FINALIDAD, REGLAS Y PROCESOS DEL SISTEMA

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ÍNDICE

Introducción

I. LA CONSTITUCIÓN Y EL CONGRESO

1. El Congreso y el orden parlamentario 2. La finalidad representativa del Congreso 3. La Constitución y la asamblea representativa 4. El Reglamento del Congreso

5. La composición de la asamblea representativa

6. El período electoral, el principio, las reglas y la fórmula de elección de los representantes

7. Los efectos de la elección en el funcionamiento del régimen político 8. Dificultades territoriales del régimen representativo

II. LA ORGANIZACIÓN DEL CONGRESO

9. Las metas organizacionales del Congreso unicameral

10. Los planes, los procesos y la estructura organizacional del Congreso 11. Los perfiles del puesto de congresista

12. Las limitaciones y las prerrogativas del estatus representativo

13. Los órganos del Congreso y los principios de pluralidad y de proporcionalidad 14. La programación y calendarización del trabajo parlamentario

III. EL PROCESO DE TOMA DE DECISIONESPARLAMENTARIAS

148 15. La titularidad de los sujetos procesales

16. El número legal, el número de hábiles y el número de presentes 17. El quórum

18. Las reglas generales del debate

19. La forma y el contenido de las votaciones 20. Los tipos de mayoría

IV. EL PROCESO LEGISLATIVO

21. La ley y los supuestos implícitos de su utilidad y sentido

22. Las fases del proceso legislativo, sus objetivos y valor agregado 23. Los tipos del proceso legislativo

24. La estructura básica del proceso legislativo 25. La iniciativa legislativa orgánica

26. La iniciativa urgente y reservada del gobierno 27. La iniciativa legislativa popular

28. La reforma de la Constitución y las leyes orgánicas

29. La ley de presupuesto, y la cuenta general de la república 30. Los dictámenes

31. El debate y aprobación por totalidad 32. La segunda votación

33. La promulgación y la reconsideración de las observaciones presidenciales

V. EL PROCESO DE CONTROL PARLAMENTARIO

34. La investidura

35. Los procedimientos informativos y la interpelación 36. La censura al gabinete y la disolución del Congreso

148 37. Las comisiones investigadoras

38. La acusación constitucional

39. La vacancia del Presidente de la República

40. El control de las potestades normativas del gobierno INTRODUCCIÓN

Imposible negar la sensación general de desafecto colectivo con el Congreso de la República. Si hubiera que encontrar una respuesta directa y sencilla a la pregunta que se hacen los ciudadanos a los que les preocupan los sucesos y los resultados que se constata en el desempeño del Congreso peruano, y por qué es que el balance sobre el desempeño y resultados que exhiben nuestros representantes es insatisfactorio, un primer intento nos lleva a afirmar que la desaprobación e impopularidad del Congreso se debe a la incomprensión y desinformación respecto de su finalidad política. Y los responsables de esta incomprensión y desinformación cívicos son tanto los representantes y los partidos de los que los representantes son miembros, como los propios ciudadanos y los observadores que evalúan los sucesos y resultados de la institución representativa.

Pueden existir otras razones que complementen este primer intento de respuesta. Cabe añadir, por ejemplo, la desviación de las intenciones o los intereses sesgados o impropios tanto de quienes nos representan, como los de quienes comentan, critican y evalúan la labor representativa del Congreso y de sus principales actores y protagonistas. O añadir la insuficiencia de las capacidades, experiencia, hábitos y destrezas de quienes llegan al Congreso sin saber cómo desempeñar eficazmente la gestión estatal y representativa que se espera que cumplan, o también el diseño inadecuado e ineficiente de las reglas y normas según las cuales los elegimos, se organizan, o procesan la demanda de acción que la sociedad plantea al trabajo representativo.

Es probable que estas razones adicionales también intervengan como

148 componente de las deficiencias en el trabajo parlamentario. Pero los intereses

según los cuales se distorsiona el juicio sobre la labor representativa, o las reglas conforme a las que se organiza y funciona el Congreso, suelen actuar y tener eficacia principalmente porque intervienen en un terreno fértil. El terreno de las insuficiencias informativas de la ciudadanía, de los representantes y de los partidos respecto a la finalidad política y de la misión histórica que debe cumplir el Congreso a favor y en beneficio de nuestra comunidad y de la vida política nacional.

Una de las preguntas que mayor interés genera en la denominada sociedad global, caracterizada por la minimización de las distancias y la nano aceleración de los tiempos a que nos expone el paradigma de la electronalidad de nuestras relaciones, es cómo así es que el progreso tecnológico y la abundancia de información de que disponemos, no consigue mejorar la calidad de la interacción humana en los procesos políticos y colectivos. La optimización en el terreno de los logros económicos no va de la mano con mejores niveles de intervención política y, por el contrario, los niveles de insatisfacción con el desempeño y con los resultados en los actos y las conductas de quienes operan el sistema político parecen deteriorarse a la misma velocidad con la que la población ahora tiene mayor acceso a detalles antes ocultos o encubiertos. Una parte importante de la explicación en la contrariedad que se experimenta tiene que ver con la magnificación y proximidad que la opinión pública tiene de la vida privada de las personas, pero también con la mayor dificultad con la que quienes se encargan de formar y educar la opinión pueden cumplir el trabajo cohesionador que requiere la sociedad para adoptar el juicio correcto sobre los sucesos que se ponen bajo la lupa de su escrutinio.

Esta obra se presenta bajo ese supuesto y con el objetivo de disminuir la brecha existente entre el juicio insuficientemente informado, que distorsiona la comprensión y el juicio sobre lo que debe consistir en la representación idónea del pueblo, y los correctos usos y evaluación de los acontecimientos y resultados que

148 debe producir y generarse desde el Congreso de la república. Es necesario ajustar

las expectativas púbicas del trabajo que realiza el Congreso y los congresistas de manera que lo que se espere, ni minimice con resignación las tareas y resultados que le corresponde generar en beneficio de la salud pública, ni maximice exagerada ni desproporcionadamente lo que es posible esperar de quienes de modo reflejo no hacen sino actuar como representantes de lo que somos, y de lo que es factible que hagamos, como colectividad política, en el devenir de nuestra historia.

No es propósito de este libro asumir la posición de quien niega las deficiencias ni la experiencia insatisfactoria de la institución representativa; tomar el papel de quien se suma gratuitamente al cargamontón de adversarios de la representación nacional; ni ocupar el rol de quien simplista e ingenuamente proponga que los problemas representativos se solucionan, ni con la eliminación del parlamento, ni con la sola reforma de las reglas con las que se elige y según las cuales se organiza o se procesa la demanda de acción colectiva del Congreso.

El propósito es proveer criterios y elementos de juicio que permitan fortalecer la calidad de nuestra vida republicana y política señalando aspectos básicos y fundamentales que suelen pasar desapercibidos o minimizados ya sea cuando se adquiere el estatus de representante, como cuando debe enjuiciarse o evaluarse crítica y públicamente la conducta o los procesos parlamentarios. No hay, en efecto, daño más grande que el que pasa por alto, o que el que descalifica, actos de la vida política, sea o no la que se lleva a cabo en el Congreso nacional, sin conocer o careciendo de los fundamentos del sentido y la finalidad de la existencia y del funcionamiento de las instituciones públicas, así como el rol que se espera que cumplan sus operadores en el uso y gestión de ellas.

