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UNIVERSIDAD DE SALAMANCA
FACULTAD DE DERECHO
DEPARTAMENTO DE DERECHO
ADMINISTRATIVO, FINANCIERO Y
PROCESAL
TESIS DOCTORAL
ANÁLISIS DEL DESARROLLO REGLAMENTARIO
DE LA LEY ORGÁNICA 4/2000, DE 11 DE ENERO,
SOBRE DERECHOS Y LIBERTADES DE LOS
EXTRANJEROS EN ESPAÑA Y SU INTEGRACIÓN
SOCIAL
PURIFICACIÓN MARTÍN DE LA FUENTE
DIRECTOR: Dr. D. RICARDO RIVERO ORTEGA
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ÍNDICE
Introducción
INTRODUCCIÓN, OBJETO Y PLANTEAMIENTO METODOLÓGICO
1. INTRODUCCIÓN: PRESUPUESTOS BÁSICOS………13
2. OBJETO……….25
3. PLANTEAMIENTO METODOLÓGICO………..33
4. CONCLUSIONES………...37
Primer capítulo
MARCO CONSTITUCIONAL, DERECHO EUROPEO Y EVOLUCIÓN DEL RÉGIMEN DE EXTRANJERÍA E INMIGRACIÓN
1. MARCO CONSTITUCIONAL……….43 1.1. IMPORTANCIA DEL PUNTO DE PARTIDA CONSTITUCIONAL………...43
1.2. LA INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 13 CE………...44 1.3. LAS SENTENCIAS DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL…....45 1.4. LOS TRATADOS INTERNACIONALES Y EL ARTÍCULO 10 DE LA CONSTITTUCIÓN DE 1978………....49
2. DERECHO EUROPEO ………...………....51 2.1. ORÍGENES Y RAZÓN DE SER DE LA POLÍTICA DE INMIGRACIÓN DE LA UNIÓN EUROPEA………...51
2.2. PRIMEROS REGLAMENTOS Y DIRECTIVAS………...52 2.3. ÚLTIMAS DIRECTIVAS..………...54
3. EVOLUCIÓN DEL RÉGIMEN DE EXTRANJERÍA E INMIGRACIÓN EN ESPAÑA ………...55
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3.1. RAZONES PARA EL ANÁLISIS DE LA EVOLUCIÓN
NORMATIVA………..55
3.2. LA PRIMERA LEY DE EXTRANJERÍA………....56
3.3. LAS REFORMAS DEL AÑO 2000………59
3.4. LAS REFORMAS DE 2003………...62
3.5. LA REFORMA DE 2009………...65
3.6. ÚLTIMAS MODIFICACIONES DE LA LEY ORGÁNICA 4/2000………...69
3.7. LOS PRIMEROS REGLAMENTOS………...70
3.8. EL REGLAMENTO DE 2001………...74
3.9. LOS ERRORES DEL REGLAMENTO DE 2001 QUE CONDUJERON A ANULACIONES JUDICIALES………....76
3.10. TEST DEL REGLAMENTO DE 2001………...81
3.11. LOS ÚLTIMOS REGLAMENTOS………...83
4. CONCLUSIONES……….84
Segundo capítulo PROYECCIÓN DE LOS PRINCIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO SOBRE LA REGULACIÓN DE LA EXTRANJERÍA Y LA INMIGRACIÓN 1. SOBRE LA VIGENCIA DE LOS PRINCIPIOS Y LAS NORMAS GENERALES DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y LOS DERECHOS PROCEDIMENTALES ADMINISTRATIVOS EN MATERIA DE EXTRANJERÍA E INMIGRACIÓN……….92
1.1. EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMO INSTITUCIÓN DE GARANTÍA, DERECHO Y MECANISMO DE OPTIMIZACIÓN DE DECISIONES………...92
1.2. PRINCIPIOS Y NORMAS DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO………. …...96
