiento periodístico y se han publicado diversos análisis sobre este tratado. La mayoría de estos últimos se podrían clasificar en dos tipos: aquellos que responden a la pregunta sobre por qué sí o por qué no firmar un TLC con la potencia mundial, u otros más técnicos que muestran los efectos del tratado sobre ciertas cadenas productivas o bienes y servicios específicos, o los efectos sobre el crecimiento, el empleo y la pobreza. Sin contar estos estudios de valoración de impactos del TLC, existen unos pocos artículos que han orientado sus análisis, no hacia 2. P rimero México con el Nafta, luego Chile, para la fecha, países centroamericanos se encontraban negociando el Cafta, y más recientemente también P anamá. 3 Ésta fue la excusa perfecta para dejar a Venezuela por fuera del tratado, teniendo en cuenta las diferencias y tensiones entre el P residente Chávez y el P residente Bush (Hugo Chávez no sólo fue crítico del TLC Andino-Estados Unidos, sino también del ALCA). P or su parte Bolivia, aunque recibiera beneficios del ATPDEA, estaría como observador durante las negociaciones con posibilidad de adherirse más adelante al tratado. Por problemas de inestabilidad política al interior del país, Bolivia no era considerado por Estados Unidos como un país “ elegible” para negociar un Tratado de Libre Comercio. De todos modos, ante la llegada de Evo Morales a la presidencia de Bolivia, su participación cesó ante las críticas de este al gobierno norteamericano.. 4.

(5) los efectos económicos del tratado, sino hacia los aspectos políticos que caracterizan la negociación: muestran las diferencias existentes en la estrategia de negociación y en los intereses entre Estados Unidos y los países andinos.. Cornejo (2006) y Pulecio (2005) sostienen que el principal interés de Perú, Ecuador y Colombia para negociar el TLC es de carácter comercial, especialmente, buscan un mecanismo que le de continuidad a los beneficios comerciales del ATPDEA. Por su parte, para analistas como Cornejo (2006), Espinosa (2005), Flores (2006) y Pulecio (2005), EEUU busca algo más grande que el mercado andino: acude a la firma de TLCs bilaterales 4 con el objetivo, “desde el punto de vista estratégico (en función de sus intereses globales) y no tanto desde la perspectiva específica de la relación bilateral” (Cornejo, 2006: 96), de firmar tratados que constituyan un acuerdo base, el cual le permita ir más allá de lo que ha permitido la OM C. Esto con el fin de que, para cuando sea la hora de volver al escenario de este organismo multilateral, EEUU cuente con los votos de los países con los que ya firmó un TLC para que lo apoyen en sus prerrogativas, las cuales no podrán ser negadas dado que ya fueron aprobadas en los respectivos tratados. A esto se suma que “los temas que más han preocupado a los negociadores de la Oficina del Departamento de Comercio, durante el último año, han sido el tema laboral y las disputas que mantienen empresas estadounidenses en la región” (Camacho, 2006: 143).. 4. Según información del USTR, actualmente están en vigencia los TLC acordados con Australia, Bahrain, Chile, CAFTADR (Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y República Dominicana), Israel, Jordania, Malasia, Marruecos, Oman, Singapore y SACU (Southern African Customs Union: Botswana, Lesotho, Namibia, África del Sur y Swaziland). Están en proceso de ratificación en el Congreso estadounidense: Colombia, P erú, P anamá, Korea del Sur. (Tomado de http://www.ustr.gov/Trade_Agreements/Bilateral/Section_Index.html).. 5.

(6) En cuanto a las estrategias, artículos como los de Espinosa (2005), Pulecio (2005), Flores (2006), Camacho (2006) y Cornejo (2006), muestran cómo la fortaleza de Estados Unidos se deriva en gran parte de la tenencia de instrumentos institucionales y legales que le permiten al equipo negociador definir con gran especificidad y claridad los objetivos de cada negociación. Principalmente hacen referencia a la injerencia del Congreso norteamericano en la política de comercio exterior, especialmente a través de la ley Trade Promotion Authority, la cual le da al legislativo herramientas de control sobre el USTR (que es el ente negociador) durante el transcurso de negociaciones comerciales.. Algo muy lejos al modelo en los países andinos, en los cuales la estrategia, así como los estudios de impacto, se fueron formulando y elaborando a lo largo de las negociaciones (Cornejo, 2006). Además, según Pulecio (2005), en Colombia la estrategia se basó en dos supuestos precarios: uno, adoptar al USTR como el único interlocutor por parte de Estados Unidos, y dos, creer que Colombia sería tratado como aliado estratégico de este país en la región. Para este autor, el Presidente Uribe logró sacar adelante el tratado al interior del país gracias a su alta popularidad y mediante el apoyo de los principales gremios económicos, sin embargo, considera que la estrategia falló por desconocer el papel que juega el Congreso norteamericano en este tipo de tratados y porque nunca se recibió un tratamiento preferencial.. Estos son los principales puntos de los estudios que hasta el momento se han hecho sobre los aspectos políticos de la negociación del TLC Andino-EEUU. Como se puede apreciar, son muy pocos. Además, aún no existe un documento que le haya hecho seguimiento a todo el proceso de negociación; de hecho, los anteriores estudios se 6.

(7) realizaron cuando aún no habían culminado las negociaciones. Como consecuencia, hay muchos vacíos en la literatura, entre los cuales se pueden señalar: -. Es necesario estudiar con mayor detenimiento las acciones que llevaron a cabo (o que no ejecutaron) los equipos de los países durante las negociaciones y sus repercusiones, asimismo analizar las diferentes prácticas de los actores domésticos. Ello con el fin de identificar las estrategias de negociación, sus fortalezas y debilidades.. -. Tampoco se ha explicado por qué, aunque en un inicio la negociación era plurilateral, a lo largo de las rondas de negociación se fueron dividiendo los intereses de los países andinos, por lo cual el TLC se convirtió en tres tratados bilaterales5.. -. Los análisis no han tenido en cuenta las repercusiones que tuvieron algunos aspectos ajenos a la negociación, como procesos electorales en los países participantes, o la aprobación de terceros TLCs en el Congreso estadounidense, entre otros.. -. Aún no existe un estudio que de manera integral explique qué falló durante el proceso de negociación para que el Congreso norteamericano tenga actualmente en vilo la ratificación del TLC con Colombia.. -. En general, falta mayor precisión sobre cómo el gobierno colombiano manejó la negociación del tratado con Estados Unidos y con Ecuador y Perú, de tal manera que lo que negociara con ellos tuviera el apoyo de los actores al interior del país. M ás aun, si se conocen las tácticas elaboradas para alcanzar este objetivo, es posible evaluar en cuáles fue exitoso el gobierno y en cuáles no. Para ello es indispensable el estudio de los puntos arriba mencionados.. 5. Al final sólo fueron dos, el TLC P erú-EEUU y el TLC Colombia-EEUU, pues con la llegada de Rafael Correa (claro opositor del tratado) a la presidencia de Ecuador, se suspendieron las negociaciones entre este país y EEUU.. 7.