Lo que se pretende es aportar con datos que pueden ayudar a comprender mejor las formas en las que se relacionan el Congreso y los ciudadanos, así como con información básica respecto a las reglas según las cuales se organiza y funciona nuestra asamblea representativa. Cuanto mejor sea la calidad de la

148 información recibida la apreciación y entendimiento sobre las razones por las

cuales ocurre lo que llama nuestra atención en los escenarios parlamentarios puede ser mejor enjuiciado. Disminuir las brechas informativas mejora la relación de comunicación democrática que se genera entre representantes y representados en nuestra comunidad política, porque el juicio informado del ciudadano nace y se origina en hechos y en datos antes que en supuestos imaginarios con los que suele preconcebirse motivos o actos que no tienen lugar en la realidad.

I. LA CONSTITUCIÓN Y EL CONGRESO

1. El Congreso y el orden parlamentario

Dos cuestiones centrales en la comprensión del orden parlamentario son, que el Congreso es el órgano que crea la ley, y también el órgano que tiene la potestad de interpretarla. Este alcance incluye también, en consecuencia, la potestad de reformar la Constitución y de decidir qué significa su texto. Además de esta primera nota central, esencial a la naturaleza del orden parlamentario, la segunda es que el Congreso es también el espacio político en el que se concreta y personifica la voluntad popular. A estos aspectos es a los que se refiere el Artículo 45 de la Constitución cuando prescribe que el poder del Estado emana del pueblo, y en el Artículo 43 que la república del Perú es democrática y que su gobierno es unitario y representativo.

El carácter representativo del Congreso como asamblea integrada por representantes de la voluntad popular le da a este órgano político una significación singular, porque las decisiones de los representantes en Congreso equivalen a decisiones de la voluntad popular. Por eso es que el valor de las decisiones del parlamento tiene un reconocimiento normativo privilegiado, porque sus decisiones concretan la vigencia del principio del origen popular del poder en el Estado.

Es en este sentido que cabe establecer también una suerte de homologación,

148 o simetría, entre las decisiones corporativas del Congreso, la voluntad popular que

el Congreso representa, el orden normativo que el Congreso crea, y, por último, el orden al que el Congreso se adecúa y acata. El Congreso tiene el poder de decir qué es una norma en general y una ley en particular, y en consecuencia cuál es el orden por el que opta por regirse.

Algo similar ocurre en la relación entre el orden parlamentario y el sentido y significados constitucionales. La Constitución es directamente aplicada por los operadores del régimen representativo. Los contenidos de la Constitución no son distintos a los que determina o decide la voluntad popular. Por eso nuestro Estado y sociedad política se definen como un Estado y una sociedad democráticos. Lo que la Constitución significa es lo que deciden que signifique quienes la operan en tanto titulares y representantes directos de la voluntad popular.

Que el Congreso deba regirse y supeditar su organización y funcionamiento a los contenidos de las normas constitucionales representa una situación especialmente delicada, porque el margen de seguridad que supuestamente se le atribuye a la Constitución es un marco gris de sombras insuficientemente perfiladas y definidas. El texto constitucional en este sentido es un conjunto de reglas cuyos contenidos se manejan en un marco más o menos laxo de interpretación por quienes representan la voluntad popular para definir cuáles de los diversos sentidos es el que se escoge para sustentar una posición o determinación.

El orden parlamentario, en este preciso sentido, es un orden basado en la voluntad política de quienes representan a la comunidad entera. El derecho parlamentario, por lo tanto, es un derecho especialmente volátil e inaprehensible, aun cuando existan textos normativos que delimiten la discrecionalidad de la capacidad interpretativa o aplicativa de los congresistas. Las normas no son una realidad distinta ni separada de la voluntad de quienes las crean, las viven y las aplican, y lo que limita la voluntad de los sujetos que las reconocen como norma es el conjunto de convicciones políticas internas; esto es, la consciencia de lo que es

148 permisible y de lo prohibido para quienes tienen la responsabilidad de representar

confiablemente a la república durante el período de su mandato.

Lo que decide por lo tanto cuál es el orden al que se sujeta el Congreso y quienes, como miembros suyos, deciden como representantes cuáles son los contenidos concretos de la voluntad popular ante la diversidad de materias sobre las que tiene obligación de procesar el Congreso es, finalmente, el núcleo de convicciones y de valores que conserva cada sujeto representativo en el ejercicio de su mandato ante el Congreso. El derecho parlamentario, como de modo similar el derecho constitucional, es ni más ni menos que los conceptos, la cultura y el conjunto de afectos y de compromisos políticos que tienen quienes operan y toman decisiones corporativas, por cuenta y en interés de la voluntad popular, en una posición o estatus representativo. La calidad de ese orden depende por eso de la lealtad de los representantes con la voluntad que deben representar y de la fidelidad además que le guarden a los principios de organización política que se consignan en nuestro texto constitucional.

No hay duda que la validez de los actos de los representantes y de los órganos parlamentarios depende de la adecuación de las decisiones a las normas que rigen los procesos en los que se producen los actos, pero son los propios representantes los que definen, antes, cuáles son los contenidos y qué significados tienen las normas a las que someterán sus decisiones en los procesos institucionales del Congreso. Y si de la lealtad de los representantes con los principios históricos de nuestra comunidad política depende también el orden que rige, y que estructura la acción, la conducta, el desempeño, los procesos, los productos y los resultados del Congreso en el que quedamos representados, esa lealtad no existirá si no se encuentra antes también en la calidad del compromiso de nuestros ciudadanos con esos mismos principios y con los sentidos colectivos e históricos que nos dan nuestra identidad como comunidad. Los partidos políticos que postulan candidatos para que los elijamos, y para que nos representen, sólo pueden presentárnoslos si los militantes han aprendido antes, y saben ser,

148 ciudadanos convencidos y comprometidos con los valores que orientan nuestro

destino y nuestros proyectos futuros como colectividad histórica y nacional.

La relación entre los actos políticos del parlamento y de los parlamentarios, y el derecho, no tiene cómo ser una relación conflictiva. El conflicto sólo emerge cuando la voluntad política desconoce los límites que le fija la finalidad a la que sirve la organización política del cuerpo representativo. Los contenidos normativos son regularmente susceptibles de interpretación y negociación entre los operadores de la acción en la organización parlamentaria. En la naturaleza polémica de la competencia política suelen cruzarse argumentos, pero los resultados del antagonismo no dejan de enmarcan en los principios y valores reconocidos en el encuadre que la Constitución les impone.

El orden parlamentario, de esta manera, es un orden que no se limita de manera estricta ni literal al que consignan los textos porque se trata de un derecho cambiante y abierto a los contextos en los que los representantes dirigen su capacidad legislativa y de control político. Pero tampoco es un orden tan abierto e ilimitado que cualquiera que fuese la voluntad de los representantes puede reconocerse como admisible o reconocible como parte de su orden normativo. Cuando la ley se define como la sola voluntad del sujeto el orden que supuestamente se deduce de esa base carece de esencia normativa y le corresponde la del capricho y la de la enajenación de toda forma y toda estructura de orden. Es cierto que la voluntad popular es el origen del poder en el Estado, pero en los regímenes democráticos la sola voluntad popular también se ordena a una finalidad ordenadora. El orden parlamentario, en este sentido, es un orden discrecionalmente generado, pero de acuerdo a una voluntad corporativa que se sustenta en la integridad de principios y de valores constitucionales reconocidos en la consciencia de la comunidad a la que quienes tienen su mandato político representan.

