DEDICATORIA
AGRADECIEMIENTOS
A Dios por darme el regalo de la vida cada día y permitirme alcanzar esta meta. A mi Padre que ilumina mi vida desde el cielo A mi Madre Nancy Alberca Chocan por el esfuerzo y sacrificio que ha realizado para llegar a ser un bueno profesional al servicio de la Sociedad A mis tíos Ismael Huayama Neira y Eudulia Zurita Nayra por su apoyo incondicional A mi Asesor por el apoyo recibido en el desarrollo de mi investigación
RESUMEN
El presupuesto participativo, es un mecanismo, un instrumento de gestión por el cual los ciudadanos tienen la posibilidad de elegir sus proyectos que benefician a su comunidad. De igual manera es un instrumento político porque se genera todo un proceso de toma de decisiones donde se sienta la autoridad local con los ciudadanos para definir estos proyectos.
Si se utiliza adecuadamente (el presupuesto participativo) se puede obtener resultados y beneficios para las comunidades, dado que son los directamente involucrados en la asignación y ejecución de los recursos que el estado provee a los gobiernos locales, generando con ello responsabilidad y confianza en la población beneficiaria. Es por ello, que el presupuesto participativo es de obligatorio cumplimiento por parte de todos los municipios.
En este proceso, el municipio tiene la obligación de convocar a los ciudadanos y conformar los llamados consejos de coordinación local que están representados por el alcalde, los regidores y representantes de las organizaciones de la sociedad civil, este consejo se encarga de coordinar todo el proceso de presupuesto participativo. Los pilares fundamentales del presupuesto participativo son el plan de desarrollo local concertado, garantizar la participación ciudadana en este proceso participativo y realizar la vigilancia.
Producto del trabajo realizado referente al presupuesto participativo en la Municipalidad Distrital de Lalaquiz, y si éste sirve de instrumento de gestión; se concluye que efectivamente es una herramienta importante en la gestión de la Municipalidad. El hecho mismo de tener que desarrollar la, metodología del proceso participativo, y cumplir con la normatividad sobre la materia, hace que cualquier gestión municipal se vea beneficiada en cuanto al manejo de los recursos referentes a lo participativo.
Palabras Claves: Presupuesto Participativo, Presupuesto de Inversiones, Gestión, Organizaciones.
ABSTRACT
The participatory budget is a mechanism, a management tool by which citizens have the possibility to choose their projects that benefit their community. In the same way it is a political instrument because it generates a whole process of decision making where the local authority with the citizens feels to define these projects.
If it is used properly (the participatory budget), results and benefits can be obtained for the communities, given that they are directly involved in the allocation and execution of the resources that the state provides to the local governments, thereby generating responsibility and trust in the beneficiary population. That is why the participatory budget is mandatory for all municipalities.
In this process, the municipality has the obligation to summon the citizens and form the so-called local coordination councils that are represented by the mayor, the councilors and representatives of civil society organizations, this council is responsible for coordinating the entire process of participatory budget. The fundamental pillars of the participatory budget are the concerted local development plan, guarantee citizen participation in this participatory process and carry out surveillance.
Product of the work carried out regarding the participatory budget in the District Municipality of Lalaquiz, and if it serves as a management tool; It is concluded that it is indeed an important tool in the management of the Municipality. The very fact of having to develop the methodology of the participatory process, and comply with the regulations on the subject, means that any municipal management benefits from the management of the resources referring to the participatory.
Keywords: participatory budget, investment budget, management, organizations.
INDICE DE CUADROS
1. Cuadro N° 01: Temas de capacitación 50
2. Cuadro N° 02: Presupuesto de Ingresos por Fuente de
Financiamiento Año 2015 97
3. Cuadro N° 03: Presupuesto de Ingresos por Fuente de
Financiamiento Año 2016 97
4. Cuadro N° 04: Recursos Recaudados por la Municipalidad Año 2015 98 5. Cuadro N° 04: Recursos Recaudados por la Municipalidad Año 2016 98 6. Cuadro N° 06: Nivel de Ejecución del Gasto Año 2015 99 7. Cuadro N° 07: Nivel de Ejecución del Gasto Año 2016 99
8. Cuadro N° 08: Gasto de Personal/Total 2015 100
9. Cuadro N° 09: Gasto de Personal/Total 2016 100
INDICE DE TABLAS
1. Tabla N° 01: Opinión sobre la gestión administrativa en la
Municipalidad Distrital de Lalaquiz 121
2. Tabla N° 02: Conoce sobre el proceso del presupuesto participativo 122 3. Tabla N° 03: Está de acuerdo con las políticas implementadas
por la Municipalidad referentes a la formulación y ejecución
del presupuesto participativo 123
4. Tabla N° 04: Cree que los proyectos priorizados en el presupuesto
participativo son los más adecuados para lograr los objetivos estratégicos 124 5. Tabla N° 05: Cómo considera las condiciones objetivas y subjetivas
en la aplicación del presupuesto participativo 125
6. Tabla N° 06: Nivel de participación ciudadana en la identificación
y aprobación del presupuesto participativo 126
7. Tabla N° 07: Nivel de eficiencia y eficacia de la Municipalidad Distrital
de Lalaquiz en la ejecución del presupuesto participativo 127 8. Tabla N° 08: Considera que la asignación del presupuesto participativo
destinado por el gobierno central es el más adecuado para el distrito 128 9. Tabla N° 09: Considera que el presupuesto participativo fortalece la
gestión en la Municipalidad Distrital de Lalaquiz 129
10. Tabla N° 10: Con el manejo del presupuesto participativo la sociedad civil tiene mayor seguridad de la ejecución de los recursos
en beneficio de la comunidad 130
11. Tabla N° 11: La existencia del presupuesto participativo obliga a la
Municipalidad a mejorar sus procesos internos 131
12. Tabla N° 12: Considera que el presupuesto participativo sirve de
instrumento de gestión 132
INDICE DE GRAFICOS
1. Cuadro N° 01: Temas de capacitación
2. Grafico N° 02: Estructura Orgánica Municipalidad Distrital de Lalaquiz 3. Grafico N° 03: Opinión sobre la gestión administrativa en la
Municipalidad Distrital de Lalaquiz 121
4. Grafico N° 04: Conoce sobre el proceso del presupuesto participativo 122 5. Grafico N° 05: Está de acuerdo con las políticas implementadas por
la Municipalidad referentes a la formulación y ejecución
del presupuesto participativo 123
6. Grafico N° 06: Cree que los proyectos priorizados en el presupuesto
participativo son los más adecuados para lograr los objetivos estratégicos 124 7. Gráfico N° 07: Cómo considera las condiciones objetivas y subjetivas
en la aplicación del presupuesto participativo 125
8. Grafico N° 08: Nivel de participación ciudadana en la identificación
y aprobación del presupuesto participativo 126
9. Grafico N° 09: Nivel de eficiencia y eficacia de la Municipalidad Distrital de Lalaquiz en la ejecución del presupuesto participativo 127 10. Grafico N° 10: Considera que la asignación del presupuesto participativo
destinado por el gobierno central es el más adecuado para el distrito 128 11. Grafico N° 11: Considera que el presupuesto participativo fortalece la
gestión en la Municipalidad Distrital de Lalaquiz 129
12. Grafico N° 12: Con el manejo del presupuesto participativo la sociedad civil tiene mayor seguridad de la ejecución de los recursos
en beneficio de la comunidad 130
13. Grafico N° 13: La existencia del presupuesto participativo obliga a la
Municipalidad a mejorar sus procesos internos 131
14. Grafico N° 14: Considera que el presupuesto participativo sirve de
INDICE GENERAL