(8) -. Por último, los análisis que existen hasta el momento no se han realizado desde un marco teórico de política exterior.. Ante esto, el presente trabajo tiene como objetivo principal, realizar un estudio exploratorio sobre el TLC Colombia-Estados Unidos mediante la documentación de la dinámica de las negociaciones del tratado (lo cual no se ha hecho), con el fin de identificar mediante qué mecanismos se logró que este tratado fuera políticamente viable en Colombia. Para ello, la investigación se apoya metodológicamente del modelo de política exterior “Diplomacy and Domestic politics: The Logic of Two-Level Games”, o “Juego de dos niveles”, elaborado por Robert Putnam. Su aplicabilidad en las negociaciones del TLC deriva de que es un modelo que, contrario a otros que evalúan la influencia únicamente de factores domésticos o de factores internacionales (pero no ambos) en las decisiones de política exterior, se caracteriza por ser un modelo de equilibrio general, el cual muestra las conexiones entre la diplomacia y la política doméstica presentes en negociaciones internacionales.. Para facilitar un poco esta tarea, se estudiarán dos de las mesas de negociación en el TLC Colombia-Estados Unidos: Propiedad Intelectual y Telecomunicaciones. M ientras la primera de las mesas fue una de las que más debate suscitó y que, junto con Agricultura, fue de las últimas en cerrarse, la mesa de Telecomunicaciones logró avanzar mucho más rápido que la anterior. La escogencia de estos dos temas tiene un fin metodológico: que se pueda realizar una comparación entre dos mesas que evolucionaron de manera diferente durante todo el proceso de la negociación, con el fin de evaluar las estrategias que se utilizaron al interior de cada una. 8.

(9) A continuación, se hará una exposición de los posibles marcos teóricos que podrían haberse aplicado para explicar la viabilidad política del tratado, con el fin de justificar la aplicación del modelo de Robert D. Putnam. Asimismo, se explicará con detenimiento en qué consiste este marco teórico. Como se mencionó anteriormente, el “Juego de dos niveles” logra explicar la interconexión entre factores domésticos y sistémicos6, los cuales tienen lugar en negociaciones internacionales y determinan tanto el desarrollo de las mismas como los términos finales del acuerdo.. En el capítulo siguiente, se analizará la negociación del TLC entre Colombia y Estados Unidos utilizando el anterior modelo. Para ello, se documentarán las negociaciones entre los equipos negociadores, y entre el gobierno colombiano y los actores domésticos. Este método de análisis se realizará primero a nivel general, paso seguido en las mesas de Propiedad Intelectual y de Telecomunicaciones.. Para finalizar, posterior al desarrollo argumentativo, se pretende concluir que, independientemente de los efectos del tratado sobre el comercio exterior y la economía colombiana, el proceso de negociación para el gobierno colombiano fue de aprendizaje, lo cual refleja una débil capacidad negociadora. La idea central a debatir es que, el gobierno del Presidente Uribe no logró estructurar una estrategia satisfactoria ni para con EEUU ni para con Perú y Ecuador. Sin embargo, al interior del país logró obtener los medios y apoyos apenas necesarios para sacar adelante esta iniciativa comercial que, si bien tiene muchos detractores, también son muchos los que consideran que va en beneficio de la competitividad del país. 6. Es decir, del sistema internacional.. 9.

(10) 2. MARCO TEÓRICO 2.1. TEORÍAS SOBRE NEGOCIACIÓN EN PO LÍTICA EXTERIOR. Explicar por qué y cómo los Estados se relacionan entre sí, es un tema que ha sido ampliamente debatido en la literatura sobre relaciones internacionales. Los enfoques tradicionales (por ejemplo las teorías Realista, Liberal, Economía Política Internacional, entre otras) estudian los factores estructurales que dan forma a las relaciones económicas entre países, mientras otros como Fisher y Ury (1985) y Putnam (1993) hacen énfasis en los procesos de negociación (Bayne & Woolcock, 2003: 4).. Para el primer grupo teórico, los factores estructurales dan origen a diferentes niveles de análisis, dependiendo de dónde se encuentran las razones por las cuales los Estados se relacionan. A grandes rasgos se puede hablar de dos niveles: el sistémico (o internacional) y el doméstico. Según J. Rosenau, esta división se ha realizado con propósitos analíticos, sin embargo, “el comportamiento de la política exterior es una reacción a estímulos externos e internos” (Rosenau, 1980: 118).. Así pues, se sitúan en el nivel sistémico aquellas teorías para las cuales la estructura anárquica del sistema internacional y el poder relativo de los Estados en éste, determinan las relaciones económicas entre los mismos. Por lo tanto, este enfoque evalúa, en una negociación internacional, “cómo los oficiales del gobierno (por ejemplo, los diplomáticos económicos) responden a oportunidades o constreñimientos generados por la posición del país en el sistema internacional en cualquier momento del tiempo” (Woolcock, 2003: 24). 10.

(11) El Realismo se centra en este nivel de análisis. Este paradigma sostiene que los Estados, al actuar de manera unitaria 7 y racional en busca de maximizar su poder relativo (al de otros), generan en un sistema internacional anárquico, un estado latente de conflicto. Ante esto, la cooperación entre estos actores, mediada por la diplomacia y entendida como elaboración de alianzas estratégicas (que buscan un mayor poder relativo), es necesaria para mantener el balance de poder en el sistema. Sin embargo, la teoría considera que estos asuntos diplomáticos, así como los económicos, no afectan directamente el interés nacional como sí lo hacen los temas político-militares, por lo cual su impacto en las relaciones internacionales es considerablemente menor (M ejía & Tickner, 1993: 6-7). Ante esto, es de suponer que, en negociaciones internacionales, …los realistas esperarían que el poder relativo de los Estados nacionales moldeen los resultados de las negociaciones. Un enfoque realista esperaría, por tanto, que los negociadores se concentraran en las ganancias relativas, o en si una de las partes obtiene más que la otra (Woolcock, 2003: 24) 8. La teoría Liberal también es sistémica. Para sus defensores, “modernización e interdependencia implican un proceso de cambio y progreso que hace que la guerra y el uso de la fuerza se vuelvan cada vez más obsoletos” (Jackson & Sorensen, 1999: 39). Esto lleva a que, en este nuevo mundo, las relaciones entre Estados deben ser reguladas por instituciones internacionales para facilitar la cooperación y la mediación de conflictos entre los mismos.. 7. Un Estado unitario implica que el interés nacional que debe ser defendido es uno solo, específicamente la búsqueda de mayor poder. En palabras de Morgenthau: “ las políticas exteriores de todas las naciones deben necesariamente hacer referencia a la supervivencia como requisito mínimo. Así, todas las naciones están obligadas a proteger su identidad física, política y cultural frente a la usurpación por parte de otras naciones” (Morgenthau, 1990: 100), de intereses infranacionales y de intereses supranacionales. 8 Traducción de la autora de este trabajo.. 11.

(12) Una de las corrientes liberales es la teoría de la Interdependencia, la cual reconoce que existen diferentes intereses y presiones de actores sociales, económicos y políticos de carácter doméstico, transnacional y gubernamental, que influyen en la constitución de varios intereses nacionales (mas no de EL interés nacional) y en la política externa. La Interdependencia sostiene que los recursos de poder (lo que se denomina “poder potencial”, es decir, además de lo estratégico militar, recursos como los económicos) se convierten en poder real a través de la negociación, es decir, mediante ésta los Estados buscan disuadir conflictos al poner sobre la mesa la interdependencia de recursos económicos y políticos entre las partes (Keohane & Nye, 1988, 22-24). De esta manera, los países tercermundistas se alían para buscar una mayor interlocución en el sistema (M ejía & Tickner, 1993: 7-8).. Si se asume que las relaciones internacionales de tipo económico tienen que ver tanto con factores internacionales como domésticos y al mismo tiempo con factores económicos y políticos, el Realismo y el Liberalismo se quedan cortos para explicar la negociación de un tratado de libre comercio, pues, “en ambas teorías, los resultados cambian únicamente como respuesta a constreñimientos externos, mas no por cambios domésticos” (M oravcsik, 1993: 5). La teoría realista permite explicar en una negociación asimétrica como el TLC Colombia-Estados Unidos, la ventaja de este último para obtener un resultado más ventajoso para él que para la contraparte, gracias a su poder político y económico. Sin embargo, no logra sustentar por qué un país pequeño busca esa negociación, ni qué factores internos inciden en esa decisión y en el proceso mismo. Por su parte, la teoría de la interdependencia, si bien introduce nuevos actores e intereses y abre diversos campos para la negociación, termina asumiendo que los factores domésticos, al apreciarse como similares entre Estados, son dados. De manera que la teoría termina 12.

