Democracia de Calidad: El Papel de las Reglas Electorales Un Estudio de Caso de Nuevo León Edición Única

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(1)DEMOCRACIA DE CALIDAD: EL PAPEL DE LAS REGLAS ELECTORALES. UN ESTUDIO DE CASO DE NUEVO LEÓN > Gabriela Salazar TESIS. ESTUDIO DE CASO. MAESTRÍA EN ANÁLISIS POLÍTICO Y MEDIOS DE INFORMACIÓN. Director de tesis: Dr. José Ruiz Valerio. DICIEMBRE DE 2006. 1.

(2) AGRADECIMIENTOS. Agradezco la colaboración y disposición de los integrantes de la Comisión Estatal Electoral de Nuevo León –Comisionados Ciudadanos y equipo directivo- para la obtención de la información utilizada en este trabajo. Un gracias muy amplio para el director de mi tesis, Dr. José Ruiz Valerio por la confianza y su siempre acertada conducción y guía. Igualmente para los sinodales: Dr. Sergio Elías Gutiérrez Salazar y Dr. Víctor Zúñiga González por sus valiosos comentarios y aportaciones. A Gabriel y a Emilio, por el tiempo que les robé y la paciencia que me tuvieron.. 2.

(3) INDICE Introducción. 4. CAPÍTULO I. SISTEMA ELECTORAL Y DEMOCRACIA DE CALIDAD. 9. Sistema electoral y transición democrática. 9. Sistema electoral y democracia de calidad. 14. Una definición de democracia de calidad. 21. CAPÍTULO II. SISTEMA ELECTORAL EN MÉXICO Y EN NUEVO LEON. 26. Reformas electorales en México. 26. Reformas electorales en Nuevo León. 29. CAPITULO III. DIAGNÓSTICO DEL SISTEMA ELECTORAL. 36. EN NUEVO LEÓN. 1. Sistema electoral y participación ciudadana. 36. Afiliación a los partidos políticos y acceso a las candidaturas. 35. Derechos políticos como una vía para la participación. 48. Diseño de las campañas electorales. 57. Certeza y transparencia en el cómputo de los votos. 70. 2. Sistema electoral, transparencia y control institucional. 78. Fiscalización de los recursos de los partidos políticos. 79. Publicidad de los gastos de los partidos políticos. 89. Transparencia e información del sistema electoral. 91. 3. Sistema electoral y satisfacción ciudadana. 97. Percepción ciudadana sobre el sistema electoral. 97. CAPITULO IV. PROPUESTAS. 105. CAPITULO V. CONCLUSIONES. 120. Referencias bibliográficas. 129. 3.

(4) INTRODUCCIÓN El presente estudio de caso tiene como propósito analizar el sistema electoral en Nuevo León con el fin de determinar si contribuye de manera efectiva a alcanzar una democracia de calidad. El supuesto que subyace en este ejercicio es que la democracia no se agota en lo electoral y que el sistema electoral como institución democrática primordial, no sólo produce resultados y gobiernos constituidos, sino que tiene efectos y consecuencias ampliadas en el sistema político y democrático en su totalidad, por lo que su mejoría constante, necesariamente conlleva consecuencias favorables hacia cada uno de los actores políticos que intervienen en él, y en las interacciones que se dan entre ellos. Para llevar a cabo la tarea de análisis, el estudio propone una definición específica de democracia de calidad, ligada a tres conceptos clave: participación ciudadana, transparencia y control institucional, y satisfacción ciudadana. Los conceptos clave surgen o se derivan de tres enfoques de “calidad”: calidad en cuanto al contenido, calidad en los procedimientos y calidad en los resultados. De esta forma, construimos una definición de democracia de calidad e intentamos evaluarla a través de estos tres enfoques. El análisis se efectúa por medio del estudio de seis variables seleccionadas: afiliación a partidos políticos y candidaturas, derechos políticos como una vía para la participación, diseño institucional de las campañas electorales, cómputo de los votos, procesos de fiscalización y transparencia, así como percepción ciudadana hacia el sistema electoral. Las variables elegidas constituyen una muestra específica y no pretenden ser exhaustivas, sino que fueron seleccionadas por su relevancia para ilustrar de mejor manera cada uno de los conceptos clave. Asimismo, su selección tomó en consideración, la importancia de dichas variables en el contexto histórico y político particular de Nuevo León.. 4.

(5) El tema de democracia de calidad es reciente y por tanto, existen hasta el momento diferentes enfoques y valoraciones del mismo. Por lo que la definición aquí propuesta responde tanto a un criterio normativo y teórico, como a condiciones particulares de la vida electoral y política de Nuevo León en los últimos años. El presente estudio surge a partir de la idea de que la democracia puede llegar a ser medida empíricamente para determinar diferentes grados de calidad. Sin embargo, sabemos que la democracia ideal en su forma pura no existe, por lo que el presente estudio parte del hecho de que sólo contamos con democracias representativas reales, que sin embargo, pueden llegar a ser estudiadas y medidas para intentar su mejoramiento. E término de calidad que aquí nos proponemos es entonces siempre una aproximación, una mejora al actual sistema. Otro de los objetivos de este estudio es, a partir del análisis y diagnóstico elaborado, proponer acciones y reformas que nos acerquen a la democracia de calidad buscada. Metodología del estudio Se seguirá el método de estudio de caso porque más allá de las teorías de los sistemas electorales que nos sirven para enmarcar algunos rasgos generales de los mismos, el estudio de un caso específico y su contexto concreto resultan de mayor utilidad al momento de intentar mejorar el propio sistema. Ello no significa que no se utilizarán los conceptos teóricos o las comparaciones. Estas se encuentran a lo largo del trabajo como sustento, pero siempre a la luz de las propias experiencias arrojadas por el sistema electoral de Nuevo León. Si cabe la alusión, se utilizará el tipo de estudio de caso empírico-histórico descrito por Nohlen, retomando la riqueza del propio caso, con un marco teórico como guía, pero sin agotarse en éste. La clasificación y teorías de los sistemas electorales llevan de modo inevitable a la corriente empírica más reciente que es el estudio de sistemas electorales concretos y al estudio de los ámbitos sociales y políticos correspondientes a cada uno de ellos, dentro de los que se desarrollan los sistemas electorales. Estudiar las circunstancias de espacio, lugar y tiempo, aun cuando esté guiado por un conocimiento teórico. (Nohlen, 2002). 5.

(6) Para cada característica seleccionada (participación, transparencia y satisfacción ciudadana) se estudiarán ciertas unidades de análisis que pretenden verificar, a través de la realidad empírica, si se cumple o no el supuesto. Algunas de las unidades de análisis seleccionadas provienen de una experiencia similar de estudio de caso realizada en Costa Rica en el año 2001. El proyecto estuvo a cargo de investigadores sociales y fue supervisado y compartido por Guillermo O´Donnell, quien lo retoma en un reciente trabajo denominado Democracia, Desarrollo Humano y Ciudadanía. La experiencia de Costa Rica (una de las democracias más consolidadas de América Latina y, por lo tanto, un laboratorio fértil e ideal para el ejercicio) se basó en el proyecto denominado “Estado de la Nación” realizando la “Auditoría ciudadana sobre la calidad de la democracia”, que tuvo como premisa que la calidad de la democracia podía ser evaluada por sus diferentes grados de democraticidad en una serie de dimensiones. (O´Donnell, 2003). La auditoría costarricense desarrolló una serie de dimensiones para medir diferentes aspectos de la democracia: ƒ. Antes de elecciones limpias e institucionalizadas. ƒ. Respecto del sistema electoral. ƒ. Respecto de las elecciones. ƒ. Acerca del gobierno electo. ƒ. En relación con el sistema legal. ƒ. En relación con el Estado y el gobierno. ƒ. En relación con los tribunales y sus instituciones auxiliares. ƒ. En relación con las instituciones estatales en general. ƒ. En relación con el contexto social. Para el presente estudio se tomaron algunas de las dimensiones contenidas en los apartados de sistema electoral y elecciones solamente, ya que el resto de los aspectos mencionados escapan de los objetivos del presente trabajo.. 6.

