Aproximación a la teoría de la potestad y su ubicación en el derecho mexicano

UNIVERSIDAD COMPLUTENSE DE MADRID

FACULTAD DE DERECHO

TESIS DOCTORAL

MEMORIA PARA OPTAR AL GRADO DE DOCTOR PRESENTADA POR

María Elena Pliego Ruiz

DIRECTOR:

Isidro de Arceneguí

Madrid, 2015

© María Elena Pliego Ruiz, 1985

Aproximación a la teoría de la potestad y su ubicación en el derecho mexicano

Departamento de Derecho Administrativo

T e

^ T i ^ T O ‘5'

3 *^^

U N I V E R S I D A D C O M P L U T E N S E DE M A D R I D FACU L T A D DE D E R ECHO

A P R O X I M A C I O N A LA T E O R I A DE LA P O T E S T A D R E G L A M E N T A R I A Y SU

U B I C A C I O N E N EL D E R ECHO ME X I C A N O

TESIS D O C T O R A L QUE PRESENTA:

M A R I A E L E N A PLIEGO RUIZ DIRECTOR;

D. ISIDRO E. DE

M A D R I D 19 8,4

A MIS PADRES

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I N T R O D U C C I O N

R é s u l t a évide n t e que en la m a y o r î a de los Esta- dos de derecho de corte e u r o p e o - c o n t i n e n t a l se p r o d u c e — una i n t e r v e n c i ô n cada vez m a y o r del p o d e r ejecutivo, sien do uno de los factores que mas h a n contr i b u i d o a este he- cho el de la c a p a c i d a d que el m e n c i o n a d o p o der tiene p a r a d i c t a r d i s p o s i c i o n e s de c a r â c t e r general. E s t a c a p a c i d a d normativa, a la que hace m o s menciôn, no es otra que la po t e s t a d r e g l a m e n t a r i a que confi g u r a al E j e c u t i v o como un - legislador, cuya t a r e a c o m p l e m e n t a la del p o d e r législatif vo e, incluso, llega en algunas circunst a n c i a s a s u s t i --- t u i r l o .

La i m p o r t a n c i a de lo anter i o r ha m o v i d o a la -- d o c t r i n a europea, y en ella en lugar d e s t a c a d a o a la e spa nola, a e l a b o r a r una t e o r i a general de la p o t e s t a d r e g l a ­ m e n t a r i a y del reglamento, e l a b o r a c i ô n que, por el c o ntra rio, se h e c h a de menos en el Dere c h o Mexicano, el cual en este p unto se e n c u e n t r a en sus p rimeros p a s o s .

Esta carencia, unida al relieve p o l i t i c o y j u r ^ dico del tema, me ha m o t i v a d o a llevar a cabo el p r é s e n t e trabajo, que intenta dar s o luciones p a r a c o m p l e t a r la la-

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guna e x istante en el orden a m i e n t o de mi p a î s .

A h o r a bien, el a nterior planteamiento, de no ser ello aclarado, p o d r i a h a c e r creer al lector de este e s t u — dio que en el mismo se va a encon t r a r con una e x p o s i c i ô n - de toda la p r o b l e m â t i c a r e l a t i v a a la potes t a d r e g l a m e n t a ­ ria y al reglamento, cuando lo que hemos p r e t e n d i d o ha si- do o f r ecer una a p r o x i m a c i ô n a sus actuales p l a n t e a m i e n t o s - doctrinales al objeto de, desde ellos, p o d e r e s t u d i a r su - p r e s e n c i a en el Derecho Mexicano.

De esta m a n e r a intentaremos cump l i r con el o bje- tivo p r i m o r d i a l de esta tesis, que no es otro que el de — ofrecer, como una m u e s t r a de derecho c o m p a r a d o , la regu l a - ciôn que en el Derecho p ositivo m exicano se dâ a la p o t e s ­ tad r e g l a m e n t a r i a y al reglamento, sirviendonos para su -- anâlisis y crîtica los p l a nteamientos previos que h a y a m o s - recogido y concluido.

Por lo que toca a la estructura del trabajo, el- mismo se encue n t r a dividido en dos grandes secciones: la - primera, que d enominamos "La P otestad R e g l a m e n t a r i a y el - R eglamento", en la cual nos dedicamos a e x p oner las teorîas

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que al respe c t o se h a n formulado en las doctrinas espaho- la y mexicana, (sin olvi d a r lo m a n i festado por otras d o c ­ trinas como la italiana, francesa o alemana) y, la segun- da, que titulamos "La Potestad R e g l a m entaria en M e x i c o " , - en la que analizamos los supuestos mas importantes de la- pote s t a d r e g l a m e n t a r i a y sus manif e s t a c i o n e s en el d e r e — cho positivo mexicano.

En la p r i m e r a secciôn nos hemos ocupado inicia]^

mente de situar en lo posible el tema del trabajo r e f i --- riëndonos para tal fin a las Fuentes del Derecho; h e cho - lo anterior, el capitulo II esta dedicado a la e x p o s i c i o n de la P o t e s t a d Reglamentaria: sus j u s t i f i c a c i o n e s , su -- fundamento jurîdico, limites, etc., para p asar en seguida a sehalar en el capitulo siguiente la defi n i c i ô n del re-- glamento y los aspectos mas relevantes de esta figura (na t uraleza juridica, caracteristicas, c l a s i f i c a c i o n e s , etc).

En cuanto a la segunda seccion trataremos por - una parte, de sehalar lo referente a la p o t e s t a d r e g l a m e n taria en el âmbito federal, y por otra, su u b i c a c i ô n en - los otros dos âmbitos de competencia existantes en el Es- tado Federal Mexicano, como lo son las Entidades F e d e r a t i

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vas y los Municipios. En a tenciôn a ësto ultimo hemos -- considerado p e r tinente dar p r e v iamente una vision muy g e ­ neral de lo que es el Estado Federal Mexicano.

F i n a l m e n t e , y dirigido al lector mexicano, nos- ha parecido interesante incluir en este estudio y a m o d o - de apendice, un anâlisis de unas figuras mas o menos prô- ximas al reglamento, taies ccmo el Decre t o - l e y y el Deere to legislative, cuyas connotaciones formales con el regla^

mento jurîdico o n o r m a t i v e son évidentes. A ambas f i g u — ras nos hemos refer i d o indirectamente en algunas o c a s i o — nés a lo largo de nuestro trabajo y la razon de su i n c l u ­ sion se encue n t r a en su no p resencia en el Derecho Mexica no y en la c o n v e n i e n c i a que su conocimiento pueda tener - para una m e j o r compr e n s i ô n de lo que la p o t e s t a d reglamen taria y su ejeroicio supone en el âmbito de los D e reohos- e u r o - c o n t i n e n t a l e s .

S E C C I O N la.

LA POTES T A D R E G L A M E N T A R I A Y EL REGLAMENTO

CAPITULO I

A MODO DE I N T R O DUCCION

A.- LAS FUENTES D E L DERECHO

a) El e s t u d i o de las fuentes del d e r e c h o Cl.), - como s a b e m o s⁵ c o r r e s p o n d e en p r i n c i p l e a la T e o r i a G e n e ­

ral del Derecho, e x i s t i e n d o infi n i d a d de c l a s i f i c a c i o n e s al r especto(2). Sin embargo, dada la p e c u l i a r i d a d del - D e r e c h o A d m i n i s t r a t i v e , e x i s t e n aspectos que no q u e d a n - c o n t e m p l a d o s en las teorîas que t r a d i c i o n a l m e n t e h a n for m u l a d o los autores de dichas doctrinas, o b ien si esta n - c o n t e m p l a d o s , no lo es en la m a g n i t u d que a d q u i e r e n al - f o rmar p a rte de esta r a m a del derecho, tenie n d o p o r lo - tante su sede p r o p i a en la teorîa del D e r echo A d m i n i s t r a tivo. Al seha l a r que e x i s t e n aspectos, que van a h a c e r - de la t e o r î a de las fuentes en el D e r echo A d m i n i s t r a t i — v o , algo sui generis, nos estâmes r e f i r i e n d o f u n d a m e n t a l mente, al p a p e l que g u arda en este âmbito el r e g lamento, como fuente e s c r i t a de dicha rama del Derecho. La a d m i - n i s t r a c i o n juega dos pape l e s a la vez: se e n c u e n t r a in-- f r a o r d e n a d a a las normas jurîdicas por una parte Cleyes- en el sentido f o r m a i ) , y es sujeto c r e a d o r de las mism a s p o r otro l a d o ( r e g l a m e n t o o leyes m a t e r i a l e s ) . De tal — f orma el derecho a d m i n i s t r a t i v o va a e s tar integrado, — e s e n c i a l m e n t e , p o r norm a s de d istinto v a lor que van a — c o n v e r g e r sobre un m i s m o objeto, y en este sentido los -