DEDICATORIA AGRADECIMEINTO RESUMEN
ABSTRACT
INDICE DE CUADROS INDICE DE TABLAS INDICE DE GRAFICOS INDCIE GENERAL INTRODUCCION
CAPITULO I: EL PROBLEMA DE INVESTIGACION, JUSTIFICACION Y OBJETIVOS
1.1. El Problema de Investigación: Descripción y Formulación 14
1.1.1. Descripción de la realidad problemática 14
1.1.2. Formulación del problema 16
1.2. Justificación Importancia y Beneficiarios de la Investigación 16
1.2.1. Justificación e importancia 16
1.2.2. Beneficiarios 16
1.3. Objetivos 17
1.3.1. Objetivo General 17
1.3.2. Objetivos Específicos 17
CAPITULO II: MARCO TEÓRICO
2.1. Antecedentes 19
2.2. Bases Teóricas 28
2.2.1. Presupuesto Participativo 28
2.2.1.1. Antecedentes Históricos 28
2.2.1.2. El presupuesto participativo en el Perú 41
2.2.1.3. Fases del proceso Participativo 47
2.2.1.4. El Presupuesto participativo como instrumento de gestión Municipal 62
2.2.2. Ejecución Presupuestal 62
2.2.3. Gestión 68
2.2.3.1. Definición 68
2.2.3.2. Las funciones básicas de la gestión 69
2.2.3.3. Administrativa 72
2.2.3.4. Gestión Administrativa 73
2.2.3.5. Importancia de la gestión administrativa 74
2.2.3.6. Precursores de la gestión administrativa 75
2.2.3.7. Principios generales de administración 76
2.2.4. Las Municipalidades 77
2.2.4.1. El municipio 79
2.2.4.2. El gobierno municipal 79
2.3 Marco Conceptual 80
CAPITULO III: METODOLOGIA, MATERIALES Y METODOS
3.1. Hipótesis 84
3.2. Variables 84
3.3. Material de Estudio 84
3.4. Población 85
3.4.1. Marco de Muestreo 85
3.4.2. Muestra 85
3.5. Métodos 85
3.5.1. Método General 85
3.5.2. Tipo y Técnicas de Muestreo 86
CAPITULO IV: RESULTADOS DE LA INVESTIGACION
4.1. Características de la Municipalidad Distrital de Lalaquiz 88 4.1.1. Descripción de la Municipalidad Distrital de Lalaquiz 88
4.1.2. Misión, Visión y objetivos Institucionales 89
4.1.3. Naturaleza Jurídica y finalidad de la Municipalidad Distrital
de Lalaquiz 90
4.1.4. Organización de la Municipalidad Distrital de Lalaquiz 91 4.1.5. Organización de la Unidad de Planeamiento, Presupuesto y OPI 94 4.1.6. El presupuesto participativo en la Municipalidad Distrital de Lalaquiz 95
4.2. Cumplimiento de Objetivos 97
4.2.1. Objetivos Específicos 97
4.3. Resultados de la encuesta Aplicada 122
INTRODUCCION
Un aspecto fundamental del proceso participativo es el referido a la planificación, dada la importancia en el desarrollo que persiguen los gobiernos locales, constituyéndose en un instrumento de cambio progresivo y continuo hacia mejores niveles en la calidad de vida de los habitantes de un territorio, cuidando mejorar las capacidades de desarrollo (recursos naturales, recursos humanos, recursos productivos y capital social), para asegurar un crecimiento permanente.
El desarrollo local implica desencadenar un proceso promovido y asumido por todos los actores e individuos de un territorio; se orienta a optimizar y racionalizar el potencial humano, los recursos institucionales, ambientales, sociales, económicos y culturales de un territorio, de una forma equilibrada y sostenible. Para tal fin será importante desarrollar una adecuada definición de objetivos estratégicos y priorización de acciones y proyectos que permitan aprovechar los recursos existentes de manera concertada entre los distintos actores públicos y de la sociedad civil, así como la coordinación entre los distintos niveles de gobierno.
Para asegurar la calidad de la inversión sólo deben priorizarse proyectos que puedan ser viables y sostenibles; es decir que satisfagan las necesidades básicas de la población en el ámbito de la competencia de cada nivel de gobierno, así como, el desarrollo de potencialidades orientadas a plantear e identificar correctamente los problemas, necesidades y potencialidades, que permitan avanzar efectiva y progresivamente hacia la mejora del bienestar y la equidad social.
La Municipalidad Distrital de Lalaquiz como gobierno local y ente responsable de llevar adelante y ejecutar el presupuesto participativo tiene una enorme responsabilidad en este proceso. Para ello su vinculación con la sociedad civil organizada, es fundamental, ésta a través de sus agentes participantes tienen la responsabilidad de priorizar los proyectos que darán mejor calidad de vida a los ciudadanos. Es asi que el presupuesto, participativo se convierte en instrumento de gestión del presupuesto de inversiones del gobierno local, objetivo del trabajo de investigación a realizar.
CAPITULO I
EL PROBLEMA DE
INVESTIGACION,
1.1. EL PROBLEMA DE INVESTIGACION: DESCRIPCION Y FORMULACION
1.1.1. Descripción de la realidad problemática
En nuestro país, las municipalidades distritales son órganos de gobierno local que se rigen por presupuestos participativos anuales, como instrumentos de administración y gestión. Se formulan, aprueban y ejecutan conforme a la ley de la materia, y en concordancia con los planes de desarrollo concertados de su jurisdicción para lo cual regulan la participación vecinal en la formulación de los presupuestos participativos. Cada Municipalidad formula su propio reglamento para los denominados agentes participantes, el cual es aprobado mediante ordenanza.
Tal y como se manifiesta en la introducción, para asegurar la calidad de la inversión sólo deben priorizarse proyectos que puedan ser viables y sostenibles; es decir, que satisfagan las necesidades básicas de la población en el ámbito de la competencia de cada nivel de gobierno, así como, el desarrollo de potencialidades orientadas a la generación de ingresos locales; ello con el compromiso de mejorar progresivamente el capital local; para este fin, es importante plantear e identificar correctamente los problemas, necesidades y potencialidades, que permitan avanzar efectiva y progresivamente hacia la mejora del bienestar y la equidad social.
La Municipalidad Distrital de Lalaquiz apuesta por incluir a las organizaciones sociales en el Gobierno Local, para la gestión participativa del desarrollo local y el fortalecimiento de los espacios de concertación. La ubicación geográfica mayoritariamente rural, asi como su densidad poblacional e historia, hacen de Lalaquiz un Distrito emergente y en pleno proceso de desarrollo, el cual sin embargo no es atendido en su verdadera dimensión por las instancias de gobierno regional y central. Teniendo en cuenta esto, se pueden observar ciertas dificultades para cumplir con lo que señala la normatividad del Presupuesto Participativo:
a) La población en general se resiste aún a practicar los principios y valores del Presupuesto Participativo como solidaridad, equidad, tolerancia y coherencia. Cada quien vela por su zona, cuadra o barrio para sentirse útiles ante sus vecinos. Es por
ello, que en la mayoría de gobiernos locales la atomización del presupuesto es una constante, es decir un sin número de obras pequeñas, que en muchos casos no contribuyen significativamente al desarrollo de la localidad.
b) Existe todavía una tendencia a realizar básicamente obras de infraestructura y no se da la importancia debida a los proyectos sociales. Es decir, tanto desde el gobierno local o municipalidad se piensa más en la obra de cemento que en proyectos de mejora de condiciones de salud, alimentación, educación etc.
c) No se interioriza plenamente aún, la articulación de los Planes de Desarrollo Concertados. Muchos de ellos, son saludos a la bandera, sus ejes estratégicos, no encajan o no son tomados en cuenta por quienes orientan la priorización de los proyectos para ser ejecutados mediante los recursos del presupuesto participativo
Sin embargo, en el balance de las experiencias del Presupuesto Participativo, a pesar de que como aportes fructíferos están el fortalecimiento de la ciudadanía y de la democracia, entre sus serias limitaciones, todavía está el hecho de que sólo se involucra una mínima parte de la comunidad, y no se hace uso de la metodología de focalización del gasto y la participación de la población usuaria en la planificación y ejecución de las obras públicas, de acuerdo a la normativa vigente.