(7) En el siguiente cuadro se muestra la estructura del análisis: Estructura del estudio de caso CARACTERÍSTICA. Unidad de análisis 1.. El acceso de los ciudadanos a los partidos políticos y a las candidaturas: si los ciudadanos son libres de afiliarse a un partido, de tratar de ser escogidos como candidatos del mismo y si lo son, de presentarse en elecciones.. 2.. El conocimiento y la difusión de derechos políticos básicos de los ciudadanos: si los derechos políticos básicos son conocidos por los ciudadanos y apoyan el ejercicio de su participación en las elecciones.. 3.. El diseño de campañas electorales como principal vía de comunicación entre partido y elector: si los periodos de campañas electorales y su diseño institucional son adecuados para brindar a los ciudadanos la información suficiente y deseable para que puedan ejercer razonablemente su derecho al voto.. 4.. La certeza en el conteo del voto: si se garantiza fehacientemente la certeza y transparencia en el conteo del voto.. TRANSPARENCIA Y CONTROL INSTITUCIONAL. 5.. La fiscalización y transparencia en el sistema electoral: si existen reglas. SATISFACCIÓN CIUDADANA. 6.. La percepción de los ciudadanos sobre el sistema electoral: percepciones, necesidades y expectativas ciudadanas sobre los partidos políticos, las elecciones, la democracia y sus institucione.. PARTICIPACIÓN. claras y aplicables para la fiscalización y publicidad de las contribuciones que los partidos políticos reciben en sus campañas electorales y gastos ordinarios para su funcionamiento, así como saber si existen mecanismos adecuados para que los ciudadanos tengan acceso a la información general del sistema electoral.. Para cada unidad de análisis se realizará: ƒ. Una descripción de los procedimientos o técnicas utilizadas y aplicadas por la legislación electoral vigente en los casos en que exista un procedimiento específico.. ƒ. Posteriormente se ilustrará con ejemplos y comparaciones históricas de las últimas cuatro elecciones locales (1997, 2000, 2003 y 2006) en las que se aplicó el procedimiento o se verificaron los hechos (en caso de no haber procedimientos precisos) con el fin de observar el comportamiento y los efectos del sistema.. 7.

(8) ƒ. Finalmente se hará una conclusión para cada unidad de análisis, que pretende establecer entre lo técnico y lo teórico, si se contribuye o no al principio conceptual de democracia de calidad previamente definido.. El esquema de análisis tiene entonces las siguientes fases: descriptivo- ilustrativo, teórico y comparativo hacia el concepto de democracia de calidad. El estudio de caso se divide de la siguiente forma: ƒ. En el primer capítulo se desarrollan los conceptos clave del estudio, así como la definición de democracia de calidad que servirá de sustento.. ƒ. En el segundo capítulo se hará un breve repaso de las circunstancias históricas generales de los sistemas electorales en México y en Nuevo León, para contar con el contexto particular del sistema electoral en el Estado.. ƒ. El tercer capítulo se dedicará al estudio de las unidades de análisis, de acuerdo a la metodología expuesta, con el fin de integrar un diagnóstico general del sistema electoral de Nuevo León.. ƒ. En el cuarto capítulo se formularán algunas propuestas derivadas del análisis y el diagnóstico, que pretenden apuntar hacia una democracia de mayor calidad a través del diseño del sistema electoral.. ƒ. El quinto capítulo se dedicará a las conclusiones del estudio.. 8.

(9) CAPÍTULO I. SISTEMA ELECTORAL Y. DEMOCRACIA DE CALIDAD 1. Sistema electoral y transición democrática En los últimos 30 años, México ha vivido un proceso gradual de transición a la democracia. Los cambios y la transformación del sistema político han tenido como epicentro el sistema electoral, por ser éste el que permitía la perpetuación en el poder del partido hegemónico. Durante 70 años, el modelo de partido único y corporativista se caracterizó por el control total de los procesos electorales, la ausencia de elecciones libres y de competencia política real para los partidos políticos. Este sistema electoral cerrado sustentó y estaba acorde con un marco institucional más amplio, el Estado mexicano, siendo un elemento fundamental y estratégico para el mantenimiento y permanencia del sistema político. A partir de la década de los setenta comienza a presentarse una serie de cambios en la sociedad que marcaron el inicio de transformaciones paulatinas, impulsadas por la irrupción de diferentes de grupos sociales, civiles, sindicatos y partidos opositores en contra del régimen, que clamaban por mayor apertura, participación y democracia. En este proceso gradual, pero constante, las reglas electorales desempeñaron un papel esencial al constituir el marco legal sobre el que se establecían las reglas del juego electoral y del acceso a los diferentes cargos del poder público. A diferencia de otras transiciones políticas en las que el debate se centra en la creación de un nuevo marco constitucional o un regreso a la democracia perdida bajo diferentes dictaduras, en México la transición tiene que ver con el diseño de una vida electoral real y no simulada, en la que participaran en condiciones de equidad, diferentes partidos políticos. Incluso para algunos autores, la transición mexicana consiste en la construcción de dos piezas ausentes durante el periodo autoritario: la creación de partidos políticos fuertes y nacionales, así como una vida electoral auténtica (Becerra, Salazar, Woldenberg, 2000).. 9.

(10) La transición en México se ha enfocado por ello en el diseño de un marco legal para la celebración de elecciones, que construya efectivamente esa vida electoral ausente. Dicho marco legal -plasmado tanto en la Constitución federal como en las constituciones locales y legislaciones en la materia, leyes y códigos electorales, ha sido el centro del debate y el cambio en los últimos años. A nivel nacional, las principales reformas que han tenido un impacto notorio en el sistema electoral fueron las realizadas en 1977 por el presidente José López Portillo, en 1990 por el presidente Carlos Salinas de Gortari y en 1996 durante la gestión del presidente Ernesto Zedillo. Si tenemos en cuenta que el sistema anterior se basaba en el control absoluto y cerrado del Ejecutivo sobre los procesos electorales como parte de la hegemonía del Estado, las reformas mencionadas apuntaron exactamente hacia una mayor apertura y equidad para los partidos opositores, competitividad, participación y descentralización del control del Gobierno en los comicios. Los cambios detectados en este lapso se concentran en: ƒ. Apertura gradual hacia la competencia electoral real para los partidos distintos al partido único (la oposición). ƒ. Posibilidad de creación de nuevos partidos y de condiciones viables para su participación en los comicios. ƒ. Descentralización gradual hasta concluir en la ciudadanización total de la organización de las elecciones en una instancia ciudadana y profesional. ƒ. Mayores condiciones de equidad para los partidos políticos, garantizándoles financiamiento y prerrogativas para su participación en las contiendas. ƒ. Realización de elecciones libres, limpias y confiables que hicieran posible la alternancia en el poder. ƒ. El respeto al voto. 10.

(11) Las transformaciones no se dieron todas de una vez, sino que son producto de un proceso de conflicto y lucha entre los actores políticos, y que poco a poco fueron incorporándose al sistema electoral a través de múltiples reformas, hasta llegar a la reforma electoral de 1996, que actualmente rige los procesos electorales en México. El sistema electoral vigente se sustenta tanto en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos como en el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (COFIPE) de 1996. En Nuevo León, a la par con lo sucedido a nivel nacional, se presentan una serie de reformas electorales que igualmente tienen su última versión en la Ley Electoral del Estado de Nuevo León de 1996. Efecto inmediato de las reformas federales, esta norma refleja de manera muy clara la misma tendencia al cambio. El sistema electoral mexicano, tanto federal como estatal, que actualmente se encuentra vigente, ha sido el marco legal y operacional de las últimas cuatro elecciones que, además, son muy relevantes en el proceso global de transición democrática.. 11.

