EL SECTOR INFORMAL Y SU IMPACTO EN LA ECONOMÍA NACIONAL
Licenciado Oscar Rolando Montenegro Molina
TRABAJO DE GRADUACIÓN PRESENTADO POR:
Licenciado Oscar Rolando Montenegro Molina PREVIO A OPTAR AL GRADO ACADÉMICO DE MAGISTER ARTIUM EN DERECHO MERCANTIL
Directora de Maestrías
Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales M.A. Mirna Lubet Valenzuela Rivera
Consejero de Tésis
M.A. Wilber Estuardo Castellanos Venegas
REGLAMENTO DE TESIS “Artículo 8º. RESPONSABILIDAD.
Solamente el autor es responsable de los conceptos expresados en el trabajo de tesis. Su aprobación en manera alguna implica responsabilidad para la Universidad.”
CAPÍTULO I ... 2
1.1. El Sector de la Economía Formal. ... 2
1.2. El Sector Informal, Antecedentes Históricos. ... 8
1.3. Características del Sector de la Economía Informal. ... 10
1.4. El Sector Informal en Guatemala. ... 11
1.5. Economía Sumergida. ... 13
1.6. Renta Nacional. ... 15
1.7. Demanda Agregada. ... 15
1.8. Producto Interno Bruto. ... 16
1.9. Países en Desarrollo y Economías Emergentes. ... 16
CAPÍTULO II ... 18
2.1. Política Fiscal en Guatemala. ... 18
2.2. . ... 22
2.3. El Desarrollo Humano como Factor de la Política Fiscal. ... 23
2.4. Los Impuestos y la Carga Tributaria. ... 24
2.5. Los Impuestos y la Equidad Social. ... 26
2.6. . ... 27
2.7. La corrupción ... 27
2.8. Meta de Recaudación, sus Efectos y su Destino. ... 29
2.9. La Evasión y la Elusión Fiscal en Guatemala. ... 30
2.9.1. Evasión Fiscal. ... 30
2.9.2. La Elusión Fiscal. ... 31
2.9.3. Ejemplo de Evasión Fiscal. ... 31
2.9.4. Ejemplo de Elusión Fiscal. ... 32
2.9.5. Efectos de la evasión y la elusión fiscal. ... 33
2.10. Impacto Fiscal del Sector Informal. ... 33
3.2. La Realidad Social de Guatemala. ... 36
3.3. El Sector Informal en América Latina y el Caribe. ... 38
3.4. El Costo del Sector Informal. ... 39
3.5. Causas de la informalidad... 40
CAPÍTULO IV ... 42
4.1. El Derecho Mercantil en el Sector Informal... 42
4.2. Las Sociedades Mercantiles Serán el Elemento Formal. ... 44
4.3. El Nacimiento del Mercado Informal. ... 45
CONCLUSIONES ... 47
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS... 51
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donde la distribución de la riqueza no es equitativa, se ve inmersa en la necesidad de encontrar soluciones para los sectores con mayor necesidad económica, como lo es el sector de la economía informal, el que constituye un porcentaje representativo de la economía nacional, este apareja distintos factores económicos y sociales que lo convierten en un fenómeno de rescate al sistema de mercados abiertos, que abren la puerta a nuevas problemáticas como la recaudación fiscal, la estabilidad del sistema financiero, la generalización de la pobreza y las diferencias entre géneros, toda vez que este emplea en un excedente del 50% a mujeres, quienes son el motor principal de dicho fenómeno económico.
El mercado Guatemalteco se ve inmerso en un modelo económico híbrido que al estar colapsado y con un impacto en las clases sociales necesitadas de una solución efectiva, versátil, rápido, sano aunque también promueve evasión de tributos, viola derechos arancelarios, derechos de propiedad intelectual, licencias sanitarias, competencia desleal, etc.
En tal sentido el aporte de la presente investigación pretende mostrar una perspectiva realista y fría del impacto económico, el cual afecta a los sectores que no pertenecen a este mercado. También será importante mostrar como los principios del Derecho Mercantil no siempre pueden ser utilizados como los concibe la ley en sus considerandos puesto que cada sector económico, social y geográfico va adaptándose al entorno geográfico, social, racial y político.
El desarrollo del presente trabajo se divide en cuatro capítulos más las conclusiones del caso, siendo el primero de ellos la definición del sector formal y el sector informal, sus antecedentes, como operan estos en Guatemala, como afecta esto a la renta nacional y a la demanda agregada, su incidencia en el Producto Interno Bruto, así como su relación con las economías emergentes de Latinoamérica.
El segundo capítulo trata de la política fiscal, su impacto en la economía nacional y cuál es el objeto de la misma, de ahí el nacimiento del problema de la economía informal que repercute directamente en la meta de recaudación, y el nacimiento de los tipos penales de la defraudación tributaria, caso especial de defraudación tributaria, dentro de sus vehículos de uso que son la evasión y la elusión fiscal. Siendo todo lo anterior el escenario para el nacimiento del sector informal, por lo que su medición de impacto es observada. El tercer capítulo habla de la realidad social en Guatemala, del sector informal en América Latina y el Caribe, cuales son las causas de la existencia del sector informal y cuál es su costo. El cuarto y último capítulo expone desde el punto de vista del Derecho Mercantil en el sector informal, el cual a pesar de ser una actividad social en el límite de la ley, tiene estructuras perfectamente establecidas y sólidas para su creación, normatividad, ética, distribución, así como otros principios filosóficos de dicha parte del derecho.
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El máximo exponente de la economía postmoderna, que plantea la problemática del sector de la economía formal, desde el punto de vista liberalista, sin duda es Friedrich August Von Hayek1 quien al respecto expone que todas aquellas actividades basadas en la producción de bienes y servicios empleados en la demanda y consumo para su uso, produciendo un intercambio y generación de dinero, reguladas por el Estado quien por medio de sus leyes, resultan ser lo que conocemos como la economía formal, ya que el estado se abastece del tributo del ciudadano, permitiendo la apertura de mercados dentro de un ordenamiento fiscal que deja al ente regulador una utilidad traducida en recaudación tributaria. El mercado formal tiene una doble función social: por una lado permite que los ciudadanos intercambien bienes y servicios, y por el otro tiene un componente de interés para el Estado que no produce riqueza por sí, sino que depende de los tributos para prestar los servicios propios.
Lo anterior obliga al estudio y análisis de los elementos determinantes del sector económicotales como los bienes de consumo, los aranceles, el comercio internacional, desarrollo económico, devaluación, inflación, economía de enclave, infraestructura, entre otros.
Bienes de Consumo: Cualquier mercancía que se produce en un país o se importa de otro para ser comercializada en el propio país para satisfacer una necesidad del consumidor es un bien de consumo. Entre los bienes de consumo podemos mencionar los alimentos, la bebida, habitación, mobiliario, ornato, servicios personales, etc; como lo decía Friedrich Von Wieser.2
Por tanto cualquier mercancía que satisface una necesidad del público consumidor será un bien de consumo. Cabe diferenciar este tipo de bienes de aquellos que son bienes de producción o de capital que se utilizan para crear o producir otro tipo de bienes, pero que no sirven para satisfacer una necesidad inmediata del consumidor.
Alguno de los bienes de consumo se importan por estar disponibles fuera del territorio nacional, por lo que deben pagar aranceles o impuestos al momento de su internación en el país destino. Los aranceles o impuestos de importación varían de país en país y pueden llegar a ser muy específicos.