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autores se m a n i f i e s t a n : "Todo ello da al s istema norma- tivo del Derecho A d m i n i s t r a t i v o una suerte de t e r c e r a d_i mensiôn. En el Derecho Civil donde se expone n o r m a l m e n - te la teoria general de las fuentes del derecho, al hilo del titulo p r e l i m i n a r del Côdigo Civil, se h a b l a de la - ley como é q u i valente de toda norma escrita; hay una suer te de c o n c e p c i o n plana de la ley, donde se p e r p e t û a n d o £ mas tan ambiguos como el de la ley en sentido m a t e r i a l , - frente a esta c o n c e p c i o n p lana el derecho a d m i n i s t r a t i v o a por t a la c o n c i e n c i a de una t e r cera d i m e n s i o n que supone una d i f e r e n c i a c i ô n esen c i a l entre las distintas normas - escritas, la p e r s p e c t i v a en p r o f u n d i d a d que p r o p o r c i o n a - la a c u m u l a c i ô n sobre un mismo p roblema de normas e s c r i — tas de muy disti n t a p r o c e d e n c i a y valor".C3).

La d i v e r s i d a d y numéro de d e f i niciones e x i s t a n ­ tes del tërmino fuentes del derecho en general, no es me_

nor trat â n d o s e en e special de las fuentes del dere c h o ad m i n i s t r a t i v o . Del sin numéro de estas nos hemos inclina do p o r la que c o n s i d e r a m o s como "...fuentes jurîdicas -- del derecho a dministrativo, aquellas m a n i f e s t a c i o n e s j u ­ rîdicas cuyo c ontenido es derecho a dministrativo, por -- e j e m p l o leyes, r e g l a m e n t o s o costumbres con cont e n i d o ju rî d i c o a d m i n i s t r a t i v o " (4), o bien, la que a p u n t a c o m o , -

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"...fuentes todos los elementos, formales o no formales- de los cuales surgen normas de derecho administ r a t i v o " -

(5) .

b) Dentro de la teorîa general del derecho, --- existen varios criterios, de c arâcter general, p ara cia- s ificar las fuentes, y entre las mâs importantes d e s t a — can las s i g u i e n t e s (6) .

1.- Fuentes escritas y no escritas

2.- Primarias y secundarias: las primaries regu lan materias no contempladas por otras n o r m a s de carâc-- ter superior. Las secundarias por su parte, se e ncargan de materias ya reguladas por otras fuentes primarias.

3.- Fuentes propias y subsidiaries: estas u l t i ­ mas son las que perte n e c i e n t e s a otra rama del d e r e c h o , - se aplican a una disc i p l i n a que carece de las propias.

c) Junto a estas c l a s i f i c a c i o n e s , aptas para -- cualquier rama del derecho, existen las que r e s p o n d e n a- puntos de vista e x c l u s ivamente a d m i n i s t r a t i v a s , entre -- las que podemos citar las siguientes:

1 - E n cuanto a su p r o c e d e n c i a . - E x i s t e n fuen-—

tes para la a d m i n i s t r a c i o n y fuentes de la administracion.

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Dentro de las primeras que dan lugar a normas h e t e r ô n o — mas, desde el punto de vista administrativo, se encuen-- tra la ley en sentido formai. Las segundas que r e p r e s e n tan el p r incipio de la a u t o n o m i a a d m i n i s t r a t i v a , h a c e n - r e f e r e n d a e s e n c i a l m e n t e a los reglamentos ( 7 ) .

2 - Desde el punto de vista de la m a t e r i a . - Exis t e n fuentes exclusives del derecho a d m i n i s t r a t i v o — por ejemplo los regl a m e n t o s a d m i n i s t r a t i v o s , que son --- aquellos que c o n t i e n e n ûnicamente aspectos r e l a c i o n a d o s - con la administracion. Y fuentes eventuales como son — las leyes ordinarias civiles, mercantiles, etc., y que - regulan e x c e p c i o n a l m e n t e aspectos a d m i n i s t r a t i v o s .

A esta c l a s i f i c a c i ô n hace r e f e r e n c i a M E RKL cuan do apunta: "La ley es, por lo tanto, en numerosos casos, no en todos, fuente juridica para la administracion, pe- ro en ning û n caso fuente juridica de la a d m i n i s t r a c i o n . - El r e g lamento es, por lo general, una fuente juridica pa ra la a dministracion, en el sentido de que contiene pre- ferentemente derecho a d m i n i s t r a t i v o y r a r a vez derecho - de otra c l a s e , pero es tambiën generalmente y, segûn a l ­ gunas definiciones, nece s a r i a m e n t e una fuente juridica — de la a dministracion, ya que normalmente procédé de la -

administracion, y solo en casos bien aislados puede pro^

ceder de la j u s t i c i a ."(8).

De todo lo a n t e r i o r y en términos générales, po demos m a n t e n e r que las fuentes del derecho a d m i n i s t r a t i ­ vo son: La C o n s t i t u c i ô n , la ley, los reglamentos, la -- costumbre, los princ i p i o s générales del derecho, los tra tados i n t e rnacionales y la j u r i s p r u d e n c i a C S ).

E n t r e n a Cuesta (10) considéra que las fuentes - del derecho a d m i nistrativo, "...con los matices que ense guida e s t a b l e c e r e m o s , son las mismas que las de las r e s ­ tantes ramas del derecho...", por consiguiente la enume- raciôn que élabora es la siguiente:

Son fuentes directes:

a) La Const i t u c i ô n

b) La ley y las disposiciones normatives con -- fuerza de ley.

c) El regl a m e n t o d) La costumbre

e ) Los p r i nicpios générales del derecho

Son fuentes indirectes:

a) Los tratados internacionales

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b) La j u r i s p r u d e n c i a c o n t e n c i o s a a d m i n i s t r a t i v a c) La d o c t r i n a cient î f i c a

d) A h o r a bien, el o r den j e r ârquico que g u a r d a n - estas distintas fuentes, obedece a varios criterios: el - primero es el r e f e r e n t e a la p r i m a c i a del derecho escrito, por c o nsiguiente, q u e d a n como fuentes subsidiaries, la — costumbre, los p r i n c i p i o s générales del derecho, la d o c ­ trina y la j u r i s p r u d e n c i a C 11).

El segundo criterio, se b asa en la p r o p i a jerar- quîa del orga n o e s t a t a l que dicta la norma. Es f u n d a m e n ­ tal t o m a r en cuenta el c a r â c t e r de s u b o r d i n a c i o n de las - normas a d m i n i s t r a t i v e s al lado de las emanadas por el p o ­ der legislativo, es decir, i n v a r i a b l e m e n t e todas las d i s ­ posi c i o n e s de c a r â c t e r n o r m a t i v e que p r o d u z c a la a d m i n i s ­ tracion, d e b e r â n o b s e r v e r un resp e t o a b s o l u t e h a c i a las - normas legislatives.

E s t a s u p r e m a c î a de la ley d é r i v a de la r e p r e s e n - tacion de la v o l u n t a d p o p u l a r que contiene como p r o d u c t o - que es del p o d e r legislativo, en cont r a s t e con los p r o d u c tes n o r m a t i v e s de la a d m i n i s t r a c i o n , que como t a l é s , nun- ca p o d r â n ser e x p r e s i ô n de d i c h a voluntad, ’*...la ley ce-

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mo n o r m a que, p o r e x p r e s a r la v oluntad popular, es s u p e ­ rior a c u a l q u i e r otra dentro del s i s t e m a c o n s t i t u c i o n a l , y de la t e o r î a del r eglamentos, norma e s e n c i a l m e n t e s u — b o r d i n a d a e n cuanto fruto de un poder, el administrativo, que es ante todo, un p o d e r s u b a l t e r n o " C l 2 ) .