2. La finalidad representativa del Congreso

148 En armonía con los Artículos 43 y 45 de la Constitución, el Artículo 2 del

Reglamento del Congreso dice que el Congreso de la República es el órgano representativo de la Nación, encargado de realizar las funciones legislativas, de control político y las demás que establece la Constitución del Estado. A quienes el pueblo elige en sufragio general lo hace para que representen la voluntad general de toda la nación, y en ejercicio de esa finalidad y mandato representativo debe decidir qué es y cuál es el contenido de la ley peruana, y también tiene la misión de controlar el ejercicio del poder.

La razón de la existencia del Congreso, para decirlo de manera franca e inconfundible, es permitir el gobierno de la república a través y bajo el control de quienes representan la voluntad popular. El Congreso existe porque es mejor que la colectividad cuente con quienes la representen mediante la consulta periódica a la voluntad general de la población, a que exista quien tome para sí el gobierno de todo el pueblo sin contar en absoluto con la participación de las preferencias u opciones de la sociedad. El Congreso existe, y se prefiere su existencia, porque es un medio que permite la participación del pueblo en el gobierno de su destino político a través de una asamblea que consolida la voluntad representativa del íntegro de la población en elecciones generales y periódicas de la ciudadanía.

Un gobierno basado en la participación del pueblo a través de la elección de sus representantes define ese tipo de Estado y de régimen político como una democracia representativa. La voluntad popular elige a quienes la representen.

Por eso el pueblo representado toma las riendas de su propio destino político. En eso consiste la gran diferencia entre un tipo de vida política democrática y otro en el que un líder o un grupo de líderes toman para sí la conducción del destino político sin consulta ni participación alguna del pueblo. En eso consiste la definición del régimen político peruano como uno republicano, democrático y basado en el principio de la soberanía de la voluntad popular al que se refiere la Constitución.

La existencia del Congreso es una forma de reconocer que los peruanos

148 preferimos elegir a quienes nos representen, no obstante las imperfecciones del

ejercicio de las funciones representativas por los congresistas, que dejar la conducción de nuestro destino político por un dictador que toma para sí la potestad de decidir hacia dónde queremos dirigirnos como sociedad política. El Congreso, de esta manera, congrega en su asamblea al conjunto de representantes que elige el pueblo para que lo representen, y la totalidad de representantes es expresión de la pluralidad de identidades y de voluntades de nuestro pueblo.

Cuando se evalúa la acción que tiene lugar en el Congreso y los resultados que produce a través de los procesos parlamentarios es importante no perder de vista que nuestro juicio no se aparte de la finalidad democrática que cumple y a la que sirve su existencia. La razón de ser del Congreso es permitir la canalización de la voluntad popular en la dirección y conducción de nuestro destino. Advertir desempeños impropios, incorrectos o defectuosos de nuestros representantes es una actitud sana, en la medida que caer en cuenta que lo que vemos y recibimos del Congreso no nos deja satisfechos es propio de quien tiene consciencia, está alerta y no le resulta indiferente los datos que llegan a su conocimiento.

Ser ciudadanos en una república incluye interesarse y preocuparse por las maneras en que el patrimonio y la cultura políticos de nuestra patria se gestionan, procesan y utilizan. Pero reconocer nuestra insatisfacción no debe justificar a tal grado el descontento y desaliento político de nuestra consciencia, que abdiquemos del principio central que conduce un modo de organización política ideal y difícil, como son los métodos democráticos, conspirando para que se adopten métodos que niegan la calidad democrática en el vínculo político de nuestra república.

El carácter representativo de nuestra democracia importa retos altos para el espíritu en cualquier geografía y tiempo histórico, porque quienes nos representan describen precisamente la calidad de la ciudadanía de los pueblos y de sus hábitos y costumbres políticos. Constatar las debilidades, deficiencia e imperfecciones de nuestros representantes exige que reflexionemos sobre lo que aún nos queda

148 como pueblo para convertirnos en mejores ciudadanos de entre los cuales

podamos elegir mejores representantes que los que tenemos en nuestro sistema democrático.

3. La Constitución y la asamblea representativa

La democracia representativa se rige por las reglas que la Constitución establece. La Constitución, a su vez, es producto de la voluntad del pueblo conforme la ha acordado el conjunto de representantes que integran una asamblea o congreso especial, a quienes se considera constituyentes. La Constitución vigente es la que aprobó el denominado Congreso Constituyente Democrático el año 1993, que además recibió la aprobación popular mediante un referéndum que convalidó su contenido.

En la vida política regular y ordinaria, sin embargo, una vez que los constituyentes determinan el contenido de la Constitución son sus reglas las que estructuran y a las que se debe conformar la vida política del Perú. La democracia representativa vive según las normas que recoge el texto constitucional aprobado en un proceso y en un congreso constituyente.

La Constitución es el marco de pautas que orienta, dirige y canaliza las energías y la voluntad política del pueblo y de quienes lo gobiernan y representan.

Ese marco de pautas tiene como contenido último los significados que definen y determinan quienes usan y compiten por el sentido del marco normativo. El sujeto que lee, opera e invoca el texto constitucional define el contenido de esa cultura constitucional que tiene el carácter de mandato supremo. De ahí que de la Constitución pueda decirse que es lo que el pueblo, representantes y autoridades establecen como norma suprema en la regulación de sus relaciones políticas, públicas o privadas.

Entender la Constitución como un texto que se lee y que se escribe desde la cultura, desde los afectos y desde las emociones de quienes la operan, permite comprender cómo es que, el tipo de régimen político y republicano del Perú, es un

148 parámetro de ordenamiento de las relaciones colectivas y personales

permanentemente abierto a la actitud, voluntad, emociones, intereses y valores de quienes se relacionan bajo el contexto de las reglas que se interpretan y que se aplican por los operadores del régimen.

Las reglas constitucionales, por lo tanto, limitan, estructuran y ordenan la capacidad de acción de los representantes de la colectividad, pero esa limitación depende del compromiso efectivo, de la capacidad de convencimiento y de la persuasión sobre su valor, sus alcances y significado tanto de la comunidad en general como de las autoridades políticas ante la colectividad representada. Lo que no existe en la dimensión interior desde la que se elabora el discurso, los actos y los productos de la voluntad representativa no llega a tener el poder constitutivo efectivo ni la capacidad de ordenar, de limitar y de estructurar los procesos ni la operación de la organización parlamentaria. La Constitución es lo que se escribe con, y desde, las vivencias políticamente compartidas por quienes, en nuestra representación, deben definir los productos y resultados que elaboran y procesan para mejorar la calidad de nuestra vida y nuestro destino comunitario.