Los aranceles constituyen un impuesto de internación, también son considerados derechos de aduana y se pagan según la unidad de peso, volumen, valor de los bienes, costo de flete y seguro. En la actualidad se utiliza el valor CIF (Cost, Insurance, Freight – Costo, Seguro y Flete) para calcular el valor de las mercancías y sobre este valor se aplican
1 Von Hayek, Friedrich August. Fundamentos de la Libertad. 7ma. Edición. Unión Editorial. España, 2006. 2Natural value (1889) Augustus M. Kelley Publishers, 1967.
los aranceles.
La relevancia de los aranceles al hablar de bienes de consumo, es por el impacto que estos tienen en el precio final para el consumidor. Es obvio pensar que los aranceles aumentan el costo de los bienes importados.
Si bien es cierto que con la globalización, los tratados de libre comercio y los acuerdos de asociación entre los distintos países y regiones las tasas arancelarias han bajado considerablemente, no se vislumbra que vayan a desaparecer en su totalidad y habrá que considerarse también las barreras no arancelarias que acrecentan el precio de los bienes de consumo.
Obligatoriamente al detallar cual es el origen de las mercaderías y su tránsito por distintos países, surge la necesidad de regular el comercio entre particulares y orden público internacional, para lo cual se define el Comercio internacional, el que es el Intercambio de bienes o servicios entre personas de distintos países. La diferencia esencial entre el comercio dentro de las fronteras nacionales y el comercio internacional es que este último se efectúa utilizando monedas diferentes y está sujeto a regulaciones adicionales que imponen los gobiernos: aranceles, cuotas y otras barreras aduaneras, sumidos todos en el desarrollo económico, que resulta ser el proceso de crecimiento mediante el cual los países incrementan los ingresos per cápita y se convierten en industrializados; también se refiere a la rama de la economía que estudia este proceso.
El comercio internacional de por sí comprende una disciplina aparte. Desde épocas remotas las personas han intercambiado bienes y servicios. El intercambio de bienes tiene su origen en las sociedades primitivas desde la época de la caza. Sin embargo el ser humano ha explorado siempre más allá de sus fronteras. Hoy en día el mercado ya no es algo local: existe el intercambio a nivel de países, regiones y bloques. Somos testigos del CAFTA-DR (Central American Free TradeAgreement / DominicanRepublic), del AdA (Acuerdo de Asociación de Centroamérica con la Unión Europea), solo para mencionar la creación de algunos mercados globales.
La relaciones que se dan al nivel del comercio internacional y por ende aduanas, enmarcan creaciones de leyes, reglamentos y normativas específicas para regular aspectos jurídicos, administrativos, financieros, impositivos y sanitarios, entre otros. El Comercio Internacional facilita el tráfico de bienes y servicios en todo el mundo. Hoy en día los consumidores tiene abiertas las opciones de compra, la variedad es ilimitada, cada día se tienen más y más opciones disponibles.
En sí el comercio contribuye al desarrollo y prosperidad de las naciones. Es innegable que el mercado tiene efectos positivos con los que todos ganan: los consumidores satisfacen sus necesidades, se crean empleos, se mejoran las condiciones laborales, sube el nivel de vida de la población. A través del intercambio se estimula la producción, se atrae inversión
lo que redunda en el ingreso de divisas para acceder a mercados fuera del país o la región. El comercio es vital y esencial dentro del desarrollo de cualquier país. La importancia del comercio internacional ya no solo es económica, también tiene una importancia social, política y cultural. Cada vez los ciudadanos se percatan que ningún país está solo o es completamente independiente. La producción, la comercialización, el mercadeo, las finanzas, la energía, los combustibles, etc.; todo está relacionado. La incidencia en uno de los factores necesariamente afectará a los otros.
No se puede hablar de comercio sin considerar el tema de la moneda. La moneda como cualquier otro bien está sujeta a la oferta y la demanda. Todos los países deben luchar por mantener la estabilidad de sus monedas para no impactar negativamente en sectores que se contraponen respecto de la devaluación o valuación de cualquier moneda: el sector importador y el sector exportador. La devaluación abarata las exportaciones de un país porque los extranjeros están dispuestos a pagar menos por los bienes de exportación; por otro lado encarece las importaciones: porque se necesita más dinero nacional para poder comprar bienes del extranjero.
Mantener la balanza de pagos equilibrada es esencial en cualquier mercado, nacional o regional. En Guatemala el tipo de cambio es regulado por las intervenciones en el mercado de divisas que hace el Banco de Guatemala para prevenir una devaluación del Quetzal evitando así crisis abruptas que castigarían a los sectores productivos del país. Según Rodrigo Borja en su Enciclopedia de la Política3, la devaluación es la disminución del valor oficial de una moneda por decisión de la autoridad pública. Significa un cambio en el valor de la moneda en relación con otras monedas de referencia. Por ejemplo la paridad del quetzal respecto del dólar, o la paridad del dólar respecto del euro. La disminución de una moneda respecto de otra en la paridad cambiaria es lo que conocemos como devaluación.
Al devaluarse una moneda se pierde capacidad adquisitiva. Los bienes suben de precio porque se necesitan más de la misma moneda para comprar los bienes de consumo o pagar por los servicios.
Según el autor mencionado citado pueden observarse beneficios de la devaluación por que aumentan las exportaciones, lo cual resulta obvio por que los productores prefieren vender hacia afuera para obtener las divisas que tienen un mayor valor en el mercado local. Pero al mismo tiempo se encaren las importaciones como se ha dicho antes, ya que se requiere más cantidad de moneda para poder hacer compras del exterior.
En los mercados financieros actuales la devaluación es una herramienta de la banca
3Borja, Rodrigo. Enciclopedia de la política. Tomo I. A - G, Tomo II. H – Z. Fondo de Cultura Económica. 4ta. Edición. México, 2012.
central. Muchas veces se usa como una medida económica para lograr un equilibrio en la balanza de pagos alentando las exportaciones y desalentando las importaciones. Sin embargo también existe la desvalorización de la moneda en la que no interviene la autoridad bancaria central sino que sucede por causas no deseadas en las que se deprecia la moneda de hecho.
Contrario a la devaluación está la revaluación. Esta se puede dar también por manipulación de la banca central como una herramienta económica. Mediante ella se eleva el valor de la moneda disminuyendo la disponibilidad de reservas monetarias internacionales para aumentar el valor de la propia moneda.
Entre los elementos a considerar se mencionó la economía de enclave. Este tipo de economías artificiales tiene cierta formalidad por tratarse de constructos jurídicos a los que la autoridad central típicamente ofrece protección e incentivos para que a largo plazo traigan beneficios para ciertos sectores de la población. Sin embargo la formalidad es relativa ya que de una u otra forma están desligadas del sector productivo. Originalmente existían diferente tipos de enclaves como los mineros, agrícolas, petroleros, plantaciones, etc. Los enclaves típicamente son regiones en las que se privilegia el tratamiento impositivo, se relajan los controles laborales, y la producción propia del país no aumenta porque se hace uso intensivo de insumos para transformarlos y luego exportarlos a países desarrollados.
Corresponde ahora definir que es la inflación. Esta está de una forma ligada a la pérdida del poder adquisitivo y devaluación de la moneda. En sí la inflación es un aumento generalizado de precios. El dinero pierde valor y los bienes y servicios son más caros. Cuando existe más masa monetaria (dinero circulando en la economía) que la oferta de viene y servicios estos tienden a subir de precio.
