1 ANÁLISIS DE LOS MACROPROYECTOS DE INTERES SOCIAL NACIONAL- MISN COMO EL RETORNO DE LA ACCIÓN DIRECTA DEL ESTADO EN LA
FORMULACIÓN Y EJECUCIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS A ESCALA REGIONAL Y LOS DESAFIOS DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES PARA SOLUCIONAR LAS FALENCIAS QUE APARECIERON CON SU DESARROLLO.
CASO DE ESTUDIO MISN CIUDAD VERDE
YULI TATIANA RODRÍGUEZ ALFONSO
PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA FACULTAD DE ARQUITECTURA
MAESTRÍA EN PLANEACIÓN URBANA Y REGIONAL BOGOTÁ D.C
2021
2 ANÁLISIS DE LOS ANÁLISIS DE LOS MACROPROYECTOS DE INTERES SOCIAL NACIONAL-MISN COMO EL RETORNO DE LA ACCIÓN DIRECTA
DEL ESTADO EN LA FORMULACIÓN Y EJECUCIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS A ESCALA REGIONAL Y LOS DESAFIOS DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES PARA SOLUCIONAR LAS FALENCIAS QUE APARECIERON
CON SU DESARROLLO- CASO DE ESTUDIO MISN CIUDAD VERDE
YULI TATIANA RODRÍGUEZ ALFONSO Abogada
TRABAJO DE GRADO PARA OPTAR AL TÍTULO DE MAGÍSTER EN PLANEACIÓN URBANA Y REGIONAL
DIRECTOR:
PHD. JEAN FRANÇOIS JOLLY
Doctor en Estudios de Sociedades Latinoamericanas, Université de la Sorbonne Nouvelle Director del Grupo de Investigación Inter Facultades de Políticas Urbanas
Docente Facultad de Arquitectura y Diseño Pontificia Universidad Javeriana
ASESOR:
PHD. JULIO CESAR GOMEZ SANDOVAL Doctor Arquitecto, Escuela de Arquitectura de Barcelona
Magister en Planificación Urbana y Territorial, Istituto Universitario d’Architettura di Venezia (Italia)
Arquitecto de la Universidad Nacional de Colombia
PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA FACULTAD DE ARQUITECTURA
MAESTRÍA EN PLANEACIÓN URBANA Y REGIONAL BOGOTÁ D.C
2021
3 VoBo Presentación del Documento
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Firma del Directo de Trabajo de Grado Dr. JEAN FRANÇOIS JOLLY
Nota de aceptación:
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Firma del presidente del jurado
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Firma del jurado
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Bogotá, noviembre de 2021
4 AGRADECIMIENTOS
Jean-François Jolly, economista y Doctor en Estudios de las Sociedades Latinoamericanas, experto en Planeación Urbana y Regional y director del grupo de investigación Políticas Urbanas de la Pontificia Universidad Javeriana, por sus consejos, constancia, interés y tiempo dedicado en la orientación como director del trabajo de grado.
Julio Cesar Gómez, Doctor Arquitecto, Magister en Planificación Urbana y Territorial, Docente Facultad de Arquitectura y Diseño del Pontificia Universidad Javeriana, por su interés, su perspectiva y sus valiosos aportes como asesor, para el desarrollo del trabajo de grado.
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Contenido
INTRODUCCIÓN ... 13
CAPÍTULO 1. MARCO DE REFERENCIA ... 19
1. MARCO CONCEPTUAL ... 20
1.1. Análisis de las políticas públicas en el territorio: ... 20
1.1.1. Referencia Global y Referencia Sectorial. ... 20
1.1.2. Ciclo tradicional de las políticas públicas. ... 26
1.1.3. Despliegue territorial de las políticas públicas. ... 27
1.2. Los instrumentos de planeación como una forma de materialización de las políticas públicas. ... 30
1.3. La Descentralización y los modelos de Gobierno Local ... 31
2. MARCO REFERENCIAL... 35
2.1. Análisis de la Política de vivienda Social y de la Política de Suelo en Europa como marco referencial para la implementación de los Macroproyectos de Interés Social Nacional en Colombia. ... 35
2.1.1. Política de Vivienda Social ... 35
2.1.2. Política de Suelo: ... 37
2.2. Evolución de la política de vivienda Social y del Ordenamiento Territorial en Colombia 43 2.2.1. Periodos de desarrollo de la política de vivienda Social en Colombia ... 43
2.2.2. Evolución del ordenamiento territorial ... 50
3. MARCO CONTEXTUAL: DESCRIPCIÓN GENERAL DEL MISN CIUDAD VERDE Y DEL PROCEDIMIENTO PARA SU ADOPCIÓN. ... 53
CAPÍTULO 2: ANÁLISIS DE LA FORMULACIÓN DE LOS MISN EN GENERAL Y DEL MISN CIUDAD VERDE COMO UNA RESPUESTA A LA PROBLEMÁTICA SOCIAL Y HABITACIONAL DE LA REGIÓN BOGOTÁ- SABANA. ... 61
1. FUNDAMENTOS PARA LA ADOPCIÓN DE LOS MACROPROYECTOS DE INTERÉS SOCIAL NACIONAL, COMO UNA ESTRATEGIA PARA GENERAR SUELO URBANIZABLE PARA EL DESARROLLO DE PROYECTOS DE VIVIENDA SOCIAL. ... 61
2. FORMULACIÓN DE LOS MISN ... 64
2.1. Ley 1151 de 2007, el origen de los MISN como programa de la política pública de vivienda. ... 64
2.2. Los MINS considerados por la Corte Constitucional como un instrumento contrario a la autonomía de las entidades territoriales. ... 66
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2.3. Procedimiento para la adopción de los MISN ... 69
3. FUNDAMENTOS PARA LA ADOPCIÓN DEL MISN CIUDAD VERDE, COMO RESPUESTA A LA PROBLEMÁTICA SOCIAL Y HABITACIONAL DE LA REGIÓN METROPOLITANA BOGOTÁ- SABANA 71 3.1. Región metropolitana Bogotá- Cundinamarca ... 72
3.2. Déficit de Vivienda y demandas de suelo de la Región Metropolitana de Bogotá-Sabana. 74 3.3. Proyectos desarrollados en Bogotá para mitigar el déficit de vivienda antes de la implementación de los MISN. ... 82
3.3.1. Ciudadela El Recreo-Localidad de Bosa ... 82
3.3.2. Ciudadela El Porvenir- Localidad de Bosa ... 86
3.3.3. Operación Estratégica Nuevo Usme y la Ciudadela Nuevo Usme ... 89
3.4. Dinámica Urbana de Soacha- Bogotá. ... 98
3.4.1. Dinámica en materia de Vivienda: ... 100
3.4.2. Dinámicas en materia de movilidad y conectividad ... 101
3.4.3. Dinámicas en materia de servicios públicos domiciliarios ... 103
3.5. Relación con la situación social, económica y urbanística del Municipio de Soacha, que llevaron a la ubicación del Macroproyecto en este municipio. ... 103
CAPÍTULO 3: ANÁLISIS CRÍTICO DE LOS ESQUEMAS DE GESTIÓN, EJECUCIÓN Y FINANCIACIÓN DEL MISN CIUDAD VERDE Y LOS DESAFIOS DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES PARA MITIGAR LAS PROBLEMÁTICAS NO PREVISTAS POR EL GOBIERNO NACIONAL. ... 107
1. DESCRIPCIÓN Y CRÍTICAS A LOS ESQUEMAS UTILIZADOS PARA EL DESARROLLO DEL MISN CIUDAD VERDE ... 107
1.1. Esquema de gestión del MISN Ciudad Verde. ... 107
1.1.1. Reparto de cargas y beneficios: ... 109
1.1.2. Esquema fiduciario: ... 111
1.1.3. Compensación o sustitución de equipamientos privados: ... 113
1.1.4. Participación en el Efecto Plusvalía: ... 113
1.2. Esquema de financiación del MISN Ciudad Verde ... 116
1.3. Esquema de ejecución del MISN Ciudad Verde ... 119
2. DESAFÍOS DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES PARA MITIGAR LAS PROBLEMÁTICAS NO PREVISTAS POR EL GOBIERNO NACIONAL, QUE APARECIERON CON LA EJECUCIÓN DEL MISN CIUDAD VERDE. ... 135
2.1. Aspectos positivos previstos con la ejecución del MISN Ciudad Verde y como los mismos devinieron en problemáticas al momento de su implementación. ... 136
7 2.2. Acciones tomadas desde las entidades territoriales, para mitigar las problemáticas no previstas por el gobierno nacional, que aparecieron con la ejecución del MISN Ciudad Verde.