4. El Reglamento del Congreso

El Artículo 94 de la Constitución dispone que el Congreso elabora y aprueba su Reglamento, que tiene fuerza de ley. El mandato constitucional reconoce el valor normativo del conjunto de reglas y pautas de organización del trabajo parlamentario que se incluyen en el Reglamento. Su contenido comprende el conjunto básico de reglas que ordenan el procesamiento de la demanda colectiva según las competencias funcionales que le corresponde al Congreso como órgano representativo del Estado, y como sede del conjunto de titulares del mandato representativo de la voluntad popular.

El valor del Reglamento en una asamblea de representantes de la voluntad popular consiste en la capacidad que tiene de estructurar y orientar los modos en que los representantes procesan la demanda política y la transforman en un

148 resultado capaz de mejorar la situación anterior a la existente antes de que la

demanda se hiciera conocida en el Congreso.

Si la meta central del Congreso es procesar, producir y obtener logros tangibles que mejoren las condiciones colectivas para agregar y acumular mejores niveles de confianza y credibilidad en su función política, el Reglamento del Congreso tiene la propiedad, la finalidad y debe servir para aumentar la capacidad del Congreso de ser más confiable y creíble ante la comunidad política. Con esa finalidad normativa, los usos apropiados del Reglamento son los que lo interpretan de manera tal que la aplicación representativa de los recursos de que dispone el Congreso sirvan para producir resultados que honren y que aumenten la confianza que el pueblo tiene en sus representantes, y en el sistema de democracia representativa en general. La calidad de la operación del Congreso, en este sentido, aumenta en la medida en que sus operadores agregan valor político en los productos que elaboran y procesan orgánicamente a través de su desempeño y funcionamiento. Agregar valor político es una forma de construir representativamente una sociedad políticamente más previsible, segura, confiable y predecible.

El Artículo 3 del Reglamento del Congreso precisa que el Congreso es soberano en sus funciones. Tiene autonomía normativa, económica, administrativa y política. El reconocimiento del papel y de la posición funcionalmente soberana del Congreso, así como el carácter autónomo de su capacidad normativa, son signos centrales del mandato político con el que debe proceder la representación nacional para cumplir con el mandato que emana de la voluntad popular.

Más allá de las típicas discusiones sobre el respeto al texto vigente de las normas existentes en el Reglamento, y si tiene o no tiene valor, rango o sólo fuerza de ley, el valor medular del Reglamento del Congreso es su función instrumental para alcanzar resultados dignos de la confianza popular. Ese es el eje de la vida política en un régimen que se define como democrático, en el que la voluntad popular es la que decide y determina cómo se usan los recursos públicos

148 en su beneficio, y cuáles son las normas que deben ordenar la convivencia general

de la comunidad. El texto del Reglamento del Congreso no es por eso un valor en sí mismo, sino un medio para que la voluntad popular rija de manera efectiva el proceso de transformación de la demanda en un resultado público valioso y útil para mejorar la calidad de vida de los peruanos.

El contenido del Reglamento del Congreso incluye temas relevantes a la condición o estatuto de la función representativa de los congresistas, su organización, sus procesos y las reglas de disciplina parlamentaria aplicables a sus miembros. Su trascendencia se deriva del mandato que el pueblo le confiere y con el que inviste a quienes lo representen para que el Estado y el régimen político funcionen conforme a los valores y a los principios de organización de nuestra vida en comunidad. Por eso es que en su cuerpo se especifican las condiciones en las que se puede ejercitar el mandato y las prerrogativas que les corresponden a los puestos o roles representativos, y también las reglas conforme a las cuales se aprueben las leyes, se codirija el país y se controlen los actos de gobierno.

El Reglamento del Congreso no tiene una naturaleza como la que se les reconoce a los reglamentos que expide el Poder Ejecutivo. Es la norma conforme a la cual se produce toda norma; nace con el objeto de regular la producción normativa y la manera de exigir responsabilidad por el cumplimiento de la Constitución y de las leyes. Dice cómo se aprueban y reforman las leyes, incluida la reforma de la propia Constitución, y también cómo se realiza el escrutinio del ejercicio del poder y la sanción por el mal o indebido uso del mismo.

El Reglamento del Congreso no es una norma administrativa ni un acto de la administración; es más bien el conjunto pautado de reglas según las cuales se gestionan los procesos parlamentarios en general y se dictan las leyes en particular, y también conforme a cuyos preceptos puede reformarse la Constitución. Si bien el Tribunal Constitucional ha determinado que el Reglamento del Congreso tiene naturaleza de ley orgánica, y en este sentido esa determinación ha convalidado la norma contenida en el Artículo 94 de la Constitución que señala

148 que tiene fuerza de ley, su naturaleza orgánica no se reduce sólo al carácter

organizacional de sus contenidos, ni al número de votos necesarios para reformarlo. Tiene naturaleza orgánica también en un sentido político.

El Congreso es un órgano con voluntad privilegiada en el Estado, porque concentra la voluntad representada de todo el pueblo. Esa misma voluntad orgánica es de la que depende la vigencia de los valores y de los principios de organización de nuestra vida colectiva. De ahí que la capacidad representativa con la que se desempeñan con la que operan nuestros representantes tenga también todo el poder necesario para definir cómo funcionamos y cómo nos comportamos constitucionalmente. La voluntad orgánica de nuestra asamblea representativa tiene, en este sentido, carácter constituyente en la medida que es la voz y son los votos de quienes nos representan los que concretan los contenidos y los significados de nuestro régimen constitucional. El valor superior que tiene la voluntad orgánica del Congreso en el régimen político es el que le da un carácter superior al Reglamento del Congreso en la axiología del régimen jurídico nacional.

Son las reglas que recoge su texto las que encauzan los modos de decir la ley y también de reformar la propia Constitución Política del Perú.

En efecto, la designación que se le da tiende a confundir a quienes creen que el Reglamento del Congreso es como cualquier otro reglamento administrativo, y por eso hay quienes asumen que las reglas que el Reglamento contiene tienen carácter administrativo. En realidad se trata del estatuto procesal y representativo de la voluntad del pueblo en tanto ésta es representada por todos a quienes el pueblo confía que lleguen al Estado para resolver demandas e intereses públicos por su cuenta y en su representación. La impropiedad de la designación confunde. Se trata de los arreglos y acuerdos que toman los representantes sobre las maneras en las que quieren tomar los acuerdos de su corporación. El Reglamento del Congreso es el nombre que se le da a las convenciones que adoptan los representantes de la voluntad popular sobre el modo en que definirán y decidirán las demandas y materias pendientes de su

148 debate y resoluciones. Por eso es que no resulta compatible con la naturaleza de

este estatuto, arreglos y convenciones, que se los trate como si se tratara de un monumento pétreo e incólume, similar a la ley mosaica, cuyos preceptos no son susceptibles de matices y variantes en la indetenible dinámica de la vida política en el parlamento. Lo que el Reglamento establece es, a fin de cuentas, la voluntad de las mayorías que lo aprueban, pero también la voluntad de las mayorías que lo sostienen en el equilibrio de fuerzas de cada momento y experiencia concretas en el tiempo.

Por la razón anterior y en el sentido señalado el Reglamento del Congreso no sólo tiene fuerza de ley, según lo indica el Artículo 94 de la Constitución. Tampoco es solamente un cuerpo normativo con naturaleza de ley orgánica que requiere mayoría absoluta de votos para su modificación. El Reglamento del Congreso es propiamente una norma que integra el bloque de constitucionalidad y tiene el valor político que le corresponde a la Constitución, aun cuando jurídicamente quepa hacer el distingo entre la Constitución y la norma conforme a la cual la Constitución puede ser objeto de su propia reforma.