(13) aceptando al Estado como actor principal en el sistema internacional y no logra explicar cómo interactúan simultáneamente los factores domésticos y los sistémicos.. Por otro lado, las teorías que consideran que las relaciones económicas entre Estados están definidas por la economía nacional, los diferentes grupos de interés y el Estado, se sitúan en el nivel doméstico. Para este tipo de teorías, “el Estado no actúa en respuesta al sistema internacional, sino que lo constituye” (M oravcsik, 1993: 5), pues las decisiones de política exterior de los Estados, así como las decisiones de política interna, deben ser sometidas a un proceso deliberatorio al interior del país.. En este campo de análisis se pueden divisar dos tipos de marcos teóricos: aquellos que hacen énfasis en la sociedad y aquellos que lo hacen en el Estado. Los primeros se centran en la estructuración de una política económica hacia el exterior a través de demandas que el sector privado, clases sociales, ONGs y otros grupos de interés hacen al gobierno nacional. Emulando la teoría del principal-agente, “los oficiales del gobierno son vistos por estos grupos de interés o intereses principales como agentes. Por ejemplo, la política comercial es formada por el balance entre defensores del libre comercio y del proteccionismo” (Woolcock, 2003: 28) 9. El agente, porque para maximizar su utilidad, que en la mayoría de los casos es la reelección, el gobierno debe balancear las presiones de los diferentes grupos. Esto implica que estas teorías usualmente ven al gobierno como un actor unitario, pues no aprecian los diversos intereses entre ramas de poder o entre ministerios. (Woolcock, 2003: 28).. 9. Traducción de la autora de este trabajo.. 13.

(14) Por su parte, las teorías que se centran en el Estado, estudian cómo las instituciones que definen las reglas y normas de toma de decisiones políticas así como la estructura organizacional del Estado determinan la conformación de una política económica de carácter internacional. En la práctica, estos análisis son aplicados para evaluar el grado de autonomía que las instituciones políticas dan a los diplomáticos en negociaciones internacionales, por ejemplo, los constreñimientos que impone el Congreso estadounidense a los negociadores del USTR para concertar tratados comerciales con otras naciones. Otros marcos de este tipo analizan la influencia de oficiales u hombres de Estado en la consecución de este tipo de políticas. Dentro de éstos, A. George sostiene que “las relaciones entre los Estados están configuradas por la forma en la cual los líderes se ven entre sí, y de manera más general, por sus creencias acerca de la naturaleza del conflicto dentro del sistema internacional” (George, 1991: 65). Este razonamiento permitiría entender el papel que jugaron los Presidentes de los cuatro países participantes en la negociación del TLC Andino-Estados Unidos. Ikenberry (1988), estudia las dos anteriores variables para mostrar cómo la estructura organizacional y el hombre de Estado ayudan a conectar las fuerzas domésticas e internacionales en la política económica exterior. Sin embargo, este último no permite examinar qué tipo de acciones son llevadas a cabo también por actores domésticos así como transnacionales y ONGs, ni tampoco los efectos de las mismas.. Hasta el momento hemos mencionado teorías de relaciones internacionales que estudian los factores estructurales, sistémicos o domésticos, que explican la política económica exterior de los países. El problema con estos enfoques es que cada uno de ellos permite evaluar sólo una parte de todo el panorama de una política económica internacional 14.

(15) pero no logran articular la interrelación que existe entre los dos tipos de factores, en palabras de J. Ikenberry: Ambos, explicaciones sobre política económica internacional centradas en la sociedad y en el sistema sufren de lo que se conoce como caja negra en el entendimiento de las decisiones de política. Cada aproximación propone un set de fuerzas que fomentan o inhiben tipos particulares de política. No es claro cómo esas 10 fuerzas sociales o internacionales dan forma a la política. (Ikenberry, 1988:220) .. Además, dado que este trabajo tiene como objetivo estudiar el proceso de la negociación del Tratado de Libre Comercio de Colombia con Estados Unidos y las diferentes estrategias, circunstancias y acciones que afectaron de una u otra forma el mismo, es necesario encontrar un marco teórico que permita entender cómo las diferentes variables domésticas e internacionales son transmitidas y mediadas dentro de esa caja negra. Por tanto, como aquí el interés se centra en el proceso de toma de decisión de los diferentes actores, con el fin de evaluar qué tan bien se negoció, es necesario acudir a un modelo que si bien considere variables estructurales, se centre en el proceso de negociación. Para explicar qué entendemos por esto acudimos a J. Odell: En resumen, negociación y bargaining hacen referencia a una secuencia de acciones en las cuales dos o más partes hacen demandas y propuestas entre ellas en busca de propósitos creíbles de alcanzar un acuerdo y hacer cambiar la acción de al menos un actor. Concretamente, el proceso de negociación económica internacional se refiere a lo que los ministros de finanzas y comercio y diplomáticos como un grupo, acompañados algunas veces por otros, hacen los unos con los otros. El proceso incluye las estrategias que los negociadores eligen, cómo los mercados y negociadores influyen los unos en los otros, si incluyen tácticas que desentierran posibilidades de ganancias compartidas, cuántas veces usan tácticas para evitar desviarse [de la negociación], y cómo ellos giran en torno a formar y separar coaliciones. Este proceso incluye cómo las acciones del negociador cambian la política doméstica en busca de su propia y la de la otra parte y la probabilidad de la posterior ratificación. El resultado [outcome] se refiere a los términos de un acuerdo de gobierno o un acuerdo implícito (o un impasse), mas no a los efectos que el acuerdo oficial pueda tener en los mercados o en la política. El contexto involucra las condiciones del entorno que los diplomáticos de finanzas y comercio 10. Traducción de la autora de este trabajo.. 15.

(16) normalmente enfrentan y no pueden influir en el corto plazo –cultura, condiciones de seguridad internacional, instituciones internacionales o instituciones políticas 11 domésticas-. (Odell, 2000: 4) .. En la literatura sobre teorías de negociación, existe una rama que se conoce como Negociación Verbal, la cual desarrolla una teoría general sobre los procesos de negociación, estudiando sus componentes, fases, influencias, y demás características (Odell, 2000: 16). Entre sus máximos exponentes se encuentran Fisher y Ury12, los cuales construyen una especie de manual sobre cómo negociar. La tesis sobre la cual gira su teoría es que todo negociador debe basarse no en una posición a defender sino en cuatro principios: uno, no personalizar la negociación ni los problemas que se presenten durante el transcurso de la misma, dos, defender el interés (qué es lo que se quiere con la negociación) y no la posición, tres, generar varias opciones o propuestas que sean de beneficio mutuo, y cuatro, insistir a la contraparte que el resultado se base en un criterio objetivo (Fisher & Ury, 1985: 12). Ello, porque según los autores, negociar con base en posiciones, lo cual implica que “cada lado asume una posición, argumenta en su favor, y hace concesiones para llegar a un compromiso” (Fisher & Ury, 1985: 3), es una estrategia que no es eficiente pues, en la medida en que ninguna de las partes desea ceder en su posición, terminan aumentando el tiempo de la negociación, los costos de transacción que ello acarrea, la probabilidad de que no se llegue a un acuerdo e incluso de que se deteriore la relación entre las partes. Argumentan además, que suele suceder que utilizar esta estrategia se torna en un juego de orgullo entre los negociadores, en el que se vuelve más importante mantener la posición que perseguir el interés que sin negociación no se podría obtener.. 11. Traducción de la autora de este trabajo. Quienes además fundaron el P royecto de Negociación de Harvard, iniciativa que a partir de los razonamientos, investigaciones y experiencias en negociación de estos dos autores, busca la enseñanza y el entrenamiento en resolución de conflictos, desde personales hasta internacionales. 12. 16.