En r e s u m e n tenemos que las fuentes del d e r e c h o a d m i n i s t r a t i v o son, en o r d e n jerârquico:

1.- La Constituciôn.

2.- La ley (13) y demâs actos con f u e r z a de ley.

(14).

3.- Los r e g l a m e n t o s (los cuales de a c u e r d o al or gano del que e m a n e n guardan un o r d e n ) (15).

4.- La d o stumbre

5.- Los p r i n c i p i o s générales del derecho.

6.- La jurisprudencia.

Pues bien, d e ntro de este conj u n t o de fuentes — que c o n f o r m a n el o r d e n a m i e n t o a dministrativo, o c u p a n u n - lugar muy e s p e c i a l los r eglamentos, los cuales, " . . . s o n - i n d u d a b l e m e n t e una fuente i m p o r t a n t î s i m a en el c ampo del d e r echo administ r a t i v o . A este respe c t o se h a dicho, -- que el r e g l a m e n t o es una fuente de n a t u r a l e z a p r i m a r i a - en n u e s t r a d i s c i p l i n a , y a que a s î como en dere c h o civil.

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las i n t e r v e n c i o n e s G e s t a t a l e s se liev a n a cabo a traves - de leyes formales, o normas con esta fuerza formal, el - derecho a d m i n i s t r a t i v o esta i n tegrado f u n d a m e n t a l i s i m a — mente con normas r e g l a m e n t a r i a s " (16).

E s t a p o s t u r a de la doctr i n a nos o b l i g a a p r e g u n - t a r n o s , p o r que r a z o n e s , es el r e g l a m e n t o uno de los a s ­ pectos f u n d a m e n t a l e s en el o r d e n a m i e n t o jurîdico adminis_

trativo. La r e s p u e s t a a esta i n t e r r o g a n t e , pensa m o s --- of r e c e r l a a lo largo del d e s a r r o l l o del p r e s e n t e trabajo.

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N O T A S

1.- Uno de los temas mâs p o lémicos del d e r echo es el re- l a c i o n a d o con sus fuentes; de las razo n e s que h a n o r i g i — n a d o d i c h a p r oblemâtica, tenemos en p r i m e r t ê r mino la e q u i v o c i d a d i n h e r e n t e en el t e r mino fuente del d e r e c h o :

"La p a l a b r a fuente es multivoca. Con ella se p uede a l u — dir al o r i g e n del derecho, es decir, a las causas que lo h a n creado o c o n f i g u r a d o tal cual es... T a m b i ë n se h a — i n t e r p r e t a d o la m i s m a p a l a b r a en el sentido de m a n i f e s t a - c iôn del derecho, es d e c i r como la e x p r e s i ô n visible y — c o n c r e t e del d e r echo mismo... Para otros, fuente signifi caria la a u t o r i d a d de la que émana el d e r e c h o . .. T a m b i ë n se h a a t r i b u i d o a la m i s m a p a l a b r a el s i g n ificado de f u n ­ dame n t o de validez de las normas jurîdicas". Cueto Rua J ulio.- Fuentes del iDerecho.- A b e l e t o Perrot.- Buenos - Aires, pag. 13. En el u l t i m o sentido Kels e n afirma: "Fuen te del d e r e c h o es una e x p r e s i ô n m e t a f ô r i c a son mâs de un significado. Cabe d e s i g n a r asî no solo los m ë t o d o s de pro d u c c i ô n de derecho a r r i b a m e n c i o n a d o s (se r e f i e r e a las — l e g i s l a c i ô n c o s t u m b r e y normas jurîdicas i n d i v i d u a l e s ), si no t o d a n o r m a super i o r en su r e l a c i ô n con la n o r m a infe -- rior, c u y a p r o d u c c i ô n régula. De ahî que, p o r fuente del

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d e r echo p u e d a e n t e n d e r s e tambiën, al funda m e n t o de v a l i d e z y e s p e c i a l m e n t e al ulti m o funda m e n t o de validez, la n o rma- fundante b a s i c a de un o r d e n jurîdico. Pero en la p r a c t i c a - sôlo se d e n o m i n a fuente al f u n damento de v a l idez j u r î d i c o - p o s i t i v o de u n a n o r m a jurîdica, es decir, la n o r m a s u p e --- r ior p o s i t i v a que r é g u l a su producciôn. En este sentido la- C o n s t i t u c i ô n es la fuente p o r vîa de la l e g i s l a c i ô n o de - la c o s tumbre, de las normas jurîdicas générales producidas-.

..en un sentido jurîdico p o s i t i v o fuente del d e r echo sôlo- puede ser el derecho... La m u l t i p l i c i d a d de sentidos del - t ê r mino fuente del derecho hace a p a r e c e r l o como r e a l m e n t e - i n u t i l i z a b l e . Se r e c o m i e n d a emplear, en l ugar de esa m e t a f o - r a , f â c ilmente e q u î v o c a , una e x p r e s i ô n que désigné u n î v o c a — m e n t e el fenômeno jurîdico que se tiene en mira" . H a l n s K e l s e n T e o r î a Pura del D e r e c h o . - U N A M , M ë x i c o , 1 9 8 1 . -pag. 24 3.

2.- De forma general, la c l a s i f i c a c i ô n mas i m portante ô a- la que mâs se r e m i t e n los autores al a bocarse al e s t u d i o - de las fuentes del derecho, es la refe r e n t e a las fuen t e s - m a t e r i a l e s y formales: "En la c i e ncia del derecho se 11a-- m a n fuentes mater i a l e s , todos los factores y c i r c u n s t a n --- cias que p r o v o c a n la a p a r i c i ô n y d e t e r m i n a n el c o n t e n i d o - de las normas jurîdicas". Por e j e mplo los f a c t o r e s m o r a — les, p o l iticos, sociales, e c o n ô m i c o s . o religiosos. "En c a m bio las fuentes formales son ya la m a n i f e s t a c i ô n e x t e r i o r -

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a u n a v o l u n t a d d i s p u e s t a a c rear el d e r e c h o , a d a r n a c i - m i e n t o a una nueva n o r m a jurîdica. E s t a p r o v i e n s de un- a cto humano, indiv i d u a l o colectivo, que le dâ o r i g e n y- la h a c e s u r g i r a la r e a l i d a d pero como la v o l u n t a d del - h o m b r e u t i l i z a n e c e s a r i a m e n t e una forma p a r a m a n i f e s t a r - se (ley, costumbre, sentencia, etc.) es esta f orma la — que se llama fuente del derecho, la cual no es o t r a cosa que el medio de e x t e r i o r i z a c i ô n de la v o l u n t a d c r e a d o r a - del o r d e n jurîdico... Convi e n e no c o n f u n d i r la fuente - formai que da o r i g e n al derecho, con la n o r m a c r e a d a por ella. La fuente es el m e dio de p r o d ucciôn, la n o r m a el- r e s u l t a d o .... a veces se c o n f u n d é n .ambas ideas y se a f i r ma que las leyes, las sentencias o las c o s t u m b r e s son — normas jurîdicas. E s t o se t r ata de una e x p r e s i ô n a b u s i ­ ve pues las fuentes formales no son normas, sino que las c o n t i e n e n y las t r a d u c e n al lenguaje p a r a su c o n o c i m i e n ­ to y a p l i c a c i ô n . " M o u c h e t Carlos.- I n t r o d u c c i ô n al D e r e ­ cho, O c t a v a Ediciôn. Pierrot, Buenos Aires, 1975. pag. - 17 3. Para este a u t o r las fuentes formales son: la c o s t u m b r e , la j u r i sprudencia, la l é y , los p r i n c i p i o s g e n e r a l e s - del derecho, la d o c t r i n a y los a c t o s jurîdicos i n d i v i d u a ­ les .