Para Luis Eduardo Arango4 la inflación resulta ser el alza constante de los precios de los bienes y servicios que se expenden en el mercado de un país. La cual determina que el dinero disminuya, frente a ellos, su poder adquisitivo. Es constante porque año con año los precios suben, unos más que otros, pero la tendencia generalizada es hacia el alza. La inflación es un fenómeno global. La mayoría de los países lucha por que los precios de sus bienes y servicios no suban abruptamente para evitar erosión del tejido social. Se pueden distinguir tres tipos de inflación:
De la oferta De la demanda De costes
4 Arango, Luis Eduardo. Unidad 2 de la materia Finanzas Internacionales de la universidad ICESI de Colombia. Editorial Banco de la República de Colombia. Bogotá, mayo de 2013.
La inflación de la oferta se da cuando disminuye el suministro de bienes y servicios en el mercado. Algunas veces disminuye la producción en cantidades, otras porque disminuye la productividad. También puede darse porque disminuye la oferta de bienes en el mercado local debido a la exportación de los mismos porque en el extranjero se pagan mejor.
Se habla de inflación de la demanda porque existe un mayor número de personas buscando adquirir los mismos bienes. Esto trae como resultado que los precios suban ya que la oferta de bienes disponibles en el mercado no se da abasto para satisfacer aquellas necesidades que los consumidores buscan satisfacer.
Para controlar la inflación existe la tentación de crear dinero. La creación de dinero en principio lo hacen las autoridades monetarias y en segundo lugar los bancos. La moneda como se ha dicho antes es un bien y como tal también debe tener un equilibro, toda vez que si existe mayor cantidad de dinero disponible, los precios de los bienes tienden a subir, mientras que si existe poca disponibilidad de la moneda, se da el fenómeno de la deflación que también afecta el ciclo productivo porque abarata los bienes y eso desincentiva la producción.
La tercera inflación, la inflación de costes está relacionada con el aumento en los precios de las materias primas, en el aumento indiscriminado de los salarios de los trabajadores, en el aumento de los impuestos, en la subida del precio del dinero, en el alza del tipo de interés bancario, entre otras causas que afectan directamente a la producción.
Cuando encarece la producción de los bienes, se da como corolario que se incremente el precio de los bienes de consumo. Esto porque el aumento de los factores de la producción crea un efecto en cadena que a la larga impacta en el precio final del consumidor. Si los costos aumentan para una empresa, estos son trasladados a la siguiente y a la siguiente hasta llegar al consumidor.
Sea cual fuere el tipo de inflación siempre afecta, no solo al consumidor final, sino también afecta el ciclo de la producción ya que independientemente del sujeto afectado, disminuye el valor del dinero. Esto implica que cada uno tratará de subir los precios de los servicios que presta o los bienes que comercializa, lo cual a la larga crea aún más problemas de inflación. El mayor afectado siempre está al margen, aquel que ya no puede trasladar el precio a nadie y debe soportar los estragos de la inflación.
Quienes tienen un sueldo fijo, dependen de una pensión o reciben asistencia estatal son quienes más sufren ante la inflación. La clase media también se ve afectada directamente porque generalmente se vive con lo que se tiene y es poco el margen para inversiones, estas inversiones también sufren por una alzada de los precios y por la disminución del valor de la moneda. En general se dice que la inflación es un impuesto a la pobreza. Las causas de la inflación son muchas y muy variadas. Una vez inician a surtir efectos es
difícil combatir las causas, particularmente aquellas que son ajenas al país afectado. Como por ejemplo sucede con el precio del petróleo.
Existen otras causas que tiene que ver con el clima de negocios, la especulación, las políticas de impuestos, la seguridad, y otros factores que inciden directamente en la producción. Factores psicológicos también pueden iniciar una espiral inflacionaria cmo sucede con el pánico financiero, alarmas de terrorismo, restricción al libre intercambio de divisas, la guerra, epidemias y otro sin fin de causas que pueden crear situaciones fuera de control.
Una vez iniciada una crisis de inflación ocurre el fenómeno del auto impulso. Es como una avalancha: la inflación se autoalimenta. Ante el aumento de precios, suben los costos y los bienes de consumo se encarecen, lo cual requiere que se aumenten los salarios; al aumentarse los salarios y haber más dinero disponible regularmente se aumentan los precios nuevamente. Este espiral puede crear una hiperinflación como se ha visto en las últimas décadas en Argentina, Nicaragua y más recientemente en Venezuela.
Cuando se da la hiperinflación el Estado pierde el control de la economía. El dinero local deja de ser atractivo y casi todo el mundo busca divisas más fuertes. El gobierno reacciona regulando el mercado de divisas lo que las hace más escasas, lo que viene a devaluar la propia moneda aún más; es la de nunca acabar. Las personas quieren desprenderse rápidamente del dinero barato comprando bienes, lo cual crea una escases de bienes y nuevamente un aumento del precio. Se presenta un panorama dantesco pero no está alejado de la realidad. Venezuela es un buen ejemplo del descontrol de la inflación, la escases de bienes, el aumento generalizado de precios y la escases de divisas.
Desde el punto de vista keynesiano, la inflación es el precio que hay que pagar para evitar otros males que pueden ser aún peores como la falta de demanda, el desempleo, pérdida de productividad y la recesión.
Los gobiernos tienen una responsabilidad por mantener ese delicado equilibrio de la balanza de pagos, tanto para los exportadores como los importadores. Mantener niveles “sanos” de inflación que permitan el crecimiento de la economía y estar atentos ante los fenómenos que pueden disparar un desequilibrio del que no puedan recuperarse.
Finalmente vale la pena considerar el elemento de la infraestructura. La infraestructura es clave en el desarrollo y progreso de un país. No se trata solamente de carreteras y medios de transporte. La infraestructura también comprende las comunicaciones, servicios básicos como energía, agua potable, telecomunicaciones, seguridad, aduanas, etc.
Los elementos descritos forman parte de lo que se considera un mercado abierto, un mercado informado. En una economía abierta se incentiva una economía formal en donde los ciudadanos conocen las reglas del mercado y sus obligaciones para con el Estado a través de la formalidad y los tributos. Cada elemento descrito sirve como un factor de
medición y auxilia en la toma de decisiones para mantener el sistema sano y funcional. Por otro lado existe una economía que no es abierta, pero que está allí. Una economía en donde no opera la formalidad, no hay registro, operaciones contables y en algunos casos llega a ser ilícita, no tanto por los bienes que se comercializan sino por el contrabando, la piratería, falta de controles sanitarios y otras situaciones que no ofrecen seguridad al consumidor final. Esta es la economía informal.
1.2. El Sector Informal, Antecedentes Históricos.
Para Eduardo Galeano5“El término del sector informal en el ámbito de estudios del trabajo se ha popularizado, es usado como sinónimo de trabajador pobre, trabajador que no tiene contrato, que no tiene seguridad pública, o que no cuenta con prestaciones, el concepto que ha tenido aceptación es como el conjunto de trabajadores que no tiene seguridad social. Los vendedores ambulantes, los trabajadores a domicilio, los vendedores en la vía pública son identificados como miembros de este sector”.
Keith Hart 6 realizó un estudio en Ghana e introduce el concepto de dos tipos de ingreso: el formal y el informal. La diferencia según Hart radica la forma de adquirir el sustento. Por un lado están los asalariados en el sector formal y por el otro en el sector informal ubica a aquellos que procuran sus propios ingresos, es decir trabajan por cuenta propia. No se trata solamente de una categorización académica. A nivel de Estados, la Banca, las Organizaciones no gubernamentales, y la población en general empiezan a estudiar el fenómeno de la informalidad. Estos sectores entran en cuenta que existen actividades económicas que no pueden incorporarse dentro del concepto de una economía capitalista y que se alejan del concepto tradicional de la economía.