140
2.2.1. Acciones tomadas en materia de movilidad. ... 140
2.2.2. Acciones tomadas en materia de equipamientos- Educativos ... 148
2.2.3. Acciones tomadas en materia de espacio público. ... 155
CAPÍTULO 4. REFLEXIONES FINALES ... 161
1. REFLEXIONES SOBRE LA FORMULACIÓN DE LOS MISN COMO INSTRUMENTO DE PLANEACIÓN QUE HACE PARTE DE LA POLÍTICA PÚBLICA DE VIVIENDA. ... 161
2. REFLEXIONES SOBRE LA FORMULACIÓN DEL MISN CIUDAD VERDE COMO UNA RESPUESTA A LAS PROBLEMÁTICAS DE LA REGIÓN BOGOTÁ SABANA. ... 163
3. REFLEXIONES A PARTIR DE LA EJECUCIÓN DEL MISN CIUDAD VERDE ... 164
4. REFLEXIONES SOBRE LOS DESAFÍOS DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES ... 167
5. REFLEXIONES FINALES ... 169
BIBLIOGRAFÍA ... 171
ANEXOS ... 178
Anexo 1. Instituciones involucradas en la Política de Vivienda Social. ... 178
Anexo 2. Principales programas enfocados a la consolidación de la Política integral de vivienda. 181 Anexo 3. Instrumentos para la habilitación de suelo, establecidos con anterioridad a la adopción de los MISN ... 184
Anexo 4. Relación del MISN Ciudad Verde, con los instrumentos de planeación Municipal y Distrital (Plan de desarrollo municipal y Distrital y Planes de Ordenamiento Territorial) ... 185
8 LISTADO DE ILUSTRACIONES
Ilustración 1.Pilares Fundamentales de las Políticas Pública. fuente: elaboración propia a partir de
jolly 2017 ... 24
Ilustración 2.Ciclo tradicional de las políticas públicas MISN. Fuente Elaboración propia a partir de Muller quien cita a Charles O. Jones ... 27
Ilustración 3.Despliegue territorial. Implementación de las políticas públicas. Jolly (2010) extraído de Medellín (2003) ... 28
Ilustración 4.Despliegue territorial en relación con los MISN. Fuente: Elaboración propia a partir de del cuadro de despliegue territorial de Medellín (2003) citado por Jolly (2010) ... 29
Ilustración 5.Despliegue territorial en relación con el MISN Ciudad Verde. Fuente: Elaboración propia a partir de del cuadro de despliegue territorial de Medellín (2003) citado por Jolly (2010) 29 Ilustración 6. ubicación del misn ciudad verde. fuente: presentación ciudad verde. amarilo s.a.s. 2010 ... 56
Ilustración 7. Procedimiento general para la adopción del misn ciudad verde. fuente: elaboración propia ... 59
Ilustración 8. Procedimiento para la adopción de los MISN. Fuente: Elaboración propia a partir de lo previsto en el Decreto 4260 de 2007 modificado posteriormente por el Decreto Nacional 3450 de 2009 ... 69
Ilustración 9. Categorías MISN. Fuente: Elaboración propia a partir de la Ley 1469 de de 2011 ... 70
Ilustración 10. Procedimiento para adopción de los MISN. FUENTE: ELABORACIÓN PROPIA A PARTIR DE LA LEY 1469 DE DE 2011 ... 70
Ilustración 11. Subregiones Bogotá Sabana. Fuente: IDOM 2018. Estudio de Crecimiento y Evolución de Huella Urbana Bogotá- Región ... 73
Ilustración 12. porcentajes de déficit de vivienda Bogotá- sabana. Fuente: elaboración propia a partir del censo 2005 ... 77
Ilustración 13. PORCENTAJES DE DÉFICIT DE VIVIENDA BOGOTÁ- SABANA. FUENTE: ELABORACIÓN PROPIA A PARTIR DEL CENSO 2018 ... 80
Ilustración 14. Crecimiento de la Región Bogotá- Sabana. Fuente: Fuente: IDOM 2018. Estudio de Crecimiento y Evolución de Huella Urbana Bogotá- Región. ... 81
Ilustración 15. Ubicación Ciudadela El Recreo. Fuente: Elaboración propia a partir Google Earth (2021) ... 83
Ilustración 16.Localización de Zonas Verdes y Recreativas Ciudadela El Recreo. Fuente: Campo Moncayo (2012) ... 84
Ilustración 17.Usos propuestos Ciudadela El Recreo. Fuente: Campo Moncayo (2012) ... 85
Ilustración 18.Vista Panorámica Ciudadela El Recreo. Fuente: Metrovivienda ... 85
Ilustración 19.Plan parcial El Porvenir. Fuente Constructora Bolívar. 2009 ... 86
Ilustración 20.Localización del Plan Parcial El Porvenir. Fuente Subgerencia de Gestión Urbana- ERU, 2018 ... 87
Ilustración 21. Usos Asignados al Plan Parcial El Porvenir. Fuente: Modificación del Documento Técnico de Soporte. ERU. 2019 ... 88
9 Ilustración 22. Operación estratégica Nuevo Usme. Fuente: Metrovivienda. Documento Técnico.
Decreto Distrital 252 de 2007 ... 90 Ilustración 23.: Render Plan Parcial Tres Quebradas. Fuente: Metrovivienda ... 91 Ilustración 24.Cartografía Plan Parcial Tres Quebradas. Fuente: Decreto 438 de 2009 ... 92 Ilustración 25.Ubicación y diseño Urbanístico de la Ciudadela Nuevo Usme- Moya Forero, A. (2004) ... 94 Ilustración 26. Conurbación Bogotá- Soacha. Fuente: Elaboración propia a partir de Google Earth- 2021 ... 99 Ilustración 27.Unidades de Ejecución- Presentación Ciudad Verde-Amarilo S.A.S. 2020 ... 108 Ilustración 28.Etapas Constructivas del Macroproyecto. Fuente. Presentación Ciudad Verde-Amarilo S.A.S. 2020 ... 109 Ilustración 29. Mecanismo de Reparto Equitativo de Cargas y Beneficios. Fuente: Elaboración propia a partir de la resolución 1687 de 2009 ... 110 Ilustración 30. Reparto de cargas y beneficios. Fuente: Presentación Ciudad Verde-Amarilo S.A.S.