(12) Cuadro 1. Elecciones efectuadas bajo el sistema electoral actual (vigente desde 1996). Año. Elecciones en México. 1997. Cámara de Diputados. 2000. Poder Ejecutivo Cámara de Diputados Senado. 2003. Cámara de Diputados. Elecciones en Nuevo León. Sucesos relevantes. PRI perdió por primera vez en la historia, la mayoría en el Poder Legislativo, con importantes consecuencias para el sistema presidencial y de partidos. Gubernatura Diputaciones locales 51 Ayuntamientos. Por primera vez hubo alternancia en la Gubernatura con el triunfo del Partido Acción Nacional (Fernando Canales Clariond) Gana mayoría en el Congreso del Estado. Después de 70 años de un partido en el Poder, el Partido Acción Nacional ganó la Presidencia de la República. Diputaciones locales 51 Ayuntamientos. Conserva el PAN mayoría en el Congreso del Estado. Gubernatura Diputaciones locales 51 Ayuntamientos. El PRI recupera nuevamente la Gubernatura (José Natividad González Parás) Gana la mayoría del Congreso del Estado y recupera alcaldías de Guadalupe y Monterrey El PRI pierde la mayoría de los distritos y un importante número de alcaldías. El PRI se desploma, Diputaciones pierde la mayoría en locales ambas Cámaras y pasa a 51 ser la tercera fuerza Ayuntamientos política del país Fuente: Elaboración propia a partir de Memorias y Estadísticas de la Comisión Estatal Electoral y del IFE. 2006. Poder Ejecutivo Cámara de Diputados Senado. Sucesos relevantes. Además de ser el marco jurídico sobre el cual se han realizado importantes procesos electorales, el actual sistema electoral ha tenido efectos notables en la vida política del país y del estado. El más claro, la formación de un tripartidismo. Además, el conflicto entre los Poderes Ejecutivo y Legislativo, la posibilidad real de alternancia política, elecciones competidas y con todo ello, el surgimiento de nuevos temas en la agenda electoral que comenzaron a surgir producto de la aplicación de las normas electorales de 1996. Es importante señalar que hoy los temas de la reforma electoral en México y en Nuevo León han cambiado sustancialmente, debido a los recientes hechos derivados de las elecciones federales del 2006. En 1996 el principal reto era ganar confianza en los comicios, la celebración real de elecciones libres y condiciones para la auténtica competencia. Por ello, las reformas se. 12.

(13) centraron en la ciudadanización total de los organismos electorales (IFE, Tribunal Electoral y sus contrapartes en los estados del país), el establecimiento de una estructura burocrática que organizara el proceso electoral (el Registro Federal de Electores y la institucionalización del Servicio Profesional Electoral) y la regulación más precisa del financiamiento público a los partidos políticos y de las campañas electorales. Hoy, a 10 años de haber realizado la reforma electoral más importante en los últimos años en México, los temas son otros y tienen que ver con los efectos -perversos en algunos casos- que causaron algunas de esas reformas y otros que se mostraron clara y crudamente en el conflicto postelectoral del 2006, entre los principales: ƒ. El alto financiamiento público a los partidos políticos sin una fiscalización clara y transparente de los gastos de campaña. ƒ. El exceso de publicidad en las campañas. ƒ. El alto costo de las elecciones en México y una doble burocracia para lo electoral: el IFE y los organismos electorales estatales. ƒ. La ausencia de regulación para las fases de precampañas que provocan el hartazgo ciudadano, la apatía y el abstencionismo. ƒ. Las campañas negativas y los gastos excesivos en los medios de comunicación masiva. ƒ. La inequidad que prevalece en las campañas electorales. ƒ. La intervención ambigua de las autoridades constituidas en los procesos electorales. ƒ. La fragilidad del sistema de cómputo para elecciones altamente competidas. Estos son, entre otros, algunos de los temas que después de las elecciones del 2006, tanto en México como en Nuevo León, los actores políticos tendrán que retomar para mejorar el marco jurídico, político y operativo de la organización de las elecciones en el futuro.. 13.

(14) 2. Sistema electoral y democracia de calidad El objetivo del presente estudio consiste en analizar el sistema electoral en Nuevo León, con el fin de determinar si éste contribuye de forma efectiva a lograr una democracia de calidad. En este apartado se expondrán los conceptos clave: sistema electoral, democracia y calidad, con el fin de arribar a una definición clara de lo que entendemos por democracia de calidad y su relación con el sistema electoral en Nuevo León, ya que se pretende demostrar que el sistema electoral –como institución democrática fundamental- es un factor determinante que puede contribuir a alcanzarla. El término de sistema electoral nos remite a tres conceptos básicos: el voto del ciudadano, el candidato a elegir y la forma en cómo los votos se traducen en un Gobierno constituido. Varias definiciones coinciden en este punto fundamental: Desde el punto de vista técnico, el sistema electoral define el modo según el cual el elector manifiesta por medio del voto el partido o candidato de su preferencia, y según el cual esos votos se convierten en escaños. (Nohlen, 2002) Los sistemas electorales determinan el modo en que los votos se transforman en curules y, por ende, afectan la conducta del votante. (Sartori, 1994) El sistema electoral es el conjunto de reglas y procedimientos que gobiernan el proceso por el que las preferencias electorales se articulan en votos y por el cual estos votos se traducen en la distribución de la autoridad gubernativa. (Rae, 1967). A partir de la definición, se observa la importancia del sistema electoral en la vida política: genera el proceso de formación de la voluntad política de un pueblo y la transferencia del poder público.. 14.

(15) Este proceso de formación de la voluntad política se efectúa a través de elecciones libres, componente básico del concepto moderno de democracia, y para Nohlen éstas cumplen además con las siguientes funciones: ƒ. Son la base del concepto democrático liberal. ƒ. Son un rasgo distintivo de la democracia y que permite distinguirla de otros métodos. ƒ. Constituyen la fuente de legitimación del sistema político en conjunto. ƒ. Son un elemento central de la participación en las democracias occidentales. ƒ. Para la gran mayoría, son el único instrumento de participación política. En una primera aproximación o definición simple, podemos decir que el sistema electoral. es la estructura institucional que regula la celebración de elecciones libres para la renovación de los poderes públicos. Esta definición incluye la forma en que los votos se convierten en escaños, el mecanismo o la fórmula matemática utilizada para traducir los sufragios en cargos, y que regularmente es el que caracteriza de forma esencial a un sistema electoral y permite clasificarlo como sistema de mayoría, de representación proporcional o mixto. Por otro lado, el estudio de los sistemas electorales ha llevado a concluir que éstos no son entes estáticos ni pasivos, sino que tienen efectos vitales en la estructura política en general (gobierno, partidos y ciudadanos); representan un indicador que condiciona y explica las características y el funcionamiento del sistema de partidos que a su vez actúan en él y transforman continuamente el propio sistema electoral. El sistema electoral es por tanto, una variable dinámica, dependiente e independiente a la vez:. produce. efectos. políticos. y. sociales. determinados. (gobiernos,. mayorías,. representación, etc.) y a la vez es condicionado y alimentado por los resultados que genera (sistema de partidos, resultados de gobierno, participación o abstención electoral, opinión pública, etc.).. 15.

(16) Por ello, en este estudio se sostiene que el sistema electoral no solamente genera resultados electorales y gobiernos (que sería el concepto clásico de democracia electoral), sino que influye en una serie de hechos que impactan en general en todo el sistema democrático, como la participación ciudadana y la apatía, la conducta de los partidos políticos, la opinión pública, los valores cívicos de la comunidad, la legitimidad del gobierno y del sistema político, entre otros. En este sentido, creemos que el sistema electoral, como institución básica de la democracia tiene una relación directa con la democracia de calidad. Si consideramos los efectos ampliados del sistema electoral, entonces la definición completa de sistema electoral que proponemos es:. La estructura institucional que regula la celebración de elecciones libres para la renovación de los poderes públicos y cuyos efectos políticos y sociales pueden contribuir a la mejora del sistema democrático en su conjunto, es decir, a lograr una democracia de calidad. Revisaremos ahora algunas definiciones de democracia: En la concepción clásica, la democracia era entendida como una forma de gobierno, el gobierno del pueblo, de muchos , de la multitud. Tal fue el sentido de la democracia griega. Sin embargo, para esta cultura, la democracia no era considerada la mejor forma de gobierno, además de que el gobierno de “muchos”, en realidad, era excluyente de amplios grupos de la sociedad ateniense. La democracia moderna emerge con la crisis de los estados feudales y se halla ligada a los conceptos de libertad, igualdad y solidaridad en un sentido completamente distinto a la democracia antigua. Robert Dahl, uno de los principales teóricos de la democracia moderna señala que la democracia es estrictamente un orden político. Sin embargo, no todos los órdenes políticos son necesariamente democráticos. Para que exista un orden político democrático deben presentarse cinco criterios:. 16.