3.- G A R C I A DE E N T E R R I A E D U A R D O y F E R N A N D E Z T O H A S R A M O N . —

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CURSO DE DERECHO A D M I N I S T R A T I V O .-TOMO I . - E D I T O R I A L Cl V I ­ T A S . - M A D R I D , 1981.- pag. 5 8 --- •---- --- En este m ismo sentido M E R K L A D O L F O .- T E ORIA G E N E R A L DEL DE RECHO A D M I N I S T R A T I V O . - E D I T O R A N A C . MEXICO, 1 9 7 5 . -pag. 134 sehala que en p r i n c i p i o pare c e inutil p r e t e n d e r d a r una - c l a s i f icaciôn de las fuentes del derecho, desde el p u n t o - de v i s t a e x c l u s i v e del derecho a d m i n istrativo, en v i r t u d - de que este t ema no puede ser bbjeto de c o n o c i m i e n t o de - una d i s c i p l i n a p a r c i a l (derecho civil, penal, a d m i n i s t r a ­ tive) sino de una teor î a general del derecho. Sin e m b a r ­ go, existe una j u s t i f i c a ciôn de esta e x t r a l i m i t a c i ô n , y - se h a l l a en el hecho, de que dete r m i n a d a s fuentes j u r î d i ­ cas de c a r â c t e r general, a d q u i e r a n p a r a la a d m i n i s t r a c i ô n una s i g n i f i c a c i ô n e x t r a o r d i n a r i a . Como es el caso de lo- r e l a c i o n a d o con el reglamento.

4.- M E R K L ADOLFO, o b . cit. pag. 132.

5.- SAYAG U E S LASO.- TRAT A D O DE DERECHO A D M I N I S T R A T I V O .-TO MO I.- M O N T E V I D E O . - p a g . 8 7 --- --- E n el m i s m o sentido que M E R K L y SAYAGUES, G A R C I A DE E N T E ­ RRIA. o b . cit. pag. 55 y s i g s . , c o n s i d é r a que las fuentes del o r d e n a m i e n t o jurîdico a d m i n i s t r a t i v o e s t â n c o m p u e s t a s no û n i c a m e n t e p o r a q u e l l a s que p r o c e d e n del p r o p i o E s t a d o es decir, la ley y el reglamento. Por èl c o n t r a r i o el —

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tërmino fuentes, debe ser c o n s i d e r a d o como u n conj u n t o mâs a m p l i o , no r e s t r i n g i d o a ese tipo de normas "escritas y — a u t o r i t a r i a s " ; como fuentes del derecho a d m i n i s t r a t i v o de- ben ser c o n s i d e r a d o s ademâs, la costumbre, la j u r i s p r u d e n ­ cia y los p r i n c i p i o s génér a l e s del derecho.

En p o s i c i ô n c o n t r a r i a a la apuntada, GARRIDO F A L L A F E R N A N ­ DO. -TRATADO DE DERECHO A D M I N I S T R A T I V O .-VOLUMEN I .- O c t a v a - edic i ô n . - CENTRO DE E S T U D I O S C O N S T I T U C I O N A L E S .- M A D R I D ,1982 pag. 226, define a las fuentes del derecho como, "...los- actos n o r m a t i v o s por m e d i o de los cuales, el derecho a d m i ­ ni s t r a t i v e se m a n i f i e s t a en su v i g e n c i a " .

6.- GARRIDO FALLA. ob. cit. pag. 229.

7.- C o n s i d e r a m o s p e r t i n e n t e e s t a b l e c e r desde ahora, lo --- que se c o n s i d é r a como ley formai y ley material. La d i s t i n ciôn entre leyes formales y m a t e r i a l e s se o r i g i n a en la se_

gunda m i t a d del siglo XIX. Por ley m a t e r i a l se e n t i e n d e - c u a l q u i e r d i s p o s i c i ô n jurid i c a de carâc t e r g e n eral con in- d e p e n d e n c i a de que emane de los ôrganos l é g i s l a t i v e s o a d ­ mi n i s t r a t i v o s . Por ley formai, c u a l q u i e r d i s p o s i c i ô n sea- general o espe c i a l e m a n a d a de los ôrganos a los que c o n s t ^ t u c i o n a l m e n t e c o r r e s p o n d e el p o d e r legislativo. G O MEZ A C E - BO SANTOS R I C A R D O . -EL E J E R C I C I O DE LA FUNC I O N L E G I S L A T I V A - POR EL G O B I E R N O . - R E V I S T A DE A D M I N I S T R A C I O N P U B L I C A N & 6 . —

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A d e n t r â n d o n o s un poco mâs en el tema, es la t e o r î a de la d i v i s i o n de pode r e s la que m a r c a tal d i s t î n c i ô n al impo- n er el o r d e n a m i e n t o de los ôrganos del E s tado y la d i s — t r i b u c i ô n de sus funciones entre esos ôrganos. F R A G A GA- BI N O . - D E R E C H O A D M I N I S T R A T I V O .-2 0 a . E D I C I O N .- E D I T . PORRUA, S . A.-MEXICO, 1980 .- pa^g. 2 8 --- Es decir, los poderes son c o mplejos de ôrganos que ejer- cen una a c t i v i d a d d e f i n i d a por su esencia, dichos p o d e — res son, "...el que d é l i b é r a sobre las normas, el que - e j e c u t a lo que estas d i s p o n e n y el que juzga las c o n t r o - v ersias surgidas de la a p l i c a c i ô n de las normas... J u n ­ to a la n o c i ô n de p o d e r en sentido subjetivo, se intr o d u ce la n o c i ô n de p o d e r en sentido objetivo, y se l l a m a a- esta funciôn, y al primero, p o d e r p u r a y simplemente. - Cada p o d e r r e a l i z a una f u n c i ô n principal, pero s e c u n d a — r i a m e n t e p u e d e e j e r c e r otras, las cuales c o r r e s p o n d e n so lo f o r m a l m e n t e . Asî, las leyes del p a r l a m e n t o son actos s usta n c i a l y f o r m a l m e n t e l e g i s l a t i v o s , pero el p a r l a m e n ­ to dicta t a m b i ë n actos f o r m almente l e g i s lativos aunq u e - s u s t a n c i a l m e n t e a d m i n i s t r a t i v o s (leyes de a p r o b a c i ô n d e ­ sus p r e s u p u e s t o s ) , o j u r i s d i c c i o n a l e s . El p o d e r e j e c u t ^ vo ejerce m e d i a n t e la emariaciôn de a c t o s a d m i n i s t r a t i v o s f unciones s u s t a n c i a l m e n t e y f o r m a l m e n t e a d m i n i s t r a t i v a s , y p o r o tra p a r t e r e a l i z a actos f o r m almente a d m i n i s t r a t i -

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vos que son s u s t a n c i a l m e n t e l egislativos (decrétos leyes, r e g l a mentos), o jurisdic c i o n a l e s . . . U n a c o n s t r u c c i ô n — tan i n g e n i o s a t enîa que dar lugar a infinitas d i s c u s i o — nés en cuanto a su aplicaciôn, teniendo tambiën un v a l o r p o l i t i c o d i f î c i l m e n t e o c u l t a b l e ; el de p e r m i t i r v i o l a r - el p r i n c i p i o de la d i v i s i ô n de poderes a f i r m a n d o que, — por el contrario, q u e d a b a a salvo el de la d i v i s i ô n de - funciones. Si a l g ü n jurista p o l i t i c o a r g u m e n t a b a en con tra, era fâcil r e s p o n d e r que el princ i p i o de la d i v i s i ô n de poderes era inapl i c a b l e en su f o r m u l a c i ô n mâs rîgida".

GIANNINI M A S S I M O S E V E R O .-PREMISAS S OCIOLOGICAS E H I S T O R I CAS DEL D E R E C H O A D M I N I S T R A T I V O .-INSTITUTO NAC. DE A D M I - - N I S T R A C I O N PUBLICA.

8.- M E R K L ADOLFO, o b . cit. pag. 13 3.