(17) Este marco teórico servirá en este trabajo para complementar la evaluación que se haga de la negociación colombiana en el TLC con Estados Unidos, especialmente, como dicen sus autores, para mostrar que si la contraparte es poderosa, es decir, Si la otra parte tiene buenos fusiles, usted no querrá que la negociación se convierta en una balacera. M ientras más fuerte parezca ser la otra parte en cuanto a poder físico o económico, más le conviene a usted negociar con base en los méritos de la cuestión. (Fisher & Ury, 1985: 123).. Aunque el anterior modelo permite identificar si los negociadores colombianos se basaron en posiciones o en méritos, tenerlo como única guía de análisis nos regresaría a una caja negra en la cual no se aprecia cómo los factores domésticos e internacionales afectan la estrategia de negociación. De allí que se haya decidido utilizar el “Juego de dos niveles”, teoría elaborada por Robert D. Putnam13, la cual no sólo logra explicar cómo interactúan los dos niveles (sistémico y doméstico) durante el proceso de una negociación sino también las estrategias de regateo (“bargaining” –en inglés) de los actores involucrados, así como sus repercusiones. A continuación se explicará con mayor precisión en qué consiste este marco teórico.. 2.2. EL MODELO. Como se mencionó anteriormente, “Diplomacy And Domestic Politics: The Logic Of Two-Level Games” 14 es un modelo que logra superar la distinción realizada por la. 13 Robert D. P utnam es Malkin P rofessor de Política Pública de la Escuela de Gobierno John F. Kennedy de la Universidad de Harvard, fue decano de la misma, así como también fue P residente del American Political Science Association. 14 En 1988, Robert D. P utnam publicó por primera vez el modelo “ Diplomacy And Domestic P olitics: The Logic Of TwoLevel Games” en la edición de verano de la revista International Organization 42. Sin embargo, cinco años más tarde, en 1993, editó junto con P eter Evans y Harold Jacobson, el libro Double-Edged Diplomacy. Internacional Bargaining and. 17.

(18) mayoría de los marcos teóricos entre el plano nacional y el internacional y, está estructurado de tal forma que, permite identificar las conexiones entre diplomacia y política doméstica presentes en negociaciones internacionales. El modelo explica cómo interactúan simultáneamente los factores domésticos y sistémicos en situaciones de este tipo, mediante un juego de dos niveles: -. En el primer nivel, Nivel I, se da la negociación a nivel internacional, en la que se formula una propuesta que será sujeta a la aprobación de las partes negociadoras; en este nivel, “los gobiernos nacionales buscan maximizar su propia habilidad para satisfacer las presiones domésticas, mientras minimizan las consecuencias adversas de los procesos internacionales” (Putnam, 1993: 436). Aplicado al TLC entre Colombia y Estados Unidos, consiste en observar durante las rondas de negociación la dinámica entre los equipos negociadores de cada país.. -. En el segundo nivel, Nivel II, al interior de cada grupo, sus integrantes discuten si ratifican o no la propuesta planteada, es decir, es la negociación a nivel nacional, en la cual “ grupos domésticos persiguen sus propios intereses mediante presiones al gobierno para que adopte políticas que les sean favorables, mientras los políticos buscan poder por medio de coaliciones con estos grupos de interés” (Putnam, 1993: 436). Aplicado al TLC, consiste en observar el proceso deliberativo al interior de cada país, a través de: i) la dinámica durante las rondas de negociación entre el equipo negociador colombiano y los actores presentes en el “Cuarto de al Lado” y en el “Cuarto del Congreso”15, ii). Domestic Politics, en el cual desarrollan el modelo y lo aplican a estudios de casos de negociaciones internacionales sobre seguridad, asuntos económicos y relaciones entre norte y sur. En la introducción de este libro, Andrew Moravcsik estudia con mayor detenimiento los componentes del modelo inicial de Putnam. A continuación se hará un resumen del “ juego de dos niveles” a partir de las lecturas de P utnam y de Moravcsik. 15 Estos dos cuartos consistían en salones contiguos a la mesa de negociación internacional que se instalaban en cada una de las rondas. Al Cuarto de al lado asistían empresarios y grupos civiles, y al del Congreso asistían tanto congresistas como representantes de gobiernos locales.. 18.

(19) reuniones con gremios económicos y sociedad civil que el gobierno nacional organizaba días después de cada ronda de negociación, con el fin de evaluar la ronda que terminaba y discutir la posición colombiana para la siguiente, iii) comunicados a través de cartas y artículos de prensa entre los anteriores actores u otras reuniones entre los mismos.. Por medio de esta diferenciación por niveles, se trata de demostrar que, para que el TLC fuera políticamente viable, no sólo es clave entender el peso que tiene el equipo negociador estadounidense y la presión que ejerce la gran potencia mundial para imponer su posición en el acuerdo, sino también percatarse de que el gobierno colombiano, en cabeza del Presidente Álvaro Uribe, requirió del apoyo de algunos actores al interior del país para poder llevar a feliz término las negociaciones. Por lo tanto, el Presidente de la República y su equipo negociador no sólo aparecen en los dos niveles, sino que además tienen la tarea de hacer viable la negociación en los dos (ver Gráfico No.1), deben lograr balancear su estrategia diplomática, de tal forma que ésta logre ser apoyada por actores al interior del país. Este estudio investigará cómo logró eso el gobierno colombiano en las negociaciones del tratado de libre comercio con Estados Unidos.. En otras palabras, el juego de dos niveles es un proceso iterativo en el que los gobiernos de los países negociantes deben velar constantemente por que lo que negocie en el plano internacional sea apoyado por sus constituyentes y a la inversa, que lo que negocie en el plano doméstico logre la aprobación por el equipo negociador de la contraparte.. 19.

(20) Gráfico No.1. Interacción entre Niveles I y II Empr esarios. Gobierno/ Presidente de país B. Negociaciones Nivel I. Gobierno/ Presidente de país A. Organismos de control. Negociaciones Nivel II. Congreso. Sociedad civil. Fuente: Modificación de la autora al Gráfico No. 1 (p.6) de: MINISTERIO DE COMERCIO, INDUSTRIA Y TURISMO (2005). La Negociación del TLC de Colombia con los Estados Unidos. Disponible en web: http://www.tlc.gov.co/VBeContent/Documentos/tlcsept2005/participacion/cartilla2.pdf. El “juego de dos niveles” de Putnam sostiene que la propuesta realizada por uno de los equipos negociadores que tiene mayor probabilidad de ser aprobada por la contraparte, estará dentro de un win-set, el cual consiste en un set que contiene todos los posibles acuerdos que se alcanzarían en el Nivel I pero que al mismo tiempo lograría ser ratificado por los constituyentes en el Nivel II, esto es, que ganaría la mayoría necesaria entre los integrantes del grupo doméstico para ser aprobado (lo cual implica obtener apoyo de los actores al interior del país durante las negociaciones, pero también del Congreso para su posterior ratificación). (Putnam, 1993: 439).. Es decir, cada uno de los países participantes en la negociación elabora un win-set, o en otros términos, una canasta que engloba todas aquellas propuestas que los negociadores consideran podrían ser aceptadas tanto en el plano doméstico como en el internacional. De manera que, entre mayor sea el win-set en tamaño, es decir, entre más abarque, mayor probabilidad de políticas coincidentes y por tanto, de aprobación de la propuesta (Ver Gráfico No. 2). Por el contrario, entre más pequeño, mayor es el ries go de “desertar. 20.