(17) ƒ. Participación efectiva: que los ciudadanos cuenten con las oportunidades apropiadas y equitativas para expresar sus preferencias con respecto a la solución final.. ƒ. Igualdad de los votos en la etapa decisoria: que a todos los ciudadanos se les garanticen iguales oportunidades para expresar una opinión, y que además el peso de ésta sea considerada igual a las opiniones expresadas por cualquier otro individuo.. ƒ. Comprensión esclarecida: cada ciudadano debe contar con oportunidades apropiadas e iguales para descubrir y ratificar la elección de los asuntos a ser debatidos en beneficio de la ciudadanía.. ƒ. Control de programa de acción: donde el pueblo sea el único que cuente con la oportunidad de resolver cómo se ordenarán las cuestiones que deban decidirse durante el proceso democrático.. ƒ. Inclusión: Participación de todos los adultos en el voto y en las decisiones.. Al observar la existencia de estas condiciones se podría hablar de un orden político democrático. No obstante, Dahl señala que resulta prácticamente imposible la existencia de un orden democrático puro: “…inevitablemente, cada vez que se aplican las ideas democráticas al mundo real, la democracia efectiva queda significativamente lejos de las pautas ideales” (Dahl, 1992). Por tal motivo, propone que a estos países actualmente llamados democracias se les considere “poliarquías” y que éstas sean definidas en virtud de las instituciones políticas que posean. Así, de acuerdo a Dahl, las formas básicas que las poliarquías deben observar para ser consideradas como tales son: a) El control de las decisiones gubernamentales sobre las medidas oficiales le corresponde, por disposiciones constitucionales, a funcionarios electos. b) Los funcionarios electos son elegidos y pacíficamente sustituidos por otros mediante elecciones libres e imparciales relativamente frecuentes, en las que hay un solo grado limitado de coacción. c) Todos los adultos tienen derecho a votar en elecciones. d) La mayoría de los adultos tienen derecho, asimismo, a ocupar cargos públicos presentándose como candidatos en dichas elecciones.. 17.

(18) e) Los ciudadanos gozan del derecho efectivo a la libertad de expresión, en particular a la libertad de expresión política, incluida la crítica a los funcionarios, la conducción del Estado, el sistema político, económico y social prevaleciente y a la ideología dominante. f) El acceso a diversas fuentes de información que, cabe mencionar, no están monopolizadas por el gobierno ni por ningún otro grupo. g) Gozar del derecho efectivo a formar asociaciones autónomas, incluidas las asociaciones políticas (por ejemplo, partidos políticos y grupos de intereses), que procuren influir en el gobierno rivalizando en las elecciones y por otras vías pacíficas. Así también, en la teoría democrática de Dahl, el fundamento del orden democrático es que “las decisiones obligatorias sólo pueden ser efectuadas por los mismos que están sometidos a las decisiones”. (Dahl, 1999). En el concepto de Dahl, la participación del demos en las decisiones públicas es esencial. En este mismo sentido, Norberto Bobbio define la democracia como “un conjunto de reglas procesales para la toma de decisiones en la que está prevista y propiciada la más amplia participación posible de los interesados”. (Bobbio, 1984) Rodrigo Borja, en su Diccionario de Ciencia Política, señala que la democracia o la poliarquía no es sólo un sistema de gobierno, sino una forma de organización social: La democracia es una poliarquía cuyas características principales son la participación ampliada en los quehaceres públicos y la oposición tolerada. En este sentido, ella es un sistema abierto y libre de organización social y de gobierno. La democracia es una forma peculiar de la sociedad en su conjunto que por tanto compromete al todo social y no solamente a una de sus partes, que es el gobierno. (Borja, 1987). ¿Qué sería entonces democracia de calidad en los términos que interesan al presente estudio? En primer lugar habría que apuntar –como ya lo han hecho diversos teóricos- que la democracia como forma de organización social, política y económica es un ideal conceptual que no existe ni ha existido nunca en su forma pura y lo que conocemos son aproximaciones a los modelos abstractos. Conocer estas limitaciones nos permite saber que la calidad buscada se entiende como mejorías al sistema, sin que se alcance nunca el. 18.

(19) ideal por completo. En ese sentido, tendríamos que aceptar que la democracia directa y con participación efectiva sería entonces la mejor forma de expresar la calidad democrática o su más elevado nivel. En este estudio entonces, la calidad siempre será una aproximación, un paso adelante para la mejoría. Se trata de revisar nuestra democracia –desde la perspectiva del sistema electoral- y ver qué podemos hacer para mejorarla. De manera simple y coloquial, el término de democracia de calidad hace referencia a “qué tan buena es una democracia”. Sin embargo, como la democracia de calidad es un fenómeno que apenas comienza a ser estudiado en las democracias modernas, especialmente en algunos países de Europa y América Latina1, su concepto se encuentra aún en evolución y, al igual que la democracia, tiene diferentes enfoques y valoraciones. Guillermo O´Donnell, quien ha investigado sobre el tema y ha denominado a las neodemocracias latinoamericanas como democracias delegativas (o de baja calidad) señala que dichos países cuentan con elecciones libres. Sin embargo, los ciudadanos delegan en otros la toma de decisiones, los eligen y una vez en el poder no tienen manera de evaluar su gestión. Se vota democráticamente por gobernantes para que ejerzan el poder a espaldas de las instituciones y de los ciudadanos, careciendo esencialmente de rendición de cuentas y desarrollando un estilo de gobierno individualista. La democracia delegativa es la suma de una democracia electoral y un autoritarismo político de facto. A pesar de que se puedan cumplir las condiciones de la poliarquía de Dahl, la democracia es de baja calidad pues prevalecen las prácticas antidemocráticas, la falta de pesos y contrapesos, el clientelismo político, la distancia entre el país real y el legal es inmensa y por tanto, es una poliarquía en un contexto antidemocrático que esencialmente sólo cumple con el derecho al voto. Por ello, O´Donnell propone el estudio de las instituciones de la democracia que en un futuro puedan fortalecer el contexto antidemocrático que subsiste (O´Donnell, 2003).. 1 En América Latina se encuentra el caso de Costa Rica que realizó una auditoría ciudadana a la calidad de la democracia en el 2001, dentro del proyecto “Estado de la Nación”. En Europa, investigadores como David Beetham han estudiado y evaluado la democracia en varios países europeos, entre ellos el Reino Unido, a través de la Auditoría Democrática al Reino Unido (UK Democratic Audit).. 19.

(20) En el caso de O´Donnell, por ejemplo, la baja calidad democrática se relaciona con la falta de participación en las decisiones por parte de los electores una vez elegido el gobernante, en la ausencia de control vertical y horizontal hacia las instituciones, la falta de respeto a derechos y libertades políticas y sociales, y en la formación de instituciones débiles que hacen peligrar la democracia en sí misma. Morlino2 plantea un interesante esquema para abordar el análisis empírico de la democracia de calidad, y lo hace revisando primeramente los enfoques detrás del concepto de “calidad”, que se reproducen en el siguiente cuadro: Cuadro 2. Enfoques del concepto de calidad. Enfoque del concepto. Definición. Enfoque de contenido. La calidad consiste en las características estructurales de un producto, su diseño, los materiales, la funcionalidad del bien y otros detalles que lo caracterizan.. Enfoque procedimental. La calidad es definida por los aspectos procedimentales establecidos y asociados a cada producto. Un producto de calidad es resultado de un proceso exacto y controlado llevado a cabo de acuerdo con métodos y tiempos precisos.. Enfoque de resultado. La calidad de un producto o servicio se deriva de la satisfacción expresada por el cliente, por la demanda del mismo en más de una ocasión, independientemente de la forma en que fue elaborado o de sus contenidos actuales.. Impacto en el sistema democrático Una buena democracia es aquella en la que los ciudadanos, asociaciones y comunidades que la componen disfrutan de libertad e igualdad. En una buena democracia los ciudadanos tienen el poder de verificar y evaluar si el Gobierno trabaja por los objetivos de libertad e igualdad de acuerdo al gobierno de la ley. Monitorean la eficiencia de la aplicación de la leyes, la eficacia de las decisiones del gobierno, la responsabilidad y la rendición de cuentas políticas de los gobernantes electos. Una buena democracia es por tanto, un régimen ampliamente legitimado, que satisface completamente a los ciudadanos. Cuando las instituciones tienen el completo apoyo de la sociedad civil, pueden alcanzar los valores del régimen democrático.. Elaboración propia con los conceptos tratados por Morlino.. De acuerdo a este esquema, la calidad tiene que ver entonces tanto con contenido, como con procedimientos y resultados. De esta tríada, Morlino construye su propia definición de democracia de calidad: Una democracia de calidad o buena es aquella que presenta una estructura institucional estable que hace posible la libertad e igualdad de los ciudadanos mediante el funcionamiento legítimo y correcto de sus instituciones y mecanismos (Morlino, 2003).. 2 Morlino, L. Calidad de la democracia. Notas para su discusión. Ponencia presentada en el Panel “Qualitá Della democracia: quale interdisciplinrieta” en el Congreso Anual de la Sociedad Italiana de Ciencia Política, Trento, 14-16 de octubre de 2003. Publicado por la Revista Metapolítica, No. 39. Enero-febrero de 2005, México.. 20.