9.- G A R RIDO F A L L A F E R N A N D O . - o b . - c i t . - p a g . 1 3 0 . - G A R C I A - T R E V I J A N O F O S . - T R A T A D O DE DERECHO A D M I N I S T R A T I V O .-TOMO I E D I T . R E V I S T A DE DERECHO PRIVADO. - M A D R I D , 1980.- pag. 206, sehala como fuentes del derecho administrativo: p r i n c i — pios g é nérales del derecho, la Constituciôn, las leyes - ordinarias, los decretos l egislativos y decretos l e y e s , - los r e g l amentos, la costu m b r e y la jurisprudencia. En - cuanto al grado de i m p o r t a n c i a de cada una de las p r i n c i pales fuentes del derecho a d m i n i s t r a t i v o M O U C H E T CARLOS.

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o b . - c i t . - pag. 346 sehala que la ley es a c t u a l m e n t e su - pr i n c i p a l f u e n t e , e n t e n d i e n d o dentro de la m i s m a no solo la ley en sentido formal sino t a m b i ë n los regla m e n t o s y- demas actos a d m i n i s t r a t i v o s normativos. La costumbre, a p e s a r de ser una fuente importante, va c ediendo ante e l - avance del d e r echo legislado. La j u r i s p r u d e n c i a a p o r t a - c ada vez mayo r e s eleme n t o s a la f o rmacion de este d e r e — cho, c o m p r e n d i e n d o tanto la i n t e r p r e t a c i o n de las normas por los trib u n a l e s judiciales como por los propios ô r g a ­ nos a d m i n i s t r a t i v o s . La d o c t r i n a es importante pues i m ­ p ulsa el d e s a r r o l l o de e s t a rama del derecho.

10.- E N T R E N A C U E S T A R A F A E L .-CURSO DE DERE C H O A D M I N I S T R A ­ TIVO. -TOMO I.-7a. E D I C I O N . -EDIT. TECNOS.-pag. 82.

11.- Desde el p a r t i c u l a r punto de vista de la d o c t r i n a - alem a n a F O R S T H O F F E R N E S T .-TRATADO DE DERECHO A D M I N I S T R A ­ T I V O . - I N S T I T U T O DE E S T U D I O S P O L I T I C O S .- M A D R I D , 1 9 5 8 . -pag.

18 3, sehala que el o r d e n jerârquico de las fuentes del - derecho es, la ley, la cual se esca l o n a a su vez en ley- C o n s t i t u c i o n a l y ley ordinaria; bajo la ley y d e p e n d i e n - te de ella p o r la r é s e r v a de ley e s tân las normas jurîd^i cas de c a r â c t e r ejecutivo, es decir, el r e g l a m e n t o j u rl- dico, el a d m i n i s t r a t i v o y las ordenanzas a u t ô n o m a s . E s ­ tas fuentes c o r r e s p o n d e n al derecho escrito, junto a — —

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ellas e x i s t e n las del derecho no escrito.

12.- G A R C I A DE E N T E R R I A .- o b .- c i t .- p a g . 213. E s t a supe—

r i o r i d a d o s u p r e m a c i a de la ley, "per r a zon de la fuente de l e g i t i m i d a d que d i f e r e n c i a a una y otra norma", como senala G A R C I A DE ENTERRIA, o r i gina el p r i n c i p i o de jerar quia normativa, es d e cir la absol u t a s u b o r d i n a c i o n del - r e g l a m e n t o a la ley.

13.- Senalemos b r e v e m e n t e las distintas c l a s i f i c a c i o n e s - que de la ley, en su mas e stricto sentido formal, es d e ­ cir, como p r o d u c t o del p o d e r legislative, form u l a n las - le g i s l aciones e s p a n o l a y mexicana. La C o n s t i t u c i o n e s p a n ola de 19 78 c l a s i f ica a las leyes emanadas del p o d e r l £ g i s l a t i v o en o r ganicas y o r d i n a r i a s . La d i f e r e n c i a en-- tre unas y otras e s t r i b a en su contenido y p r o c e d i m i e n t o de e lâboraciôn. For m e d i o de las leyes o r ganicas se re- gulan los derechos f u n d a m e n t a l e s , se apru e b a n los e s t a t u tos de autonomie, se r é g u l a el r e g i m e n elec t o r a l general, y demas casos que senala la Constitucion. E n cuanto a - su e l a b o r a c i o n se sigue el m i smo p r o c e d i m i e n t o de c r é a — cion de las leyes o r i d n a r i a s , con la d i f e r e n c i a de que - se exige una v o t a c i o n final sobre el c onjunto del p r o y e ^ to que e x i g i r â m a y o r i a a b s o l u t a del c ongreso C A r t . 81 -- c o n s t i t u c i o n a l ) . E n c u a n t o a la ley o r d i n a r i a e s a q u e —

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lia que ha de r e s p e t a r la C o n s t i t u c i o n y las mate r i a s — r ese r v a d a s a la ley organica, "Bajo la e x p r e s i o n de l e — yes o r d i n a r i a s no se incluye n i n g û n tipo espec i a l de l e ­ yes del p a r l a m e n t e ⁵sino todas aquellas no c o n t e m p l a d a s - con o t r a d e n o m i n a c i ô n y sustancialmente, las que no tie- nen el c a r â c t e r de o r g a n i c a s . Convi e n e a d v e r t i r por --- ello, que la d i s t i n c i ô n funda m e n t a l que engl o b a a t o das- las restantes, es la que d i f e r e n c i a entre leyes o r g â n i — cas y no organ i c a s Otambiên denominadas en termines gene r i c o s , leyes o r d i n arias), ya que los demâs tipos se sub- sumirân en una de estas dos c l a s i f i c a c i o n e s " . V I L L A R PA- L A S I . - P R I N C I P I O S DE D E R ECHO A D M I N I S T R A T I V O .-TOMO I.-SEC- CION DE P U B L I C A C I O N E S U N I V E R S I D A D C O M P L U T E N S E .- M A D R I D , - 19 8 2 . -pâg. 130. --- Ver G A R R I D O F A L L A F E R N A N D O .-LAS FUENTES DEL DERECHO E N - LA C O N S T I T U C I O N E S P A N O L A .- V O L . I . - I N STITUTO DE E S T U D I O S -

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FISCA L E S . - M A D R I D , 1979.- pag. 36 y sig. --- D esde . e s t e s i n g u l a r p u n t o de v i sta del p r o c e d i m i e n t o de- c r e a c i ô n de las l e y e s , a c l a r a n d o que estâmes dejando al- m â r g e n otras c l a s i f i c a c i o n e s , que t i e n e n como base el — cont e n i d o de las leyes o los organes que las emit e n Cen- el estado a u t o n ô m i c o espahol pode m o s h a b l a r de leyes es- tatales o leyes a u t o n ô m i c a s . En M e x i c o , e x i s t e n leyes - federales o l o c a l e s ) , en la C o n s t i t u c i o n G e n e r a l M e x i c a —

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na, enco n t r a m o s un solo p r o c e d i m i e n t o legislative, por - c o n s i g u i e n t e todas las leyes que emanan del C o n g r e s o G e ­ neral (Camara de diputados y camara de senadores), t e n — drân la m i s m a c l a s i f i c a c i o n , es decir, son leyes o r d i n a ­ rias. En base a lo anterior, FRAGA G A B I N O .- o b .- c i t .-pag.

39, senala: "Desde este punto de vista, se p u e d e n agru- p ar en dos categories : las leyes cons t i t u c i o n a l e s y las- leyes o r d inarias comunes o s e c u n d a r i a s . Las p rimeras son las que eman a n del p o d e r l e g i slative c o n s t i t u y e n t e , d e s ­ pues de un p r o c e d i m i e n t o l a borioso y c o m p l i c a d o .... A - di f e r e n c i a de la ley c o n s t itucional, la ley ordinaria, - comun o secundaria, e m ana del p o d e r legis l a t i v e o r d i n a — rio, que al efecto sigue un p r o c e d i m i e n t o mas sencillo - que el p r e v i s t o para la ley C o n s t i t u c i o n a l " . Este m i s m o a utor r e c h a z a c u a l q u i e r otro tipo de c l a s i f i c a c i o n de -- las leyes que tengan como base el aspecto formal, "Se - ha p r e t e n d i d o que ademas de leyes c o n s t i t u c i o n a l e s y l e ­ yes ordinarias, e x i s t e n otras c a t e g o r i a s , como son las - de leyes orga n i c a s o r e g l a m e n t a r i a s y de leyes que ema-- nan de la Constitucion. R especto de las leyes o r g a n i c a s y de las r e g l a m e n t a r i a s podemos a f i r m a r que desde el pur^

to de vista formal no existe ninguna d i f e r e n c i a que las- separe de las o r d i n a r i a s , ya que al igual que e s t a s , son elab o r a d a s por el p o der legislative cons t i t u i d o s i g u i e n -

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do el p r o c e d i m i e n t o normal consagrado en la Constitucion.