1.3. EL ÁMBITO DE APLICACIÓN DE LAS NORMAS Y LOS PRINCIPIOS DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO ………...99
1.4. LAS EXCLUSIONES E INCLUSIONES EXPRESAS EN MATERIA DE EXTRANJERÍA E INMIGRACIÓN ………103
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1.5. ¿EN QUÉ MEDIDA SE APLICAN LOS PRINCIPIOS Y LAS NORMAS GENERALES DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO EN MATERIA DE EXTRANJERÍA E INMIGRACIÓN? ……….111
2. PRINCIPIOS DE ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA APLICADOS A LAS ESTRUCTURAS DE EXTRANJERÍA E INMIGRACIÓN……….119 2.1. INTRODUCCIÓN……….126 2.2. SOBRE LA POTESTAD ORGANIZATIVA Y SUS IMPLICACIONES……….……….127 2.3. EVOLUCIÓN DE LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA DE LA INMIGRACIÓN………..128 2.4. LA SITUACIÓN ACTUAL: DISPERSIÓN COMPETENCIAL Y CONCENTRACIÓN DE RESPONSABILIDADES EN LA SECRETARIA GENERAL………...131 2.5. PERSPECTIVAS DE LA CREACIÓN DE LA AGENCIA………134 2.6. LA DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS ENTRE NIVELES ADMINISTRATIVOS………136 2.7. ESPECIALIZACIÓN Y RELEVANCIA EN LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA DE LA EXTRANJERÍA Y LA INMIGRACIÓN………...138 2.8.CUESTIONES TÉCNICAS………139 2.8. A. ADMINISTRACIÓN ELECTRÓNICA E INMIGRACIÓN…..139 2.8. B. LA APLICACIÓN INFORMÁTICA DE EXTRANJERÍA……141 2.8. C. EL PROBLEMA DE LA GESTIÓN DOCUMENTAL, LA SISTEMATIZACIÓN DE LOS REGISTROS Y LOS ARCHIVOS………..146 2.8. D. EL MAYOR DESARROLLO DE LOS PROCEDIMIENTOS
ELECTRÓNICOS EN MATERIA DE INMIGRACIÓN Y
EXTRANJERÍA………..147
3. CONCLUSIONES……….148
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Tercer capítulo
ESTUDIO DEL REGLAMENTO APROBADO POR REAL DECRETO 2393/2004
1. ANTECEDENTES Y CONTEXTUALIZACIÓN DEL REGLAMENTO………..155
2. LA SITUACIÓN QUE DEJÓ EL REGLAMENTO DE 2001 ANTES DE LA APROBACIÓN DEL REAL DECRETO 2393/2004 ………...157
3. PRINCIPALES INNOVACIONES DE LA NORMA REGLAMENTARIA ………..158
4. CARACTERÍSTICAS GENERALES DEL REGLAMENTO (TÉCNICA NORMATIVA)………160 4.1. INTRODUCCIÓN………..160 4.2. LA CONSIDERABLE EXTENSIÓN Y SUS EFECTOS SOBRE LA SISTEMÁTICA DEL REGLAMENTO………...162
4.3. EL PROCEDIMIENTO DE ELABORACIÓN………..164 4.4. LA EXPLICACIÓN DE SUS MOTIVOS………165 4.5. LA REDACCIÓN Y EL LENGUAJE DEL REGLAMENTO…….167 4.6. ESTRUCTURA ..………168 4.7. EL FONDO, EL INCREMENTO DE LA CALIDAD DE LOS PROCEDIMIENTOS………..168
5. PRINCIPALES PROBLEMAS NORMATIVOS. ……...169
6. CONTRIBUCIONES JURISPRUDENCIALES………..171 6.1. LA SENTENCIA QUE VALIDA EL REAL DECRETO………….171
6.2. JURISPRUDENCIA EN RELACIÓN AL REAL DECRETO