(21) Este autor a partir de la definición mencionada, establece cinco dimensiones en que la calidad de la democracia puede moverse: ƒ. De procedimiento: o Gobierno de la ley o Rendición de cuentas. ƒ. De contenido: o Respeto pleno de derechos y libertades o Igualdad política, social y económica. ƒ. De resultado: o Reciprocidad. Lo que nos interesa al referirnos al marco analítico anterior es para observar que diversos autores han propuesto definiciones de calidad democrática, de acuerdo a la definición normativa que tengan de democracia y de calidad. Morlino cita trabajos anteriores de Altman y Pérez-Linan (2001) ó de Arend Lijphart (1999) en los que se tomaron por ejemplo, en el caso del primero, los derechos civiles, la participación y la competencia; y en caso de Lijphart, la representación femenina, la participación electoral, la satisfacción con la democracia y la corrupción; los cuales caen a su vez dentro de las cinco dimensiones propuestas por Morlino o, en todo caso, no resultan incompatibles con éstas. 3. Una definición de democracia de calidad Uno de los objetivos del presente estudio consiste en encontrar propuestas prácticas que puedan implementarse para mejorar cualitativamente la calidad del sistema electoral en su conjunto. De tal forma que la definición que aquí se propone parte de tres conceptos ligados a la democracia:. 21.

(22) a) La participación ciudadana, entendida en su más amplio concepto como la participación efectiva descrita por Dahl: “que los ciudadanos cuenten con las oportunidades apropiadas y equitativas para expresar sus preferencias con respecto a la solución final, para incorporar temas al programa de acción y para expresar las razones que los llevan a suscribir una solución en lugar de otra” (Dahl, 1989). Participación en lo electoral pero también en el conjunto de la vida social y política. Participación como sustento y espíritu de la democracia. b) El control institucional y la transparencia como formas básicas para la rendición de cuentas y el control del poder. Control en términos de O´Donnell, como vía para fortalecer las instituciones y robustecer la democracia electoral con prácticas y leyes que vayan transformando el contexto antidemocrático. c) La satisfacción ciudadana respecto al desempeño de las instituciones democráticas: los ciudadanos como motor y fuente del sistema electoral. Que exista correspondencia entre las expectativas ciudadanas y el sistema: proceso electoral, partidos políticos y las instituciones democráticas. La primera característica que forma nuestra definición, la de participación, representa en términos de calidad de Morlino, la esencial, el “contenido” de la democracia. Esta característica ha sido seleccionada por razones expuestas y por considerarse el principio y fin que debe prevalecer en las democracias modernas. Si se intenta establecer una relación entre el concepto de participación democrática de los ciudadanos tal como acaba de ser descrita y los sistemas electorales, encontramos que hasta ahora el enfoque de estudio de éstos se ha centrado mayormente en determinar la participación de los ciudadanos en el sistema electoral a través de: Mayor o menor posibilidad de expresar la voluntad política por parte del elector y en el marco de la alternativa del voto personalizado versus voto de partido o de lista. (Nohlen, 2002). 22.

(23) Es decir, hasta ahora el análisis de los sistemas electorales y su relación con la participación ciudadana tiene que ver todavía con el aspecto técnico de emisión del voto, y si éste da mayor libertad o restringe la capacidad del elector respecto a las preferencias electorales específicas. Por otra parte, el concepto se ha elegido también por una razón histórica y contextual. México pasó a una democracia electoral que no estuvo acompañada de una cultura política de participación democrática. El pasado autoritario y cerrado produjo una cultura social de ciudadanos. pasivos,. con. escasos. mecanismos. para. el. involucramiento,. la. corresponsabilidad y la reciprocidad que supone un Estado democrático. La participación es y seguirá siendo por varias décadas, el reto de la democracia en México. Por otro lado, y según lo documenta Nohlen en su estudio3, las condiciones históricas y sociales de América Latina en general, han provocado que el diseño de sus sistemas electorales presenten cierto déficit en el sentido de una democracia participativa y que se hayan enfocado en mayor medida a cumplir o perfeccionar el concepto de representación, mucho más que el de participación ciudadana. La segunda característica seleccionada corresponde a la calidad procedimental, en la que la transparencia y el acceso a la información son esenciales para el control ciudadano y la vigilancia sobre las instituciones, fortaleciendo con ello la rendición de cuentas y el control del poder, así como la participación y compromiso ciudadano en los asuntos públicos. La tercera característica planteada tiene que ver con la calidad en los resultados. Podemos tener una democracia de calidad en términos de contenido o ideales abstractos y procedimientos buenos que, sin embargo, no responda a las necesidades, expectativas y aspiraciones sociales. El resultado tiene que ser medido a fin de que perfeccione y fortalezca el sistema electoral. Se trata de conocer la percepción de los ciudadanos respecto al sistema electoral, proceso electoral, partidos políticos e instituciones que organizan y vigilan los comicios. Si el proceso político tiene como motor la ciudadanía, es fundamental que ésta exprese sus 3. Nohlen, D. Sistemas Electorales y Sistemas de Partidos. Fondo de Cultura Económica, México, 2001.. 23.

(24) opiniones respecto al funcionamiento y respecto al resultado final que le es ofrecido y como señala Dahl- tenga la oportunidad de argumentar por qué elige una solución en lugar de otra. Esta característica es importante no sólo desde la perspectiva de la participación ciudadana (si conocemos las expectativas, deseos y hechos que los ciudadanos creen que debe tener una democracia de calidad, podemos cumplirlos mejor), sino porque tiende a crear lazos entre los ciudadanos y las instituciones, disminuye la lejanía y la apatía, aumenta la confianza y el compromiso hacia éstas. En el mediano y largo plazo, la atención que se preste a las expectativas ciudadanas será un factor decisivo no sólo en la gestión de los gobiernos, sino del sistema político en general. De igual modo, las instituciones legitimadas y apoyadas por la sociedad –como lo señala Morlino- pueden diseñar y ejecutar con mayor facilidad, un Estado democrático de participación. Una vez planteado lo anterior, la definición que proponemos en el presente estudio es:. Una democracia de calidad es aquella que propicia a través del diseño de su sistema electoral, reglas que fomentan la participación ciudadana en la vida electoral y política, que facilitan la transparencia y el acceso a la información para una mejor rendición de cuentas y control ciudadano sobre las instituciones, y que recogen periódicamente la opinión ciudadana sobre el desempeño institucional, tanto electoral como político, para incorporarla a sus planes de acción. Estamos conscientes de que una definición de democracia de calidad difícilmente podrá ser exhaustiva ni única, ni mucho menos cumplida en su totalidad. Recordemos que sólo existen democracias reales, poliarquías. La intención de tener una definición clara es porque a partir de ésta, podemos hacer mediciones aproximadas para conocer las virtudes o defectos de nuestro sistema electoral e intentar su mejoramiento. Tener una definición normativa servirá solamente como guía general o referente para relacionar los datos empíricos. Lo que pretende este estudio es investigar qué se puede hacer para mejorar nuestras democracias representativas reales.. 24.

(25) El siguiente diagrama busca explicar de manera gráfica lo expuesto con anterioridad:. DEMOCRACIA DE CALIDAD: DIAGRAMA DEL ESTUDIO DE CASO DEL SISTEMA ELECTORAL EN NUEVO LEÓN DIMENSIONES DE LA CALIDAD. Sistema electoral. CARACTERÍSTICAS DE LA DEMOCRACIA. CONTENIDO. PARTICIPACION. PROCEDIMIENTO. CONTROL INSTITUCIONAL Y TRANSPARENCIA. RESULTADOS. SATISFACCION CIUDADANA. UNIDADES DE ANÁLISIS:. UNIDAD DE ANÁLISIS:. UNIDAD DE ANÁLISIS:. 1. Sistemas de afiliación a los partidos políticos y candidaturas. 5. Fiscalización y transparencia de los partidos políticos. 6. Percepción ciudadana sobre democracia, elecciones y sus instituciones. 2. Derechos políticos 3. Campañas electorales 4. Conteo del voto. 25.