Es cierto que algunos preceptos constitucionales, entre- los cuales p u e d e n citarse los contenidos en los a r t i c u — los 7, 31 fracc i o n III y 7 3 fraccion IV base 4a. y f r a c ­ tion X X I V , consi g n a n la denom i n a c i ô n de ley o r g a n i c a y - que muchas leyes llevan esta denom i n a c i ô n pero ello no - p r o p o r c i o n a base para c oncluir que la ley o rganica tiene una autor i d a d formal m a y o r que la ordinaria, pues es tan to como a f i rmar que aque l l a esta sujeta en su formaciôn- a un p r o c e d i m i e n t o mas complicado que la ultima, lo cual no p odra demostrarse con los textos constitucionales".

14.- Con la frase "actos con fuerza de ley" se hace refe r e n c i a a las figuras del decreto ley y decreto legislate V O . P a r a l e lamente a la creaciôn de leyes mediante el -- cauce ’n o r m a l ’ , o sea las expedidas por el p o d e r legisla tivo, el sistema juridico espahol contempla otro tipo de normas que tendran el mismo valor que las a n t eriores p e ­ ro que sin embargo, seran expedidas por el p o d e r e j e c u t ^ v o : "En el caso de las normas con valor de ley emanadas- del gobierno, el fundamento se enco n t r a r a mas bien en ra zones tecnicas plasmadas en un doble orden de consi d e r a - ciones: la c o m p lejidad del contenido de la norma o la -- exist e n c i a de una situaciôn de urgencia. Como c o n s e c u e n cia del primero de estos motivos se darâ e n t r a d a a los -

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decretos legislatives y como c o n s e cuencia del segundo a- los decretos leyes. A p e s a r de las diferencias e x i s t a n ­ tes entre ambas tendran en comun el hecho de ser normas emanadas del gobierno, cuyo rango sera e q uiparado al de- la ley formal." V I L L A R P A L A S I .-PRINCIPIOS DE DERECHO AD M I N I S T R A T I V O .- o b .- c i t .- p a g . 188 --- El f u n damento juridico de los decretos l egislatives lo - encontramos en el p recepto 82.1 de la C o n s t i t u c i o n Espa- hola al sehalar que "Las Cortes Générales podr a n delegar en el gobierno la p o t e s t a d de dictar normas con r ango de ley...", por lo tanto los decretos que nos ocup a n h a n sd^

do definidos como: "...normas emanadas del gobierno en- virtud de una d e l e g a c i o n previa por parte de las Cortes- generales.", dicha d e l e g a c i o n se lleva a efecto m ediante ley. Por otra parte, el decreto ley, "...es una norma- eman a d a por el gobierno, en casos de e x t r a o r d i n a r i a y ur gente necesidad, con r ango de ley formal y sin d e l e g a --- cion p r evia por parte de las Cortes. El supuesto para - que p u e d a n surgir este tipo de disposiciones -cases de- e x t r a o r d i n a r i a y urgente necesidad- y la a u s e n c i a de -- una ley de deleg a c i o n previa son, por consiguiente, los- dos elementos fundamentales que disti n g u e n este supuesto de los decretos l e g islatives." VILL A R P A L A S I .—6 b .- c i t . pag. 196. Ver apendice . --- - — --- -

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Las clas if ic ac io ne s siguientes, por lo que toca a la doc trina espanola, son mas explicitas y m e nc i on a n expresa-- mente los actos con fuerza de ley. JOSE M ARIA M A RT I N — OVIEDO en su estudio T I PO LO G IA JERA R QU IA Y PROD UC CI ON - DE LAS NORMAS EN LA C ON ST IT UC IO N ESPANOLA, dentro de la- obra, LA C O N S TI TU CI ON E S P A N O L A Y LAS FUENTES DEL DERECHO, Vol. II ofrece el siguiente e sq uema de la clas if ic ac io n- y jerarquia de las normas juridicas conforme lo dispues- to en la Constitucion: Constitucion, Tratados Interna-- cionales, leyes (organicas ordinarias, decretos l e g i s l a ­ tives, decretos leyes), reglamentos (del Estado, de las- C omunidades Autonomas, de los entes locales). --- Para SANCHEZ AGESTA, las fuentes del derecho son: Const!

tucion, Tratados i n t e r n a c i o n a l e s , leyes (de a rm on iz ac i on organicas de bases), decretos legislatives, decretos l e ­ yes, ley de a p ro b ac io n del presupuesto, leyes de e m is io n de deuda publica, leyes m a r c o , leyes de t r a n s f e r e n c i a ,- r eglamentos estatales de comunidades autonomas y de las- camaras l e g i s l a t i v a s . LA J ER AR QU IA N O R M AT IV A EN LA C O N S ­ TITUC I ON ESPANOLA, dentro de LA CONST I TU CI ON E S P A N O L A , Y LAS FUENTES DEL DERECHO.-VOL. I l l .- o b .- c i t .- p a g . 1899.

15.- Bastenes decir por el m e m e nt o que, tratandose de la legi sl ac io n espanola, el a rticule 2 3 de la ley de Regi-- men Juridico de la A d m i n i s t r a c i o n del Estado, establece:

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" Ninguna d is po si ci ôn a d m in is tr a ti va p odrâ v ulnerar los - preceptos de otra de grado superior. Las d is posiciones- a dm i ni st ra ti v as de c a râ c te r general se a j us ta r ân a la s ^ guiente normativa; primero decretos, segundo ordenes --- a c o r d a d a s , por las comisiones delegadas del gobierno, -- t e r c e r o , ordenes m i n i s t e r i a l e s , c u a r t o , disposiciones de au t oridades y organos inferiorès, segün el orden de su - r es p e ct iv e jerarquia".

16.- G AR CI A T REVIJANO FOS JOSE A N T O NI O . - ob . - c it . - pag.-- 2 73. En su curso GARCIA DE E N TE R RI A. -o b. -c it .- pa g. 5 8,- a punta que: "Es notable caracter is ti ca del o rd en am ie nt o a dm i ni st ra ti v e esa c o nv ergencia sobre un mismo objeto de normas escritas de désignai valor n o r m a t i v o . Por s u p ue ^ to, tambiên, los r eg lamentos actûan en otros sectores -- del ordenamiento; nunca sin embargo con tanta intensidad y f r ecuencia como en el âmbito juridico a d m i n i s t r a t i v e . - Por otra parte la teoria misma del regl am en to es una teo ria juridica a d mi ni s t r at i v a con i n dependencia de que el- r egl a me nt o p u ed a tener un c o ntenido mate r ia l distinto -- (reglamento hipotecario, material penal, etc.), porque se trata de una creaciôn genuina de la administracion, que, co_

mo t a l , solo el derecho a dm in is tr at iv o puede regular.

CAPIT U LO II

LA P O TE S TA D R E GL A ME N T A RI A

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A . - I N T R O D U C C I Q N

La ley, como sabemos, m a n t i e n e d e t e r m i n a d a s ca- r a c t e r l s t i c a s , una de estas es la g e n e r a l i d a d e i m p e r s o n a - l idad de las s i t uaciones que r i g e . Por su p r o p i a a b s t r a c - ciôn no siempre llega a c o m p r e n d e r la a p l i c a c i ô n p r â c t i c a - de sus postulados, por c o n s i g u i e n t e se hace n e c e s a r i o con- tar con un i n s t r u m e n t o que desentrahe el p r e c e p t o g e n e r a l - que f o r m u l a a fin de l l e v a r a efecto su contenido, " si se a n a l i z a n las c i r c u n s t a n c i a s practices en que las leyes- deben ejecutarse, se o b s e r v e r a que es necesario, p a r a que- teng a n una exac t e observancia, entre otros actos, d e s a r r o - llar sus p r eceptos p a r a ajustarlos a las m o d a l i d a d e s que - ti e n e n las r e l a c i o n e s a las cuales van a ser aplicadas". -

( 1 ) .