Puede verse, de esta manera, que el carácter derivado de su valor y jerarquía constitucional se genera tanto por el carácter meta y supraconstitucional de las reglas que en él se incluyen para la reforma de la Constitución, como por la definición de nuestro sistema político como un régimen democrático basado en el valor superior de la voluntad popular, expresada a través de la capacidad representativa de los congresistas que reciben el mandato de la comunidad. El Reglamento es, desde la perspectiva metaconstitucional y democrática, en buena cuenta, la interpretación y aplicación de los sentidos constitucionales de orden derivados de la voluntad representativa del pueblo. Esto es, los hechos en los cuales los representantes concretan en cada caso la manera efectiva de existir y de vivir constitucionalmente del régimen político. Pasar por alto el significado democrático del régimen representativo es, de esta manera, un modo de ignorar la naturaleza democrática del pacto político.

148 Por esta razón la aplicación del Reglamento del Congreso es altamente

permeable a la finalidad que tienen obligación de cumplir nuestros representantes y no puede interpretarse su texto con el criterio cartular con el que se leen literalmente las reglas y los artículos de la ley de títulos-valores, o los instrumentos fiduciarios regidos por dicha ley. El Reglamento del Congreso es una norma permanentemente abierta y flexible a las emergencias respecto de las cuales los representantes deben encontrar respuestas orgánicas eficaces. La letra del Reglamento no limita sino posibilita un espectro de sentidos permanentemente orientados a la alternabilidad de orientaciones que prefiere el pueblo. En eso consiste la vigencia de un régimen que se califica como democrático. No en los sentidos literales ni técnicos que quienes no tienen el mandato del pueblo le atribuyen a la sintaxis de las normas parlamentarias. El derecho parlamentario, por esta razón, es la voluntad del pueblo que declaran quienes lo representan. El ejercicio de la representación por sí mismo es el valor que se aplica y existe concretamente en la actividad representativa y el orden de esa actividad no depende de otro factor, en última instancia, que de la consciencia y de la ley interior que expresan quienes actúan por cuenta e interés del pueblo y de la república.

Son estas finalidad y características las que explican por qué los consensos y la práctica parlamentaria son tan relevantes en las decisiones que se toman en el órgano representativo del Estado. Los denominados precedentes parlamentarios son expresión de los usos con capacidad normativa en el manejo de la organización y de los procesos parlamentarios. El Reglamento del Congreso tiende a complementar los sentidos de su texto con significados que van construyéndose conforme la realidad va mostrando las necesidades de adaptar el documento a las emergencias prácticas con las que se enfrenta el cumplimiento del mandato representativo.

El disenso y la discrepancia respecto a los usos en el proceso de toma de decisión son un criterio indicador de la insuficiente vigencia de las normas

148 conforme a las cuales los representantes acuerdan una cuestión sometida a su

valoración. Es eso en lo que consiste y lo que significa, en último término, optar por calificar el régimen político peruano como un sistema democrático que se basa en la voluntad popular. La norma superior del régimen es la voluntad popular. Es esa misma voluntad popular cuyos designios tienen el poder de decidir qué es una norma, qué es una ley, y qué es la Constitución en el Perú. Objetar las consecuencias de esa decisión política contradice el principio de organización conforme al cual nos constituimos como república, y negar el valor que tiene el principio de la voluntad popular pone a quien sostiene tal negación en una situación no sólo inconstitucional sino además en una actitud y posición conspirativa contra el régimen vigente en nuestro texto constitucional.

Cuánto más capaces sean, por lo tanto, nuestros representantes, las prácticas y definiciones de las reglas según las cuales funcionan los procesos parlamentarios enriquece la calidad del régimen democrático. De ahí la importancia de que quienes operan el régimen representativo por cuenta e interés de la voluntad popular lo hagan en el marco de calificaciones, competencias y requisitos capaces de generar resultados con los cuales la sociedad tenga niveles elevados de confianza y aprobación para quienes la representan.

Una de las más grandes preocupaciones de quienes estudian, interpretan, aplican y operan con el Reglamento del Congreso es la supeditación de la literalidad de su texto a los acuerdos que toman los actores de los procesos en función de las urgencias, importancia y necesidad política que ellos tienen en la gestión de las cuestiones sobre las que deben adoptar acuerdos y resoluciones. La preocupación se formula como el margen de inseguridad que ocasiona la volatilidad de su texto ante la dispersión de exigencias a que se somete frente a la decisión política que deben tomar incesantemente los protagonistas del régimen representativo. Cuando el Reglamento no puede ser otra cosa que el orden conforme al cual toman decisiones quienes ejercitan de modo directo e inmediato la voluntad popular el Estado democrático prevalece e impone su finalidad sobre

148 la ficción de seguridad a la que apelan quienes pretenden que la dimensión

política en la que funciona la vida colectiva queda en estado de hibernación. La predecibilidad y la seguridad jurídica es una realidad que depende del compromiso sostenido de los operadores en valores y principios internamente vigentes en la consciencia de quienes tienen la potestad de decidir.

La escribalidad de la aplicación no es un criterio adecuado para hacer efectivo el mandato representativo cuando los textos niegan, impiden o se oponen a una urgencia de acción compartida por quienes tienen la misión de ordenar el poder estatal según la voluntad popular que ellos detentan. La dimensión concreta y vivencial que tiene la vigencia del orden concreto efectivamente sostenido por las convicciones y la voluntad de los operadores de los procesos no niega la existencia del texto escrito. Por el contrario, el texto es una norma con capacidad vinculante, pero su carácter obligatorio depende del carácter instrumental que lo define para alcanzar las finalidades políticas en razón de las cuales el texto se adopta como acuerdo corporativo. Sólo los representantes le dan vida al Reglamento y, por ello mismo, su texto ordena y vincula en tanto no exista una situación que exija, con carácter excepcional, el acuñamiento de significados y sentidos paralelos e incluso opuestos a su letra.

De ahí que las pretensiones de predecibilidad y de seguridad que se presume es garantizada por la literalidad del texto reglamentario, en este preciso sentido, no constituyan sino una ficción cuando el objetivo es decidir lo que mejor garantice que el poder popular se afirme mediante la voluntad representativa que la corporación parlamentaria afirma. La relación fiduciaria que tienen que imponer quienes cuentan con un mandato democráticamente alcanzado debe honrarse a través de los actos concretos en los que se encarna la capacidad de decisión de quienes representan al pueblo. Negarlo es una forma de desconocer la vigencia del principio político sobre el cual se cimienta la sociedad y el Estado democráticos.

Si se cree efectivamente que el objetivo político de nuestro pacto colectivo

148 es desarrollar formas de vida basadas en la democracia es imperativo creer lo

suficiente que la democracia demanda la afirmación maximalista de sus preceptos, principios y valores. Dudar de la voluntad representativa es una forma de ignorar la voluntad popular que quienes reciben nuestro mandato tienen la obligación de expresar ante el Estado.

