INSTITUTO POLITÉCNICO NACIONAL
ESCUELA SUPERIOR DE COMERCIO Y ADMINISTRACIÓN UNIDAD TEPEPAN
SEMINARIO
NORMAS DE INFORMACIÓN FINANCIERA COMPARADAS
TEMA
NORMAS DE INFORMACIÓN FINANCIERA EN EL SECTOR PÚBLICO
INFORME FINAL QUE PARA OBTENER EL TÍTULO DE CONTADOR PÚBLICO PRESENTAN:
ANTONIETA BAUTISTA SANTIAGO
HILDA BAUTISTA SANTIAGO FRANCISCO MARTÍNEZ HERNÁNDEZ
LUIS RUIZ VILLEGAS
CONDUCTOR DEL SEMINARIO C.P Y M.I. ALBERTO RIVERA JIMÉNEZ
México, D.F. Marzo de 2007.
AGRADECIMIENTOS
En primer lugar agradezco a Dios.
Por darme la bendición de vivir.
A mi E.S.C.A.
Porque en ella tuve grandes momentos.
Al Instituto Politécnico Nacional
Porque me acogió desde muy temprana edad.
A los profesores.
Por compartir sus conocimientos y experiencias.
A mis padres
Que me dieron el ser.
Por estar conmigo siempre.
Por su esfuerzo para lograr que cumpla mis sueños.
A mi hermana Hilda.
Por su apoyo incondicional y sus consejos.
ANTONIETA
AGRADECIMIENTOS
Quiero expresar mi más sincero agradecimiento a la ESCA Unidad Tepepan y al Instituto Politécnico Nacional por permitir mi crecimiento a nivel profesional.
Y agradezco también a todos mis amigos que de alguna manera me dieron ánimos de seguir con ésta etapa de mi vida profesional.
Por último a mis muy queridos padres, que sembraron en mí esa sed de superación constante; a mis hermanos pero en especial a mi hermana Antonieta que siempre se ha preocupado por llevarme hacia delante.
HILDA
AGRADECIMIENTOS
A MIS PADRES
Infinitamente agradezco a ustedes, que siempre velaron por mí desde niño y me impulsaron a seguir siempre adelante aún cuando hubo alguna duda y tropiezos. Hoy también gracias a ustedes me lleno de orgullo al dedicarles esta realidad tan hermosa que me han permitido alcanzar:
Mi formación profesional.
Con cariño
LUIS
INDICE
ABREVIATURAS………10
INTRODUCCIÓN………11
CAPÍTULO I. ENTIDADES QUE CONFORMAN EL SECTOR PÚBLICO. ………..12
1.1 ADMINISTRACIÓN PÚBLICA CENTRALIZADA. ………...12
1.2 ADMINISTRACIÓN PÚBLICA PARAESTATAL. ………14
1.2.1 Dependencias coordinadoras de sector………14
1.3 CLASIFICACIÓN PARA EFECTOS DE LA LEY FEDERAL DE PRESUPUESTO Y RESPONSABILIDAD HACENDARIA………...14
CAPITULO II. PRESUPUESTO DE EGRESOS Y LEY DE INGRESOS DE LA FEDERACIÓN………...16
2.1 PRESUPUESTO DE EGRESOS DE LA FEDERACION………16
2.1.1 Evolución del Presupuesto de Egresos……….16
2.2 LEY DE INGRESOS DE LA FEDERACIÓN………...…22
2.3 PROCEDIMIENTO PARA APROBAR LA LEY DE INGRESOS Y EL PRESUPUESTO DE EGRESOS DE LA FEDERACIÓN………23
2.4 CONSIDERACIONES GENERALES DE LA LEY FEDERAL DE PRESUPUESTO Y RESPONSABILIDAD HACENDARIA Y SU REGLAMENTO………...24
2.4.1. Autonomía presupuestaria………...24
2.4.2 Del Equilibrio Presupuestario y de los Principios de Responsabilidad Hacendaria…………...…25
2.4.2.1 Déficit Presupuestario………25
2.4.3 Aumento de Gasto………..…25
2.4.4 Del reintegro de recursos a la Tesorería de la Federación……….26
2.4.5 Tratamiento de ingresos excedentes……….26
2.4.5.1 Ingresos con destino específico………..27
2.4.5.2 Ingresos propios………..27