2020 ... 111 Ilustración 31. Trazabilidad participación en plusvalía. Fuente: Presentación Ciudad Verde-Amarilo S.A.S. 2020 ... 116 Ilustración 32.Fuentes de Financiación del MISN Ciudad Verde. Fuente: Elaboración propia a partir del Documento Técnico de Soporte ... 118 Ilustración 33.Sistema de áreas protegidas-parques públicos y zonas verdes- Fuente: Cartografía MISN Ciudad Verde Plano M-06 ... 121 Ilustración 34.Sistema Vial- Fuente: Cartografía MISN Ciudad Verde Plano M04 ... 123 Ilustración 35.Áreas Protegidas, Parques Públicos y Zonas Verdes del Macroproyecto ... 125 Ilustración 36. Sistema de Equipamientos. Fuente: Cartografía MISN Ciudad Verde- Plano M-07 126 Ilustración 37. Desarrollo de equipamientos y comercio. Fuente: Presentación Ciudad Verde-Amarilo S.A.S. 2020 ... 127 Ilustración 38.Usos de Suelo MISN Ciudad Verde. Fuente: Presentación Ciudad Verde-Amarilo S.A.S.
2020 ... 129 Ilustración 39.Distribución de la Vivienda del MISN Ciudad Verde. Fuente: Presentación Ciudad Verde-Amarilo S.A.S. 2020 ... 130 Ilustración 40.Ubicacion OBRAS DE INFRAESTRUCTURA DEL SERVICIO PÚBLICO DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO. FUENTE: PRESENTACIÓN CIUDAD VERDE-AMARILO S.A.S. 2020 ... 133 Ilustración 41.Obras de infraestructura del servicio público de acueducto y alcantarillado. Fuente:
Presentación Ciudad Verde-Amarilo S.A.S. 2020 ... 133 Ilustración 42. ubicación microtunel para evacuación del agua. fuente: presentación ciudad verde- AMARILO S.A.S. 2020 ... 134 Ilustración 43.Ubicacion redes matrices del Servicio público de acueducto y alcantarillado. fuente:
presentación ciudad verde-amarilo s.a.s. 2020 ... 134 Ilustración 44. Ampliación del Sistema de Almacenamiento. Fuente: Presentación Ciudad Verde- Amarilo S.A.S. 2020 ... 135 Ilustración 45.Infografía Fase II y III TrasMilenio a Soacha. Fuente: Gobernación de Cundinamarca ... 143
10 Ilustración 46. Extensión de la troncal NQS en el Municipio de Soacha. Fuente: Empresa Regional
Férrea ... 144
Ilustración 47. Inicio del recorrido de los sistemas de transporte publico colectivo. Fuente: Elaboración propia a partir de Google Earth... 146
Ilustración 48. Fotografías colegio público Chiloe. Fuente: Amarilo S.A.S. ... 150
Ilustración 49.FOTOGRAFÍAS COLEGIO PÚBLICO LA DESPENSA. FUENTE: AMARILO S.A.S ... 151
Ilustración 50. Fotografía Biblioteca Pública. Fuente: Amarlo S.A.S ... 153
Ilustración 51.Parque Tierra Negra. Fuente: Google Maps ... 156
Ilustración 52.Parque Central. Fuente: Google Maps ... 156
Ilustración 53.Parque de la Niebla. Fuente: Google Maps ... 157
Ilustración 54.Parque Lineal- Fuente: Google Maps ... 157
Ilustración 55.Parque Logroño. Fuente: Google Maps ... 158
Ilustración 56.Carrera 38 frente al Centro Comercial Prado Verde. Fuente: Google Maps ... 159
11 LISTADO DE TABLAS
Tabla 1. Análisis historia de las políticas públicas de vivienda y suelo de algunos países europeos y su aporte a la creación de los MISN. Fuente: elaboración propia ... 39 Tabla 2.Periodos de las políticas públicas en Colombia ... 45 Tabla 3. Áreas de la clasificación del suelo. Fuente: Elaboración propia a partir del POT de Soacha ... 54 Tabla 4.Resumen Cuadro de Áreas Resolución 1687 de 2009 ... 58 Tabla 5. modificaciones a la resolución 1687 de 2009 por la cual se adoptó el misn ciudad verde.
elaboración propia a partir de las resoluciones de modificación ... 58 Tabla 6. características y estado de ejecución del misn ciudad verde. fuente: elaboración propia a partir de datos del mvct ... 60 Tabla 7.Déficit de vivienda Bogotá- sabana. Fuente: elaboración propia a partir de los datos del censo general 2005 ... 76 Tabla 8. Déficit de vivienda Bogotá- Sabana. Fuente: Elaboración propia a partir de los datos del censo general 2018 ... 78 Tabla 9. Cuadro Comparativo DEL DESARROLLO de cada proyecto, con la ejecución del MISN Ciudad Verde. Fuente: Elaboración propia a partir de los datos de los proyectos ... 96 Tabla 10.Cuadro de Unidades de Ejecución. Fuente. DTS... 108 Tabla 11. Liquidación del Efecto Plusvalía del MISN Ciudad Verde. Fuente: Resolución 1175 de 26 de septiembre de 2011 expedida por la Secretaría de Planeación y Ordenamiento Territorial de Soacha ... 115 Tabla 12. Tipología Vial principal. Fuente: Resolución 1687 de 2009 ... 122 Tabla 13. TIPOLOGÍA VIAL local. FUENTE: RESOLUCIÓN 1687 DE 2009 ... 122 Tabla 14. Sistema de Equipamientos Comunales públicos. Fuente: Elaboración propia a partir de la Resolución 1687 de 2009 ... 124 Tabla 15. Sistema de equipamientos públicos. fuente: Elaboración propia a partir de la Resolución 1687 de 2009 ... 126 Tabla 16. Indicadores mínimos de la estructura funcional y de servicios ... 128 Tabla 17. Indicadores de equipamientos MISN Ciudad verde. Fuente: Elaboración propia a partir de cálculos con base en la tabla 16 ... 128 Tabla 18. Elementos previstos en la ejecución del misn ciudad verde en relación con las problemáticas generadas ... 136
12 LISTADO DE SIGLAS O ABREVIATURAS – ACRÓNIMOS
Banco Central Hipotecario (BCH)
Consejo Nacional de Política Económica y Social (CONPES) Departamento Nacional de Planeación (DNP)
Espacio Público Efectivo (EPE) Instituto de Crédito Territorial (ICT)
Instituto Nacional de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana (INURBE) Macroproyecto de Interés Social Nacional (MISN)
Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio (MVCT)
Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (MAVDT) Organización Mundial de la Salud (OMS)
Plan Municipal de Desarrollo (PMD) Plan Departamental de Desarrollo (PDD) Plan Nacional de Desarrollo (PND)
Plan de Ordenamiento Departamental (POD) Plan de Ordenamiento Territorial (POT) Subsidio Familiar de Vivienda (SFV) Vivienda de Interés Social (VIS) Vivienda de Interés Prioritario (VIP)
Zonas de manejo y protección ambiental (ZMPA)
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INTRODUCCIÓN
Se ha evidenciado a través de la historia, que el crecimiento de las ciudades se ha dado en gran parte por factores socioeconómicos, que han conllevado a la aparición de nuevos hogares que buscan establecer su permanencia en lugares donde puedan suplir sus necesidades de trabajo y vivienda, siendo este último, uno de los factores que más le cuesta resolver las entidades estatales, de ahí que el problema de la vivienda se formule generalmente en términos de la carencia de una cantidad suficiente de unidades habitacionales para albergar a la totalidad de los hogares existentes en el país, (Saldarriaga, 2008), no obstante, recientemente ha cobrado importancia, no solo el aspecto cuantitativo, sino también lo que Fabio Giraldo Isaza (1993),citado por Jolly (2010) ha denominado el entorno, que desde el punto de vista económico incluye edificaciones o construcciones con destino a equipamientos, vías, servicios públicos domiciliarios, parques, servicios de transporte, etc., y el contorno o ciudad, que desde el punto de vista de los citados autores,
“está unido a través las redes y vías”, que a su turno está conectado “con la región, otras ciudades, el país y el resto del mundo”, de ahí que vivienda más contorno conforman el hábitat, aspectos que están ligados directamente con la calidad de vida de las personas.