Si la voluntad representativa se forma de manera imperfecta porque los operadores de los procesos representativos carecen de mejores competencias, y no tienen mejores capacidades políticas, el texto reglamentario no es el medio adecuado de subsanar tales imperfecciones, incompetencias o incapacidades. Lo que no está en el compromiso real y en las convicciones existenciales del pueblo no puede reflejarse en quienes lo representan. Lo democrático es lo que refleja el régimen representativo. Tutelar la dimensión democrática del estado político de la comunidad contradice el propósito democrático que la Constitución subraya como característica del pacto colectivo de nuestra república. No puede haber ninguna ley que reemplace la calidad del vínculo del ciudadano con los valores y los principios que rigen la manera en que decidimos vivir nuestra convivencia política.

Tanto más calidad tiene nuestra república cuanto mejor sea también la solidez y la convicción de nuestro vínculo con la comunidad a la que pertenecemos y en la que encontramos las raíces de nuestra identidad histórica y personal.

5. La composición de la asamblea representativa

Según lo dispone el Artículo 90 de la Constitución el Poder Legislativo reside en el Congreso de la República, el cual consta de cámara única. El número de congresistas es de ciento treinta. El Congreso de la República se elige por un período de cinco años mediante un proceso electoral organizado conforme a ley.

La Constitución contiene pues el conjunto de condiciones según las cuales se organiza la vida representativa de nuestra vida democrática. Las condiciones más importantes que indica sobre el Congreso son el número de Cámaras, el método de elegir a sus integrantes, el plazo del mandato por el que los elegimos, las

148 facultades que tienen para cumplir su tarea como autoridades estatales, y las

funciones que deben cumplir en ejercicio de sus competencias representativas.

Unicameralidad Según nuestra Constitución el Congreso tiene una sola cámara o asamblea representativa. A este tipo de organización se la llama unicameral. Esta asamblea se denomina Congreso de la República, y la integran 130 representantes. Este mandato constitucional es reiterado en el Artículo 2 del Reglamento del Congreso, que prescribe que el Congreso es unicameral y está integrado por ciento treinta Congresistas elegidos en forma directa, de acuerdo a ley.

¿Por qué una y por qué no dos cámaras? La historia política refiere que el Perú ha sido un país bicameral durante prácticamente la totalidad de su vida republicana. El corte se produce con la Constitución de 1993, con el que se eliminó el Senado de la República, y a la Cámara de Diputados se la designa según su denominación oficial, esto es, Congreso de la República. Periódicamente, sin embargo, cuando se constatan las debilidades del régimen representativo en el Perú se reflexiona y se propone el retorno de la bicameralidad de manera tal que los procesos parlamentarios se desarrollen con un tipo de composición que permita más oportunidades de integración de la pluralidad de la colectividad, y también la posibilidad de complementar el ejercicio de las funciones del Congreso con un régimen de distribución de competencias entre ambas Cámaras en el que cada una de ellas tenga tareas propias que no reitere ineficientemente las actuación y discurso de la otra.

En el régimen unicameral vigente la Constitución prevé su composición con 130 representantes para la totalidad de la población nacional. Los 130 congresistas son elegidos por circunscripciones, a las que se denomina distritos electorales. En el régimen electoral vigente los distritos son los Departamentos, y a cada uno de ellos se le reconoce un número de representantes según la población de electores registrados.

La lógica de la composición del Congreso entonces es que se integre por los

148 representantes elegidos en cada uno de los Departamentos, y que a cada

Departamento le corresponda una cantidad de representantes proporcional a la mayor o menor cantidad de electores.

La única excepción ocurre con el Departamento de Lima, en el que debido a la concentración masiva de población que llega a alrededor del 30 por ciento de los habitantes del territorio, se le reconoce el estatus de un distrito electoral especial únicamente a la provincia de Lima, de manera similar a lo que ocurre con la Provincia Constitucional del Callao que cuenta con el estatus de Departamento desde su creación.

Distrito múltiple El mecanismo según el cual los representantes son elegidos departamentalmente se conoce como distrito múltiple, por oposición al método que usamos entre el año 1995 y el 2000, cuando la totalidad del Congreso era elegido en lo que se conoce como distrito único. La diferencia entre el distrito múltiple y el distrito único es que en la modalidad de distrito único somos todos los electores los que tenemos la opción de votar por nuestros representantes de manera independiente al vínculo que ellos tengan con las circunscripciones o departamentos en los que residen y por los que postulan. En el distrito único todo el país se convierte en una sola circunscripción, y los candidatos postulan por todo el territorio nacional.

La existencia del tipo de distrito conocido como distrito múltiple permite la mayor proximidad entre el representante y la localidad por la que es directamente elegido. El vínculo es más cercano entre representante y representado. Sin embargo la mayor proximidad y cercanía suele en casos generar confusión respecto al alcance de las funciones de los congresistas, porque en el proceso de representación de los pueblos a los que pertenecen, a los que representan y que les otorgan su mandato, los congresistas tienden a duplicar funciones que les corresponden a las autoridades locales o regionales, porque pretenden resolver las dificultades sobre las que tienen competencia los gobiernos subnacionales en el

148 nivel o plano nacional, menoscabando y entorpeciendo de esta manera tanto el

funcionamiento del nivel del Estado nacional como la operación de los gobiernos o asambleas regionales o municipales en ejercicio de sus propias competencias..

Pero el uso del mecanismo del distrito múltiple en nuestro régimen unicameral ocasiona además otro inconveniente, porque nuestra Constitución señala que los congresistas representan a la nación, en general, y no de cada una de las circunscripciones en particular. Precisamente lo que de positivo tiene la mayor proximidad entre los representantes y las circunscripciones que los eligen es causa de dificultad o de contradicción, porque en el unicameralismo peruano la elección de los representantes por distrito múltiple pierde de vista y minimiza la perspectiva y la dimensión nacional con la que es necesario tomar decisiones, ya que los congresistas privilegian el carácter local de sus mandatos y reducen la visión nacional desde la que deben tomar decisiones para la totalidad del país.

En buena cuenta el distrito múltiple del régimen unicameral tiende a privilegiar la multiplicidad o pluralidad de intereses regionales o locales en perjuicio de la visión unitaria de la vida nacional. Los desequilibrios suelen pasarse por alto cuando se asegura y fortalece la presencia de los espacios de menor densidad estatal, pero a la vez el énfasis excesivo de la multiplicidad de intereses locales favorece modos de competencia inconveniente que perjudica la gobernabilidad del país como un todo desde el Estado unitario que define nuestra organización política.

Por otra parte la disparidad de niveles de densidad poblacional en los distintos departamentos también genera otra dificultad en el régimen político, porque debido a la menor cantidad de población en algunos departamentos, tales como Madre de Dios o Tumbes, no existe una distribución equitativa de escaños en función de la cantidad de electores. El reconocimiento de mínimos representativos por distrito electoral deja de lado el criterio de la asignación de cupos representativos según el criterio poblacional: si sólo contara la cantidad de electores ni Madre de Dios ni Tumbes contarían con representantes, por eso se les

148 reconoce por lo menos un representante por distrito de forma que no quede un

departamento sin por lo menos un representante.