Ana Luz Ramos y Roberto Gómez, en su estudio sobre la economía informal en la Revista Académica de Economía resaltan que: “La Organización Internacional del Trabajo (OIT) en su elaboración de un estudio sobre el empleo en Kenia le añade atributos como: “facilidad de entrada, propiedad familiar de las empresas, escala de operación pequeña, tecnología adaptada e intensiva en fuerza de trabajo, destrezas adquiridas fuera del sistema educativo formal, mercados no regulados y competitivos.
En la decimoquinta Conferencia Internacional de Estadígrafos del Trabajo celebrada en 1993, la OIT, llego a una propuesta de definición operativa de sector informal, esta definición incluye a las unidades económicas de los trabajadores por cuenta propia quienes usan fuerza de trabajo familiar, y a las unidades de tamaño relativo pequeño, que utilizan trabajo asalariado, se convino que el límite de tamaño de una unidad para ser
5Galeano, Eduardo. Las venas abiertas de América Latina. España Editores, S.A. 6ta. Reimpresión. Madrid, 2008.
considerada como parte del sector informal sería precisado en cada país.
En este documento se hace énfasis en la conveniencia de integrar a las actividades agropecuarias en la definición de sector informal de un país, siempre que existan los instrumentos estadísticos adecuados para llevar a cabo esta tarea.
Un hecho importante que se deriva de la definición es que el trabajo doméstico remunerado no se incluye como elemento de este sector, pero la OIT señala la decisión de incluir o no al trabajo doméstico remunerado como parte del sector dependerá del país.7 El artículo de Carlos Salas y Enrique Garza Toledo8 hace una crítica a las nociones más difundidas del sector informal, realizando una propuesta de abandonar la noción sector informal y su reemplazo con el estudio de las micro unidades.
Clara Jusidman9 incluye dentro del sector informal a:
a. “Trabajadores domésticos, sin tener en cuenta su situación en el empleo.
b. Los empleadores, asalariados y trabajadores a destajo en establecimientos con 5 o menos trabajadores, excepto en las ramas que se definen como formales y el trabajo doméstico.
c. Los trabajadores por su cuenta propia, que no tributan.”
Hart por su lado diferencia entre establecimientos informales y la informalidad en la escala individual:
a. “al nivel de establecimientos, incluye las unidades privadas registradas de sectores no agropecuarios, con 15 o menos personas ocupadas si se trata de actividades manufactureras, y 5 o menos personas en las otras actividades.
b. a escala individual, incluye a los trabajadores no remunerados, independientemente que sean familiares o no, y a los trabajadores asalariados que no tengan prestaciones sociales.”
Hart por su puesto se refiere a aquellas actividades que no están registradas ante las autoridades tributarias y mercantiles.
Encontramos otra clasificación en el trabajo de KathleenStaudt10:
a. “trabajadores asalariados que no están cubiertos por la seguridad social b. el trabajo ocasional como trabajador por cuenta propia
c. el trabajo en actividades de auto construcción de vivienda d. la compra de mercancías o servicios al otro lado de la frontera.”
7Ramos Soto y Gómez Brena: "¿Qué es la economía informal?" en Observatorio de la Economía Latinoamericana, Número 60, mayo 2006. en http://www.eumed.net/cursecon/ecolat/index.htm 8Teorias Sociales y Estudios del Trabajo: Nuevos Enfoques. Enrique de la Garza Toledo. Universidad Autónoma Metropolitana. 2006.
9Ensayo sobre Socioantropología de la desigualdad por Clara Jusidman, 5 de marzo de 2012. 10Managing Development, State, Society and International Contexts.Kathleen Staudt. Sage. 1991.
Por su parte LudgerPriess11 concluye que la mayoría de personas que hacen trabajo por su cuenta y que no tienen ningún tipo de afiliación gremial suelen estar en el sector informal. Dentro de las características del sector enumera las siguientes:
a. “Los individuos que buscan obtener un ingreso por vías legales y distintas al desempeño de una actividad económica y que caben en lo que se conoce como estrategias de supervivencia.
b. los trabajadores domésticos remunerados.
c. los trabajadores asalariados, esto es, trabajadores por cuenta propia o trabajadores familiares no remunerados.
d. los trabajadores asalariados que carecen de condiciones adecuadas de trabajo sea en términos de salario, contrato laboral o pago de prestaciones. e. los trabajadores que realizan alguna tarea en el marco de la
subcontratación con empresas típicamente capitalistas.
f. las microempresas, por lo general entendidas como unidades de producción con un número de trabajadores inferior a diez.
g. todos los establecimientos que no cumplen con alguna disposición legal relativa al ámbito laboral.
h. aquellas unidades que incumplen alguna regulación gubernamental, por ejemplo, el registro fiscal.”
A nivel general se deduce la falta de registro ante las autoridades tributarias o de hacienda como un elemento común en la doctrina al clasificar al sector informal. Es fácil comprender que las personas que trabajan por su cuenta, las microempresas, las trabajadoras domésticas en su mayoría, y los vendedores informales conforman un subregistro de la economía y que muchas veces no se toman en cuenta en los índices estadísticos, financieros y sociales por la dispersión que representan.
1.3. Características del Sector de la Economía Informal.
El sector informal sin embargo, a pesar que puede considerarse como un elemento de subregistro, tiene una presencia real en el mercado y por ende en la economía. Muchas veces se presenta como micro empresas con poco capital y que ofrecen servicios básicos o comercializan bienes de consumo inmediato.
Este sector muchas veces carece de tecnología apropiada, la que es escasa y otras nula. La mano de obra regularmente es poco calificada. Típicamente no comparecen ante las autoridades para registrarse como empresas. El propietario es su propio financista o se acude a la familia y amigos para financiar pequeñas aventuras económicas. Generalmente no se pagan rentas por que el negocio se establece en la propia vivienda, la de los
familiares e incluso en áreas públicas.
La misma informalidad no permite que se desarrollen relaciones de trabajo de largo plazo y la rotación es frecuente. Dado que no existe registro de ninguna naturaleza regularmente no se pagan tributos, no se contemplan las prestaciones de ley para los trabajadores y se prescinde del pago del servicio social.
Algunos ejemplos del sector informal saltan a la vista: venta de alimentos, vendedores ambulantes, puestos en la calle, mercados de artesanías, transporte no regulado, mercados cantonales, etc.
Aún dentro del mercado informal que no necesariamente es ilícito por naturaleza existe de forma subyacente un mercado que podría considerarse como “mercado negro” y en el que se encuentra la piratería, la venta de bienes contrabandeadoso de dudosa procedencia.
1.4. El Sector Informal en Guatemala.
En Guatemala como en la mayoría de países con amplios sectores informales quienes participan o conforman el sector son pequeños empresarios y micro empresarios localizados en áreas urbanas en sectores marginales y en áreas rurales con poca presencia del estado.
Las características generales de escasa mano de obra calificada, salarios debajo del mínimo nacional, producción artesanal, escasa o nula tecnología, sin registros contables o financieros son comunes también al sector informal guatemalteco.
Respecto del ámbito financiero y crediticio no cuentan con procesos administrativos y contables que permitan el acceso al sector financiero formal. Generalmente circulan su propio flujo de efectivo y sus ahorros son pocos ya que se utilizan principalmente para reinversión o gastos propios del empresario. Por tanto no tienen acceso a líneas de crédito de las entidades supervisadas por la Superintendencia de Bancos.