En términos de crecimiento poblacional, tal como se establece en el Análisis demográfico y proyecciones poblacionales de Bogotá, elaborado en el 2018 por la Secretaría Distrital de Planeación: “El proceso de consolidación del área metropolitana alrededor de Bogotá ha implicado que las tasas de crecimiento de Cundinamarca y en particular de los municipios de la Sabana sean superiores a las registradas en la capital”. Cabe indicar que, en Bogotá el costo de vida es más alto, el precio del suelo igual y su disponibilidad es más escasa, lo cual hace mucho más difícil para la población vulnerable, acceder a una vivienda formal, digna y con condiciones de hábitat favorables, de modo tal que estas familias se han visto obligadas a asentarse en los municipios más próximos a la ciudad.
Esta situación ha producido un incremento cuantitativo y cualitativo en el déficit de vivienda, que se concentra especialmente en Bogotá y Sabana, aspecto que trae consigo una mayor demanda de todo tipo de bienes y servicios para la satisfacción de las necesidades básicas de
14 dicha población. En tal sentido, la Nación evidenció que las entidades territoriales estaban teniendo dificultades en la generación de suelo urbanizable, para la construcción de vivienda social y que no contaban con los recursos para financiar la infraestructura requerida para un desarrollo de gran escala.
También se debe tener en cuenta, que las políticas públicas de vivienda en nuestro país durante los últimos 30 años, se han limitado a destinar recursos para el otorgamiento de subsidios y alivios financieros, los cuales no han sido suficientes, para que la población más vulnerable pueda acceder a una vivienda digna y un hábitat favorable, por lo tanto en virtud de lo anterior, el Gobierno Nacional mediante el Plan Nacional de Desarrollo 2006- 2010, incorporó la figura de los Macroproyectos de Interés Social Nacional- MISN, cuyo objetivo de acuerdo es “aumentar la oferta de suelos urbanizados para el desarrollo de programas de vivienda de interés social y prioritario, especialmente en los municipios y distritos del país que concentran un importante déficit habitacional y donde se han encontrado dificultades para disponer de suelo urbanizable para el desarrollo de estos programas”. En este sentido, puede interpretarse que la adopción de los MISN, constituye el retorno de la acción directa del Estado en la formulación y ejecución de políticas públicas por medio del cual podría intervenir directamente, generando el suelo necesario, con el fin de hacer efectivo el cumplimiento de la política pública de vivienda.
Dentro de los MISN, adoptados por el MAVDT se encuentra “Ciudad Verde”, ubicado en el Municipio de Soacha, Cundinamarca, cuyo proceso de formulación y adopción se dio en el año 2009. A propósito de este Macroproyecto, Restrepo, P. A., & Padilla, M. J. H. (2011) indican que su esquema de ejecución “ilustra las facilidades que ofrece esta política al sector privado, especialmente en lo que concierne a la disponibilidad de suelo con norma, la agilidad en los trámites y las economías de escala”.
Si bien, se han realizado diferentes estudios en relación con el MISN Ciudad Verde, Espinosa C.I (2014), enfoca su investigación únicamente en “analizar críticamente la figura de los MISN como instrumentos para la política pública de vivienda de interés social”; por su parte Pulido Moreno, J. T. (2014), se orienta a “establecer cuáles son los factores sociopolíticos
15 que se dan desde la estrategia de la construcción de MISN como punto de referencia y aporte en la construcción del modelo de ciudades sostenibles en Latinoamérica, y su relación con el ejercicio de la gobernanza, a través del estudio de Ciudad Verde”; y Caicedo Medina J.A (2018) se enmarca en el contexto de la gestión y producción neoliberal de la ciudad colombiana, con el fin de “interpretar los discursos y estrategias de la política habitacional orientada al mercado, por las cuales el Estado colombiano garantiza la materialización de los atributos del derecho a la vivienda digna en el Macroproyecto de Interés Social Nacional (primera generación) de Ciudad Verde en el municipio de Soacha (2006 -2015)”
A diferencia de lo anterior, esta investigación, plantea que el MISN Ciudad Verde se puede analizar como un Macroproyecto de escala nacional, desarrollado a nivel sectorial y ejecutado por el sector privado, que excluyó lo territorial en su etapa de adopción, pero tuvo que vincularlo durante su ejecución. Y como finalmente esa ausencia por parte del nivel municipal en la fase inicial del MISN Ciudad Verde, trajo consigo varias problemáticas, que no fueron previstas por el Gobierno Nacional ni por los promotores del Macroproyecto y que actualmente deben ser resueltas por parte del municipio.
De lo anterior surgen preguntas como:
- Hasta antes de la formulación de los MISN, ¿tenía la Nación, una política pública de vivienda contundente que permitiera, aumentar la oferta de suelo urbanizable para el desarrollo de programas de vivienda social?
- ¿Cuáles fueron los fundamentos que llevaron al Gobierno Nacional a adoptar la figura de los MISN en general y el MISN Ciudad Verde en particular?
- ¿En qué términos se formularon por parte del Gobierno Nacional los MISN?
- ¿En qué términos se formuló el MISN Ciudad Verde, por parte del Gobierno Nacional?
- ¿Cómo se desarrollaron los esquemas de gestión, ejecución y financiación del MISN Ciudad Verde?
- ¿Qué tipo de acciones debieron realizar las entidades territoriales, para solucionar o mitigar las falencias que aparecieron con la ejecución del MISN Ciudad Verde?
16 De ahí resulta que el objetivo general de esta investigación sea analizar los fundamentos y los procedimientos ligados a la adopción y formulación de los MISN en general y del MISN Ciudad Verde en particular, de un lado, y por el otro, describir y analizar críticamente los esquemas de gestión, financiación y ejecución del MISN Ciudad Verde, con el fin de identificar los desafíos que tuvieron que afrontar las entidades territoriales, para solucionar las falencias que aparecieron con su desarrollo.
Por tanto, los objetivos específicos de la investigación son:
- Analizar los argumentos que tuvo la nación, para la adopción y formulación de los MISN en general y del MISN Ciudad Verde en particular.
- Describir y analizar críticamente, los esquemas de gestión, ejecución y financiación del MISN Ciudad Verde.
- Identificar y describir las acciones y los desafíos a cargo del Municipio de Soacha y el Distrito de Bogotá, para solucionar las falencias no previstas por el Gobierno Nacional, que surgieron durante la ejecución del Macroproyecto.
La metodología aplicada para el desarrollo de la investigación, comprende una revisión documental de fuentes primarias, secundarias oficiales, textos académicos e institucionales, informes, documentos técnicos de soporte y normas expedidas para la adopción de los MISN en general y el MISN Ciudad Verde en particular. De modo tal que metodología se desarrolló en las siguientes etapas: Primera etapa: Se estableció el marco referencial, el cual contiene los elementos conceptuales y contextuales desarrollados a lo largo del documento, los cuales fueron consultados de fuentes primarias y secundarias. Segunda Etapa: Revisión de los documentos técnicos de soporte, normatividad, documentos institucionales, cifras del DANE y estudios a partir de los cuales se pudo determinar los fundamentos para la formulación de los MISN en general, y en particular para el MISN Ciudad Verde. Tercera etapa. Revisión de los esquemas de gestión, financiación y ejecución del MISN Ciudad Verde a partir de las Resoluciones que adoptaron y posteriormente modificaron dicho proyecto, con base en los cuales se cuales se realizaron cálculos para establecer los déficits presentados al interior del Macroproyecto. También se hizo una revisión de la cartografía de formulación, de los
17 convenios suscritos con las entidades territoriales, de los contratos fiduciarios, e información reportada en diversos informes institucionales, para poder analizar las falencias presentadas en el proceso de ejecución y las acciones realizadas por las entidades territoriales.