(21) involuntariamente”, es decir, que el negociador en el Nivel I no logre cumplir la promesa pactada con los grupos de su nación en Nivel II, porque falló la ratificación en el primer nivel.. Gráfico No.2. Dinámica de los win-sets. Win-set de país A: Propuestas de posibles acuerdos del Nivel I que serían ratificados en el plano doméstico de A. Texto fi nal del tratado. Win-set de país B: Propuestas de posibles acuerdos del Nivel I que serían r atificados en el plano doméstico de B. Fuente: Elaboración de la autora. Sin embargo, el autor señala que el tamaño del win-set puede verse afectado por los siguientes tres factores (Putnam, 1993: 443-452): i). Las preferencias y la distribución de poder y posibles coaliciones entre los participantes en el Nivel II, las cuales dependen de qué tan homogéneos son estos grupos de interés, pues en la medida en que se encuentre más divididos, mayor es la probabilidad de que se deserte involuntariamente. Es decir, si los actores internos son homogéneos, la discusión gira alrededor de lograr la aprobación del tratado en el Nivel I pues la ratificación en el Nivel II estará garantizada. Pero si no lo son, el negociador principal tiene que analizar, entre las preferencias de cada uno de los grupos de interés nacionales, qué sacrificar a cambio de qué, con el fin de identificar el punto de equilibrio en el cual hay menor pérdida de votos que permita aprobar una propuesta. Existen también ciertas estrategias que el autor denomina enlaces sinérgicos, en las que, para buscar ratificar ciertos temas que no se encontraban originalmente en el win-set doméstico, el hombre de Estado relaciona. 21.

(22) su consecución con la negociación de un acuerdo internacional (M oravcsik, 1993: 25). Por ejemplo, los gobiernos tienden a vender la idea de que para la generación de empleo es indispensable la firma de tratados de libre comercio con otras naciones. Una variación de esta táctica es lo que se conoce como confabulación del jefe de gobierno (“COG16 collusion” –en inglés), en la cual éste, a través de una fuerte labor diplomática, negocia bienes políticos o económicos con la contraparte internacional a cambio de que mejore su imagen al interior de su país (M oravcsik, 1993: 26).. ii) Las instituciones políticas en las cuales se mueve el Nivel II, pues los arreglos institucionales, tanto formales como informales, junto con el nivel de autonomía del hombre de Estado para reformar estos arreglos, logran aumentar (o disminuir) el tamaño del win-set. Algunas estrategias de este tipo, que puede llevar a cabo el Presidente para modificar el win-set, consisten en: a) manipular la información que el Presidente junto con su equipo negociador dan a los actores internos, b) reforzar la disciplina del partido del gobierno, c) modificar el procedimiento de ratificación del acuerdo (por ejemplo, si es por mayoría simple la ratificación, más fácil y rápido este procedimiento) d) realizar una reforma institucional que se alinee con el acuerdo a negociar, e) movilizar la sociedad civil a su favor, f) realizar pagos secundarios (“side-payments” –en inglés) para buscar el apoyo de ciertos grupos (especialmente los “swing-groups”, es decir, los que ni ganan ni pierden con el acuerdo, pues éstos son menos costosos para conseguir su apoyo que aquellos. 16. COG: Chief of Government. 22.

(23) grupos que son fuertes opositores del acuerdo), g) modificar la agenda interna del gobierno, entre otros. (M oravcsik, 1993: 25-26). Otra táctica que puede usar el gobierno nacional es alterar los constreñimientos domésticos de la contraparte. Para ello puede buscar apoyo en constituyentes del otro país, ante lo cual puede realizar pagos secundarios, ofrecer beneficios (por ejemplo a multinacionales que tengan presencia en ambos países) o hacerles más costosa la no aprobación del tratado a estos agentes. También puede recurrir a lo que se conoce como reverberación (“reverberation” –en inglés), ésta se presenta cuando las acciones de un país alteran las expectativas que grupos sociales del otro país tienen sobre el tratado, lo cual puede suceder por persuasión, por ejemplo a través de la visita de una Presidente al otro país, o por el mismo curso de la negociación que hace que la opinión pública cambie su visión del tratado. Sin embargo, para que esto funcione, es indispensable que este tipo de amenazas sean creíbles. (M oravcsik, 1993: 29).. iii) Las estrategias de negociación de los negociadores en el Nivel I. En general, la estrategia tradicional de expandir el win-set para hacerlo más abarcador, explicada anteriormente, es conocida como relajar las reglas (“cutting slack” –en inglés). Una estrategia contraria, denominada atar las manos (“tying hands” –en inglés), consiste en que los negociadores en el nivel I, la mesa internacional, tienen incentivos a presentar a su contraparte un win-set que es menor al que en “realidad” sería, con el fin de buscar que la contraparte ceda más. Aquí entra a jugar un papel central la (in)certidumbre, es decir, es clave que la contraparte crea que el win-set. 23.

(24) que le están proponiendo es aquél que logra obtener apenas los votos necesarios para su ratificación en el nivel II. (M oravcsik, 1993: 28). Según Putnam, un mayor win-set obtenido por una mayor autonomía del gobierno a nivel nacional, le permite obtener un acuerdo con mayor facilidad pero al mismo tiempo debilita su posición de negociación a nivel internacional, y viceversa. Es decir, un win-set amplio se vuelve desventajoso porque hace que, en el momento de “regatear” una propuesta, la contraparte ejerza mayores presiones sobre el proponente del win-set, lo cual significa que la capacidad negociadora de este último es más débil. Recíprocamente, un win-set pequeño debido a constreñimientos domésticos17 puede ser ventajoso porque le da mayor poder de negociación a su proponente en la medida en que incita al otro a ceder para buscar una propuesta que sí logre aceptación en los dos niveles. (Putnam, 1993: 441). Lo anterior muestra que los negociadores se deben enfrentar a un dilema táctico: Por ejemplo, una manera efectiva de demostrar compromiso con una posición en la negociación del Nivel I es conseguir apoyo de sus constituyentes (por ejemplo, apoyando una huelga, o denunciando en el exterior prácticas injustas de comercio). Por el otro lado, estas tácticas pueden tener efectos irreversibles sobre las actitudes de los constituyentes, dificultando la posterior ratificación del acuerdo comprometido. A la inversa, consultas preliminares al interior del país, las cuales buscan disminuir la resistencia de los constituyentes con antelación al proceso de ratificación, pueden debilitar la habilidad del negociador para proyectar una imagen implacable al exterior. (Putnam, 1993: 451).. Aunque el juego de dos niveles se centra en el papel que cumple el equipo negociador (el cual representa al gobierno nacional y la voluntad del Presidente de la República) en conseguir que el tratado sea políticamente viable, es decir, en lograr una. 17. Se presenta cuando el negociador le dice a su contraparte que si bien le gustaría aceptar su propuesta, ésta no sería apoyada al interior del país (Putnam, 1993: 441).. 24.