2.4.6 Percepción de ingresos menores a los previstos por la Ley de Ingresos………...27
2.4.7 Clasificador por objeto del gasto………..28
CAPÍTULO III. GENERALIDADES DE LA CONTABILIDAD GUBERNAMENTAL……….28
3.1 CONCEPTO………..28
3.2 PRINCIPALES RAZONES POR LAS QUE LA NORMATIVIDAD CONTABLE DE LOS ENTES PÚBLICOS ES DISTINTA A LA NORMATIVIDAD DE UN ENTE PRIVADO………28
3.3 ANTECEDENTES………...34
3.3.1 La Contaduría de la Federación. ………...34
3.3.2 El Sistema Centralizado. ………...34
3.3.3 El Sistema Descentralizado. ………...34
CAPÍTULO IV. CONTABILIDAD GUBERNAMENTAL EN LA ACTUALIDAD. ………...36
4.1 EL SISTEMA INTEGRAL DE CONTABILIDAD GUBERNAMENTAL. ………...36
4.1.1 Cobertura del Sistema. ………...36
4.1.2 Marco Jurídico. ………...37
4.1.3 Marco Técnico. ………...39
4.2 CONSIDERACIONES GENERALES DE LA LEY FEDERAL DE PRESUPUESTO Y RESPONSABILIDAD HACENDARIA Y SU REGLAMENTO. ………...39
4.2.1 Registro con Base Acumulativa. ………...39
4.2.2 De los bienes patrimoniales. ………...40
4.2.3 De los documentos comprobatorios y justificativos que respaldan las operaciones. ………...40
4.2.4 De la responsabilidad de las cifras consignadas en contabilidad. ………...40
4.2.5 De los Informes Financieros. ………...41
4.2.6 De los catálogos de Cuentas y el Registro Contable de las Operaciones. ………...41
4.2.7 De la formulación de Estados Financieros. ………...41
4.2.8 De los Libros de Contabilidad. ………...42
4.2.9 De los inventarios. ………...42
4.2.10 Supletoriedad. ………...43
4.2.11 De las áreas centrales de contabilidad. ………...43
4.3 CATÁLOGO DE CUENTAS. ………...43
4.3.1 Definición de las cuentas que integran el catálogo. ………...45
CAPÍTULO V. MARCO TÉCNICO DE LA CONTABILIDAD GUBERNAMENTAL. ………...48
5.1 PRINCIPIOS BÁSICOS DE CONTABILIDAD GUBERNAMENTAL. ………...48
5.1.1 Ente público. ………...48
5.1.2 Existencia permanente. ………...49
5.1.3 Cuantificación en términos monetarios. ………...49
5.1.4 Período contable. ………...49
5.1.5 Costo histórico. ………...50
5.1.6 Importancia relativa. ………...51
5.1.7 Consistencia. ………...51
5.1.8 Base en devengado. ………...51
5.1.9 Revelación suficiente. ………...52
5.1.10 Integración de la información. ………...52
5.1.11 Dualidad económica. ………...53
5.1.12 No compensación. ………...53
5.1.13 Cumplimiento de disposiciones legales. ………...53
5.1.14 Control presupuestario………...…54
5.1.15 Cuadro comparativo con Postulados Básicos de Normas de Información Financiera. ………...55
5.2 NORMAS DE CARÁCTER GENERAL. ………..56
5.2.1 Procedimiento para la autorización del sistema de registro contable. ………56
5.2.2 Procedimiento para la autorización de libros principales de contabilidad. ………56
5.2.3 Disposiciones aplicables al archivo contable gubernamental. ………..57
5.2.4 Norma para ajustar al cierre del ejercicio, en la contabilidad de las dependencias y entidades de la administración pública federal, los saldos en moneda nacional originados por derechos u obligaciones en moneda extranjera para efectos de consolidación. ………..57
5.3 NORMAS PARA LA FORMULACIÓN DE ESTADOS FINANCIEROS…..……….….….…57
5.3.1 Presentación de Estados Financieros. ……….…58