Según el Licenciado Edgar Búcaro “El sector informal en Guatemala está caracterizado por las microempresa y pequeñas empresas que contribuyen a la sobrevivencia de la población, ante los crecientes niveles de desempleo, resultado no sólo de la falta de dinamismo de la actividad económica sino de la existencia de un excedente permanente y estructural de fuerza de trabajo. Este excedente es generado por el rápido crecimiento demográfico y la falta de capacidad del sector formal para generar nuevas formas de empleo. Anualmente se incorporan al área laboral alrededor de 100,000 personas y sólo 24,000 son contratadas.
De acuerdo con algunos estudios, alrededor del 58% de estos negocios están localizados en las viviendas de los empresarios, bajo condiciones rudimentarias de salud, espacio y organización.
Un estudio reciente (Trejos, 2000) permitió establecer que en Guatemala existen 1,022,000 negocios que emplean a 1,639,000 trabajadores, los cuales representan el 44% de la población económicamente activa. De estas unidades, se determinó que 997,000 eran microempresas que daban trabajo a 1,469,000 trabajadores. El impacto en la economía del país es de consideración porque representan alrededor del 39% del Producto Interno Bruto de Guatemala.12
El estudio de Trejos que se basaba en datos de la década de los 90s, sigue siendo relevante hoy en día. En una de sus conclusiones establece que: “Los resultados encontrados señalan que el sector informal no agrícola representó hacia finales de los noventa el 32% del empleo total y el 54% del empleo no agrícola (1,3 millones de ocupados), los sectores de baja productividad, incluyendo la pequeña empresa, alcanzaron al 35% del empleo total y al 58% del empleo no agrícola (1,4 millones de ocupados). Finalmente, si el énfasis se centra en las MYPEs no agrícolas (incluyendo los estratos modernos y excluyendo al servicio doméstico), estas representaron el 39% del empleo total y el 66% del empleo no agrícola, para 1,6 millones de ocupados. Al interior de las MYPEs, los estratos de menor productividad, subsistencia y acumulación simple, se tornan en los más amplios, aglutinando el 60% del empleo en la producción en pequeña escala. Acorde con estos resultados, el autoempleo aparece como dominante, aportando el 61% de los trabajos dentro de las MYPES”13
Las cifras que detallan los dos autores citados anteriormente siguen siendo valederas actualmente. Particularmente si consideramos los datos del Instituto Nacional de Estadística de Guatemala. En efecto al analizar la siguiente tabla que tiene datos de los últimos doce años se pueden observar que estás cifras representan la realidad de Guatemala respecto del sector informal:
12Bucaro, Lic. Edgar; Crédito en los Mercados Informales y Programas de Microfinanzas: El caso de Génesis Empresarial – Guatemala; Proyecto Conjunto INDES – Programa Japón; Washington, D.C.; Fundación Génesis Empresarial;
13 Trejos Solórzano, J.D.; La Microempresa en Guatemala: Importancia y Características a finales de los noventa; Promicro/OIT Guatemala; 2000
Fuente: Instituto Nacional de Estadística. Tasa de Informalidad por características seleccionadas. http://ine.gob.gt/index.php/estadisticas/tema-indicadores
Se aprecia que en el sector informal opera un 65.8% de las personas. Este porcentaje a variado en los últimos dos años, siendo el año 2012 cuando se alcanzó el porcentaje más alto: 74.5%.
El gobierno de Guatemala sigue reportando entre un 60% y 65% de la economía dentro del sector informal.
1.5. Economía Sumergida.
La economía sumergida es un compuesto conformado por la economía informal propiamente dicha y la economía ilegal. La distinción entre ambas radica en que mientras la economía informal es aquella en la que se obvian las obligaciones registrales y legales, en la economía ilegal se comercializan bienes que provienen de actividades ilícitas.
Para algunos sectores la economía sumergida es defendida por considerarla consecuencia de una realidad en la que vive un sector importante de la población. Negarla no tiene sentido. De hecho, como es el caso de Guatemala, un porcentaje significativo de la población sobrevive de los ingresos de la economía informal. Es decir que de una u otra forma se da empleo a personas que difícilmente podrían acceder a la fuerza laboral que requiere la economía formal, permitiéndoles un cierto nivel productivo alejado de actividades ilícitas y que podrían poner en peligro el andamiaje social.
consideraciones sociales, más allá de la propia codicia, deseo de poder y explotación al sector marginal de la sociedad. En la economía ilegal no existen reglas de convivencia, generalmente se acude a la corrupción, el fraude y el contrabando.
¿Cómo separar en la economía sumergida lo informal de lo ilegal? Para quienes abogan por una elasticidad que no caiga en el ámbito penal se marca un inicio del deterioro del ordenamiento jurídico, ya que de una u otra forma se protege “al delincuente”, incentivando que se creen falsas expectativas en la contratación laboral que puede crear más caos social que el supuesto beneficio que podrían aportar.
Ninguna sociedad organizada pretende perpetuar la informalidad. A medida que las sociedades van desarrollándose, las personas tienen a moverse hacia la formalidad. En Guatemala la economía informal, debido al tamaño que juega en el mercado será difícil de erradicar sin no se crean escenarios creíbles y que otorguen beneficios para ingresar al mercado formal. De una u otra forma se sostiene en la economía informal un falso equilibrio entre la estabilidad laboral y el abaratamiento de las mercancías. Que sucederá cuando aquellos factores que no son controlables por las autoridades locales generen una inflación descontrolada y lleven a una hiperinflación. ¿Está la economía informal en condiciones de sufrir y aguantar una espiral inflacionaria? Debido a la poca existencia de ahorro, seguros y previsiones que sí existen en el mercado formal podría generarse un caos social de persistir en la informalidad.
El sector informal es visto de distintas formas según la perspectiva desde la que se analice: a) Sector capitalista
b) Sector de Izquierda c) Sector Neoliberal
Para el sector capitalista, los desplazados al no poder ingresar al sector formal crean sus propias oportunidades y por tanto son microemprendedores, generan su propia fuerza de trabajo y sus propios medios de acceso a capital.
Para el sector de la izquierda la economía informal es una consecuencia del capitalismo y se considera que los desplazados no son más que fuerzas de reserva que pueden ser explotadas en el momento que el sistema capitalista vaya creciendo. Para este sector la informalidad es una herramienta que hace permanecer en la pobreza a las personas. Para el sector neoliberal la economía informal es una consecuencia de los excesivos controles e intervención del estado que no permite que las personas produzcan y comercien libremente y sin obstáculos que desincentivan el desarrollo y el crecimiento de la economía.
Sin embargo está surgiendo una nueva teoría en el seno de organizaciones especializadas como la ONU y la OIT que consideran la economía informal como un mal necesario para
un mercado laboral segmentado. La economía informal permite acceso a medios de producción a personas que tiene poca capacitación, bajos niveles de escolaridad que ofrecen facilidad de acceso al mercado laboral.
1.6. Renta Nacional.
Para el Diccionario de Economía14, se entiende como Renta Nacional al ”valor monetario al conjunto de bienes y servicios producidos en un país durante un período de tiempo de un año”. En tal sentido la renta nacional resulta ser equivalente al producto nacional neto, el que es igual al producto interno bruto menos las amortizaciones o consumo de capital habido durante el año.