Pero esta solución no está exenta de una dificultad adicional, porque favorecer la presencia de representantes de todos los departamentos significa que algún otro distrito pierda capacidad representativa. Eso es lo que ocurre de manera singular con los representantes de la provincia de Lima, que actualmente cuentan con 36 representantes debido a su mayor densidad poblacional, pero esta cantidad de escaños sacrifica entre 5 y 8 representantes para que regiones con menor densidad puedan optimizar su presencia política ante el Congreso nacional.

6. El período electoral, el principio, las reglas y la fórmula de elección de los representantes

Si la vida política del Perú se organiza representativamente a través de un Congreso unicameral elegido por el pueblo, ¿cómo llegamos a elegirlos?

Las elecciones para representantes ante el Congreso, conforme lo indica el Artículo 90 de la Constitución, tienen lugar cada 5 años. El Artículo 47 del Reglamento del Congreso precisa el contenido de este artículo constitucional señalando que el período parlamentario comprende desde la instalación de un nuevo Congreso elegido por sufragio popular, hasta la instalación del elegido en el siguiente proceso electoral. El período parlamentario tiene una duración ordinaria de cinco años.

En el Perú elegimos a los congresistas en multiplicidad de circunscripciones (distritos electorales múltiples), en distritos plurinominales (a excepción de las circunscripciones de tan baja densidad poblacional que no les corresponde sino un representante) según la regla de la representación proporcional (principio de proporcionalidad), según la fórmula de la cifra repartidora, previa aplicación de una barrera electoral, y con la opción de modificar la lista que presentan los partidos mediante el uso del doble voto preferencial.

Los congresistas tienen un mandato que dura la integridad del período de 5

148 años y el ejercicio de su cargo no se suspende ni interrumpe salvo por dos

razones. La primera de carácter general, que se refiere al supuesto de que el Congreso sea disuelto en el supuesto de que como resultado de dos crisis en el gabinete ministerial el Presidente de la República dispusiera la disolución del Congreso y la inmediata convocatoria a elecciones generales; y la segunda, de carácter particular, cuando ocurre que, por razones disciplinarias, o por motivos basados en el inicio de un proceso penal en su contra, ocurriera que se les suspende en el ejercicio de sus funciones. La suspensión, o la conclusión anticipada del mandato, se lleva a cabo en un proceso disciplinario, o a través de una acusación constitucional. En el último caso, si se trata de una acusación constitucional esta puede ocurrir por la comisión de un delito cometido durante el ejercicio de la función representativa, o por habérsele encontrado responsable de una infracción constitucional. Si la acusación es por haber cometido un delito el proceso se conoce como antejuicio político, y si es por infracción constitucional como juicio político.

Cuando un congresista es suspendido en el ejercicio de sus funciones sólo es reemplazado en el caso que la suspensión tenga lugar en un proceso de acusación constitucional. La suspensión por razones disciplinarias no genera el reemplazo del congresista por su suplente. El suplente es el congresista electo que sucede al congresista suspendido en el orden de votación en las elecciones generales.

Excepcionalmente sólo cabría la realización de elección complementaria si ocurre que no hubiera quien lo sucediera como reemplazante o suplente, lo que si bien no ha ocurrido en la experiencia reciente no quiere decir que ese supuesto no pueda ocurrir, como sería el caso si los reemplazantes o hubieran fallecido o se encontraran afectos a un impedimento basado en incompatibilidad para la asunción del puesto de congresista.

Las elecciones parlamentarias en el Perú se realizan en el mismo acto en que se elige al Presidente y vicepresidentes de la república. A esta forma de elección se la conoce como elecciones concurrentes, porque en la misma fecha y

148 en el mismo sufragio coincide la votación por el jefe del Poder Ejecutivo y por la

totalidad de representantes ante el Congreso. De esta modalidad se afirma que tiene una propiedad como la que tienen las marcas en los productos con alto poder de ventas de generar el factor arrastre; es decir, la capacidad que le corresponde a la figura que postula para el cargo presidencial de generar el voto a favor de su grupo político en la lista de candidatos al parlamento. En las elecciones no concurrentes la influencia de la figura presidencial aísla el voto de los electores, quienes deben formarse el juicio sobre la representación parlamentaria independientemente de quién ocupe o pretenda ocupar el puesto de Presidente de la República.

Para la elección de los congresistas se utiliza un método diferente al empleado para la elección del Presidente y vicepresidentes de la república. Las reglas principales para la elección de representantes son la representación proporcional, la barrera electoral y el doble voto preferencial.

Barrera electoral Con el objeto de disminuir la dispersión y fragmentación excesiva de agrupaciones presentes en el Congreso el sistema electoral prevé una regla de selección a la que se conoce como valla o barrera electoral, que dispone que para tener opción a representación en el Congreso los partidos a los que pertenecen los candidatos deben haber alcanzado más del 5% de representantes en uno o más distritos electorales, o más del 5% de los votos válidos a nivel nacional. Si los partidos que compiten en el proceso superan esa valla son considerados en el cálculo del número de escaños correspondientes a través del método de la representación proporcional.

Representación proporcional La proporcionalidad y su concreción en el método de representación proporcional es un principio electoral cuyo fin es permitir la presencia significativa de minorías en el Congreso. La representación proporcional es un mandato constitucional. El Artículo 187 de la Constitución indica que en las elecciones

148 pluripersonales hay representación proporcional. Variar este tipo de principio para

sustituirlo por el que se reconoce como representación mayoritaria significaría que habría que reformar la Constitución para sustituirlo por el principio mayoritario.

El uso del principio de la proporcionalidad, sin embargo, sólo es posible aplicarlo en distritos electorales plurinominales (otro modo de denominar a lo que la Constitución designa como elecciones pluripersonales); es decir, distritos electorales en los que los electores participan en procesos en los que el número de representantes por una circunscripción es por más de un representante por distrito. Cuando los electores sólo eligen a un representante la diferencia entre la representación mayoritaria y la representación proporcional se elimina. Por esta misma razón es que cuanto mayor es el número de representantes a elegir también es más factible advertir la concurrencia de las minorías entre los elegidos.

Es por ello que las ventajas del reconocimiento de la presencia de las minorías en el Congreso a través del método de la representación proporcional puede verse con claridad en los casos de distritos electorales de mediana o de alta magnitud, lo que significa en distritos con 5 a 10 representantes (mediana magnitud), o con más de 10 representantes (alta magnitud). En los distritos de pequeña magnitud electoral la diferencia de los efectos entre la aplicación del principio proporcional y el mayoritario es menor, o inexistente, porque el menor número de escaños disponibles excluye la posibilidad de que las minorías puedan quedar reconocidas.

Cuando el número de representantes por distrito es de 5, 10 o 36, como en el caso de Lima, la diversidad de representantes funciona de modo semejante, y por analogía, al que ocurre con la elección de representantes en distrito único para todo el territorio nacional, como ocurrió durante los procesos electorales de los años 1995 y 2000, cuando los electores de todo el Perú definíamos quiénes serían la totalidad de representantes ante el Congreso. A partir del proceso electoral del año 2001 el Congreso se elige por distritos múltiples y, por lo tanto,

148 cada circunscripción elige a los representantes de cada distrito electoral.