A partir de lo anterior, este documento se desarrollará en los siguientes cuatro capítulos:
(i) El primer capítulo contiene el marco de referencia donde se analizarán las bases conceptuales de las políticas públicas en el territorio y los instrumentos de planeación como una forma de materialización de las políticas públicas, y como estos conceptos se interrelacionan con los procedimientos ligados a la formulación de los MISN. En este mismo capítulo, se hará un análisis de la política de vivienda social y de la política de suelo en Europa como marco referencial para la implementación de los MISN en nuestro país, y, así mismo, se analizará la evolución de estas mismas políticas en Colombia y como los MINS se insertaron dentro de estos lineamientos. Finalmente, en este capítulo, se hará referencia al MISN Ciudad Verde y su procedimiento de adopción.
(ii) En el segundo capítulo se hará un análisis de la formulación de los MISN en general y del MISN Ciudad Verde en particular, considerando aquel como una respuesta a la problemática social y habitacional de la región Bogotá- Sabana.
(iii) En el tercer capítulo se desarrollará un análisis crítico de los esquemas de gestión, ejecución y financiación del MISN Ciudad Verde y se plantearan los desafíos de las entidades territoriales para mitigar las problemáticas no previstas por el Gobierno Nacional.
(iv) El cuarto y último capítulo corresponde a las reflexiones finales que dejo la presente investigación.
18 Cabe indicar que el presente Informe es el resultado de una investigación adelantada en el marco del Grupo de investigación interfacultades (Ciencia Política y Relaciones internacionales y Arquitectura y Diseño) ‘Políticas Urbanas’ que ha desarrollado varias investigaciones sobre la territorialización de las políticas públicas en la perspectiva de la planeación en cuanto a, entre otros, vivienda, movilidad, espacio público y renovación urbana.
19
CAPÍTULO 1. MARCO DE REFERENCIA
El presente capítulo se desarrollará tres temas principales, entre los cuales se encuentran los siguientes:
(i) El marco conceptual, en el cual se desarrollan las nociones y lineamientos que soportan la investigación, se hará énfasis en tres conceptos fundamentales: (1) Las Políticas públicas en el territorio, donde se precisa el concepto del referencial global y el referencial sectorial, se indica el ciclo tradicional de las políticas públicas y el despliegue territorial de políticas públicas y como estos conceptos y teorías se interrelacionan con los MISN. (2) Se hará referencia a los instrumentos de planeación como una forma de materialización de las políticas públicas, y como los MISN constituyen un instrumento de este tipo. (3) Finalmente se abordará el concepto de la descentralización y los modelos de gobierno local, con el fin de entender los debates que surgieron en torno a la adopción de los MISN y la vulneración de las competencias por parte de la nación en virtud del modelo de descentralización.
(ii) El marco referencial, en el cual se identifican los antecedentes relacionados con el tema central de la investigación y por ende se hace una síntesis sobre la política de vivienda social y la política de suelo en Europa, como marco referencial para la implementación de los MISN en Colombia; Seguidamente se estudiará la evolución de la política de vivienda Social y del Ordenamiento Territorial en Colombia y como los MISN se insertaron en esta política.
(iii) El marco contextual, se hace una referencia general al Macroproyecto de Interés Social Nacional Ciudad Verde, el procedimiento para su adopción, su ubicación, características generales y estado de ejecución, aspectos que se profundizaran con mayor detalle en el desarrollo del presente documento.
20 1. MARCO CONCEPTUAL
En el presente subcapítulo se abordarán los siguientes aspectos: (i) las políticas públicas en el territorio, bajo la teoría de Muller definiendo “el referencial” y los elementos que lo componen desde su relación con los MISN, también se indica el ciclo tradicional de las políticas públicas y el despliegue territorial de políticas públicas y como estos conceptos y teorías se interrelacionan con los MISN; (ii) Los instrumentos de planeación como una forma de materialización de las políticas públicas, siendo los MISN en sí mismos, un instrumento mixto, que comprende elementos de los instrumentos políticos y de los regulatorios; y (iii) finalmente se hará referencia a la descentralización y los modelos de gobierno local en el marco del debate surgido a raíz de la sentencia de la Corte Constitucional que declaró los MISN inexequibles por vulnerar el modelo de descentralización y el principio de autonomía de las entidades territoriales.
1.1.Análisis de las políticas públicas en el territorio:
1.1.1. Referencia Global y Referencia Sectorial.
Para Roth (2008), las políticas públicas se definen como: “un conjunto conformado por uno o varios objetivos colectivos considerados necesarios o deseables y por medios y acciones que son tratados, por lo menos parcialmente, por una institución u organización gubernamental con la finalidad de orientar el comportamiento de actores individuales o colectivos para modificar una situación percibida como insatisfactoria o problemática”.
Por su parte, Salazar (2008) indica que existen tres elementos fundamentales que toda política pública debe tener: i) La predicción, que consiste en la idea de lo que se quiere lograr a futuro o constituye la construcción cognitiva de un objetivo deseado. ii) La decisión, hace referencia a que toda política pública es una decisión sobre algo, para lo cual se requiere contar con diferentes alternativas, y tener presente que quienes eligen, se soportan en dos procesos simultáneos: uno racional, donde a partir del examen de los argumentos que soportan las alternativas presentes, se toma la decisión, y otro de voluntad, dado que dichas decisiones
21 están condicionadas por intereses consientes y conductas motivadas. iii) La acción, la política pública se concreta en acciones, por tanto, mientras no haya acción se estará presente frente a un discurso o una intención de cambio.
De igual modo Bejarano (2012), quien cita a Salazar (2008), establece que toda política pública tiene dos dimensiones básicas: i) Una temporal, donde es posible ubicar la situación problemática en un momento dado y diferenciar la misma situación en otro momento determinado y otra de tipo espacial. ii) Una espacial que permite deducir que “las políticas públicas varían de un lugar a otro, no sólo porque esas condiciones espaciales sino también porque esas condiciones espaciales implican comportamientos económicos, políticos y culturales diferentes y actores diferentes, propios y específicos” (Salazar 2008).
En palabras de Fontecha M.C (2015), quien cita a Roth (2008), “el campo de estudio de las políticas públicas ha desarrollado varios marcos de análisis que intentan combinar varias perspectivas, paradigmáticas y teóricas”.
En este sentido, se encuentra el marco de análisis cognitivo, según Fontecha M.C (2015) quien cita a Muller (2010), este análisis se refiere a que “las políticas públicas son mucho más que unos procesos de decisión donde participan unos actores. Es donde una sociedad construye su relación con el mundo. En ese sentido, una política pública busca un actuar sobre un campo de la sociedad, y este actuar pasa por la definición de objetivos, que se concretarán realizando una representación del problema, de sus consecuencias y de las soluciones posibles. Por lo anterior, las políticas públicas se elaboran a partir de representaciones con el fin de lograr una percepción real de los problemas que enfrenta una sociedad.”
Como lo señala Muller (2010), “elaborar una política pública consiste, entonces, en construir una representación, una imagen de la realidad sobre la cual se quiere intervenir.
Es en referencia a esta imagen cognitiva que los actores van a organizar su percepción del problema, confrontar sus soluciones y definir sus propuestas de acción: este conjunto de imágenes es “el referencial de la política pública.