(25) negociación simultánea en el plano doméstico y en el internacional, la estructuración del modelo en dos niveles da cabida para contemplar que existen tácticas que realizan los grupos sociales de cada uno de los países negociantes tanto en el Nivel I como en el II (ver Gráfico No.3). Por ejemplo, puede ocurrir que empresarios y/o grupos civiles de ambos países realicen alianzas transnacionales, o que funcionarios públicos, por ejemplo Congresistas (también de ambos países) realicen alianzas transgubernamentales. Ello con el fin de cooperar o intercambiar los resultados finales del acuerdo, o de fortalecer su posición frente a otros grupos sociales, o de hacer oposición a uno o ambos gobiernos. (M oravcsik, 1993: 32).. Gráfico No.3. Papel de los grupos domésticos de ambos países, su relación entre ellos y con el gobierno nacional Gobierno/ Presidente de país A. Empr esarios del país B. Sociedad civil del país B. Congreso del país B. Negociaciones Nivel II del país B. Empr esarios del país B. Negociaciones Nivel II del país A Gobierno/ Presidente de país B. Sociedad civil del país A. Congreso del país A. Fuente: Modificación de la autora al Gráfico No. 1 (p.6) de: MINISTERIO DE COMERCIO, INDUSTRIA Y TURISMO (2005). La Negociación del TLC de Colombia con los Estados Unidos. Disponible en web: http://www.tlc.gov.co/VBeContent/Documentos/tlcsept2005/participacion/cartilla2.pdf. Un último punto del “juego de dos niveles”, pero no menos importante, y que ya se ha venido mencionando, es el papel que juega el Presidente de la República, pues bien puede pasar que éste no comparta las mismas preferencias respecto al tratado de los actores internos. Entre las razones que pueden motivar al Presidente a negociar se encuentran: fortalecer su popularidad con la aprobación de la negociación –para lo cual puede reforzar 25.

(26) sus apoyos políticos o minimizar las pérdidas del tratado-, o llevar a cabo la negociación porque él considera es la mejor opción para su país, o lograr, por medio del acuerdo internacional, ejecutar acciones al interior del país, que sin el argumento del tratado de por medio no hubiera podido lograr. (M oravcsik, 1993: 30-31).. En el siguiente capítulo se evaluará la negociación del TLC entre Colombia y Estados Unidos por medio del juego de dos niveles que se observó tanto en la negociación en general, como en la de los capítulos sobre telecomunicaciones y propiedad intelectual. Para lograr eso, fue necesario un proceso previo de investigación que consistió en los siguientes pasos: i) Definir las características generales del TLC entre Colombia y Estados Unidos: ¿cuál es el procedimiento a seguir hasta su aprobación?, ¿qué temas se discuten?, ¿cómo se organizaron las negociaciones?, en teoría, ¿cómo se definían las estrategias de negociación?, ¿cuáles eran los objetivos en las mesas de telecomunicaciones y propiedad intelectual? ii) Recolectar información disponible en medio escrito o electrónico: textos elaborados por el M inisterio de Comercio para explicar e informar en qué consiste el TLC y el desarrollo del mismo; comunicados de prensa del M inisterio de Comercio y del USTR, artículos de prensa de periódicos (El Tiempo, El Espectador, Portafolio, La República) y de revistas (Semana, Cambio, Dinero); oficios y cartas enviadas entre el equipo negociador colombiano y algunos gremios empresariales, organismos de control y ONGs (derechos de petición, consideraciones que según estos grupos el gobierno debía tener en cuenta, comentarios, convocatorias a reuniones, entre otras).. 26.

(27) iii) Acudir a las fuentes directas de información por medio de entrevistas a: jefes o miembros del equipo negociador colombiano, representantes de empresas y gremios económicos de los sectores de telecomunicaciones y propiedad intelectual, representantes de ONGs en defensa de los medicamentos genéricos, representantes de gobiernos locales y un veedor ciudadano que hizo seguimiento al tema de biodiversidad. iv) Confrontar las diferentes fuentes informativas para re-construir el panorama de la negociación y documentar los aspectos principales de la misma. Primero, se explicarán en qué consistían y cómo se construyeron los win-sets de Colombia y de Estados Unidos. Luego, para cada nivel (I y II) se estudiará cómo el contexto de la negociación afectó su procedimiento, así como las acciones que se hicieron y se dejaron de hacer por los diferentes actores (domésticos y equipos negociadores de los países participantes), por medio de las estrategias que según Putnam (1993) y M oravcsik (1993) –explicadas anteriormente-, modifican los win-sets.. 3. APLICACIÓN DEL MODELO DE PUTN AM A LA N EGOCIACIÓN DEL TLC COLOMBIA-ES TADOS UNIDOS 3.1. AS PECTOS GENERALES. El procedimiento de un Tratado de Libre Comercio implica, para las negociaciones entre Estados Unidos y Colombia, los siguientes pasos:. 27.

(28) 1. Iniciativa de alguna de las partes: el Presidente Álvaro Uribe, en una de sus visitas oficiales al Presidente de Estados Unidos George W. Bush, le propuso a éste negociar un TLC entre los dos países. 2. Acuerdo para negociar: en respuesta a la solicitud del Presidente colombiano, en agosto de 2003 el Representante Comercial de Estados Unidos, Robert Zoellick, anunció oficialmente la intención de su país de iniciar negociaciones para la firma de un tratado de libre comercio, el cual fue condicionado a que fuera con Colombia, Ecuador y Perú. 3. Negociación por temas y a través de rondas: los temas que fueron sujetos a negociación en. el TLC. Colombia-Estados. Unidos,. fueron. organizados. en. 21. mesas,. correspondientes a cada uno de los capítulos que integrarían el texto definitivo del tratado (Ver Gráfico No. 4). Estos temas fueron discutidos a lo largo de 14 rondas de negociación, desde el 18 de mayo de 2004 hasta el 17 de febrero de 2006. 4. Revisión del texto definitivo: una vez cerradas todas las mesas de negociación, se procedió a la verificación del tratado, en lo relacionado con normatividad y certificación de que los textos en inglés y en español dijeran lo mismo. 5. Firma del tratado por parte de los gobiernos: la firma busca garantizar que el contenido del texto es el definitivo, o sea, que ése texto es el que pasa a proceso de ratificación, el cual no puede ser modificado. El 22 de noviembre de 2006 el Representante Comercial de Estados Unidos y el M inistro de Comercio, Industria y Turismo de Colombia dieron por culminado el proceso de determinación del TLC entre los dos países con la firma del acuerdo. Sin embargo, para su aplicación se requiere el cumplimiento de los siguientes pasos. 6. El texto es sometido a consideración de los Congresos de los respectivos países para su aprobación. Actualmente el Congreso colombiano se encuentra discutiendo el tratado, 28.

(29) mientras que en Estados Unidos no se ha incluido en la agenda legislativa del presente año (2007). 7. Una vez aprobados son ratificados y en ese momento se vuelven obligatorios para las partes. 8. En el caso de Colombia, la Constitución Política exige un requisito adicional, consistente en la revisión previa de la Corte Constitucional.. Esta investigación se centra en el estudio del paso 3, aunque se harán algunas alusiones a los puntos 6 y 8. Además, es necesario aclarar que aunque gira en torno a la viabilidad política del tratado en Colombia, se mencionan ciertos aspectos tanto de Estados Unidos como de los países andinos, en la medida en que son pertinentes para entender la estrategia de negociación colombiana, sus debilidades y sus fortalezas.. Tabla No.1. Organización de los temas de negociación por mesas. Fuente: MINISTERIO DE COMERCIO, INDUSTRIA Y TURISMO (2005). La Negociación del TLC de Colombia con lo s Estados Unidos. Disponible en web: http://www.tlc.gov.co/VBeContent/Documentos/tlcsept2005/participacion/cartilla2.pdf. 29.