5.3.2 Consideraciones Generales. ……….58
5.3.3 Estructura y Contenido. ………...…59
5.3.4 Estado de Situación Financiera. ………..59
5.3.5 Estado de Resultados Financieros. ………..…60
5.3.6 Cambios en el Patrimonio. ………...……61
5.3.7 Notas a los Estados Financieros. ………..…61
5.4 ESTADOS DE FLUJO DE EFECTIVO. ………...61
5.5 ESTADOS FINANCIEROS CONSOLIDADOS Y CONTABILIZACIÓN DE ENTES CONTROLADOS. ………..…62
5.6 NORMAS PARA LA DETERMINACIÓN DE RESULTADOS. ………...……63
5.6.1 Superávit o Déficit Neto durante el Periodo, Errores Fundamentales y Cambios en las
Políticas Contables. ………..…63
5.7 INGRESO POR TRANSACCIONES DE INTERCAMBIO. ………..…65
5.8 EVENTOS POSTERIORES A LA FECHA DE REPORTE. ……….……65
5.9 RESERVAS, PASIVOS CONTINGENTES Y ACTIVOS CONTINGENTES. ………66
5.10 NORMAS REFERIDAS A CONCEPTOS ESPECÍFICOS. ……….…68
5.10.1 Norma contable para el registro de las operaciones derivadas de arrendamiento financiero (NIF-002). ………...…68
5.10.2 Efectos de cambios en tasas de intercambio de moneda extranjera. ……….69
5.10.3 Costos de financiamiento. ………..…70
5.10.4 Inventarios. ………..…71
5.10.5 Instrumentos financieros: exposición y presentación. ……….72
5.10.6 Inversiones en propiedades. ………...73
5.10.7 Propiedades plantas y equipo. ………...74
5.11 NORMAS APLICABLES AL SECTOR PARAESTATAL. ……….76
5.11.1 Norma para la presentación de información de la Cuenta Anual de la Hacienda Pública Federal. ………..……76
5.11.2 Norma de información financiera para el reconocimiento de los efectos de la inflación (NIF-06 BIS “A”). ………77
5.11.2.1 Metodología para el reconocimiento de los efectos de la inflación. ……….79
5.11.3 Norma de información financiera sobre el reconocimiento de las obligaciones laborales al retiro de los trabajadores de las entidades del sector paraestatal (NIF-08 BIS). ………79
5.11.4 Norma para registrar la estimación y la cancelación de cuentas o documentos por cobrar irrecuperables. ………..81
5.11.5 Norma para calcular el impuesto al activo. ………..82
5.11.6 Norma para el registro contable de los subsidios y transferencias corrientes y las aportaciones de capital en el sector paraestatal. ………...83
5.11.7 Catálogo para reclasificación de cuentas del sector paraestatal. ………84
5.11.8 Activo fijo. ………...…85
5.11.9 Norma para registrar contablemente el pago del aguinaldo o gratificación de fin de año. ……….89
5.12 NORMAS PARA LA DESINCORPORACION DE ENTIDADES DEL SECTOR PARAESTATAL. ………..…89
5.12.1 Fusión. ………..…89
5.12.2 Escisión. ………...…91
5.12.3 Disolución y liquidación. ………92
5.12.4 Extinción. ……….…93
5.12.5 Transferencia. ……….…94
5.12.6 Venta. ………...…95
5.12.7 Quiebra. ………...97
CAPÍTULO VI. PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA PRODUCTIVA DE LARGO PLAZO (PIDIREGAS).………99
6.1 DEFINICIÓN. ………..……99
6.2 MARCO LEGAL. ………...99
6.2.1 Ley General de Deuda Pública. ………...…99
6.2.2 Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria y su Reglamento. ……….…99
6.2.2.1 Del pago de obligaciones derivadas de PIDIREGAS. ………99