La Renta Nacional es en sí la cantidad total expresada en dinero de los bienes y servicios que se han producido o comercializado en todo el país durante un año específico. Para determinar este valor solo se toman en cuenta lo producido en ese año, no se incluye el valor de los bienes de capital o producción que sirven para el proceso de producción. La forma más común de hacer el cálculo es sumando todos los bienes y servicios que se han producido dentro de ese año, ante esto surge la pregunta ¿Porqué no se cuentan los bienes intermedios de la producción? La respuesta es sencilla: para evitar que se contabilicen dos veces, es decir se contabilizan en el momento de haber sido producidos por primera vez, pero una vez se ponen en funcionamiento ya no se vuelven a sumar. Este tipo de mediciones se hacen año con año de tal manera que permitan saber cómo se está moviendo la economía: está creciendo o disminuyendo. Los índices generados al medir la renta nacional también permiten conocer de qué manera se distribuyen los ingresos y cuál es la influencia o aporte por cada sector.
En el cálculo también se incluye lo que gasta el Estado para procurarse de bienes y servicios ya que esta masa monetaria también ingrese a la economía nacional. Lo que no se incluyen son las prestaciones por que están son previsiones que salen de fondos previamente adquiridos para tal función.
1.7. Demanda Agregada.
La demanda agregada consiste en la totalidad del gasto en consumo. No importa si se trata de gasto privado, público o inversión. La información que provee la demanda agregada es que tan relacionado está el nivel de precios y el nivel de gasto.
La demanda agregada se fundamente en ésta realidad: cuando sube el nivel de precios, los gastos tienen a bajar. Esto es porque para poder adquirir bienes que suben de precio se necesita de una mayor masa monetaria para poder comprarlos, por lo tanto se
disminuyen los ahorros y las inversiones. Por otro lado una subida en los precios hace que los productos sean menos atractivos para el mercado internacional por ser menos competitivos.
Por supuesto que para poder determinar si existe una demanda agregada en la economía debe tenerse información cierta sobre el mercado del dinero y también sobre el mercado de bienes y servicios, es decir precisa que ambos estén en equilibrio para poder estudiar la demanda agregada al mercado.
1.8. Producto Interno Bruto.
El Producto Interno Bruto sirve para medir la cantidad de bienes y servicios producidos en un territorio para un período determinado. Regularmente se mide cada tres meses para efectos comparativos y cada año.
Puede medirse por países, regiones o conglomerados de países. Es en sí que tanto ha producido el territorio que se mide.
1.9. Países en Desarrollo y Economías Emergentes.
En un país desarrollado los ciudadanos disfrutan de una vida libre, segura y saludable. No existe una convención internacional específica para llamar a un país desarrollado, subdesarrollado o en vías de desarrollo. Estos son más bien términos que utilizan con fines estadísticos y no expresan un juicio sobre la población o el comercio de ningún país. Para efectos prácticos y comparativos algunos países como Estados Unidos, Canadá, Japón, Israel, Australia, Nueva Zelanda y buena parte de Europa son considerados como países desarrollados.
Aun cuando se considera la clasificación de los ingresos de las personas en los diferentes países, estos ingresos no necesariamente implican un cierto nivel de desarrollo. Claro que para efectos de comparación si arrojan cierta luz sobre el poder adquisitivo en general, pero también se debe considerar que como se ha dicho a lo largo del presente trabajo de investigación que a mayor poder adquisitivo los precios tienden a subir. Por lo que si bien es cierto que se gana más, también se gasta más.
Para efectos de estudio se consideran economías emergentes aquellas que han ido creando un mayor Producto Interno Bruto notorio respecto de su historial productivo. El crecimiento del PIB si tiene un valor agregado para el conjunto demográfico de un país ya que más personas se benefician con el incremento de la producción y los ingresos también crecen para los que ya eran parte de la economía formal e informal. Este rápido crecimiento de la economía tiene como consecuencia que crezca la urbanización y que las personas migren del área rural a los centros urbanos, lo que a su vez hace crecer la
demanda de bienes y servicios.
Es innegable que en países poco productivos, es decir con un PIB relativamente bajo, los beneficios del desarrollo tiene un impacto directo en sus ciudadanos que tienen acceso a mejores niveles de vida.
La riqueza no existe por sí misma, es el resultado de la producción. Por mala que se vea la situación de ciertos países o regiones el futuro es prometedor. La economía mundial no ha dejado de crecer a pesar de las crisis. La población mundial se ha duplicado varias veces desde los principios de la humanidad y seguimos produciendo más y mejores bienes que facilitan la vida y nos permiten disponer de más tiempo para actividades sociales. El panorama es alentador.
Países como Brasil, Rusia, India y China (conocidos como los países BRIC) que durante años han tenido poblaciones sumidas en la pobreza han encontrado en la productividad desarrollo para grandes segmentos de la población. En los últimos cuarenta años han sacado a más personas de la pobreza con medidas que fomentan la producción de lo que se ha hecho en los últimos 500 años.
18 2.1. Política Fiscal en Guatemala.
La política fiscal en Guatemala de por sí es compleja. Cada gobierno nuevo trae nuevas propuestas y ajustes que crean inestabilidad en los mercados. No existen planes a largo plazo, aunque a mediados de los años ochenta, cuando se instaura el régimen democrático ha habido más estabilidad por el lado fiscal. Se han hecho cambios importantes, pero se ha mantenido la estabilidad.
Para Paul Samuelson, “la política fiscal resulta ser una rama de la política económica que configura el presupuesto del Estado, y sus componentes, el gasto público y los impuestos, como variables de control para asegurar y mantener la estabilidad económica, amortiguando las variaciones de los ciclos económicos, y contribuyendo a mantener una economía creciente, de pleno empleo y sin inflación alta.”15
La política fiscal como se observa tiene un propósito: mantener la estabilidad, evitando sobresaltos en las variables del mercado que permitan controlar la inflación y a la vez que estimulen el progreso de la economía. Las medidas de política fiscal tiene un efecto directo en los medios de producción, la disponibilidad de plazas de trabajo y por supuesto en el precio de los bienes de consumo.
Sintetizando a John Maynard Keynes16se pueden definir tres funciones básicas de la intervención estatal en la economía:
Asignación de recursos Función redistributiva Función estabilizadora
En su actividad de asignación de recursos es Estado proporciona bienes que regularmente el mercado no brinda de forma adecuada o de beneficio general como la carreteras, aeropuertos, puertos, seguridad, justicia y otras funciones básicas.
A través de la función redistributiva el Estado trata de compensar la diferencia creada por el mercado, las oportunidades, y la educación distribuyendo la riqueza para lograr una mayor equidad social.
Es en la función estabilizadora en donde encontramos la aplicación de la política fiscal ya que el Estado manipula la política fiscal para lograr estabilidad. Esta estabilidad pretende que no existan desequilibrios y que tanto los precios (inflación) como la oferta laboral (desempleo) se mantengan dentro de los márgenes aceptables o manejables.
15Samuelson, Paul S.; Nordhaus William D. Macroeconomía.McGraw-Hill. 161936 The General Theory of Employment, Interest and Money
Keynes promueve una política fiscal expansiva que a la larga estimule el crecimiento de la demanda agregada, cuando la economía se estanca. Entre los remedios que propone para estimular la economía están:
1. “Aumentar el gasto público, para aumentar la producción y reducir el desempleo. 2. Bajar los impuestos, para aumentar la renta disponible de las personas físicas, lo
que provocará un mayor consumo y una mayor inversión de las empresas, en conclusión, un desplazamiento de la demanda agregada en sentido expansivo. De esta forma, al haber mayor gasto público, y menores impuestos, el presupuesto del Estado, genera el déficit. Después se puede decir que favorece el gasto fiscal en el impuesto presupuestario.”
Por otro lado propone una política restrictiva cuando lo que se pretende es detener el aumento de la demanda agregada. Esto sucede cuando la inflación es desmedida y el Estado necesita frenarla. Para lograrlo propone:
1. “Reducir el gasto público, para bajar la demanda agregada y por tanto la producción.