22 En este sentido continua Muller (2010) indicando que: “En cada caso, el referencial de una política pública está constituido por un conjunto de normas prescriptivas que dan su sentido a un programa político, al definir criterios de selección y modos de designación de los objetivos. Se trata de un proceso cognitivo cuya función será entender lo real, limitando su complejidad y de un proceso prescriptivo que permite actuar sobre lo real.”
Así las cosas, de acuerdo con Muller (2010) el referencial articula cuatro niveles de percepción del mundo: (i) Los valores: son las representaciones más fundamentales sobre lo que es bien y lo que es mal, lo deseable o lo que está por descartar. (ii) Las normas: definen los principios de acción. (iii) Los algoritmos:son unas relaciones causales que expresan una teoría de la acción y (iv) Las imágenes: son unos vectores implícitos de valores, de normas y aún de algoritmos. Son unos “atajos cognitivos” que le dan significación inmediata a lo que se hace.
El referencial de una política púbica está compuesto por tres elementos principales: i) el referencial global, ii) el referencial sectorial y iii) unos operadores de transacción. En estos tres ámbitos confluyen los actores que perciben las problemáticas, las posibles alternativas para su solución y finalmente las acciones que deben tomar para materializar esas soluciones.
El referencial global, según Muller (2010), “es una representación general alrededor de la cual van a ordenarse y jerarquizarse las diferentes representaciones sectoriales”, en palabras de Fontecha M.C (2014),“el referencial global está conformado por un conjunto de valores que representan las creencias básicas de una sociedad aun cuando no sean representaciones perfectamente coherentes con el mundo, así el referencial global es un consenso que permite delimitar las ideas y la organización de los conflictos sociales. De igual forma, comprende un sistema jerarquizado de normas en donde pueden prevalecer unas sobre otras, lo cual se traduce finalmente en las agendas públicas”.
El referencial sectorial es considerado por Muller (2010) como aquel que “delimita las fronteras del sector en el cual se representan de manera directa los problemas que puede tener una sociedad y que, de igual forma, se somete a diversas discusiones para lograr una agenda política acordada.”
23 Y finalmente, los operadores de transacción o mediadores según Muller, (2010), “son un paso obligado para cualquier análisis de política pública, están directamente relacionados con la acción pública por cuanto se les conoce como los agentes o los actores sociales, y se encargan de la relación compleja entre las restricciones de lo sectorial y la autonomía de lo global.”
De acuerdo con Bejarano (2012), quien retoma los argumentos de Muller (2010) y las interpretaciones al respecto por parte de Jolly (2010), “llamaremos mediadores a los agentes que realizan la construcción del referencial de una política pública, es decir, la creación de las imágenes cognitivas que determinan la percepción del problema por parte de los grupos presentes y la definición de las soluciones apropiadas, [...] un marco de interpretación del mundo” (…) “no hay duda que los mediadores ocupan una posición estratégica en el sistema de decisiones, en la medida en que son quienes formulan el marco intelectual dentro del cual se desarrollan las negociaciones, los conflictos o las alianzas que conducen a la decisión”
Retomando a Jolly (2017), se establece un esquema para el análisis de las políticas públicas en el territorio, el cual descansa sobre tres pilares conceptuales:
1. El referencial, como parte del enfoque cognitivo del análisis de las políticas públicas, basado en Muller (2010) que como se indicó previamente, está fundamentado en el estudio de la acción pública como un proceso de marcos de interpretación del mundo a partir de los cuales, tanto los actores públicos (gobierno, administraciones...) como los actores privados (grupos de intereses...), van a desarrollar sus estrategias para definir el contenido de las políticas públicas.
2. Las lógicas de regulación de las políticas públicas, que de acuerdo con Muller (2010) distingue dos tipos de lógica de regulación de las políticas públicas: la lógica sectorial o sectorialidad, que se organiza alrededor de un sector, vertical, y la lógica territorial o territorialidad, centrada sobre un territorio, horizontal (relación centro-periferia).
3. Los modos de gobierno de las ciudades, basadas en los postulados de Le Galès, (1995) lo cual opone dos modos de gobierno de las ciudades: el gobierno de la ciudad, como
24 primacía del Estado soberano, (público del nivel central) y unisectorial y la gobernancia(za) de las ciudades, multiactor de diferentes tipos y multisectorial.
En Colombia, el número de actores que participa en el proceso de formulación de políticas públicas varia de un sector a otro y de un tema a otro. En materia de políticas sociales, existe una mayor posibilidad de involucrar diversos actores en las distintas fases de elaboración de la política, pero siempre es el gobierno el responsable de todo el proceso de formulación y concertación con otros actores. La incidencia de los actores depende de su grado de cohesión y organización (Boussaguet, L., Jacquot, S., Ravinet, P., & Jolly, J. F. 2016)
ILUSTRACIÓN 1.PILARES FUNDAMENTALES DE LAS POLÍTICAS PÚBLICA. FUENTE: ELABORACIÓN PROPIA A PARTIR DE JOLLY 2017
De acuerdo con lo anterior, se puede concluir que al ser consideradas las políticas públicas como un objetivo colectivo, adoptado por una organización gubernamental, tendiente a modificar una situación percibida como problemática o lograr un objetivo que beneficie a la sociedad, se puede inferir que la formulación de los MISN son parte de una política nacional
Referencial como parte del
enfoque congnitivo del
análisis de las Políticas Públicas (Muller.2010)
•Referencia Global
•Referencia Sectorial
•Operadores de Transacción
Logicas de Regulación de
las políticas públicas (Muller.
1997.2010)
•Logica Sectorial (Sector Vertical)
•Logica Territorial (Sector Horizontal)
Modos de Gobierno de las Ciudades
(Le Gales.
1995)
•El Gobierno de la Ciudad (Nivel Central)
•Gobernancia de las Ciudades
(Multisectorial)
POLÍTICAS
PÚBLICAS
25 de vivienda, lo cual constituyó un esfuerzo estatal de ejecutar una política pública que garantizara los derechos fundamentales a través de programas de interés social, que se relacionan con el acceso a una vivienda digna y un hábitat adecuado, lo cual justifica la intervención del Estado, bien sea como regulador del mercado respectivo, o como ejecutor de políticas que busquen el cumplimiento de tal objetivo.
Para analizar esta política pública, bajo la teoría de Muller, se debe definir “el referencial”, que para el presente caso se puede ser el déficit de vivienda que se ha venido presentado en la región Bogotá-Cundinamarca, aunado a las dificultades que tienen las entidades territoriales para generar suelo urbanizado, lo cual requiere de la intervención del nivel nacional, con el fin de incluir en su agenda pública políticas materializadas en programas, que solucionen esta problemática. Dentro de los elementos principales del referencial, se encuentra:
El referencial global, entendido por Bejarano (2012) como “las diferentes maneras en que se articulan y se regulan las dimensiones sociales de la ciudad para la construcción de un proyecto concertado de territorio urbano, un modelo de ordenamiento o un modelo de ciudad”, se puede interpretar a la luz de la presente investigación, como el Plan Nacional de Desarrollo por medio del cual se incorporó en el ordenamiento jurídico la figura de los MISN, lo anterior teniendo en cuenta que este documento sirvió de base para los lineamientos estratégicos de las políticas públicas y expresó la visión general de cómo el Gobierno Nacional percibió en ese momento el problema de vivienda.
Por otra parte, el referencial sectorial, entendido también por Bejarano (2012) “como la lógica que soporta las acciones y actuaciones sectoriales para cada uno de los atributos urbanos, resultantes de procesos de coordinación y concertación del proyecto territorial”, se puede interpretar en este caso como el MISN Ciudad Verde, instrumento que constituyó un programa para la ejecución de la política de vivienda nacional el cual delimito las fronteras del sector en el cual se representan de manera directa los problemas que tenía no solo el municipio de Soacha sino en general la región.