2393/2004………..173
7. PROBLEMAS PRÁCTICOS Y APLICATIVOS………191 7.1. INTRODUCCIÓN………...191
7
7.2. CUESTIONARIO………192
7.3. RESUMEN DE LAS DIFICULTADES DE INTERPRETACIÓN Y APLICACIÓN DEL REGLAMENTO ..………..194
7.4. DIFICULTADES INFORMÁTICAS………211
8. RECOMENDACIONES DEL DEFENSOR DEL PUEBLO. ………220
9. BALANCE DEL REGLAMENTO DE 2004 DE LA LEY DE EXTRANJERÍA, EN SU APLICACIÓN: PREGUNTAS A RESPONDER………..225
10. CONCLUSIONES...229
Cuarto capítulo ESTUDIO DEL REGLAMENTO VIGENTE, APROBADO POR REAL DECRETO 557/2011 1. NORMATIVA ANTECEDENTE………...234
2. INNOVACIONES DEL REGLAMENTO RESPECTO DE SU ANTECESOR………..234
2.1. EN CUANTO A LA ENTRADA Y SALIDA.………...234
2.2. EN CUANTO AL TRÁNSITO AEROPORTUARIO……….236
2.3. EN CUANTO A LA ESTANCIA EN ESPAÑA.………...236
2.4. EN CUANTO A LA RESIDENCIA TEMPORAL………...238
2.5. EN CUANTO A LA RESIDENCIA TEMPORAL POR CIRCUNSTANCIAS EXCEPCIONALES.………...251
2.6. EN CUANTO A LA RESIDENCIA DE LARGA DURACIÓN Y LARGA DURACIÓN –UE………263
2.7. EN CUANTO A LAS EXTINCIONES DE LAS AUTORIZACIONES DE RESIDENCIA O DE RESIDENCIA Y TRABAJO..265
2.8. EN CUANTO A LA GESTIÓN COLECTIVA DE CONTRATACIONES EN ORIGEN……….265
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2.9. EN CUANTO A LAS AUTORIZACIONES DE RESIDENCIA Y TRABAJO DE ESTRANJEROS EN CUYA ACTIVIDAD PROFESIONAL CONCURRAN RAZONES DE INTERÉS ECONÓMICO, SOCIAL O LABORAL, O CUYO OBJETO SEA LA REALIZACIÓN DE TRABAJOS DE INVESTIGACIÓN O DEASARROLLO O DOCENTES, QUE REQUIERAN ALTA CUALIFICACIÓN, O DE ACTUACIONES ARTÍSTICAS DE ESPECIAL
INTERÉS CULTURAL………..267
2.10. EN CUANTO A TRABAJADORES TRANSFRONTERIZOS…267 2.11. EN CUANTO A MENORES EXTRANJEROS……….268
2.12. EN CUANTO A LA MODIFICACION DE LAS SITUACIONES DE LOS EXTRANJEROS EN ESPAÑA………..270
2.13. EN CUANTO A LA DOCUMENTACIÓN DE EXTRANJEROS……….270
2.14. EN CUANTO A INFRACCIONES EN MATERIA DE EXTRANJERÍA. RÉGIMEN SANCIONADOR……….271
2.15. EN CUANTO A LAS OFICINAS DE EXTRANJEROS Y CENTROS DE MIGRACIONES………...273
3.CARACTERÍSTICAS DEL REGLAMENTO (TÉCNICA NORMATIVA)………274
3.1. ESTRUCTURA Y SISTEMÁTICA.……….275
3.2. LA ELABORACIÓN………..278
3.3. MOTIVACIÓN DE LA NORMA………..280
3.4. FORMA EN LA QUE ESTÁ REDACTADO EL REGLAMENTO……….285
4. CONTRIBUCIONES JURISPRUDENCIALES.……….286
5. PROBLEMAS PRÁCTICOS Y APLICATIVOS QUE RESUELVE EL REGLAMENTO DE 2011………..296
6. RECOMENDACIONES DEL DEFENSOR DEL PUEBLO…………..306
7. BALANCE DEL REAL DECRETO DE 2011………..319
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8. CONCLUSIONES………...323
Quinto capítulo