El i n s t r u m e n t o que va a llevar a cabo lo a n t e - - r i o r es el reglamento, es decir, el r e g l a m e n t o p a r t i c u l a r ^ zarâ y p r é c i s e r a lo e s t i p u l a d o por la ley cuando esto sea- n e c e s a r i o p a r a su exac t e a p l i c a c i ô n C 2).

Sin p r e t e n d e r a b o n d e r en lo r e l a t i v e al r e g l a - - m e n t o C c a r a c t e r i s t i c a s , clases, p r o c e d i m i e n t o de creaciôn,

limites, etc.), sino û n i c a m e n t e con el fin de t e n e r una ba

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se p a r a p o d e r e m p r e n d e r el estudio del teiua de la pote s t a d reglamen t a r i a , m e n c i o n a r e m o s a l g u n a s de sus d e f i n i c i o n e s .

Sehala E n t r e n a Cuesta que el r e g l a m e n t o " c o n — siste en un acto n o r m a t i v o dictado por la a d m i n i s t r a c i o n - en v i r t u d de su c o m p e t e n c i a p r o p i a " (3).

Por su parte Serra Rojas a f i r m a que, "El r e g l a ­ m e n t o es el c o n j u n t o de normas a d m i n i s t r a t i v e s s u b o r d i n a — des a la ley, obli g a t o r i a s , générales e i m p e r s o n a l e s , expe didas u n i l a t e r a l y e s p o n t â n e a m e n t e por el P r é s i d e n t e de la Repûblica, en v i r t u d de facultades d i s c r e c i o n a l e s que le - ha n sido c o n f e r i d a s p o r la C o n s t i t u c i o n o que r e s u l t e n im- p l î c i t a m e n t e del e j e r c i c i o del p o d e r ejecutivo"C4) . Garr_i do F alla apunta: "Regl a m e n t o es toda d i s p o s i c i ô n juridica de c a r â c t e r gene r a l d i c t a d a por la a d m i n i s t r a c i ô n pûblica- y con v alor s u b o r d i n a d o a la ley"(5).

B.- D E F I N I C I O N DE P O T E S T A D R E G L A M E N T A R I A

A h o r a bien, de las d efiniciones a n t eriores se -

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d espr e n d e que es el p o d e r e j e c u t i v o q u i e n se enca r g a de - e x p e d i r dichas normas, y es a esta c a p a c l d a d de la a d m i — n i s t r a c i ô n a la que se d e n o m i n a •facul t a d o p o t e s t a d régla m e n t a r i a ( 6 ) , "Se llama p o t e s t a d r e g l a m e n t a r i a al p o d e r - en v i r t u d del cual la a d m i n i s t r a c i o n dicta r e g l a mentos, - es quizâs su p o t e s t a d mas intensa y grave p u esto que i m — p l i c a p a r t i c i p a r en la f o r m a c i ô n del o r denamiento. De e £ te m o d o la a d m i n i s t r a c i o n no es solo un sujeto de derecho s ometido como los demâs a un o r d e n a m i e n t o que le viene im puesto, sino que t i e n e la c a p a c i d a d de formar en una cier ta m e d i d a su p r o p i o o r d e n a m i e n t o y aûn el de los demâs" -

( 7 ) .

El termino p o t e s t a d dériva del latin potestas, p otestatis, cuya raîz es pot que s i gnifica poder.

P a r a el j u r i s t e D r o m i , la a d m i n i s t r a c i o n a fin- de l l evar a efecto su a c t i v i d a d cuenta con p o t e s t a d e s juridicas, es decir, la c a p a c i d a d p r i m a r i a del E s t a d o para e s t a b l e c e r m a n d a t o s i m p e ratives (poder) n e c e s i t a de ciertos atributos que la e s p e c i f i q u e n dentro de ese o r d e n genérico, asi esa- c a p a c i d a d q ueda f r a c c i o n a d a en facultades p a r t i culares, — que se d e n o m i n a n p o t e s t a d e s a d m i n i s t r a t i v e s ; en este o r d e n

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de ideas IQS t eôricos a f i r m a n que no es lo m i s m o p o d e r que potestad, c o n s i d e r a n d o al p o d e r como lo g enérico y a las - p o t e s t a d e s lo especîf.icoC 8 ) ,

Pues bien, una de estas p o t e s t a d e s es la r e g l a ­ mentaria, que es la"que tiene la a d m i n i s t r a c i o n de d i c t a r - r e g l a m e n t o s " (9) .

Por su parte Benoit c o n s i d é r a que a la c a p a c i — dad de las a u t o r i d a d e s a d m i n i s t r a t i v e s para e m i t i r r é g l a — m e n t o s se d e n o m i n a "poder r e g l a m e n t a r i o " CIO), sin e m b a r ­

go, sigue sehal a n d o este autor, al contr a r i o de lo que se- p u d i e r a esperar, desde la técnica j uridica a d m i n i s t r a t i v a , esta c a p a c i d a d no s i g n i f i c a un p o d e r particular, sino sim- p l e m e n t e una de las m a n i f e s t a c i o n e s concretas del p o d e r de t o mar decis i o n e s u n i latérales, el cual a su vez es una e x ­ p r e s i o n global de c o m p e t e n c i e s distintas. Por c o n s i g u i e n ­ te en el â m bito del derecho y autor i a d e s a d m i n i s t r a t i v e s -

" . . . no e x i s t e n mâs r a z o n e s p a r a emplear la e x p r e s i o n p o d e r r e g l a m e n t a r i o , que las que e x i s t i r i a n para e m p l e a r la de - p o d e r de la d é c i s i o n i n d i v i d u e l " C i l ) .

De las dos tesis apuntadas, c o n s i d é r â m e s que la p r i m e r a es mâs c o m p l é t a y nos a yuda a la m e j o r c o m p r e n s i ô n

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del conce p t o de p o t e s t a d r e g l a m e n t a r i a como parte i n t e g r a n te de ese todo d e n o m i n a d o "poder" que d e t enta la a d m i n i ^ t r a c i o n en v i r t u d del p r i n c i p i o de l e g a l i d a d a que se en-- c u e n t r a sometida. P o d e r que al e star f e f e r i d o a d e t e r m i n e da a c t i v i d a d del estado, a d o p t a el nombre de potestad, sur giendo de esta forma al t ratarse de la c a p a c i d a d n o r m a t i v a de la a d m i n i s t r a c i o n el termino de p o t e s t a d r e g l a m e n t a r i a .

C.- LAS J U S T I F I C A C I O N E S DE LA POTES T A D R E G L A M E N T A R I A

Los t r a t a d i s t a s al e x p o n e r las razones por las- que la a d m i n i s t r a c i o n tiene c o m p e t e n c i a p a r a dict a r d i s p o ­ siciones r e g l a m e n t a r i a s e n u m e r a n varias j u s t i f i c a c i o n e s da des desde diverses puntos de vista.

E x i s t e n e s e n c i a l m e n t e dos clases de j u s t i f i c a ? - ciones: la lôgica o p r â c t i c a y la historica.

a.- LA J U S T I F I C A G I O N L O G I C A

Son dos p r i n c i p a l m e n t e las razones por las cua-

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les, desde el punto de v ista prâcticO, se justi f i c a la f a ­ c u l t a d reglamentaria: por la n e c e s i d a d de a l i g e r a r las t a - reas del p o d e r legislative, r e l e v a n d o l o de la f u n ciôn de - d e t a l l a r las leyes y en segundo lugar porque quien e s t a - en c o n d i c i o n e s de l l e v a r a e f ecto ese desarrollo, es el po der ejecutivo.