2. Subir los impuestos, para que los ciudadanos tengan una renta menor y en consecuencia disminuyan su consumo y así la demanda agregada se desplaza hacia la izquierda. De esta forma, al disminuir el gasto público, y aumentar los impuestos, el presupuesto del Estado, tiende a generar un superávit o disminuir el déficit.”
La política fiscal también puede tener efectos en el factor empleo de un país. Los Estados deben ser responsables al establecer políticas que puedan incentivar o desincentivar la fuerza laboral.
Cuando un Estado crea sistemas de prestaciones para soportar el desempleo, apoya por un lado a la población que se queda sin trabajo temporalmente; pero esto también puede tener el efecto de incentivar que más personas vayan al paro por más tiempo retirando del flujo productivo capital humano, que es el precisamente lo que la política debería evitar.
El sistema público de pensiones puede también afectar la disponibilidad de mano de obra calificada. Cuando existen incentivos para jubilaciones tempranas como sucede en los trabajos del sector público se desincentiva la constante capacitación y se da el acomodo en los puestos, ya que es común que se realizan pactos de inamovilidad que sobreviven a los distintos gobiernos y estacan la prestación de servicios por parte del Estado.
Este efecto también se observa en el sector privado en el que se busca reducir las obligaciones patronales rotando a las personas de mayor edad y contratando constantemente una fuerza laboral joven. Se pierde así la experiencia en busca de evitar la penalización que supone un sistema rígido de prestaciones en las que el patrono soporta
la mayor parte de la carga.
El Banco Central Europeo afirma que “las políticas orientadas al mercado de trabajo, si se diseñan y ponen en práctica adecuadamente, pueden estimular la oferta y la demanda de factor trabajo y, por consiguiente, la tasa de ocupación. Los programas de formación pueden ayudar a mantener y mejorar los conocimientos profesionales, reduciendo los desajustes entre oferta y demanda y el deterioro del capital humano entre los desempleados de larga duración. Otro desafío que se plantea es la reintegración de los grupos difíciles de emplear, como los trabajadores poco cualificados, los parados de larga duración o los trabajadores de más edad”17.
Durante las crisis económica mundial de finales de la primera década de los 2000 se discutió ampliamente el papel protagónico que deben tener los Estados en sus políticas fiscales para anticipar las crisis y prevenir desastres como los que ocurrieron en Estado Unidos, Europa, Japón, Argentina, Rusia y otros países que aún hoy en día sufren los efectos de no prever momentos difíciles y su falta de intervención a tiempo.
El Estado puede generar desarrollo o frenarlo aplicando políticas fiscales. El efecto positivo o negativo de la política fiscal no está en duda. Ejemplos de mala política fiscal saltan a la vista como el caso de Venezuela. Lo interesante radica en buscar la aplicación positiva de la política fiscal para promover el desarrollo. La transparencia del gasto público, la inversión en infraestructura, la capacitación del capital humano, la facilidad de acceso a las telecomunicaciones y el acceso al crédito son algunas de las herramientas que el Estado debe aprovechar para realizar un papel protagónico en el crecimiento del país. e tal aspecto surgen algunas interrogantes básicas sirven de punto de par da: en la historia reciente, aprovecha el Estado guatemalteco el potencial de la polí ca scal para fomentar el desarrollo humano podría hacer un mejor uso de la ges ón de los sistemas imposi vos, del gasto público y de la deuda para promover dicho desarrollo En un intento por responder tales interrogantes, se presenta la polí ca scal con sus fuentes de nanciamiento y sus usos potenciales en tres grandes áreas siendo estas el es mulo a la producción (gasto público), estabilización del ciclo económico (polí ca an cíclica) y redistribución de la riqueza (gasto social).
La Asociación ASIES informa que “en os oc entas como arte de un acuerdo con e ondo onetario nternaciona , se a rob un a uete de re ormas ue, a e onerar a sector a ro e ortador, introduc an e im uesto a a or a re ado (IVA) por un 10%, reducido osteriormente a on a e ada en de rimer obierno ci i e ecto democr camente, sur e e ro rama de eordenamiento con mico ocia , de corto plazo, que propuso fortalecer la estructura tributaria, racionalizar los incentivos fiscales, sistema ar normas de contro recaudaci n concienciar a os contribu entes sobre sus
ob i aciones tributarias dem s, en a ons tuci n o ca de a e b ica se ante un nuevo rol del Estado”18.
A nivel general en Centroamérica se adoptaron en los años ochenta y noventa las recomendaciones del Fondo Monetario Internacional y del Banco Mundial de reducir los aranceles y aumentar el Impuesto al Valor Agregado (IVA), recomendaciones que fueron respaldadas por la Agencia para el Desarrollo de los Estados Unidos (USAID) y que la mayoría de los gobiernos adoptó. Se suponía que la elasticidad del IVA que crece con el aumento de los precios compensaría las rebajas en el Impuesto sobre la Renta y la rebaja de los aranceles.
Sin embargo no se consideró el tamaño de la economía informal, objeto del presente trabajo de investigación. Dada la generalización de la economía informal en la región no logró superarse el objetivo de captar más del 13% del PIB en impuestos. Aún hoy en día se siguen experimentando fórmulas de política fiscal para lograr esos objetivos trazados hace ya más de dos décadas como destaca a continuación.
Iniciando la década de mil novecientos noventa en Guatemala se crea un impuesto “extraordinario” y se formula la creación de bonos del tesoro de emergencia para atender las crisis del momento. Este incremento soslayado de impuestos tuvo los efectos esperados: el gobierno contó con recursos frescos para gastar e inyectar moneda en la economía, pero restringió la inversión y generó inflación.
Luego al firmarse los acuerdos de Paz al final de esa década se reestructura nuevamente la política fiscal y se vuelve a incrementar el IVA. Esta vez se dispuso que el incremento se repartiría entre el gobierno central y las municipalidades para democratizar el ajuste. Es innegable que ahora las municipalidades podían atender mejor sus responsabilidades por la comunidad, sin embargo la falta de trasparencia en el uso de los recursos fomentó la corrupción y los beneficios fueron escasos y muy marcados en las municipalidades que sí han sabido aprovechar esta reforma para mejorar el desarrollo de las comunidades. Sin embargo tampoco se logra superar la meta del 12% del PIB. Se inicia entonces otro proceso de transformación de la matrícula fiscal y nace el movimiento del Pacto Fiscal en el año 2000. Este nuevo pacto contempla seis componentes.
“ orta ecimiento de a administraci n tributaria e combate a a e asi n e contrabando;
re isi n de ri i e ios, exenciones y exoneraciones fiscales; fortalecimiento de los ingresos tributarios;
aran as de cum imiento de sa ario m nimo en onas urbanas;
uesta en marc a de un ro rama de reac aci n econ mica socia , ara e es mu o de crecimiento e desarro o socia ; e
im ementaci n de un ro rama de asto b ico de junio de a junio de a o si uiente, con e objeto de conso idar e roceso de a , e desarro o socia a reac aci necon mica”.
No obstante que en el pacto fiscal se lograron acuerdos consensuados ente la cúpula empresarial representa por el CACIF, el Colectivo de Organizaciones Sociales, COS, y los representantes del Gobierno. El pacto nunca tomó forma. Primero porque el Ministro de Finanzas presentó su propio proyecto desatendiendo las instrucciones del Presidente de acoplarlo al Pacto Fiscal y luego porque una vez llegado al Congreso de la República se modificó tanto que en nada se parecía a lo pactado.