(30) El primer paso en la evaluación del proceso de negociación es comenzar por lo que inicialmente realizan los países participantes, estos es, definir sus win-sets. En cuanto al estadounidense, este país ha venido armando un marco de negociación a lo largo de muchos años, en los cuales ha estado negociando tratados de libre comercio bilaterales con un gran número de países, especialmente tercermundistas. Analistas como Cornejo (2006), Espinosa (2005), Flores (2006) y Pulecio (2005), coinciden en que Estados Unidos recurre a este tipo de acuerdos cuando en el plano multilateral (es decir, en la OM C), no logra obtener concesiones a su favor (como el fracaso de la Ronda Doha de 2001, especialmente en el tema de patentes de medicamentos), por lo cual busca, por medio de TLCs, obtener de sus socios los compromisos que no consiguió a través de la OM C. En otras palabras, el objetivo de la potencia mundial es “desde el punto de vista estratégico (en función de sus intereses globales) y no tanto desde la perspectiva específica de la relación bilateral” (Cornejo, 2006: 96), firmar tratados que constituyan un acuerdo base, el cual le permitirán ir más allá de lo que le ha permitido la OM C, con el fin de que, para cuando sea la hora de volver a las negociaciones en este organismo multilateral, EEUU cuente con los votos de los países con los que ya firmó un TLC para que lo apoyen en sus prerrogativas, las cuales no podrán ser negadas dado que ya fueron aprobadas en los respectivos acuerdos bilaterales.. A esto se suma que Estados Unidos cuenta con un gran constreñimiento doméstico para la negociación de acuerdos comerciales, un lineamiento jurídico, el Trade Promotion Authority (TPA) o Ley de Promoción Comercial, la cual fue promovida y aprobada mediante un acuerdo bipartidista en el Congreso estadounidense. Debido a esto, a que el TPA haya sido concertado entre demócratas y republicanos, autores como Camacho (2006) 30.

(31) y Cornejo (2006) argumentan que la estrategia de Estados Unidos en toda negociación de comercio internacional es una política de Estado mas no de gobierno, es decir, no es una política transitoria de la administración de turno, sino una política que es común a los partidos, que es apoyada por diferentes fuerzas y actores sociales.. Dicha ley, por un lado, define con total claridad las reglas de juego (Camacho, 2006): establece tanto los objetivos de una negociación comercial como los procedimientos en que ésta debe incurrir en la rama legislativa, es decir, da una guía sobre cómo debe actuar y qué debe tener en cuenta el equipo negociador. Por otro lado, el TPA creó un grupo de supervisión del Congreso, el cual hace que las jugadas en las negociaciones sean limitadas y controladas por este organismo. EL COG, como se le conoce por sus siglas (Congressional Oversight Group), está encargado de “analizar y hacer sugerencias al Representante de Comercio sobre los objetivos de la negociación, las estrategias y su cumplimiento. El COG puede llamar incluso al Ejecutivo para consultas especiales sobre ciertos productos agrícolas, pesqueros, textiles u otros bienes sensibles” (Camacho, 2006: 141).. Como dentro de las exigencias que el Congreso hace al USTR se encuentra que cada acuerdo comercial que éste negocia debe ser una mejora del anterior que se haya firmado, desde que se firmó el 6 de junio de 2003 el primer acuerdo con un país latinoamericano, Chile, éste se convirtió en el texto base de negociación de TLCs con otros países de la región. Así lo manifestó el U STR en un comunicado de prensa de la tercera ronda de negociación con Chile:. 31.

(32) Cuando se haya terminado, el TLC Chile-Estados Unidos fijará un estándar alto para aquellos acuerdos en el Hemisferio Occidental y alrededor del mundo. La negociación entre EEUU y Chile demuestra el compromiso de EEUU de desarrollar lazos económicos más fuertes con sus vecinos en el Hemisferio Occidental. (USTR, 2001, 02 de abril: párr.3).. De manera que, al inicio de las negociaciones del CAFTA, el 27 de enero de 2003, la delegación estadounidense entregó a los equipos de Centroamérica un documento con los puntos principales del TLC con Chile. 18. (M inisterio de Economía de El Salvador, 2003:. párr. 1). Lo mismo hizo con los países andinos, es decir, al inicio de las negociaciones les presentó un texto muy similar al acordado con el país del cono sur (Portafolio, 2003, 11-15 de agosto, Los mensajes de Zoellick: párr. 1). Sin embargo, como el proceso de ratificación del CAFTA en el Congreso de Estados Unidos tuvo varias dificultades relacionadas con concesiones que afectaban sectores como el azucarero y el textilero, el equipo estadounidense realizó ciertas modificaciones a su win-set en el TLC Andino, pues de no hacerlo, no obtendría el apoyo necesario de los congresistas para su aprobación (Dinero, 2005, 02 de septiembre). Ante esto, los negociadores americanos construyeron un nuevo texto a partir del CAFTA, el cual fue presentado como base de negociación en el TLC con Panamá, durante la primera ronda, el 26 de abril de 2004 (Sosa, 2004, 08 de mayo, Calendario: párr.3).. Esta táctica es más bien generalizada y aplicada por regiones en el mundo. Por ejemplo, el 17 de marzo de 2003 se iniciaron las negociaciones para un TLC entre Australia y Estados Unidos. Ambos países tomaron como texto base de negociación el que cada uno de ellos había firmado previamente con Singapur (DFAT, 2003, The First Round: párr.3).. 18. No entregó copia del texto definitivo del acuerdo porque aún no había sido aprobado por el Congreso.. 32.

(33) Las negociaciones comerciales que entabló EEUU con Omán y los Emiratos Árabes Unidos, buscaron ampliar lo que el país ya había conseguido años atrás con los TLC de Israel (en abril de 1985) y Jordania (en octubre de 2000) y después con M arruecos (en junio de 2004) y Bahrain (en septiembre de 2004) (USTR, 2004, 15 de noviembre: párr.4). Y ahora que Colombia y el Triángulo Norte (Honduras, El Salvador y Guatemala) negociaron entre ellos un TLC, si se comparan el texto del CAFTA con el del TLC Colombia-EEUU, se podría decir que cada uno optó por tener como texto guía lo firmado con la potencia mundial.. Pasando a observar la conformación del win-set de Colombia, se encuentra uno con algo muy diferente, y propio de un país que espera prepararse muy bien para negociar con otro que lleva tanta experiencia en negociaciones de este tipo. El gobierno colombiano, previo a la iniciación de las rondas, construyó una “M atriz de asuntos e intereses”, en donde se definían cada uno de los puntos que debían ser debatidos por capítulo, qué era lo máximo que se desearía pedir sobre el mismo, así como el umbral mínimo hasta el cual se podía ceder (aquél límite en que, ir más allá significaba negociar algo que era inconstitucional), e incluía lo que se consideraba iba a ser la posición de Estados Unidos al respecto, según lo observado en las negociaciones con Chile y Centroamérica.. La elaboración de las matrices se realizó a partir de un software desarrollado por la compañía Tandem Insourcing, con base en una metodología elaborada por el profesor Howard Raifa de la Universidad de Harvard y planteada en su libro “El arte y la ciencia de la negociación” (Portafolio, 2004, 10-14 de mayo, El M odelo Raifa: párr.1). Retomando el modelo de Fisher y Ury (1985) analizado en el capítulo anterior, y teniendo en cuenta que 33.