Es así que se observa en todos los años fiscales y procesos participativos la asistencia de las mismas personas, muchas de ellas han hecho una forma de vida de la dirigencia, dejando de lado a gente que podría aportar mucho más al desarrollo del distrito. Esto se viene sucediendo en casi todos los gobiernos locales, lo cual distorsiona el sentido del presupuesto participativo, lo cual significa la “participación de la sociedad civil”, lógicamente a través de sus organizaciones representativas de base.
inherente a los objetivos del presupuesto participativo:
a) La eficiencia y eficacia de la gestión pública y la gobernabilidad. b) El incremento de la ciudadanía a nivel nacional, regional y local. c) La calidad y efectividad de los procesos de desarrollo.
1.1.2. Formulación del problema:
¿El Presupuesto Participativo sirve como instrumento de gestión en la ejecución del presupuesto de inversiones de la Municipalidad Distrital de Lalaquiz periodos 2015-2016?
1.2. JUSTIFICACIÓN IMPORTANCIA Y BENEFICIARIOS DE LA INVESTIGACION
1.2.1. Justificación e importancia
Este proyecto es justificable debido a que la población de Lalaquiz no toma conciencia y a la vez no está completamente informada del sistema y la modalidad de cómo se formula, aprueba y ejecuta un Presupuesto Participativo, por el cual dicha población solo acude por mera formalidad y sin interés alguno, y a la vez la concurrencia en muchos casos es de personas no idóneas para este tipo de eventos, y su participación es de forma repetitiva varios procesos participativos.
En conclusión, justifica la investigación objeto de estudio, porque nos permitirá analizar y verificar si la asignación y ejecución de los recursos públicos en el Presupuesto de Inversión de la Municipalidad Distrital de Lalaquiz, se realizaron de acuerdo con las disposiciones y normas presupuestales vigentes, para el logro de los objetivos propuestos.
1.2.2. Beneficiarios
Concluido el trabajo de investigación, éste podrá servir para la entidad materia de investigación, asi como a los ciudadanos interesados en el tema de presupuesto
participativo del Distrito de Lalaquiz. De igual modo para los estudiantes interesados que lo tomen como material de consulta.
1.3. OBJETIVOS
1.3.1. Objetivo General:
Analizar si el presupuesto participativo sirve de instrumento de gestión de la Municipalidad Distrital de Lalaquiz en la ejecución del presupuesto de inversiones 2015-2016
1.3.2. Objetivos Específicos:
a)Analizar si la asignación y ejecución de los recursos públicos en el presupuesto de inversiones, se realizaron de acuerdo con las disposiciones y normas presupuestales vigentes.
b) Validar la metodología y organización del proceso del Presupuesto Participativo en la Municipalidad Distrital de Lalaquiz, analizando el comportamiento de las inversiones.
CAPITULO II
MARCO TEÓRICO
2.1 ANTECEDENTES
(Egon Montesinos, 2006); En América Latina, y en Chile en particular, la descentralización en los niveles municipales ha perseguido 2 objetivos fundamentales: eficiencia en la prestación de servicios públicos y fortalecimiento democrático a través de una gestión municipal participativa. En Chile, la evidencia indica que el desempeño municipal ha tendido a mejorar en la eficiencia/eficacia de la prestación de servicios públicos municipales, pero no en el fortalecimiento democrático -entendido este como participación ciudadana en la fiscalización de la gestión municipal- especialmente en el principal instrumento de planificación municipal: Plan de Desarrollo Comunal. No obstante, a partir del año 2002 han comenzado a aparecer iniciativas de participación ciudadana en la gestión municipal -presupuestos; participativos- que hacen presumir que en algunos municipios chilenos se están abriendo los espacios de participación en el nivel de la fiscalización de la gestión municipal. De ahí se desprenden las preguntas orientadoras de esta investigación, ¿existen diferencias sustantivas entre la participación ciudadana que se produce en los emergentes presupuestos participativos con la que se produce en el tradicional instrumento de planificación local -pladeco- del programa de modernización PROF1M impulsado por el Estado? ¿Cuáles son los factores que explican la participación ciudadana en la fiscalización de la gestión, municipal chilena? ¿los factores que explican la participación ciudadana en la fiscalización de la gestión municipal se relacionan con el modelo de gobernanza de proximidad?
(Egon Montesinos, 2006), Uno de los objetivos que nos habíamos propuesto en este estudio era analizar el proceso de constitución de la participación comunitaria como política pública en el ámbito municipal. Con respecto a esta cuestión, entendemos, en virtud de las entrevistas y documentos revisados, que en la experiencia estudiada se manifiesta un hecho paradójico, en el proceso de definición y formación de la agenda en el tema de la participación comunitaria en las políticas públicas a través de la creación de las Juntas Comunales, estuvo ausente la comunidad, es decir, no se consultó, debatió, ni se invitó a que vecinos o miembros de organizaciones sociales participen34, presenten opiniones o proyectos al respecto. La lista de principales participantes incluye a funcionarios de distintas jerarquías electos o por nombramiento (como es el caso de los secretarios o delegados), junto a líderes de grupos políticos.
Por su parte los técnicos tuvieron gran influencia en la etapa del Presupuesto Participativo (1998/9) pero no anteriormente. Otro elemento que cabe destacar en este punto, es que no hubo coincidencias en cuanto al origen de esta cuestión ya que los políticos de los distintos partidos se percibían así mismos como impulsores de la participación, observándose en torno al tema un excesivo individualismo que se verifica en los reiterados “la idea fue mía”, “fue el intendente”, “de nuestro bloque propusimos”.
Sin embargo reconocemos que la participación comunitaria en la ciudad de La Plata ha logrado un reconocimiento institucional a través de la creación de las Juntas Comunales y la implementación de prácticas más participativas, introducida por el Presupuesto participativo implementado a través del Plan de Desarrollo Local.
Aunque no se escapa del análisis, que este actor35 tiene un peso frágil y difuso en su presencia efectiva dentro del juego político de decisiones ya que ni los integrantes mismos que conforman la Junta tienen en claro cuál es el rol que cumplen, y aquellos que si lo saben lo relacionan unidireccionalmente al Plan de Desarrollo Local, que estaba pensado para un año, por lo que la visión que mantienen es cortoplacista.
Esta sensación en los entrevistados genera una gran incertidumbre en cuanto al futuro de este órgano de participación.
Los decisores de esta política, tanto políticos como técnicos, se ampararon bajo discursos progresistas, percibiendo a la participación como forma de democratizar las decisiones, de profundizar el sistema representativo, de avanzar hacia la descentralización y lograr más eficiencia y equidad en los servicios brindados por el municipio. En cambio los vecinos e integrantes de la Junta Comunal, están muy lejos de apreciar lo anterior, se sienten “usados”, miran con desconfianza el programa, no se promueve la incorporación de agrupaciones horizontales, reproducen mecanismos verticales y clientelares con el municipio y no logran superar la sectorización de los intereses vecinales.