26 Finalmente, en cuanto a los operadores de transacción o mediadores, que son los que relacionan el referencial global, el referencial sectorial, y referencial subsectorial, que en este caso serían cada uno de los MINS, se puede interpretar de dos formas: (i) a nivel global los operadores de transacción en este caso, son los miembros del Ministerio de Vivienda que pensaron en este instrumento y desarrollaron el marco normativo para su regulación y aplicación. (ii) por otra parte, cuando los MISN se despliegan a un nivel territorial, como es el caso de Ciudad Verde, los promotores tienen un papel central, ya que colaboraron con la Nación para la determinación del marco intelectual dentro del cual se desarrolló el Macroproyecto, plantearon las estrategias para que su desarrollo fuera viable y generaron alianzas o convenios entre los diferentes actores tales como la Nación, el Departamento, el Municipio y otras entidades públicas y privadas, para la gestión de los equipamientos.
1.1.2. Ciclo tradicional de las políticas públicas.
Como lo menciona Muller, (2010), quien cita a Yves Mény y Jean-Claude Thoenig: “una política pública se presenta bajo la forma de un programa de acción gubernamental en un sector de la sociedad o un espacio geográfico”. Conforme a lo anterior, como lo sugiere Muller, el primer problema al cual se confronta el analista, es el de saber a partir de qué momento se está en presencia de una política pública, en este sentido Muller establece que el enfoque de las políticas públicas en términos secuenciales, ha sido popularizado por los trabajos estadounidenses, en particular los de Charles O. Jones, quien propone un marco de análisis en cinco etapas:
- La identificación del problema: A esta fase se le asocian procesos de percepción del problema, de definición, de agregación de los diferentes eventos o problemas, de organización de estructuras, de representación de los intereses y de definición de la agenda.
- El desarrollo del programa: Asocia procesos de formulación (de los métodos y de las soluciones para resolver el problema) y de legitimación (adquisición de una aprobación política).
27 - La puesta en marcha del programa: Comprende la organización de los medios para ponerlo en marcha, la interpretación de las directrices gubernamentales y su aplicación propiamente dicha
- La evaluación del programa: Comprende la especificación de criterios de juicio, la medición de los datos, su análisis y la formulación de recomendaciones
- La terminación del programa: Es una fase de cierre de la acción o de puesta en marcha de una nueva acción. Supone la resolución del problema y la terminación de la acción.
Los anteriores criterios, pueden ser analizados en el desarrollo de esta investigación a partir de las siguientes etapas:
ILUSTRACIÓN 2.CICLO TRADICIONAL DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS MISN.FUENTE ELABORACIÓN PROPIA A PARTIR DE MULLER QUIEN CITA A CHARLES O.JONES
1.1.3. Despliegue territorial de las políticas públicas.
Como lo señala Jolly (2010), quien a su vez cita a Pedro Medellín (2003) para la aplicación de los distintos instrumentos y mecanismos de intervención estatal, bajo el modelo de estructuración de las políticas públicas en los países de baja autonomía gubernativa, “se otorga un lugar especial a lo que él llama el despliegue territorial de una política pública, el cual corresponde al momento de puesta en movimiento del aparato estatal o del desplazamiento de las tensiones y conflictos al terreno administrativo”.
De acuerdo con Jolly (2010), ““durante el despliegue de una política nacional deben conciliarse y entrar en negociaciones los intereses de quien gobierna el territorio y su equipo
28 de trabajo, y los intereses sectoriales afines al gobierno territorial” teniendo en cuenta las
“inercias organizacionales y compromisos preexistentes, territoriales y nacionales, los enunciados de políticas sectoriales nacionales y las urgencias por atender”. “La puesta en operación de planes, programas y proyectos”, que es el objeto mismo del despliegue territorial, se ve sometida a una “multiplicidad” tanto de “participantes y perspectivas”
como de “centros de decisiones, de fines y de medios”, y a una serie de “restricciones y bloqueos estructurales””.
Según Jolly el despliegue territorial de las políticas públicas nacionales que analiza Medellín muestra bien la tarea compleja de lo que él llama el “implementador” de políticas públicas, esto es, lo difícil que es asegurar la gobernabilidad en un país como Colombia.
En la siguiente grafica extraída por Jolly (2010) de Medellín (2003), se sintetiza la complejidad de este proceso de interconexión de “recursos y organizaciones independientes en torno a objetivos y metas”
ILUSTRACIÓN 3.DESPLIEGUE TERRITORIAL.IMPLEMENTACIÓN DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS.JOLLY (2010) EXTRAÍDO DE MEDELLÍN (2003)
29 De conformidad con lo expuesto, en el siguiente grafico se representa, el despliegue territorial en relación con los MISN en general y con el MISN Ciudad Verde en particular:
ILUSTRACIÓN 4.DESPLIEGUE TERRITORIAL EN RELACIÓN CON LOS MISN.FUENTE:ELABORACIÓN PROPIA A PARTIR DE DEL CUADRO DE DESPLIEGUE TERRITORIAL DE MEDELLÍN (2003) CITADO POR JOLLY (2010)
ILUSTRACIÓN 5.DESPLIEGUE TERRITORIAL EN RELACIÓN CON EL MISNCIUDAD VERDE.FUENTE:ELABORACIÓN PROPIA A PARTIR DE DEL CUADRO DE DESPLIEGUE TERRITORIAL DE MEDELLÍN (2003) CITADO POR JOLLY (2010)
30 1.2.Los instrumentos de planeación como una forma de materialización de las
políticas públicas.
Como lo expresa Bejarano M.C (2012), la territorialización de las políticas públicas es un proceso socio político construido no sólo por técnicas e instrumentos sino también, por soportes, finalidades y contenidos que sustentan la acción en un territorio. En ese sentido, es importante retomar la noción de instrumento de acción pública (IAP) explicada por Lascoumes y Le Galès (2009), la cual permite observar la acción pública desde la perspectiva de los instrumentos que estructuran las políticas públicas. Así, “un instrumento de acción pública constituye un dispositivo a la vez técnico y social que organiza unas relaciones sociales específicas entre los poderes públicos y sus destinatarios, en función de las representaciones y significaciones de las cuales es portador” (Lascoumes & Le Galès, 2009).
Por su parte González Murcia J.C (2020) afirma que “en este contexto el instrumento de planificación territorial permite materializar las acciones políticas en el territorio; los instrumentos son desarrollados desde las diferentes escalas por entidades político- administrativas con la finalidad de regular y normar las actividades en el espacio determinado, se clasifican de acuerdo con su función en el territorio, para esta investigación se clasifican en tres categorías: políticos, regulatorios o mixtos.”
Los instrumentos políticos de acuerdo con González Murcia J.C (2020), tienen un carácter orientador que se plasma en planes y programas, en esta clasificación se encuentran los planes de desarrollo de cualquiera de los niveles de la administración. Por otra parte, los instrumentos regulatorios, plantean el orden y los procedimientos a cumplir para el desarrollo de actividades, contemplan las sanciones por el incumplimiento de estas, dentro de estos instrumentos podemos contemplar los Planes de Ordenamiento Territorial (POT) que fijan las normas de obligatorio cumplimiento y que garantizan el desarrollo territorial bajo condiciones de armonía social ambiental y económica. Y finalmente los instrumentos mixtos son la combinación de los instrumentos políticos y de los instrumentos regulatorios y plantean procedimientos que en algunos casos son desarrollados por otro instrumento, para
31 este ejercicio se enmarcan instrumentos como las leyes que, si bien regulan el territorio y las funciones ejercidas sobre este, se desarrollan por medio de decretos y resoluciones que precisan la norma.