(26) CAPITULO II. SISTEMA ELECTORAL EN MEXICO Y EN NUEVO LEON. 1. Reformas electorales en México Las características esenciales de la vida electoral en el México de la segunda mitad del siglo XX son un producto del sistema presidencialista y de partido único que emerge de la revolución mexicana, para colapsar a finales del siglo. Sus rasgos principales son: ƒ. Elección controlada por el Ejecutivo: a través del Partido de Estado y con el apoyo mayoritario del Poder Legislativo y de los sectores corporativos que integraban el partido. Directamente la Secretaría de Gobernación era responsable de la organización de los comicios.. ƒ. Ausencia de elecciones competitivas: Un solo competidor y un solo ganador, no existía la posibilidad de elecciones competitivas, con lo que se anulaba la premisa básica de elecciones libres y de competencia real.. ƒ. Sistema de partido único y cerrado: la legislación impedía y obstaculizaba sistemáticamente el surgimiento y desarrollo de nuevos partidos políticos, así como el acceso de éstos al poder.. ƒ. Sistema electoral mayoritario: diseñado para que el Partido hegemónico obtuviera invariablemente la mayoría en todas las elecciones y puestos y fuera además el calificador de los resultados y de la validez de las elecciones.. ƒ. Una cultura política de escasa participación: las elecciones simuladas en las que había un solo competidor y un solo ganador, y no había respeto al voto, crearon ciudadanos apáticos, desconfiados y poco participativos.. 26.

(27) En términos generales, el sistema electoral mexicano es el resultado de la configuración del poder que durante muchos años se ejerció en México y que tendía a perpetuar el status quo. Los sistemas electorales son también consecuencia de los partidos políticos, las asambleas y los gobierno previamente existentes, cada uno de los cuales tiende a preferir aquellas fórmulas y procedimientos institucionales que puedan consolidar, reforzar o aumentar su poder relativo. (Colomer, 2004). A partir de 1946 casi todos los presidentes hicieron reformas a la legislación electoral, sin embargo, para efectos del presente estudio, se tomarán como referencia las reformas a partir de 1977, mismas que marcaron un parteaguas que devino en una serie de reformas en cascada, que hasta la fecha han impactado sustancialmente el diseño de nuestro sistema electoral. Se pueden distinguir tres momentos relevantes de reforma electoral en México y que tuvieron además, amplias repercusiones en Nuevo León. a. El primero fueron las reformas de 1977 impulsadas por José López Portillo y luego de que el sistema hegemónico comenzó a vivir los primeros síntomas de desgaste reflejados en los movimientos obreros, ferrocarrileros y universitarios de las décadas de los cincuenta y sesenta. La Ley Federal de Organizaciones Políticas y Procesos Electorales (LFOPPE) eleva a rango constitucional el reconocimiento de los partidos políticos como entidades de interés público, introduce el sistema mixto de mayoría relativa y representación proporcional que prevalece hasta la fecha con ajustes4. Establece todo un sistema de prerrogativas para los partidos políticos, acceso a los medios de comunicación, exención de impuestos, participación en elecciones locales con el registro nacional y dos modalidades del registro: definitivo y condicionado. Se pluraliza además la conformación de la Comisión Federal Electoral para la organización de lo electoral, con la participación de los partidos políticos.. 4 Es importante hacer mención de que las reformas de 1963 impulsadas por el presidente Adolfo López Mateos abren el tema de la apertura hacia los partidos minoritarios, al introducir la figura de “diputados de partido”, que consistía en que los partidos minoritarios que obtuvieran como mínimo 2.5% de la votación nacional efectiva, se les otorgaba 5 diputados de partido y uno más por cada 0.5% de su votación adicional hasta llegar a un tope máximo de 20 curules por ambos sistemas. Sólo los partidos que tuvieran menos de 20 triunfos de mayoría relativa tendrían derecho a diputados de partido. Sin embargo, para algunos autores como Nohlen, este hecho reconoció el derecho de representación de las minorías políticas, sin que esto se confunda con la esencia de la representación proporcional. (Nohlen, 2002).. 27.

(28) b. El segundo momento se da en 1990 con las reformas de Carlos Salinas de Gortari para ganar legitimidad en la Presidencia de la República después de una elección presidencial altamente cuestionada en sus resultados electorales. El Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (COFIPE) se centró en el tema organizacional de la elección, creando. el Instituto Federal Electoral como. organismo autónomo, el Registro Federal de Electores, el Servicio Profesional Electoral y el Tribunal Federal Electoral con carácter jurisdiccional, así como la insaculación como procedimiento para nombrar a los funcionarios de casilla. Sin embargo, se sigue procurando la mayoría absoluta en la Cámara de Diputados para el partido más votado, mediante la “cuota de gobernabilidad”. c. La tercera etapa inicia con las reformas del sexenio de Ernesto Zedillo en 1996. Luego de una crisis política mayor en el proceso de sucesión presidencial, los asesinatos políticos y el levantamiento en Chiapas, se sientan las bases para el cambio político. Cambia la configuración del Poder Legislativo, establece el 42% del total el límite mínimo de votación por alcanzar para que un partido político pueda constituirse en mayoría absoluta en la Cámara de Diputados, el Senado se compone de 128 integrantes: dos por entidad federativa, uno de primera minoría por estado y 32 por representación proporcional; independiza completamente al Instituto Federal Electoral y al Tribunal Electoral del Poder Ejecutivo, se establece la libre afiliación a los partidos políticos; integra al Distrito Federal a la vida electoral y regula constitucionalmente el financiamiento público a los partidos políticos. Los ejes básicos de estas reformas de manera global son: ƒ. El diseño del sistema electoral para la conformación de los Poderes. ƒ. La participación de los partidos políticos en la vida electoral. ƒ. La organización de lo electoral. ƒ. La calificación de las elecciones. Estos temas que han sido transversales a casi todas las reformas electorales en México, tienen su explicación en el propio modelo político presidencial y de partido único. El diseño electoral tendió a ser y sigue siendo mayoritario a pesar de las últimas reformas, la participación de los partidos políticos ha sido una lucha lenta de las fuerzas políticas. 28.

(29) emergentes en contra del propio régimen, y la organización de lo electoral (tema superado en las democracias más antiguas) sigue siendo en México un tópico central para garantizar la limpieza y credibilidad de las elecciones, la calificación de las elecciones transitó también hacia el modelo de instituciones independientes y ciudadanas versus la auto-calificación electoral que se vivió durante décadas. Las reformas fueron impulsadas casi todas desde el Ejecutivo y en situaciones críticas y extremas de crisis política y social más amplia. Muchas han sido producto de la presión interna y externa y la descomposición del viejo régimen. No obstante, todas ellas abrieron un camino amplio para la competitividad, la equidad y la participación en nuestro país. 2. Reformas electorales en Nuevo León En lo que respecta a Nuevo León, en el estado ha habido ocho reformas electorales relevantes. En el siguiente cuadro se presentan las reformas de la Ley electoral estatal en el siglo XX y sus principales características. Cuadro 3. Las reformas electorales en Nuevo León en el siglo XX. Legislación electoral Ley Constitucional que reglamenta las elecciones de los Supremos Poderes del Estado y de los funcionarios municipales. Año de su inicio 9 de octubre de 1912 Viviano L. Villarreal. Ley Constitucional que reglamenta las elecciones de los Supremos Poderes del Estado y de los funcionarios municipales. 1917. Ley Constitucional que reglamenta las elecciones de los Supremos Poderes del Estado y de los funcionarios municipales Ley Electoral del Estado de Nuevo León. 1919. Ley Electoral del Estado de Nuevo León. 1949 Arturo B. De la Garza. 29 de septiembre de 1976 Pedro G. Zorrilla Martínez. Principales características Elecciones directas Azar en caso de empates Existía el “Poder Electoral” como cuarto poder del Estado Candidaturas independientes 10 distritos y 48 municipios Gobernador cada 4 años Desaparece el Poder Electoral Obligación ciudadana de inscribirse en padrones Pierden derecho al voto quienes se subleven contra autoridades 15 distritos y 49 municipios. Elecciones ordinarias y extraordinarias Diputados y ayuntamientos cada 3 años Poder ejecutivo y judicial cada 6 años 9 distritos, 49 municipios Comisión Estatal de Vigilancia Electoral, con carácter estatal Participación de la mujer en las elecciones municipales El Poder Judicial deja de formar parte de los poderes que se renuevan mediante elecciones Introduce diputados de minoría en el Congreso estatal.. 29.