COMPARATIVA DE LOS PROCEDIMIENTOS DE EXTRANJERÍA MÁS PROBLEMÁTICOS EN CUANTO A LA INTERPRETACIÓN Y APLICACIÓN EN LOS DOS ÚLTIMOS REGLAMENTOS DE DESARROLLO DE LA LEY DE EXTRANJERÍA
1. INTRODUCCIÓN………330
2. CUESTIONES PROCEDIMENTALES………...331 2.1. PROCEDIMIENTO PARA LA CONCESIÓN DE LA PRÓRROGA DE ESTANCIA: EN EL REGLAMENTO DE 2004 ESTABA REGULADO EN LOS ARTÍCULOS 29 Y 30, Y EN EL VIGENTE, EN LOS ARTÍCULOS 32 A 35 (PRÓRROGA DE ESTANCIA SIN VISADO) ………331 2.2. PROCEDIMIENTO DE CONCESIÓN DEL VISADO PARA LA RESIDENCIA TEMPORAL: ARTÍCULO 35 DEL REAL DECRETO 2004 Y ARTÍCULOS 46 A 48 DEL REAL DECRETO 2011(RESIDENCIA TEMPORAL
NO LUCRATIVA)………..337
2.3. PROCEDIMIENTO DE RENOVACIÓN DE LA AUTORIZACIÓN DE RESIDENCIA TEMPORAL: ARTÍCULOS 37 DEL REGLAMENTO DE 2004 Y 51 DEL NUEVO REGLAMENTO (RENOVACIÓN DE LA
AUTORIZACIÓN DE RESIDENCIA TEMPORAL NO
LUCRATIVA)……….350
2.4. PROCEDIMIENTO PARA LA REAGRUPACIÓN FAMILIAR: ARTÍCULO 42 DEL REGLAMENTO DE 2004 Y 56 DEL REGLAMENTO DE 2011 ………..355 2.5. PROCEDIMIENTO DE CONCESIÓN DE LA AUTORIZACIÓN DE TRABAJO POR CUENTA AJENA: ARTÍCULO 51 DEL REGLAMENTO DE 2004 Y ARTÍCULO 67 DEL REGLAMENTO DE 2011, EN CONEXIÓN CON OTROS PRECEPTOS ………...364 2.6. PROCEDIMIENTO DE CONCESIÓN DE LA AUTORIZACIÓN DE ESTANCIA POR ESTUDIOS, MOVILIDAD DE ALUMNOS, PRÁCTICAS
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NO LABORALES O SERVICIOS DE VOLUNTARIADO, REGULADO EN EL ARTÍCULO 39 DEL REAL DECRETO DE 2011 (ARTÍCULO 87 DEL REAL DECRETO DE 2004 COMO AUTORIZACIÓN PARA INVESTIGACIÓN Y ESTUDIOS)………..370 2.7. PROCEDIMIENTOS DE MODIFICACIÓN DE LA SITUACIÓN DE LOS EXTRANJEROS EN ESPAÑA: TÍTULO IX DEL REAL DECRETO DE 2004 Y TÍTULO XII DEL REAL DECRETO DE 2011………..374 2.8. PROCEDIMIENTO PARA LA OBTENCIÓN DEL N.I.E. (NÚMERO DE IDENTIDAD DE EXTRANJERO): PREVISTO EN EL ARTÍCULO 101 DEL REGLAMENTO DE 2004 Y EN EL ARTÍCULO 206 DEL REGLAMENTO DE 2011……….381 2.9. PROCEDIMIENTO PARA LA OBTENCIÓN DE LA TARJETA DE IDENTIDAD DE EXTRANJERO: ARTÍCULO 105 DEL REGLAMENTO DE
2004 Y ARTÍCULO 210 DEL REGLAMENTO DE
2011………...383 2.10. PROCEDIMIENTO PARA LA CONCESIÓN DE LA CÉDULA DE INSCRIPCIÓN: ARTÍCULO 107 DEL REAL DECRETO DE 2004 Y ARTÍCULO 211 DEL REAL DECRETO DE 2011………385
3. NUEVOS PROCEDIMIENTOS INTRODUCIDOS POR LAS COMPETENCIAS ASUMIDAS POR LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS EN LAS ÚLTIMAS REFORMAS DE SUS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA……..387
4. ¿PUEDEN MEJORARSE LOS PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS EN MATERIA DE EXTRANJERÍA E INMIGRACIÓN?...391
5. CONCLUSIONES………395
Conclusiones generales de la tesis………..401