(Lizardy Prada, 2010), Sobre la base del estudio realizado con respecto a la participación ciudadana en el presupuesto público municipal se denota la importancia de asistencia de la comunidad organizada en la presentación, planificación, elaboración y ejecución, del presupuesto. Con bastante preocupación se observa que muchas de las personas no hacen presencia en las asambleas de ciudadanos por lo tanto, las decisiones son tomadas por la minoría y no como lo establece la norma, en atención a ello se formulas las siguientes conclusiones:
La Constitución es explícita en cuanto a las instancias electorales y procesos de participación que invitan a superar los momentos, mediante la atención ciudadana, las Asambleas de Ciudadanos, la autogestión y cogestión de servicios, y demás formas de participación socioeconómica.
La CRBV establece el derecho a la participación y considera al ciudadano al momento definir, ejecutar, controlar y evaluar la gestión pública, especialmente sus resultados, a través de la contraloría social, asambleas de ciudadanos y comunidad en general.
Existen actualmente representantes de la sociedad organizada en distintas instancias de los Poderes Públicos Electoral, Ciudadano, Judicial, Legislativo y Ejecutivo. En el caso de estos últimos, desde los Consejos locales de planificación y políticas públicas (CLPP) y desde las bases populares se hacen propuestas que han sido aceptadas para ocupar estos cargos
La organización social basada en el esfuerzo social y organizado de las comunidades, sin sustituir las responsabilidades inherentes al sector público crea elementos que fortalecen la democracia participativa, el control de gestión y el control social sobre las actividades que desarrollan los entes públicos.
Uno de los principales vacíos existentes en el funcionamiento de los organismos de la Administración Pública es la débil relación con la sociedad organizada, cuya incidencia es muy baja. La debilidad del Estado en esta materia se debe a elementos culturales e históricos.
La inexistencia de una formalización de las maneras, procedimientos e instancias de participación de las diversas organizaciones sociales en los procesos funcionales que desarrollan los sectores y sistemas que conforman la Administración, debilita la participación.
El grado de participación de los consejos comunales en la elaboración del presupuesto público municipal del Municipio Libertador del Estado Mérida, se estima que no cumple con las expectativas esperadas, es decir la comunidad no asiste a las convocatorias en un número representativo, por cuanto convocan a Asambleas de Ciudadanos para la toma de decisiones. Pero en la mayoría de los casos la decisión es tomada solo por la alcaldía o por el consejo estadal
Hay una dispersión de la información por cuanto existen varios entes rectores en el manejo de la información de los concejos comunales y en este sentido se asignan dos mismo sector recursos, trayendo consigo despilfarro del gasto público municipal
Se observan vacíos en cuanto a la Ley Orgánica de los Consejos Comunales, porque no hay un ente competente que informe sobre conformación de los mismos.
Los servicios públicos son el foco principal de la participación ciudadana,
estableciendo prioridades en materia de educación: como servicio público basado en la participación; en materia de salud: cuando establece un sistema público nacional de salud participativo; y en materia de seguridad social: cuando lo caracteriza igualmente como participativo
(Delgado Castillo, 2006), Con la realización del trabajo, se concluye que: (1) Además de los beneficios que se le han reconocido al presupuesto participativo, esta figura representa una herramienta valiosa para la gestión del desarrollo urbano, ya que no sólo favorece la modernización y transparencia de la gestión pública, además de permitir
el control y fiscalización social de los recursos públicos y de las ejecuciones del presupuesto, sino que constituye un mecanismo de apoyo a los gobiernos locales, en la instrumentación de los planes y programas para el desarrollo urbano (en la fase de ejecución y seguimiento), promoviendo así la mejora de la calidad de vida de la población. (2) En el caso de las delegaciones del Distrito Federal, el presupuesto participativo representaría además, un instrumento clave para el logro de una gestión local democrática, en donde las relaciones gobierno-sociedad dejen de ser verticales, al crearse una cultura de participación que disminuya la apatía existente. Ese proceso de gestión democrático será más efectivo, mientras más amplia sea la apertura del gobierno hacia la población, en donde cuenten como prioridad el acceso a la información delegacional, y la posibilidad real de fiscalización de las funciones de gobierno, asociadas con el presupuesto participativo. (3) La educación en el proceso de presupuesto participativo es fundamental para: fortalecer la cultura ciudadana de participación, la adopción del presupuesto participativo por los ciudadanos, y familiarizar a estos en aspectos referidos al urbanismo (obras, equipamientos, servicios urbanos). Sobre este último punto, los ciudadanos deben estar conscientes de lo que se podría y no hacer, de los lineamientos urbanísticos aplicables a su zona, por ejemplo, y contar con las herramientas necesarias para deliberar más efectivamente, plantear propuestas viables, y fiscalizar los proyectos surgidos del proceso. Con respecto a la fiscalización, esta es la herramienta más efectiva con la que se contaría para lograr la transparencia en la aplicación de los recursos delegacionales, ya que se espera que reduzca la corrupción existente, tarea para nada fácil por lo arraigada de esta práctica en el manejo del presupuesto. De esta manera, se requiere de una fiscalización no sólo de carácter informativa, sino que las observaciones planteadas por los ciudadanos en esta tarea sean vinculantes en las acciones de gobierno.
(4) El presupuesto participativo puede ser aplicado en cualquier delegación del Distrito Federal, ya que no existe ningún impedimento legal para su implementación. Por el contrario, en diferentes textos legales (Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, Ley de Participación Ciudadana del Distrito Federal, Código Financiero del Distrito Federal, entre otros), se prevé la participación de los ciudadanos en la gestión de los gobiernos delegacionales y en la definición del destino de los recursos públicos locales. (5) Se debe reconocer la importancia de la incorporación de los niños y jóvenes en los procesos de presupuesto participativo, ya que ellos serán los futuros asistentes a las reuniones del proceso. Se trata entonces de plantear espacios dentro del proceso, para
La cultura de participación debe iniciarse desde la temprana edad.
(Santana Diaz, 2012), Los diversos instrumentos de la gestión municipal deben necesariamente estar en sintonía entre sí, de esta forma los Planes de Desarrollo Local (PLADECOS), deben estar en concordancia con los Planes reguladores Comunales y a su vez el presupuesto municipal debe ser la expresión de lo que plantea tanto el PLADECO como el Plan Regulador, ya que de esta forma dichos instrumentos contribuirán a una gestión local más eficiente, oportuna y de mayor impacto territorial. De la misma forma estos instrumentos locales deben estar en sintonía con la escala regional, en particular, con la Estrategia de Desarrollo Regional.
Sin embargo, la experiencia muestra que al PLADECO no se le da toda la importancia que tiene para la gestión municipal, la principal explicación de esto se encuentra en el propio funcionamiento del aparato público. Desde un punto de vista político, el PLADECO aún incide débilmente en la captación de recursos regionales y sectoriales, apareciendo más rentable la comunicación directa con las autoridades pertinentes para lograr la aprobación de recursos, que la existencia de un Plan técnica y socialmente consensuado.
Asimismo, son evidentes las dificultades de inserción del PLADECO en una estructura de planificación comunal compuesta por una variada gama de instrumentos que responden, por lo general, a una lógica sectorial. Lo anterior se manifiesta en frecuentes descoordinaciones, tanto al interior de la administración municipal como en su relación con las políticas y programas del Gobierno Central y Gobiernos Regionales, que reflejan la escasa consideración que se otorga al PLADECO, por ejemplo, al momento de elaborar el presupuesto anual municipal.