(30) Ley Electoral del Estado de Nuevo León. 18 de mayo de 1987. Ley Electoral del Estado de Nuevo León. 29 de octubre de 1993. Ley Electoral del Estado de Nuevo León. 13 de diciembre de 1996. 26 distritos uninominales Regidores de representación proporcional en ayuntamientos Creación de la Comisión Estatal Electoral como organismo autónomo, permanente, con personalidad jurídica propia Se eliminan candidaturas independientes Sistema mixto similar al federal Crea el Tribunal Electoral para lo contencioso electoral Centro Estatal de Cómputo Electoral Financiamiento público a los partidos políticos Tiempos de TV y radio Tribunal Electoral del Estado Se añade lo relativo a los gastos de campaña electoral. Obligatoria credencial electoral Independencia total de la CEE Doble insaculación a funcionarios de casilla. Fuente: Elaboración propia con datos de Jorge Covarrubias Ortiz en “Desarrollo Político y Transición Democrática. Nuevo León 1985-1995), 1997 y de Jesús Flores Treviño, Sergio Pansza y Ernesto Araiza en “Las Leyes Electorales de Nuevo León 1825-1997”. Semblanza Histórico Legislativa, 1999.. Las reformas de 1996 tuvieron una repercusión importante en las entidades federativas5. La Ley Electoral del Estado de Nuevo León de 1996 y que actualmente rige el sistema electoral, contiene reformas similares a las federales: 1) Se le da completa independencia de los Poderes del Estado a la Comisión Estatal Electoral, el secretario de Gobierno deja de formar parte del organismo electoral y éste se integra por siete Comisionados Ciudadanos que son electos mediante convocatoria pública por el Congreso del Estado. 2) En las tareas de vigilancia de los procesos electorales se prevé la colaboración de los partidos políticos. 3) Total independencia de los órganos calificadores de las elecciones y la autonomía del Tribunal Electoral del Estado como instancia jurisdiccional para dirimir las controversias electorales. 4) El financiamiento público a los partidos políticos y su fiscalización se estructura de manera similar al esquema federal. 5) Los tiempos de radio y televisión son una prerrogativa de los partidos políticos, aunque a nivel estatal, la CEE no interviene en la asignación de tiempos privados Un punto específico de lo que fue el “Acuerdo Político Nacional” firmado el 17 de enero de 1995 por el Presidente Ernesto Zedillo y por los partidos PRI, PAN, PRD y PT señalaba que se debería: “Promover con estricto apego a las soberanías estatales, reformas electorales en las entidades federativas que incorporen los criterios de la reforma electoral federal”. (Woldenberg, Salazar, Becerra, 2000). 5. 30.

(31) de los partidos políticos, solamente en los tiempos otorgados por la televisión y la radio pública. 6) Se contempla de doble insaculación para la selección de los funcionarios de casilla. En diciembre de 1996 ingresa el primer grupo de Comisionados Ciudadanos electos por el Congreso del Estado bajo las nuevas reglas de designación por convocatoria pública. Este primer grupo de Comisionados Ciudadanos organiza la elección de 1997, en la que se renovaron la Gubernatura del Estado, el Congreso local y los 51 Ayuntamientos y que dio como resultado la primera alternancia política en la Gubernatura con el triunfo del Partido Acción Nacional. En diciembre de 1998 se formaliza en Nuevo León el servicio de carrera electoral a través de la Ley del Servicio Profesional Electoral, que regula las actividades y funciones del equipo técnico responsable de organizar las elecciones. En junio de 1999, ingresa el primer grupo de profesionales elegidos mediante los procedimientos de la nueva legislación. La Ley Electoral de 1996 ha tenido dos reformas (1999 y 2002), así como dos intentos de reforma que no fructificaron (2001 y 2004). En 1999, la ley electoral tuvo su primera transformación impulsada por el gobierno de Fernando Canales Clariond. Pero por un error en la publicación de la misma en el Periódico Oficial del Estado, esta nueva legislación no puede entrar en vigor durante el proceso electoral del año 2000 y su vigencia se prorroga hasta enero del 20016. En el año 2001, la Comisión Estatal Electoral, después de dos procesos electorales (1997 y 2000), encabezó un proyecto de reforma electoral que pretendía conjuntar las visiones y propuestas de los diferentes actores políticos en el estado: los partidos políticos, la propia CEE, el Instituto Federal Electoral en Nuevo León y el Tribunal Electoral del Estado.. 6 Reformas aprobadas por el Congreso del Estado por Decreto No. 202 publicado el 30 de julio de 1999 y nuevamente, por Decreto No. 383 publicado el 13 de octubre del 2000.. 31.

(32) Los cambios principales de la iniciativa de reforma del 2001 se enfocaban, entre los más importantes, a los siguientes aspectos7: funciones de los observadores electorales, propaganda del gobierno en épocas electorales, registro de los partidos políticos, financiamiento público, gastos de campaña, aspectos logísticos de la jornada electoral entre la CEE y el IFE, candidaturas independientes y medios de impugnación. En los trabajos de dicha iniciativa participaron la Comisión Estatal Electoral, el Instituto Federal Electoral Nuevo León y los partidos políticos: Revolucionario Institucional, Acción Nacional, de la Revolución Democrática, del Trabajo,. Partido Verde Ecologista de. México, Convergencia y Partido Alianza Social. Cabe destacar que éste constituyó el primer esfuerzo de reforma electoral integral. Sin embargo, por la falta de consenso en muchos de los aspectos mencionados, no se alcanzó una reforma conjunta, sino una serie propuestas individuales que se reunieron en un documento final. Destaca por ejemplo en el documento, que el Partido Acción Nacional no estuvo de acuerdo en un gran número de temas y no firmó finalmente la iniciativa que fue enviada al Congreso estatal. La falta de dicho consenso dificultó que la iniciativa tuviera eco en la Legislatura y quedó sólo como un intento. En el 2002, la legislación sufrió un cambio necesario provocado por la modificación en los límites territoriales entre los municipios de Escobedo y de Monterrey, que impactó la distritación electoral8. En el 2003 se celebraron elecciones de Gubernatura, diputaciones locales y ayuntamientos. Para ese año y después de tres elecciones locales, existía un consenso de que la reforma electoral era necesaria. En el 2004, se enviaron 62 reformas electorales al Congreso, incluyendo a los organismos electorales, partidos políticos, ciudadanos y organizaciones civiles.. Iniciativa de Reforma enviada al Congreso del Estado el 20 de octubre de 2001. Fuente: Comisión Estatal Electoral. Decreto No. 244 del Congreso del Estado, publicado en el Periódico Oficial del Estado el 31 de julio de 2002, al artículo 158 de la Ley Electoral del Estado de Nuevo León. 7 8. 32.

(33) En esta ocasión, los principales temas de la reforma fueron: ƒ. Candidaturas independientes. ƒ. Revocación de mandato. ƒ. Campañas electorales y todo su contexto (duración, gastos de campaña, topes de campaña, regulación de pre-campañas). ƒ. Redistritación electoral. ƒ. Fiscalización de campañas electorales. ƒ. Voto electrónico. ƒ. Segunda vuelta electoral. ƒ. Debates entre candidatos. En esta ocasión la reforma tampoco prosperó por desacuerdos entre los partidos políticos, por lo que las recientes elecciones del 2006 nuevamente se rigieron bajo las reglas de la ley electoral de 1996. En este breve repaso de lo que han sido las reformas electorales en Nuevo León desde la reforma de 1996 destaca un hecho singular: cada actor político en su momento, favorece o rechaza acciones y/o reformas de acuerdo a su interés particular. Cada partido político ha favorecido temas de acuerdo a sus intereses como institución política; los ciudadanos han buscado reformas que abran el sistema electoral a una participación más activa y directa de la sociedad en los comicios y en general en el ámbito público, mientras que los organismos electorales se encaminan hacia reformas logísticas y operativas que hagan más sencillo el sistema. En estos diez años, las reformas necesarias, buscadas y esperadas han caminado en tres vías distintas: la ciudadana, la partidista y la organizativa. Los sistemas electorales no son variables independientes, sino que son objeto de decisiones políticas por actores políticos previamente existentes, los cuales tienden a promover sus propios intereses. Los sistemas electorales son también consecuencia de los partidos políticos, las asambleas y los gobierno previamente existentes, cada uno de los cuales tiende a preferir aquellas fórmulas y procedimientos institucionales que puedan consolidar, reforzar o aumentar su poder relativo. (Colomer, 2004). 33.