Es decir, como sabemos y quedô ya a p u n t a d o en - lîneas anteriores, p a r a f a c i l i t a r la m e j o r e j e c u c i ô n de -- las leyes, es n e c e s a r i o d e s a r r o l l a r l a s y c o m p l e t a r l a s en - detalle: lo lôgico séria p e n s a r que a q u i e n c o r r e s p o n d e - dicha t a r e a es al p o d e r del cual h a n emanado, sin e m b a r ­ go en la r e a l i d a d es p r â c t i c a m e n t e imposible p e n s a r que el p o d e r legis l a t i v e sea capaz de llev a r a efecto dicha l a b o r dado que los p r o c e d i m i e n t o s l e g i s l a t i v e s son b a s t a n t e com- p lica d o s y dilatados, y por otra parte los p ériodes de fun c i o n a m i e n t o de este p o d e r son réducidos, " Figuran en p r i ­ m e r lugar razo n e s de c a r â c t e r prâctico, en cuanto a la im- p o s i b i l i d a d de los p a r l e m e n t e s y a sambleas de r e g u l a r p o r - si, h a s t a mîni m o s detalles, todas las conductas a d m i n i s t r a t i vamente dispo n i b l e s en la vida s o c i a l . De h e cho no es - viable para taies orga n o s a r b i t r e r un e s q u e m a m i n u c i o s o de admin i s t r a c i o n . Es n e c e s a r i o que la a d m i n i s t r a c i o n comple^

te las tareas del l e g i s l a d o r e s p e c i f i c a n d o una serie de — -

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normas c o m p l e m e n t a r i a s que son los r e g l a m e n t o s " . C-12)'.

E n cuanto al segundo punto, t e n e m o s que, el Par lamento p o r su p r o p i a esencia, carece de c o m p e t e n c i a t é c n i ca en el c o n o c i m i e n t o d e t a l l a d o de m a t e r i a s diverses: coho cimiento que es n e c e s a r i o en el m o m e n t o de a p l i c a c i ô n de - la ley, no e n c o n t r â n d o s e este e lemento en el p o d e r l e g i s l a tivo se e n c o m i e n d a al ejecutivo, cuyas d e p e n d e n c i e s c u e n — tan con p e r s o n a l mâs e s p e c i a l i z a d o y e n ^ c o n t a c t o d i r e c t o - con la r e a l i d a d a la que se a p l i c a n las leyes.

Por ultimo, siendo mâs fâcil la m o d i f i c a c i ô n de los r e g l a mentos, por cuest i o n e s de proc e d i m i e n t o , el uso - de la f a c u l t a d r e g l a m e n t a r i a permite que la l e g i s l a c i o n se pueda ir a d a p t a n d o o p o r t u n a m e n t e a las c i r c u n s t a n c i a s cam- biantes del campo en que tiene que ser a p l icada." El pro- ceso de e l a b o r a c i ô n del reglamento, es mâs expedite que el de la ley y por lo tanto, mâs r â p i d a m e n t e a d e c u a b l e a los- p rob l e m a s ecônômicos, sociales y de toda îndole que se s u ^ citen en un m o m e n t o d e t e r m i n a d o de la vida p û b l i c a de un - Estado, y, por o tra p a rte dado que emana de un ôrgn a o que- se e n c u e n t r a en c ontacte mâs directo con la realidad, este puede c o m i s i o n a r a los tecnicos que a p l i c a n la ley, en la- p r â c t i c a p ara que e l a b o r e n los r e g l a m e n t o s y p r ever en --

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ellos, las n e c e s i d a d e s e x i s t a n t e s " . C131.

Resumiendo, dada la n a t u r a l e z a de la ley, se - h ace i m p r e s c i n d i b l e la c r e a c i ô n de normas que v e n g a n a de s e n t r a h a r l o y concretarlo. El ôrgano mâs idoneo p a r a c r e a r dichas normas, es el p o d e r ejecutivo, en base a que es el q uien se e n c u e n t r a c o t i d i a n a m e n t e en r e l a c i o n direc ta con el medio en el cual se va a a p l i c a r la ley, y pri- m o r d i a l m e n t e p o r q u e , al menos en t e oria c u e n t a con e l e m e n tos e s p e c i a l i z a d o s y p r e p a r a d o s para llevar a cabo la l a ­ b o r t e c n i c a que implica la c reaciôn de r e g l a m e n t o s .

b.- L A J U S T I F I C A C I O N H I S T O R I C A .

El p o d e r n o r m a t i v o de la a d m i n i s t r a c i ô n h a sido r e c o n o c i d o por la d o c t r i n a y los o r d e n a m i e n t o s p o s i t i v e s - desde antes del siglo XVIII (14).

An t e s de ese siglo r e g i a p o r r e g i a general en - los paises del c o n t i n e n t e europeo, el p r i n c i p i o de c o n cen- t r a c i ô n de poderes, que se t raducia en la e x i s t e n c i a de — las m o n a r q u i a s absolutas, donde el rey a c a p a r a b a tanto las funciones e j e cutivas como las a d m i n i s t r a t i v e s y judiciales.

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El ûnico pais que se a p a r t a b a de la c o n f i g u r a — ciôn a n t e r i o r era I n g l a t e r r a C l S ) , donde el p o d e r l é g i s l a ­ tive c o r r e s p o n d r a al P a r l a m e n t o ; el r e y por su parte deten taba ûnicamente, en m a t e r i a normativa, el p o d e r r e g l a m e n t a rio o p o d e r de ordenanza, el cual e j e r c i a con la û nica li- m i t a c i ô n de que las normas que c r eara no v i o l a r a n el conte_

nido de las leyes o e s t a t u t o s (16).

Las leyes en este p e r iodo histôrico, llamadas - estatutos, e r a n p r o m u l g a d a s por el rey conju n t a m e n t e con - el p a r l e m e n t e (The K ing in the Parliament) (17). Los de-- cretos, d e n o m i n a d o s o r d e n a n z a s eran p r o m u l g a d a s por el rey con su c o n s e j o (the King in the Council) y p o d i a n ser modi ficadas por la sola v o l u n t a d real, m i e n t r a s que los estatu tos û n i c a m e n t e se d e r o g a b a n o m o d i f i c a b a n en v i r t u d de otro estatuto.

Sin embargo, esta p r i m a c î a de la ley que se pue de p e r c i b i r en lo antes expuesto no era un h echo p e r m a n e n ­ te, en otras palabras, h a b i a p erîodos en los que el r e g l a ­ mento a d q u i r î a s u p r e m a c i a sobre las leyes, y viceversa, —

"La h i s t o r i a c o n s t i t u c i o n a l inglesa es, en realidad, una - p u gna c o nstante entre la Corona y el P a r l a m e n t o por c o n s e - guir el p o d e r l é g i s l a t i v e y nos m u e s t r a h a s t a el siglo —

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XVII p erîodos en los que p r e v a l e c e n los E s t a t u t o s y o t r o s - en los que r e a f î r m â n d o s e el p o d e r real sobre el p a r l a m e n t o a d q u i e r e n s u p r e m a c i a las ordenanzas. E n el aho 1539, t oda via se p r o m u l g a el E s t a t u t o 31 de E n r ique VIII que a u t o r i - zaba al rey p a r a d i c t a r decretos que deber î a n ser c u m p l i - - dos como si p r o c e d i e r a n de acto del parlamento... Por fin- la r e v o l u c i o n del siglo XVII déter m i n a la s u p r e m a c i a del - p a r l a m e n t o sobre la C o r o n a y con ella el supe r i o r r a ngo je r a r q u i c o de la ley o estat u t o r especto del r e g l a m e n t o u or d e n a n z a ."(18).

Por o tra parte h a y autores que citan el o r i g e n - de las o r d e n a n z a s en los paîses de derecho germâ n i c o d uran te la E d a d Media, donde e x i s t î a n dos tipos de normas: las e manadas e x c l u s i v a m e n t e por el rey, como t i t u l a r de la p o ­ t e s t a d de b a n d o o "Bagenwalt", denom i n a d a s "capitula p e r ^ se e scribenda", y las e manadas del rey pero con el c o n s e n - t i m i e n t o de los meli o r e s terrae . A este segundo tipo de- normas se les d e n o m i n a b a "capitula pre lege tenenda" y — c o n s t i t u î a n la nueva ley a s i m i l a d a a la "lex terrae", la - cual no p o d î a ser m o d i f i c a d a p o r bando r e a l . (19).

De c u a l q u i e r forma, al surgir en el siglo XVIII el E s t a d o de Derecho, produ c t o de la R e v o l u c i o n F r a n c e s a , -