Por otro lado, para que la comunidad se sienta partícipe de la gestión que desarrolla su municipio, es imprescindible que sean incorporados en los procesos de planificación que desarrolla la municipalidad, lo que actualmente sucede en muy pocas municipalidades del país, la realidad nos indica que más bien son excepciones. Por lo tanto, los instrumentos de planificación utilizados en la gestión municipal usualmente son elaborados a puertas cerradas, sin considerar la participación de los vecinos. De esta forma los Planes de desarrollo Comunal, Planes reguladores y presupuesto municipal
incorporan solo la opinión de los integrantes de los equipos técnicos municipales o bien de consultoras externas que participan del proceso, del alcalde y Concejo Municipal.
Esta exclusión de la comunidad de los procesos de planificación del desarrollo comunal genera que quienes son los usuarios finales de la gestión del municipio se sientan distante de la gestión municipal y finalmente no .valoricen los proyectos y acciones que elabora la municipalidad. Esta exclusión de la comunidad de la gestión municipal, obedece muchas veces al estilo de liderazgo de los alcaldes, más bien autoritario, y a la visión tanto del alcalde como del Concejo Comunal, en el sentido que una mayor participación de los vecinos en la gestión de los municipios implica pérdida del poder de decisión que normalmente les corresponde a dichas autoridades. Sin embargo, si se quiere que la comunidad valide el accionar del municipio, se requiere la voluntad para ir incorporándolo gradualmente en los procesos de planificación y de decisión que desarrolla dicha institución.
Para que los municipios se adapten a estos nuevos requerimientos, que se originan por la asignación de nuevas atribuciones que se les traspasan del gobierno central, además de responder de mejor forma a las nuevas exigencias que le imponen una ciudadanía más exigente, empoderada y consciente de sus derechos, además del creciente cambio que vive la sociedad a raíz de la evolución de la tecnología, la que se ha transformado en una herramienta para las demandas ciudadanas; se hace necesario que la estructura que dichas instituciones tienen, la cual se caracteriza por su rigidez, porque obedecen a normativas legales, se puedan flexibilizar, de tal forma que tengan la capacidad de adaptarse a las particularidades que presenta cada municipio, ya que la realidad es muy diferente de un municipio a otro, ya que depende del territorio en el cual esté inserto, de las características de la comunidad a la cual le corresponde atender.
programas y proyectos planteados. (3) La planificación operativa permite evaluar con facilidad en el corto plazo el grado de ejecución del plan, así como hacer los reajustes necesarios en la planificación debido a desviaciones o por cambios no previstos en los objetivos, metas, programas, proyectos, acciones, y actividades del Municipio de Biblián. (4) La utilización del presupuesto público es una compleja tarea debido a que está en constante evolución y existen leyes que cambian y se actualizan permanentemente, existiendo cierto desconocimiento por parte de los funcionarios públicos.
(Diaz Pablo , 2011), A mediados del año 2007 el municipio de Maipú en la provincia de Mendoza, decide implementar su Presupuesto Participativo en el marco del Programa de Participación Activa y Responsable (PAR). En consecuencia, este estudio se propone analizar y evaluar críticamente la formulación e implementación de esta política local de control y participación ciudadana en el municipio maipucino, a la luz de una experiencia que lleva cinco años ininterrumpidos de ejecución.
El trabajo parte de la “originaria y exitosa” experiencia de Porto Alegre (Brasil) y contrasta el caso con otros similares de Argentina (Ciudad de Buenos Aires y Rosario), a los efectos de observar sus recorridos, fortalezas, debilidades y la capacidad de sustentabilidad alcanzada, en relación con el nivel y calidad de la participación ciudadana. El mecanismo, si bien reitera criterios de trascendental importancia como es la mediación y deliberación de los ciudadanos en las decisiones presupuestarias junto a otras características comunes, también confirma que existen diferencias cualitativas y tipicidades en su implementación y ejecución, pero todas orientadas a la democratización y promoción de un modelo de gestión local, fundado en la participación.
Aunque ya es extensa la literatura sobre el tema y a pesar del constante y creciente interés Que el Presupuesto Participativo genera, aún se lo encuentra en una fase de consolidación porque persisten los déficits de comunicación, de capacitación y de transformación de las prácticas sociales que el proceso entre políticos, funcionarios y ciudadanos requiere para estabilizar las innovaciones institucionales. Por eso, este estudio aporta y reitera consideraciones y reflexiones a la luz del proceso de democratización política municipal y del mejoramiento de la gestión presupuestaria, entendida como centro estratégico para el desarrollo sostenido del Departamento y que servirán tanto para
incrementar los esfuerzos de comparabilidad de estas prácticas como para que la dirigencia reflexione sobre el camino andado por Maipú.
(Bringas Delgado, 2014), en su trabajo de investigación para opatr el grado de Doctor en Finanzas y Contabilidad se estableció como objetivo general: “Establecer la influencia del presupuesto participativo en la Calidad de la Gestión de los Recursos Públicos en las Municipalidades Distritales de la Región Ayacucho”. Llegando a establecer las siguientes conclusiones:
a. El presupuesto participativo influye en la Calidad de la Gestión de los Recursos Públicos en las Municipalidades Distritales de la Región Ayacucho. Esto porque a pesar de la ausencia de un servicio público calificado y profesional, y las limitaciones respecto a normas de carácter administrativo que contribuyan al cumplimiento de resultados de forma eficiente y transparente, el presupuesto participativo desde que implica una adaptación a la realidad donde se aplica y cuenta con la participación de las organizaciones de la sociedad civil, tanto en el proceso de formulación como posteriormente en el control y seguimiento, asegura que de cumplir con lo estipulado en el presupuesto y de atender con la fluidez necesaria los recursos financieros, se coadyuva a una gestión de calidad que permite cumplir adecuadamente con las demandas de la población.
b. El presupuesto participativo influye en la eficiencia y eficacia del manejo de los recursos públicos en las Municipalidades Distritales de la Región Ayacucho ya que la aplicación del mismo debe efectuarse en el marco de un diagnóstico que permita evaluar la problemática de cada sector, coadyuvando así con la priorización de las necesidades de los pobladores, la misma que de ser adecuada (priorización) permitirá no solo identificar la cantidad y el uso apropiado de los recursos necesarios para obtener los resultados, si no que asegurara el efecto favorable respecto al objetivo planificado.
interioricen el significado de la transparencia y su obligatoriedad, de manera que vean con naturalidad el acto de rendir cuentas públicamente a la sociedad civil sobre los gastos ejecutados con el presupuesto anual asignado.
d. El presupuesto participativo influye en la asignación equitativa de los recursos públicos en las Municipalidades Distritales de la Región Ayacucho, siendo necesario, para asegurar y mejorar esta realidad y percepción, lograr un mayor respeto por parte de las autoridades respecto a la asignación de recursos programada durante el proceso, de manera que se dé cumplimiento en su respectiva oportunidad a los compromisos asumidos y acordados con la sociedad civil.
e. La información contable proporcionada a través de las herramientas informáticas que ha puesto a disposición de la sociedad el Ministerio de Economía y Finanzas, resulta de suma importancia para el seguimiento y monitoreo de las acciones que en general realizan los municipios, y en particular en lo que se refiere al presupuesto participativo.
2.2 BASES TEORICAS
2.2.1 Presupuesto Participativo
2.2.1.1. Antecedentes Históricos
a) La participación a partir de la segunda posguerra como Desarrollo de las Comunidades (Pagani, 2001)
En el período posterior a la Segunda Guerra Mundial, se aplica en las zonas subdesarrolladas una serie de “recetas” para que éstas alcancen el desarrollo. Estos países debían seguir los pasos de las naciones industrializadas, atrayendo industrias para poder “salir” de su atraso. En este marco, las políticas de desarrollo regional, se caracterizaron por la aplicación de un modelo de crecimiento cuantitativo, establecido en una rígida división internacional del trabajo que implicó una fuerte especialización en actividades tradicionales, altamente expuestas a la crisis, así como la concentración en las zonas centrales de las funciones y decisiones claves (ILPES, 1998 : 8).