(34) Esta infinidad de intereses han hecho muy difícil que en los últimos 10 años se haya logrado una reforma electoral integral, a pesar de que todos los actores coinciden en que los cambios son necesarios y urgentes. Por otro lado, también es visible cierta falta de voluntad política de dichos actores por una reforma real. La falta de consenso para las reformas muchas veces han rebasado los plazos legales para presentar las reformas, lo cual tiende a reforzar la idea de que los sistemas electorales crean cierta inercia en los actores políticos, quienes se acostumbran rápidamente a las reglas del juego institucional, del que finalmente obtienen ciertos beneficios: Las instituciones electorales pueden tener una cierta capacidad de imponer costes a quienes no cumplan con ellas y promover un proceso de aprendizaje por el que incluso los perdedores en el juego pueden obtener beneficios netos relativos si juegan de acuerdo a las reglas. (Colomer, 2004). Finalmente, al analizar la trayectoria de las reformas electorales en Nuevo León debe tenerse en cuenta un factor local relevante: la lucha constante entre los dos principales partidos, el Partido Revolucionario Institucional y el Partido Acción Nacional, que a partir de los años ochenta comenzó a contar con una presencia importante entre los electores de las clases urbanas y medias básicamente, y que se reflejó en la cantidad de cargos públicos que comenzó a ocupar. A partir de los años noventa, otras fuerzas políticas comienzan a tener influencia (el PRD y el PT principalmente), pero éstas hasta la actualidad a pesar de haber ganado terreno, especialmente el PRD en la reciente elección del 2006, no representan una fuerza política mayoritaria. Es decir, el bipartidismo PRI-PAN han influido de manera notable el proceso de evolución del sistema electoral en Nuevo León y han sido ambos, los principales actores en el diseño del mismo. Actualmente, Nuevo León cuenta con un sistema electoral de los llamados mixtos o segmentados: combina la mayoría relativa y tiene un componente de representación proporcional. El siguiente cuadro muestra gráficamente su composición:. 34.

(35) Cuadro 4. Características generales del sistema electoral en Nuevo León.. Sistema electoral mixto de Nuevo León (vigente desde 1996): Geografía electoral 26 distritos uninominales 51 Ayuntamientos Elección de Gobernador Mayoría relativa Elección de Diputados Locales El Congreso del Estado se conforma por un total de 42 diputados: 26 de mayoría relativa Hasta 16 diputaciones por representación proporcional Fórmula Hare, cociente electoral, resto mayor Lista cerrada Elección de Ayuntamientos 51 ayuntamientos, se eligen por planillas: un presidente municipal, síndicos y regidores, en la cantidad que señala la Ley Orgánica de la Administración Municipal Regidores de representación proporcional: Fórmula Hare, cociente electoral, resto mayor Lista cerrada. Como puede observarse a través del repaso histórico, el sistema electoral en México y en Nuevo León ha sido el motor para las principales transformaciones políticas en los últimos años. El déficit electoral vivido por décadas hizo que la transición se enfocara de manera puntual a reforzar las reglas, los procedimientos y las instituciones para la nueva vida electoral. Hoy ese sistema innovador en 1996 presenta síntomas de un agotamiento claro, tanto en su contenido, como en los procedimientos y en el grado de satisfacción ciudadana.. 35.

(36) CAPITULO III. DIAGNÓSTICO DEL SISTEMA ELECTORAL EN NUEVO LEÓN. 1. SISTEMA ELECTORAL Y PARTICIPACIÓN CIUDADANA 1.1. Afiliación a partidos políticos y acceso a las candidaturas El derecho a votar y ser votado (voto pasivo) se considera uno de los fundamentos de la democracia misma en el que se plasma la libertad de elegir a los gobernantes y poder ser elegido como uno de ellos. Coincidiendo con esto, veíamos que una de las condiciones de las poliarquías de Dahl era que todos los ciudadanos podían llegar a ser elegidos democráticamente como gobernantes. En las democracias representativas modernas, los partidos políticos son la vía para el acceso de los ciudadanos a la participación del poder público. Si atendemos a la definición clásica de partido político de Duverger, éste es “una comunidad con una estructura particular cuyo objetivo es conquistar el poder y ejercerlo” (Duverger, 1957). Es ampliamente reconocido que los partidos políticos son las instituciones mediadoras entre la sociedad y el poder, sin las cuales no sería posible el funcionamiento del sistema democrático. Esto incluso a pesar del desgaste y de la crisis de representación y credibilidad que actualmente viven casi todos los partidos del mundo. La democracia como método está abierta a todos los posibles contenidos, pero a la vez es muy exigente en pedir respeto a las instituciones porque precisamente en esto reposan las ventajas del método; entre estas instituciones están los partidos políticos, únicos sujetos autorizados para fungir como mediadores entre los individuos y el gobierno (Bobbio, 1984).. 36.

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Cuadro 1. Elecciones efectuadas bajo el sistema electoral  actual (vigente desde  1996)  Año  Elecciones en

Cuadro 1.

Elecciones efectuadas bajo el sistema electoral actual (vigente desde 1996) Año Elecciones en p.12
Cuadro 2. Enfoques del concepto de calidad  Enfoque del

Cuadro 2.

Enfoques del concepto de calidad Enfoque del p.20
Cuadro 3. Las reformas electorales en Nuevo León en el siglo XX.

Cuadro 3.

Las reformas electorales en Nuevo León en el siglo XX. p.29
Cuadro 4. Características generales del sistema electoral en Nuevo León.

Cuadro 4.

Características generales del sistema electoral en Nuevo León. p.35
Cuadro 5. Sistemas de afiliación de los principales partidos políticos

Cuadro 5.

Sistemas de afiliación de los principales partidos políticos p.39
Cuadro 6. Selección interna de candidatos de los principales partidos políticos

Cuadro 6.

Selección interna de candidatos de los principales partidos políticos p.42
Cuadro 7. Derechos políticos de los ciudadanos en Nuevo León Constitución Política del Estado de Nuevo León

Cuadro 7.

Derechos políticos de los ciudadanos en Nuevo León Constitución Política del Estado de Nuevo León p.49
Cuadro 8. Otras formas de participación ciudadana que contempla la Ley Electoral Forma de participación  Cómo se accede

Cuadro 8.

Otras formas de participación ciudadana que contempla la Ley Electoral Forma de participación Cómo se accede p.53
Cuadro 8. Participación ciudadana en las funciones electorales

Cuadro 8.

Participación ciudadana en las funciones electorales p.53
Cuadro 9. Periodos de campañas electorales en Nuevo León Tipo de elección  Periodo de registro de

Cuadro 9.

Periodos de campañas electorales en Nuevo León Tipo de elección Periodo de registro de p.57
Cuadro 9. Topes de gastos de campañas 20

Cuadro 9.

Topes de gastos de campañas 20 p.61
Cuadro 10. Costo de elecciones en Nuevo León 1997-2006

Cuadro 10.

Costo de elecciones en Nuevo León 1997-2006 p.63
Cuadro 12. Gastos reportados en las campañas electorales 2003 (Gubernatura)

Cuadro 12.

Gastos reportados en las campañas electorales 2003 (Gubernatura) p.88
Cuadro 13. Información pública a partir del Acuerdo de Transparencia de la CEE

Cuadro 13.

Información pública a partir del Acuerdo de Transparencia de la CEE p.89
Cuadro 14. Información atendida por la CEE enero-septiembre 2006  Mes/

Cuadro 14.

Información atendida por la CEE enero-septiembre 2006 Mes/ p.92
Cuadro 15. Contenido de la página de Internet de la CEE Sección de la

Cuadro 15.

Contenido de la página de Internet de la CEE Sección de la p.93
Cuadro 16. Contenido de la página de Internet del Tribunal Electoral del Estado  Sección de la

Cuadro 16.

Contenido de la página de Internet del Tribunal Electoral del Estado Sección de la p.94

Referencias

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