A inicios del nuevo siglo, en 2003, se retoma el Pacto Fiscal logrando cambios para el año 2004. Desaparece el Impuesto a las Empresas Mercantiles y Agropecuarias, pero es sustituido por el Impuesto Extraordinario y Temporal en apoyo a los Acuerdos de Paz. En la práctica obviamente el cambio solo fue de nombre. Por otro lado se buscó incrementar los ingresos del Impuesto Sobre la Renta.
Estos impuestos “temporales” desaparecen en una nueva reforma en 2008 y se crea el Impuesto de Solidaridad para sustituirlos.
Las últimas reformas fiscales en Guatemala se dan mediante los Decretos 4-2012 y 10-2012. Se formulan cambios a la ley del IVA y del ISR con el objetivo de aumentar la recaudación y lograr finalmente las propuestas de hace 25 años: lograr recaudar más del 13% del PIB en impuestos. Estas nuevas reformas entraron en vigencia a partir de 2013 y ya han sido modificadas por amparos interpuestos contra aspectos específicos de la ley que la Corte de Constitucionalidad ha suprimido de la legislación. Sus efectos aún no son determinantes, sin embargo se estima que nuevamente no se logrará la meta de recaudación y el Estado vuelve a los préstamos y bonos del tesoro para garantizarse liquidez.
2.2. Los Ámbitos de la Política Fiscal.
La política fiscal incide en casi todos los ámbitos de la economía: en el proceso productivo, de distribución, de infraestructura, del gasto público, de la banca y del comercio en general.
Bien utilizada y consensuada con los agentes económicos: productores, intermediarios y consumidores debería servir para sentar políticas de bienestar social asegurando importantes ingresos al erario nacional paralelamente con el crecimiento de la economía, que a la larga le permitiría al Estado la ansiada distribución equitativa de los ingresos en los programas de salud, educación, seguridad e infraestructura. La inversión en estos últimos rubros redundaría en mayor creación de riqueza a largo plazo y mejore ingresos para el estado.
Existen muchos países que han hecho este salto cualitativo en los últimos cincuenta años y que no eran muy diferentes a Guatemala. Vemos el caso de Corea del Sur, Singapur y otras naciones que optaron por la inversión social acompañada de políticas fiscales sanas y controlaron la corrupción.
2.3. El Desarrollo Humano como Factor de la Política Fiscal.
Los dos grandes objetivos de la política fiscal son: mantener el equilibrio de la economía de tal manera que promueva el crecimiento y asegurarse que el gasto público contribuya también al desarrollo económico. Para algunos autores el gasto público debe reducirse para que haya más inversión privada, sin embargo en los últimos años se ha demostrado que el gasto público puede generar y ayudar al crecimiento económico.
Para el Fondo Monetario Internacional19“e iste e idencia, inc u endo casos recientes osteriores a a crisis - , ue muestra ue e asto b ico uede enerar un e ecto mu icador sobre e crecimiento econ mico mediante e consumo a in ersi n, de a o o a sector ri ado n , e e abor dos estudios en donde rea i es maciones sobre e im acto de un incremento de asto b ico sobre e crecimiento conc u endo ue ara ue e es mu o sca ten a un e ecto osi o sobre e e em eo, as condiciones monetarias cambiarias deben ser estab es en res uesta a a e ansi n sca e ar umenta ue a o ca sca uede ser ir como mecanismo de estabi i aci n de os cambios econ micos, e itando as esca adas bruscas en os recios e desem eo a una tercera ers ec a, a o ca sca no s o uede ser ir de motor de crecimiento o con er rse en estabi i ador econ mico, sino también es ca a de contribuir con otros obje os de desarro o, como comba r a obre a, disminuir a e c usi n socia enerar una ma or i ua dad de o ortunidades os recursos de stado ara a ejecuci n de a o ca sca ro ienen de nanciamiento interno e terno ni e domés co, e stado se nancia tradiciona mente or medio de a ca taci n de im uestos co ocaci n de valores negociables; sin embargo, existen otros ingresos cuya importancia cambia entre países, como es el caso de os in resos no tributarios tasas, derec os, icencias os a ortes a a se uridad socia en conce to de co aciones enta de ac os b icos rentas de atrimonio trans erencias ue ueden ro enir de em resas b icas, entre otros. El financiamiento e terno ro iene de endeudamiento de réstamos, co ocaciones de a ores b icos en os mercados internaciona es trans erencias Todo este nanciamiento se cana i a or medio de resu uesto de a naci n ara a ejecuci n de asto blico”. Según el Fondo Monetario Internacional existen tres funciones del gasto público que ayudan al crecimiento económico:
Estímulo al crecimiento: se invierten recursos públicos para proyectos de infraestructura o se aumentan los gastos para generar más empleo e inyectar masa monetaria a la economía.
19Baldacci, E., Clements, B. y Gupta, S. (200 ). lizar la polí ca scal para es mular el crecimiento. Fondo Monetario Internacional.
Estabilización: porque al inyectar gasto a la economía se sufragan los efectos adversos para los más vulnerables particularmente se combate el desempleo y las fluctuaciones en los precios.
Redistribución: El Estado tiene la potestad de redireccionar el gasto para aquellas actividades en donde se necesita inyectar mayor dinamismo a la economía.
Por lo anterior se puede decir que la política fiscal propicia el desarrollo humano, pero ese desarrollo no es casual, a la larga se busca satisfacer los intereses que rigen al Estado: la estabilidad, el crecimiento y la creación de políticas públicas.
2.4. Los Impuestos y la Carga Tributaria.
El Estado por si mismo no produce riqueza, depende de otros ingresos para realizar su función. La mayoría de los ingresos del Estado se obtienen de la recaudación tributaria. Con los ingresos generados el Estado debe cumplir sus compromisos internos y externos. Para el Ministerio de Finanzas Públicas20 “al comparar respecto del PI , os in resos or im uestos directos mejoraron a ar r de a suscri ci n de acto sca en , manteniéndose a rededor de , a di erencia de os indirectos ue se acercan a ste resu tado est asociado a a baja ar ci aci n de os in resos no tributarios y de otros ingresos que provienen especialmente de fuentes alternativas, como la seguridad social y las rentas al patrimonio, alternativas de ingresos sostenibles, por lo que apuesta a fortalecer la recaudación tributaria.”
La baja recaudación tiene diversas causas, sin embargo se pueden destacar siete muy marcadas:
a) Altos niveles de evasión y elusión debido a la falta de cultura tributaria. La Superintendencia de Administración Tributaria ha hecho esfuerzos por promover la cultura tributaria en escuelas y colegios, pero la incidencia se desconoce por que el público objetivo aún no tributa, sin embargo se está educando a las futuras generaciones por lo que se espera una mayor cultura tributaria en el futuro. La evasión y la elusión están enmarcadas también en el elemento de estudio de este trabajo de investigación: la economía informal. En el sector informal no se reportan impuestos, la carga impositiva es inexistente y no se reporta al fisco. Esto merma los ingresos de hacienda y genera competencia desleal con aquellos comerciantes que si están inscritos y reportan al fisco; b) La debilidad institucional para recaudar tributos debido a la falta de instrumentos legales que le permiten a la administración garantizar el cumplimiento de las obligaciones tributarias, y por otro lado la corrupción debido a la misma debilidad institucional;
20Ministerio de inanzas Públicas (20 ). eforma iscal. ecursos adicionales para las unicipalidades, la Educación, la Salud, el Desarrollo Rural y la Seguridad.