De acuerdo con lo anterior, se puede decir que los MISN, fueron concebidos en concordancia con los derechos sociales y económicos, dado que contienen elementos sustanciales para lograr la garantía y efectividad de los derechos fundamentales como lo son el acceso a una vivienda digna y a los servicios públicos, los cuales permiten, a su vez, reducir los niveles de pobreza y aumentar la calidad de vida.
En este sentido, se puede considerar que cada uno de los MISN constituye en sí mismo, un instrumento de planificación territorial que permite materializar las acciones del Estado para dar cumplimiento a diferentes políticas públicas, tales como por cierto la vivienda, pero también el desarrollo urbano, el espacio público, la educación, entre otras. Como se analizará más adelante en los capítulos 2 y 3, en el caso del MISN Ciudad Verde, si bien este instrumento se adoptó desde la escala nacional, quien reguló y definió las normas sobre las cuales se desarrollaría, posteriormente fueron los operadores locales y PRIVADOS los que ejecutaron esas normas, con la concurrencia de las autoridades locales, quienes, posteriormente, tuvieron que implementar acciones para suplir los aspectos no previstos por el nivel central.
De acuerdo con la clasificación indicada por González Murcia J.C (2020), los MISN son instrumentos mixtos, es decir son la combinación de los instrumentos políticos y de los instrumentos regulatorios, toda vez que, a nivel general, fueron creados por una ley del orden nacional, pero su reglamentación se desarrolló mediante decretos y resoluciones que precisan la norma y que contienen los procedimientos para su desarrollo.
1.3.La Descentralización y los modelos de Gobierno Local
Como lo señalan Zapata, J. G., Acosta, O. L., & González, A. (2001), “la descentralización es un proceso mediante el cual se transfiere poder de decisión y responsabilidad desde el nivel central de una organización, a unidades descentralizadas o alejadas del centro”.
32 En este sentido, la descentralización es un concepto general que puede dividirse en distintas formas y tipos, de acuerdo con Cohen y Peterson (1996), se ha identificado que los países han explorado varias formas de descentralización, tales como: la descentralización espacial;
la descentralización hacia el mercado; la descentralización política; y la descentralización administrativa.
La descentralización espacial consiste en la transferencia de recursos e instrumentos a las regiones para promover la actividad económica e industrial en forma tal, que se reduzca o limite la concentración en favor de unos pocos centros urbanos de gran tamaño; La descentralización hacia el mercado, consiste en la transferencia de la responsabilidad de la prestación de servicios por parte del Estado, hacia los particulares; La descentralización política, es la transferencia a las entidades territoriales, de la capacidad de elección de sus gobernantes y de la toma de decisiones sobre las políticas de desarrollo en el ámbito local; y finalmente la descentralización administrativa es la transferencia de funciones, recursos y capacidad de decisión del Gobierno Central, a los gobiernos territoriales para la provisión de determinados servicios públicos y sociales y para la realización de obras públicas (Zapata, J.
G., Acosta, O. L., & González, A. 2001),
De acuerdo a lo anterior, el proceso de descentralización que ha adelantado en Colombia busca cumplir con uno de los propósitos de la Constitución Política de 1991, que consiste en consolidar el país como una República unitaria, descentralizada política y administrativamente, y de cierto modo hacia el mercado dado que se han involucrado operadores privados para la prestación de servicios, por tanto la descentralización se ha dado con el objetivo de aumentar la eficiencia de la organización del estado, para el cumplimiento de sus funciones.
Por su parte, Nickson (1998) al referirse s los tipos de gobierno local en América Latina, propone dos nuevas clasificaciones de los sistemas de gobierno local que considera más adaptadas a la época, apartándose de la clasificación tradicional que se centra en el gobierno central y el gobierno local. Esta clasificación se divide en:
33 i) El modelo económico: En palabras de Jolly (2010) el primer modelo que considera Nickson es el que califica como “económico”, porque, según sus propias palabras, “el propósito fundamental del gobierno local es económico. “La razón esencial del gobierno para transferir la responsabilidad de la provisión de los servicios al gobierno local es la hipótesis según la cual la eficiencia de esta provisión puede mejorarse gracias a costos unitarios más bajos que resultan del uso de recursos disponibles localmente para la construcción, mantenimiento y administración de los servicios públicos.”
ii) El modelo político: Según Jolly (2010), este modelo pretende actuar “como el vocero de los intereses comunes de la comunidad para la elaboración de políticas públicas”
En este caso se comparten responsabilidades con el gobierno central en cuanto a la provisión de los servicios, en el cual, según Norton citado por Nickson, “los niveles de gobierno son complementarios para contribuir al bien social en general”
Como lo hace notar Jolly (2010), para Nickson, en América Latina existe un sistema híbrido porque “el sistema de gobierno local presenta unas características que tienen sus bases en el modelo económico y otras en el modelo político”. (…) En cuanto al modelo político se evidencia autonomía política, competencia general de las entidades territoriales y un sistema de elección, pero en la realidad la autonomía local es limitada y el mandato actual es determinado por el gobierno central, ambas características clave del modelo económico, lo mismo que el tamaño promedio de la población, la débil participación electoral, el gran número de ciudadanos por cada elegido local y el énfasis en la desconcentración administrativa a nivel submunicipal.
Respecto de todo lo anterior, se debe resaltar que la descentralización y la autonomía territorial de los gobiernos locales, fueron aspectos muy debatidos en el marco de la adopción de los MISN. La Corte Constitucional en medio de este debate, estableció que los MISN desplazan las competencias constitucionalmente asignadas a los concejos municipales o distritales en materia de adopción, elaboración, revisión y ejecución de los POTs, y en asuntos de alto impacto para el desarrollo de los municipios o distritos.
34 En este sentido, cobra relevancia definir la forma de descentralización que tiene nuestro país, el cual se puede establecer como “hibrida” dado que, a lo largo de la historia, se ha llevado a cabo distintas formas tales como: política, administrativa y hacia el mercado; y a su vez se han dado varias modalidades de descentralización administrativa como lo son la desconcentración y la delegación.
Si bien, dentro del modelo de descentralización política y administrativa las entidades territoriales tienen la competencia de manejar sus propios recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones, lo cierto es que, en la práctica, estos recursos resultan ser limitados y más en municipios como Soacha, donde sus habitantes no tienen la capacidad de pago para tributar y que por ende estos municipios tienen una autonomía limitada dado que dependen en gran medida de las rentas nacionales.
En relación con lo anterior, los MISN lo que proponen es un modelo de colaboración entre el nivel territorial y el nivel central, en armonía con el principio constitucional de colaboración entre poderes para la satisfacción del derecho social fundamental a la vivienda digna (artículo 51 C.P). Pero también, recurre al principio de subsidiariedad el cual señala que, en el evento en que las entidades territoriales no puedan ejercer determinadas funciones en forma independiente, el departamento o la Nación pueden colaborar en el ejercicio de dichas funciones.
Frente a todo lo anterior, como se mostrará a continuación, se puede decir que en su fase de adopción el MISN Ciudad Verde, “excluyó lo territorial”, bajo el precepto que el deber con respecto al Municipio, “era únicamente informarle sobre su ejecución”, para que este hiciera las respectivas observaciones. Pero su proceso de ejecución, se evidencio que tuvieron que concurrir “todos los niveles de la administración” (Nacional, Departamental, Municipal e inclusive Distrital) y trabajar conjuntamente con los operadores privados de transacción, uniendo sus esfuerzos en la realización de este Macroproyecto.
Finalmente, se debe tener en cuenta que, en el marco de la descentralización, es al gobierno local a quien le corresponde responder frente a las problemáticas causadas por los aspectos