Las propuestas de reforma del sistema de elección de los representantes mediante distritos uninominales sostienen que con este tipo de arreglo tiende a mejorarse el desempeño del sistema de partidos y a elevar la capacidad de elección de los electores, porque se reduce el número de partidos (tendencia al bipartidismo). Los distritos uninominales favorecen la identificación del electorado con un representante, a diferencia de lo que ocurre con los distritos plurinominales de magnitud mediana o alta en los que al electorado no le resulta posible definir personalizadamente quién es el representante de cada circunscripción. La mayor visibilidad o personalización del representante en la modalidad de distritos uninominales es compatible con la propuesta de quienes postulan la revocabilidad del mandato parlamentario que, sin embargo, no tiene reconocimiento constitucional, principalmente porque sería incompatible con la cláusula que estipula la no imperatividad del mandato parlamentario.

El principio de la proporcionalidad se aplica en el Perú a través de un método que se denomina cifra repartidora o método d´Hondt, según el cual debe encontrarse un denominador o divisor común que ordena y determina el número de escaños que le corresponde a cada partido según el número de votos recibido en relación con el total de votos válidos emitidos en la circunscripción respectiva.

Los partidos cuya cantidad total de votos no alcanza el mínimo fijado en la cifra repartidora tampoco consiguen presencia ante el Congreso y siguen la misma suerte que los que no alcanzan la valla o barrera electoral. Todos los que superan esa cifra tienen el total de escaños que les corresponda según la cantidad de votos obtenidos.

Doble voto preferencial La tercera regla electoral con la que es posible identificar al conjunto de representantes es el denominado doble voto preferencial. Este método tiene el propósito de aumentar la capacidad del elector de direccionar las propuestas que presentan los partidos políticos en las listas con las que compiten. La modalidad

148 del doble voto preferencial pretende modificar o corregir el orden en el que los

candidatos son propuestos por los partidos políticos pero, como su uso es facultativo los votos de los electores no son afectados en su validez si el votante opta por no ejercitar, o por ejercitar sólo parcialmente la alternativa de la modificación o corrección del orden postulado por los grupos políticos.

Luego que se determina qué partidos han pasado la valla electoral y cuántos escaños le corresponde a cada partido después de aplicar la fórmula de la cifra repartidora, el escrutinio realizado en cada mesa permite determinar el orden total de los representantes en cada partido según cada circunscripción. Es en este momento en el que el mayor o menor uso del doble voto preferencial define quiénes son los congresistas electos en cada uno de los partidos. El ejercicio de la facultad de reordenar la lista presentada por los partidos no es total, pero la identificación de dos de los candidatos de cada lista sí permite definir de manera directa cómo es que el pueblo decide reordenar las prioridades que los partidos presentan en sus listas.

Cuando el sistema electoral permite la reformulación de las prioridades partidarias el voto ciudadano adquiere relevancia singular, porque sí causa efectos importantes en relación con el equipo que cada partido lleva al Congreso con participación de la voluntad popular. Al método según el cual el votante puede afectar el orden en que accede a un puesto el representante que postula por un partido político se lo llama lista cerrada no bloqueada, por oposición al método de lista cerrada y bloqueada que existe en países en los que el ciudadano no puede alterar el orden secuencial de acceso a un puesto representativo. Se trata pues de una lista cerrada, porque el elector sólo puede escoger al partido de su preferencia, y dentro de la lista de este partido expresar cuáles dos querría anteponer encima de todos los demás candidatos. En el Perú no es posible que el ciudadano opte por dos partidos ni listas sino sólo por uno, de ahí la denominación de lista cerrada, pero porque esa lista no es bloqueada es que cabe modificar el orden de acceso a un puesto representativo.

148 7. Los efectos de la elección en el funcionamiento del régimen político

Uno de los síntomas que llevan a diagnosticar que la ocurrencia de sucesos y la insatisfacción de los resultados generados por el Congreso se deben a la incomprensión y a la desinformación sobre su finalidad política es la dificultad que tienen los ciudadanos sobre los efectos que genera su decisión electoral. La elección que expresamos en el acto de sufragio en el momento en que depositamos nuestro voto en las urnas tiene consecuencias que van mucho más allá de que un partido tenga o no mayoría en el Congreso, o de que algún candidato haya resultado electo con el voto que emitimos en su favor.

La responsabilidad de elegir a quienes nos representan ante el Congreso de la república durante un período de 5 años no se agota con escoger el partido y eventualmente a los dos candidatos de nuestra preferencia. Es frecuente que al momento en que el elector define su voto no tenga en cuenta las condiciones del juego que se realizará dentro del Congreso, ni entre el Congreso y el gobierno, en particular porque no alcanza a darse cuenta que la elección del parlamento y del Presidente y vicepresidentes de la república define la manera en que funcionará el principio de separación de funciones, también llamado de división de poderes, entre ambos órganos del Estado.

A partir del momento en que concluye el acto electoral la suma de nuestras preferencias individuales genera un sistema de relaciones complejas al interior del Congreso entre mayorías y minorías, así como otro entre el Congreso y el gobierno. La concreción de la voluntad popular en las elecciones generales define si como resultado de la votación habrá un partido con mayoría absoluta suficiente en el Congreso para realizar reformas importantes, o si contaremos con un Congreso fragmentado sin mayorías partidarias claras que requerirán de compromisos, alianzas y transacciones para llegar a acuerdos críticos que, de acuerdo a la Constitución y a las leyes vigentes exigen un número altamente calificado de votos.

148 El resultado electoral también define el tipo de relación que existirá entre el

Congreso y el gobierno, porque los actos estatales exigen la concurrencia de voluntades entre ambos órganos en diversidad de asuntos cruciales. Las elecciones definen, por eso, si el gobierno tendrá o no mayoría holgada en el Congreso, o si tendrá que realizar esfuerzos especiales e intensos para generar mayorías que lo respalden en las políticas públicas que forman parte del programa de gobierno que impulse.

En nuestro régimen político el principio de separación de poderes exige la coordinación y algún nivel de integración entre el gobierno y el parlamento. Si el gobierno no tiene mayoría propia en el Congreso estará obligado a construirla, a gestionarla y a cultivarla, ya sea por la integridad del período constitucional, o de manera volátil según la diversidad de temas respecto de los cuales se manifieste la exigencia de coordinación. La ausencia de mayoría propia del gobierno en el parlamento supone, por lo tanto, un enorme desgaste político y el abono de cuotas de concesión y de transacción entre las fuerzas políticas con flexibilidad suficiente como para convenir en el apoyo de los programas y de la acción política del gobierno.

Si el voto final del electorado le niega, por lo tanto, mayoría propia y holgada al gobierno en el parlamento, eso significa también que el resultado del voto ha decidido que existan niveles importantes de oposición y grados más o menos intensos de control de la acción del gobierno. Cuanto más presencia tengan grupos opositores de signo radical la dificultad del gobierno será mayor y también más difícil, si no infructuoso, el proceso de construcción de mayorías favorables para desarrollar las políticas públicas cuyo anuncio se dio durante la campaña electoral.

Inversamente, por otro lado, si el resultado de las elecciones le da al gobierno una mayoría amplia en el Congreso, el costo y desgaste del gobierno es menor en relación con los esfuerzos que debe realizar para contar con mayorías que le permita llevar adelante su programa de gobierno. El gobierno ya no