En un contexto de industrialización y modernización, en América Latina las preocupaciones sobre la temática del desarrollo comienzan a incorporar los aspectos sociales. La lógica de este pensamiento se sustentaba en que el desarrollo proporcionaría el crecimiento económico. Es así que las políticas sociales se perciben subordinadas a las productivas, es decir, la pobreza es vista como residual, como algo que el crecimiento económico permitirá resolver. Consecuentemente con estos procesos, se inserta la temática de la participación vinculada al Desarrollo de las Comunidades.
Un documento de las Naciones Unidas señala que “el progreso y el desarrollo en lo social exigen el pleno aprovechamiento de los recursos humanos, esto implica la participación activa de todos los elementos de la sociedad, individualmente o por medio de asociaciones, en la definición y la realización de los objetivos comunes del desarrollo...”.
El objetivo máximo se orientaba a integrar a estas comunidades rezagadas a la tarea del Desarrollo Nacional. Basados en este principio, se elaboraron proyectos locales, que en el mejor de los casos convocaban a la población a aportar mano de obra, bajo el discurso que mediante la cooperación solidaria se produciría un cambio global como agentes de su propio desarrollo. El eje de los planes era desencadenar en las comunidades procesos educativos que modificaran las conductas y actitudes resistentes al cambio para promover capacidades favorables al desarrollo.
En el plano de lo político, el desarrollo de comunidades representó para la dirigencia garantía de estabilidad y de control social. Nuestro país bajo gobierno militar, se organizaba como un estado “apolítico” que consideraba al sistema constitucional “caduco” y “anticuado” (Cardarelli y Rosenfeld, 1998: 31).
b) La planificación Participativa. Nacimiento y desvirtuarían del concepto (Pagani, 2001)
Uno de los enfoques relevantes en este periodo fue el de la Teoría de la Dependencia, que apuntaba al carácter histórico y estructural de las situaciones de subdesarrollo. En este marco se desarrolla la pedagogía de la liberación, que introduce aspectos importantes en cuanto a la participación.
Ligada a estas corrientes de pensamiento surge la planificación participativa que se opone a la planificación burocrática o tradicional. Esta metodología de intervención como modelo emancipador parte del conocimiento de la realidad para su transformación, involucra a la comunidad desde la formulación del problema hasta la discusión sobre las soluciones. Sin embargo, desde los programas y proyectos sociales del Estado es tomado con un propósito distinto, como método para racionalizar la acción mediante criterios de identificación de los beneficiarios. El centro de la escena no es la población objetivo, sino el modo de intervención del Estado frente a la pobreza. De esta forma se substituye el modelo de Desarrollo de la Comunidades, por el de Promoción Social, cuyo objetivo fue lograr la elevación de los grupos o sectores carenciados. Durante esta década se inician numerosos estudios con el fin de medir la pobreza. En diversas áreas del gobierno se incluyen programas “asistenciales” y “participativos”. Hacia fines de los 70, existe un acuerdo tácito en gran parte de los organismos internacionales y gobiernos que sustentaba hegemónicamente el enfoque de la pobreza, silenciando los cuestionamientos más radicales relacionados con la participación política, refugiándose a nivel de microproyectos (Cardarelli y Rosenfeld, 1998: 45).
El gobierno busca la adhesión acrítica a programas oficiales, manifestando un activismo irreflexivo, localizando los problemas básicos en la propia comunidad, creando o estimulando en ellos la conciencia de la intrínseca dignidad y necesidad de encarar por sí mismos la solución de sus problemas. Desde esta perspectiva el énfasis se coloca en laresponsabilidad individual.
En este contexto, la planificación participativa, lejos de generar procesos en los cuáles la comunidad sea encarada como sujeto de la propia historia, dónde participe en
igualdad de condiciones, la participación se repliega y se reduce a la consulta en la resolución de problemas secundarios.
c) La participación en el advenimiento de la democracia (Pagani, 2001)
Con el advenimiento de la democracia surge como primordial el tema de la concertación social, ligado al de la movilización y reconstrucción de identidades sociales y al de la ampliación del ámbito de lo público y de la soberanía popular, se focaliza en la producción de consensos y solidaridades entre los actores sociales y políticos (Cardarelli y Rosenfeld, 1998: 59).
Durante este periodo aparecen desde distintas perspectivas teóricas innumerables bibliografías sobre el análisis de la democracia y el desarrollo. Para América Latina se presenta el gran desafío de encontrar una respuesta idónea a los problemas de la estabilidad política y la necesidad de armonizar el crecimiento económico con la justicia social. Para algunos analistas la democracia y el desarrollo constituyen pre-requisitos de la participación, y a su vez la consolidación de un sistema participativo conduce a la profundización de la democracia. En esta década se desarrollan encuentros internacionales para debatir estas temáticas, en los distintos discursos de los gobernantes se reflejan estas consideraciones.
A lo largo de los ‘80, la participación comienza a formar parte del discurso de los programas sociales, introduciendo en forma creciente la descentralización del Estado y revitalizando el papel del municipio como promotor de las políticas públicas.
En los ‘90, las recientes democracias atraviesan por nuevos escenarios de ajuste económico. Vastos sectores de la población como consecuencia de este proceso son excluidos del mercado de trabajo. La participación social, asume funciones arquetípicas, en contextos en los que prevalece la lógica de los mercados, se desmoronan los estados de bienestar y se apela a nuevas formas de gestionar las políticas sociales orientadas a las poblaciones pobres, convocando a organizaciones de la sociedad civil como reaseguro de eficiencia y eficacia. Se implementan políticas focalizadas y se prioriza la atención de los grupos vulnerables.
Se define al beneficiario a partir de criterios técnicos, estudiando sus carencias, y los espacios para la participación se reducen a “juntarse para”. En un marco de reducción del gasto social, se focaliza en políticas asistenciales como los programas alimenticios; percibe al sujeto como carente de servicios, sustrayéndolo de su posición en las relaciones económicas y políticas.
d) Relación entre participación comunitaria, crisis de representación política y crisis de eficacia del Estado (Pagani, 2001)
La participación comunitaria, brinda la posibilidad de reflexionar sobre algunas categorías analíticas que sustentaron y derivaron en el propio proceso de participación. Algunas de ellas son: crisis de representación política, crisis de eficacia del Estado y descentralización. A continuación indagaremos sobre estos procesos.
En los últimos años la participación comunitaria se desarrolla en un marco tensiones que se caracteriza por la búsqueda de mayor eficacia del Estado a la vez que se reclama por una mayor equidad, en la consolidación del sistema democrático que no resuelve la crisis de representación política, en el problema del crecimiento económico y el aumento del desempleo. En este marco, el binomio entre inclusión exclusión tiene una relación directa con la participación comunitaria y con el concepto de ciudadanía. Claude Lefort plantea que la participación expresa “el sentimiento de los ciudadanos de estar
involucrados en el juego político, a ser tomados en cuenta en el debate político y de no tener que esperar pasivamente las medidas favorables a su destino” (Lefort, C.; 1992).
En este ensayo entendemos que la participación comunitaria aparece asociada precisamente con la crisis de representatividad de los partidos políticos como espacios de participación y con la crisis de la eficacia del Estado, su devaluación como promotor del desarrollo social y económico.
Antes de comenzar a desarrollar el primer proceso aclaramos el concepto de representación política, para comprender las características de su crisis.