(34) el profesor Raifa hace parte del Proyecto de Negociación de Harvard, la idea que está detrás de esta matriz es poder identificar los intereses, los temas críticos y las prioridades, con el fin de basar la negociación en éstos, mas no negociar desde posiciones ni negociar los instrumentos por medio de los cuales se pueden alcanzar los intereses (por ejemplo, aranceles, cuotas de importación, entre otros) (M inisterio De Comercio, Industria y Turismo, 2005: 24).. El proceso de construcción de esta matriz se dio en dos etapas. La primera fue un intento de definición de la posición negociadora de Colombia a partir de la discusión de los intereses entre las diferentes entidades del Estado. Una vez se obtuvo la matriz, ésta fue puesta a consideración del sector privado, específicamente de algunos gremios empresariales, los cuales se involucraron en el proceso por iniciativa propia, con la debida aceptación del M inisterio de Comercio. El principal papel de este sector fue ayudar a valorar cuáles eran los puntos prioritarios y a agregar algunos temas que no habían sido contemplados por el gobierno (L.A. M adrid, Comunicación personal, 02 de marzo, 2007).. De la “M atriz de asuntos e intereses” salió un win-set (las propuestas de posibles acuerdos del Nivel I que serían ratificados por los actores domésticos colombianos), que inicialmente fue planteado de manera verbal y que se concretó en un texto para la tercera ronda. Éste contenía todos aquellos puntos que constituían el escenario ideal, es decir, lo máximo que se desearía pedir, teniendo en cuenta los intereses de Estados Unidos (L.A. M adrid, Comunicación personal, 02 de marzo, 2007). Esto incluía propuestas con las que se deseaba que los estadounidenses no adoptaran con los andinos algunas medidas que ya han obtenido por medio de otros TLC y que eran percibidas como amenazas para los sectores 34.

(35) productivos (como el desmonte de la franja de precios para productos agrícolas americanos) o para la salud pública de Ecuador, Perú y Colombia. (M inisterio De Comercio, Industria Y Turismo, 2004, 20 de mayo).. Cabe aquí aclarar que en un principio Ecuador y Perú no habían realizado el ejercicio de construir la matriz, pero una vez conocido, siguieron los pasos de Colombia y adoptaron el mismo win-set inicial.. 3.1.1 Negociación en el nivel I. En cuanto a la negociación en el plano internacional, el USTR en Estados Unidos, y el M inisterio de Comercio, Industria y Turismo en Colombia, como representantes del Ejecutivo de sus respectivos países, son los encargados de adelantar negociaciones de acuerdos comerciales con otras naciones y de ser los líderes de la negociación. Cada una de las mesas tenía su equipo negociador (uno por país), el cual era conformado por un coordinador de mesa y asesores técnicos (todos ellos funcionarios públicos designados por el M inisterio de Comercio o el USTR, según el país). En Colombia, a estos individuos se sumaban ministros, viceministros u otros superiores de otras carteras. La presencia de éstos en alguna mesa dependía de si los temas del capítulo eran de la incumbencia de tal cartera, razón por la cual les era permitido contar con su propio equipo de asesores.. 35.

(36) Tabla No.2. Cronograma de las rondas de negociación.. Rondas Primera Segunda Tercera Cuarta Quinta Sexta Séptima Octava. Novena Décima Undécima Duodécima Reuniones de Avance en Washington Decimatercera Decimacuart a Continuación Decimacuarta. Fecha Mayo 18 y 19 de 2004 Junio 14 al 18 de 2004 Julio 26 al 30 de 2004 Septiembre 13 al 17 de 2004 Octubre 25 al 29 de 2004 Noviembre 30 a Diciembre 4/ 2004 Febrero 7 al 11 de 2005 14 al 18 de Marzo de 2005; 21 al 22 de Marzo de 2005 (Reunión bilateral Agricultura) 18 al 22 de Abril de 2005 6 al 10 de Junio de 2005 18 al 22 de Julio de 2005 19 al 23 de Septiembre de 2005 17 al 21 de octubre de 2005. Sede Cartagena de Indias, Colombia Atlanta, Estados Unidos Lima, Perú Fajardo, Puerto Rico Guayaquil, Ecuador Tucson, Estados Unidos Cartagena de Indias, Colombia Washington, Estados Unidos. 14 al 22 de noviembre de 2005 Enero 25 a Febrero 3 de 2006 Febrero 13 al 17 de 2006. Washington, Estados Unidos Washington, Estados Unidos Washington, Estados Unidos. Lima, Perú Guayaquil, Ecuador Miami, Estados Unidos Cartagena de Indias, Colombia Washington, Estados Unidos. Fuente: http://www.tlc.gov.co/VBeContent/TLC/category detail.asp?idcategory =720&idcompany =37. Como se mencionó anteriormente, la negociación entre los equipos de cada uno de los países se llevó a cabo a lo largo de varias rondas, las cuales se realizaron con un espacio en promedio de mes y medio entre ellas, además tuvieron locación en ciudades que serían alternadas entre los países andinos y Estados Unidos (Ver Tabla No.2). Originalmente fueron programadas siete rondas, teniendo en cuenta que en Estados Unidos se celebraban comicios en noviembre de 2004 para elegir Presidente y Congreso. Durante esta campaña electoral fue visible que candidatos demócratas querían realizar reparaciones a los tratados comerciales en curso, por lo cual era prescindible firmar el TLC Andino-EEUU antes de la finalización del período Bush. Al mismo tiempo, EEUU buscó acelerar la negociación, justificando que el Representante Comercial Robert Zoellick finalizaba su período con el del Presidente el 20 de enero de 2005, ante lo cual se decidió adelantar cada una de las tres rondas que faltaban (la quinta, la sexta y la séptima). Sin embargo, llegados a la séptima. 36.

(37) ronda, en Cartagena, la negociación aún se encontraba muy “cruda”, por lo cual se decidió extenderla por dos rondas más, pero se siguieron dilatando hasta completar 14 rondas, las últimas tres llevadas a cabo en Washington. Cabe preguntarse entonces, ¿qué pasó?, ¿por qué sucedió esto?. En la primera ronda, Estados Unidos propuso un texto de negociación, el win-set que como ya se mencionó, ha venido estructurando a lo largo de varias negociaciones de tratados de libre comercio con otras naciones, especialmente el de Chile. Durante esta ronda y la siguiente, los equipos andinos se dedicaron a realizar preguntas al equipo americano sobre dudas que les generaba ese texto19, relacionadas con identificación precisa de los intereses de Estados Unidos o aclaración de términos o normativas que no eran de conocimiento de la contraparte. Además de esto, el equipo colombiano promovió la idea de que durante las primeras cuatro rondas los países andinos expusieran sus sensibilidades, en lugar de entrar directamente a negociar diferentes ofertas de intercambio. Para el gobierno de Colombia, esto significó una gran táctica: En el caso de la negociación del TLC de Colombia con los Estados Unidos se introdujeron varias innovaciones: durante la etapa preparatoria se desarrolló una metodología de negociación que resultó de gran provecho para construir y fortalecer la posición negociadora colombiana. Por esta razón, Colombia propuso a los Estados Unidos, en unión con Perú y Ecuador que acogieron nuestra metodología, que las primeras rondas se centraran en la discusión de los intereses de los países andinos en la negociación. (M inisterio De Comercio, Industria y Turismo, 2005: 23).. 19 Así se sostiene en los informes que el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo presentaba tras cada ronda y por cada mesa. Los informes se encuentran disponibles en web: http://www.tlc.gov.co/eContent/categorydetail.asp? idcategory=720&idcompany=37. Lo mismo se comprobó tras entrevistas realizadas a Luis Ángel Madrid (coordinador mesa de P ropiedad Intelectual), Maria Fernanda Hurtado (asesora en la mesa de P ropiedad Intelectual) y Neyibia Cuéllar (asesora en la mesa de Telecomunicaciones).. 37.