La representación política se define “como un fenómeno complejo que en su núcleo consiste en un proceso de elección de los gobernantes y de control sobre su obra a través de elecciones competitivas” (Bobbio, N.; 1994: 1390). La representación política surge del descenso del antiguo régimen como una nueva forma de gobierno político constitucional, liberal y democrático.
Esta crisis de representación se caracteriza por:
- la elección de los representantes no parece ser el medio por el cual los representados escogen la política que desearían que se aplique. La elección de los gobiernos ya no se realiza sobre la base de programas políticos precisos.
- la distancia entre las promesas de los discursos y los cursos reales de acción. - las denuncias de corrupción generalizada deslegitima a los partidos políticos. - la universalización del clientelismo político intrapartidista.
- la distancia entre gobierno y sociedad (representantes y representados).
En este marco, la representación (como construcción mediadora de las prerrogativas colectivas), ha sufrido en los últimos años una constante amenaza.
Podemos analizar la crisis de representatividad desde dos ejes de análisis:
Por un lado, la declinación de las instituciones mediadoras (debilitamiento del Parlamento y burocratización de los partidos políticos) conducen a erosionar las fuentes tradicionales de formación de consensos y a debilitar los medios a través de los cuales los ciudadanos son formalmente representados o protegidos en sus intereses ante el gobierno o la burocracia estatal. Para Jorge Lazarte los partidos políticos ya no cumplen con su papel de estructuras de mediación, de y entre la población y el sistema político, es decir:
1)con su función representativa, porque la población ya no se siente representada por los partidos, en este sentido explica que los partidos carecen de representación social, 2) tampoco cumplen con la función expresiva, porque las quejas y protestas que expresan no son la de la sociedad sino las que provienen de los propios partidos según sus intereses, 3) la función mediadora y canalizadora también se encuentra en déficit, pues las demandas de la sociedad no son recogidas. Los partidos políticos no pueden abandonar su propia lógica de poder y obligan al ciudadano a incorporar como principio de acción su propia lógica, cuestionando a la lógica de los partidos (Lazarte, J.; 1992).
El otro eje se fundamenta en el ascenso de la burocracia estatal que posee un elevado poder discrecional, en ausencia de un control judicial sobre ésta. En este mismo sentido Jordi Borja resume que “el desarrollo de la administración pública, por la multiciplicidad y complejidad de su intervencionismo reglado en la vida económica y social, conduce a la rigidez uniformista, a la burocracia pesada, a la insensibilidad. Los partidos, por su parte, convertidos en máquinas electorales que más o menos seleccionan personal para las instituciones, se ven aquejados de vacíos similares. El Estado se hace más opaco y más inaccesible” (Borja J.; 1987).
En el ámbito municipal se presenta con mayor intensidad otra limitación para comprender el funcionamiento de la democracia representativa, “se trata de la dificultad para aceptar que el funcionario electo se independiza del mandato del elector para actuar en nombre del pueblo y no de un grupo o estamento concreto e identificable” (Gálvez Borrell, V., y otros, 1998: 24).
Si sostenemos que la participación comunitaria se fundamenta desde lo político como el complemento de la democracia representativa ante la inercia de los partidos políticos. Y se erige como alternativa para la construcción de consensos, como canalizadora de demandas y como medio para contener la discrecionalidad de la burocracia. Desde la dimensión económica, se desarrolla en un ámbito donde predomina la necesidad de implementar estrategias que disminuyan el tamaño del Estado, mediante la reducción de tareas públicas o el traspaso de ellas a mano de organizaciones para-gubernamentales o privadas.
Por otro lado, la práctica de la participación ciudadana se vincula también con la crisis de eficacia del Estado, que se asocia desde finales de los ’70 con la crítica al Estado de Bienestar. En respuesta a esta crisis y ante la necesidad de aumentar la eficiencia de la administración, las estrategias gubernamentales convergen hacia políticas de modernización y democratización, tendiendo a posibilitar una rearticulación de las relaciones Estado-sociedad como medio para superar las crisis antes mencionadas. En este contexto se ha redescubierto a la sociedad civil y la participación se plantea como panacea de todos estos males.
e) La participación vinculada al nuevo rol de los municipios a partir del proceso de descentralización político-administrativo (Pagani, 2001)
La década del `80, reconocida como la “década pérdida”, aparece convulsionada por los cuestionamientos al Estado de Bienestar y al desarrollismo latinoamericano, atravesada por crisis económicas y por el retorno a la democracia. Dentro de este contexto se incrementa la discusión sobre las nuevas relaciones entre el Estado y la sociedad civil, emergiendo como nuevo paradigma la subsidiariedad estatal, es decir que la intervención estatal en la sociedad debe reducirse a todo aquello que los ciudadanos libremente asociados no puedan realizar, como la justicia, la defensa de la soberanía, la seguridad ciudadana, relaciones exteriores, política macroeconómica, etc.
planificación estratégica en ciudades grandes e intermedias y presupuestos participativos (García Delgado, D.; 1997). El Municipio se distingue por ser la instancia gubernamental más cercana a la población y por presentar mayores posibilidades para ser eficiente y eficaz, ya que es el ámbito que por ésta aproximación permite:
a) que los ciudadanos establezcan algún tipo de control sobre el Estado, en este caso municipal.
b) que la ciudadanía se involucre en los procesos de deliberación y toma de decisiones (elaboración y ejecución de políticas públicas).
El gobierno municipal adquiere mayor protagonismo impulsado por:
• El proceso de reforma estructural, que busca la mejora de la eficacia y eficiencia de la gestión en lo micro-económica, a partir del equilibrio fiscal municipal.
• La reforma de la Constitución Nacional de 1994, que hace mención explícita a la autonomía municipal en el artículo 123. Se incluye nuevas formas de participación de democracia semi-directa (referéndum, iniciativa popular entre otros) y de mecanismos de control, como las audiencias públicas y auditorías. Esta tendencia se venía desarrollando a nivel provincial desde los ’80, por lo que la Constitución Nacional homologa lo que los antecedentes de las reformas provinciales habían ya iniciado.
• Las políticas de descentralización que han significado la cesión de competencias a provincias y municipios en el área de política social. Aunque este proceso no es nuevo; se inició en los ’70, en el marco del régimen autoritario, continuó en los ’80 durante el proceso democrático y se desarrolló en los ’90 con las reformas estatales, tras la búsqueda del saneamiento fiscal y financiero y de la atención de la cuestión social desde realidades más cercanas.
Respecto a este tema García Delgado señala que con la descentralización “el Estado tira la crisis para abajo, hacia las provincias primero y de éstas hacia las comunas, en un proceso en donde los municipios tienen que dar respuestas más amplias, pero muchas veces con similares recursos o sin las capacidades técnicas y de gestión necesarias.” (García Delgado, D.; 1997).
La descentralización no es un término unívoco, Jordi Borja aclara que “la descentralización hace posible la reestructuración del territorio tanto desde el punto de vista funcional (ámbitos adecuados a la prestación de los servicios públicos actuales) como político-cultural (reconocimiento de estructuras comunitarias o de identidades locales de base)” (Borja J. : 1987, 64). En este mismo sentido Pablo Reca realiza una distinción del término en cuanto técnica de gestión territorial: como descentralización funcional del Estado y por otra parte, como descentralización institucional: como criterio de organización del Estado. Lo que determina a un gobierno municipal es la descentralización. El municipio más una forma o técnica de actuación territorial dada por el Estado central, es descentralización por excelencia.
La descentralización es de por sí, nuestra forma de organización del Estado, es el ámbito de atribuciones competenciales en el nivel o escalafón más bajo de la organización territorial del poder. El municipio es en nuestra estructura federal, el último ámbito de imputación y consecuentemente pasa a ser la razón, la fundamentación hasta filosófica de la existencia del federalismo. Por lo tanto, el especialista concluye que no es el municipio un ámbito que tiene que estar a expensas de lo que el Estado nacional o ente superior le otorgue, sino que el municipio debe tener aptitud para autoabastecer sus necesidades a través de recursos, competencias y entre ellas su organización participativa.
La descentralización implica un acto continuo de voluntad política, que consiste en la transferencia de responsabilidades técnicas y políticas a la unidad estatal municipio. Se la concibe como la distribución del poder político entre los distintos entes territoriales de un Estado y se plantea que podemos hablar de descentralización cuando exista esa efectiva transferencia de poder desde la administración central a las administraciones subnacionales (Rufián Lizana, D.; 1995).
Para Nila Leal González la descentralización “es un amplio proceso de democratización que intenta producir modificaciones en las relaciones entre el Estado y la Sociedad, a través de la desconcentración del poder del Estado, el sistema político y el fortalecimiento de la participación ciudadana (Leal González, N.; 1997).
Las políticas descentralizadoras buscan la eficiencia y eficacia de los servicios sociales y la participación de los afectados junto con la equidad. Pues los gobiernos descentralizados están en mejores condiciones de conocer la heterogeneidad local al llevar la capacidad de decisión y la actividad lo más cerca posible de los receptores de la misma. De esta forma se actúa directamente sobre el terreno, en base a una percepción directa de los factores del contexto, sin intermediarios deformantes que produzcan luego una mala asignación o derroche de recursos, aplicando un tratamiento específico a realidades diversas.
La participación de los vecinos se implementa de distintas formas en los asuntos públicos municipales, por ejemplo a través de Consejos Vecinales, Juntas de Participación, Consejos de Colaboración, etc. Estos órganos, que se implementan en jurisdicciones menores al municipio (a nivel de barrios o distritos), tienen la función de canalizar la participación de los ciudadanos en los organismos territoriales de gestión descentralizada del Municipio a cuya jurisdicción pertenecen. Entre sus funciones se plantea proponer prioridades para la obra pública, ejecutarla bajo autorización municipal, colaborar en el control de gestión de los servicios públicos, opinar, informar, y difundir la actividad realizada por los vecinos. De esta forma, el objetivo es establecer un vínculo entre descentralización y participación comunitaria para acercar la gestión municipal a los vecinos y fomentar la participación directa de éstos. El reconocimiento oficial de tales organizaciones constituye una condición para el ejercicio de la participación, así como un canal de relación entre estos y el municipio.
f) La Experiencia de Porto Alegre
Cuando se habla de Presupuesto Participativo es inevitable relacionarlo con la Ciudad que vio nacer y consolidarse a este mecanismo de participación: Porto Alegre.
población aproximada de 1.5 millones de habitantes y está situada en el centro de una región metropolitana en la que viven 3 millones de personas.
Cuando se comenzó a implementar el sistema de Presupuesto Participativo, a fines de la década del ochenta, un tercio del total de la población vivía en las zonas periféricas sin acceso a los servicios de infraestructura básica.
La llegada al poder del Partido de los Trabajadores, ganador de las elecciones municipales en el año 1988 representaría un cambio profundo del destino de esta Ciudad. Cumpliendo una de sus promesas electorales, logró implementar por primera vez el Sistema de Presupuesto Participativo, tomando como fuente de inspiración a los principios de la Comuna de París, toda vez que no existían antecedentes de un proceso presupuestario de este tipo.
El resultado de esta experiencia innovadora, sin precedentes en el mundo entero, fue tan extraordinariamente positivo que con el correr de los años fue imitada por muchas ciudades del Brasil y ha convertido a Porto Alegre en un paradigma a seguir por los gobiernos locales del continente sudamericano.
El contexto en el que esta experiencia apareció, las dificultades que tuvo que superar y su consolidación, son abordados por diferentes autores y estudiosos del tema.
g) El presupuesto participativo en el Perú (Jaramillo Miguel y Alcazar Lorena, 2013)
políticas públicas en este campo; así como nuevos retos en la implementación del presupuesto participativo. Ello implica también un cambio de enfoque donde se proponen proyectos usualmente “conocidos” como parques, construcción de caminos, etc. a un cambio por resultados donde se requiere jerarquizar problemas y necesidades a resolver en la localidad, en la región y el país y que deben ser resueltos en base a resultados concretos que transformen nuestra realidad y la vida de los ciudadanos y ciudadanas. Cabe indicar que en este proceso sigue siendo clave el liderazgo de los presidentes regionales y los alcaldes de acuerdo a su rol.
Es a partir del 2004, que el gobierno del Perú ha implementado un proceso de presupuesto participativo (PP), de carácter obligatorio para todos los gobiernos subnacionales. El PP está orientado a democratizar y hacer más transparente el presupuesto público, mediante la creación de canales formales de participación ciudadana que buscan promover la inclusión de sectores política y económicamente débiles de la sociedad en el proceso de negociación de la asignación presupuestaria.
El PP está inserto en el proceso de descentralización del Perú. Según la ley del proceso del PP, el objetivo de esta legislación es diseñar “un mecanismo que asigne recursos públicos de una manera justa, racional, eficiente, efectiva y transparente, a fin de fortalecer la relación entre el Estado y la sociedad civil”. El PP se concibe, en este sentido, como una herramienta que permite aumentar la voz de los ciudadanos y promueve la rendición de cuentas por parte de los funcionarios públicos en temas relacionados con la asignación presupuestaria en el nivel de los gobiernos subnacionales. El PP del Perú es (i) respaldado por una norma constitucional; (ii) implementado a nivel regional, provincial y distrital, y (iii) discrecional en términos del monto del gasto ejecutado mediante este mecanismo.
En el Perú existen tres niveles de gobierno subnacional: los gobiernos regionales (23 en total) y dos niveles de gobierno local, que corresponden, respectivamente, a las municipalidades provinciales (un total de 169) y a las distritales (un total de 1833).
De acuerdo con la ley, este mecanismo solo se usa en caso de gastos relacionados con inversiones de capital.
N°29268, establece disposiciones que aseguren la efectiva participación de la sociedad civil en el proceso de programación participativa del presupuesto de los gobiernos regionales y gobiernos locales. Por otro lado, el Decreto Supremo N°097-2009-EF establece los criterios de alcance, cobertura y montos de ejecución que permitan delimitar los proyectos de inversión pública de impacto regional, provincial y distrital, a ser considerados por los gobiernos regionales y gobiernos locales en sus respectivos procesos de Presupuesto Participativo y el Decreto Supremo N°142-2009-ER que aprueba el Reglamento de la Ley N°28056.
Posteriormente, mediante la Resolución Directoral N°007-2010-Ef-76.01, se publica en separata especial el Instructivo para el Proceso del Presupuesto Participativo Basado en Resultados, el mismo que tiene carácter general y permanente.
2.2.1.2. El presupuesto participativo en el Perú
De acuerdo a la evolución que ha tenido el presupuesto participativo en el Perú, se ha adoptado en los últimos años el denominado presupuesto participativo por resultados (PpR). Lo cual no lleva a tener que consignar todo lo relacionado a ello.
El Presupuesto Participativo basado en Resultados se enmarca dentro del nuevo enfoque de la nueva gerencia y gestión pública, en el cual los recursos públicos se asignan, ejecutan y evalúan en función a cambios específicos que se deben alcanzar para mejorar el bienestar de la población. Lograr estos cambios supone producir resultados que mejoren notoriamente las condiciones de vida de las personas.