6.2.2.2 Del registro contable. ………..100
6.3 MARCO TÉCNICO. ……….100
6.3.1 Norma para el tratamiento contable de las Inversiones en Proyectos de Infraestructura Productiva de Largo Plazo (NIF-009 B). ……….100
6.3.1.1 De Inversión Directa. ……….………..101
6.3.1.1.1 Reglas de Valuación. ……….101
6.3.1.1.2 Registro contable. ………...101
6.3.1.1.3 Presentación y revelación. ………103
6.3.1.2 De Inversión Condicionada………..104
6.3.1.2.1 Reglas de Valuación. ……….104
6.3.1.2.2 Registro contable. ……….104
6.3.1.2.3 Presentación y revelación. ………106
6.3.1.2 Comparación de la NIF-009 B contra la Norma de Información Financiera C-9 emitida por el CINIF. ………106
6.4 DOBLE CONTABILIDAD EN PEMEX DISTORSIONA DEUDA Y PATRIMONIO…………..107
6.5 EVOLUCIÓN DE PIDIREGAS Y AMORTIZACIÓN DE LA DEUDA, MEDIANTE GRÁFICAS. ………...108
CAPÍTULO VII. DEUDA PÚBLICA……….…110
7.1 AUTORIZACIÓN DE LOS MONTOS DE ENDEUDAMIENTO………110
7.2 CAPACIDAD DE PAGO………...110
7.3 DE LA VIGILANCIA DE LAS OPERACIONES DE ENDEUDAMIENTO………...111
7.4 DEL REGISTRO DE OBLIGACIONES FINANCIERAS………111
7.5 DE LA COMISIÓN ASESORA DE FINANCIAMIENTOS EXTERNOS………...……112
CAPITULO VIII. INFORMES QUE RINDEN LAS ENTIDADES QUE CONFORMAN EL SECTOR PÚBLICO………113
8.1 INFORMES TRIMESTRALES………...113
8.2 INFORME DEL AVANCE DE GESTIÓN FINANCIERA………...…115
CAPÍTULO IX. CUENTA DE LA HACIENDA PÚBLICA FEDERAL………116
9.1 DEFINICIÓN………..116
9.2 FINALIDAD………116
9.3 CONTENIDO………..…117
9.4 EVOLUCIÓN DE LA CUENTA DE LA HACIENDA PÚBLICA FEDERAL. ………..118
9.5 LA CUENTA PÚBLICA PARA EL 2005………119
9.6 CONSIDERACIONES GENERALES DE LA LEY FEDERAL DE PRESUPUESTO Y RESPONSABILIDAD HACENDARIA Y SU REGLAMENTO. ………...…121
CAPÍTULO X. REVISIÓN Y FISCALIZACIÓN DE LA CUENTA PÚBLICA………...…124
10.1 BASE PARA LA FISCALIZACIÓN………..125
10.2 OBJETIVO DE LA REVISIÓN Y FISCALIZACIÓN SUPERIOR DE LA CUENTA PÚBLICA………..…129
10.3 REVISIÓN Y FISCALIZACIÓN DEL INFORME DE AVANCE DE GESTIÓN FINANCIERA……….130
10.4 DEL INFORME DEL RESULTADO DE LA REVISIÓN Y FISCALIZACIÓN SUPERIOR DE LA CUENTA PÚBLICA………...…130
10.4.1 Plazo para la presentación del Informe………...…130
10.4.2 Contenido del informe ……….….131
10.4.3 De la Revisión de Situaciones Excepcionales………..…132
GLOSARIO……….134
BIBLIOGRAFÍA………...…….137
ABREVIATURAS
ASF Auditoría Superior de la Federación.
CHPF Cuenta de la Hacienda Pública Federal.
CINIF Consejo Mexicano para la Investigación y Desarrollo de Normas de Información Financiera.
DOF Diario Oficial de la Federación.
IMSS Instituto Mexicano del Seguro Social.
ISSFAM Instituto de Seguridad Social para las Fuerzas Armadas Mexicanas.
ISSSTE Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado.
LIF Ley de Ingresos de la Federación.
NICSP Normas Internacionales de Contabilidad para el Sector Público.
NIF Normas de Información Financiera.
PBCG Principios Básicos de Contabilidad Gubernamental.
PEF Presupuesto de Egresos de la Federación.
PEMEX Petróleos Mexicanos.
PIDIREGAS Proyectos de Infraestructura Productiva de Largo Plazo.
SICG Sistema Integral de Contabilidad Gubernamental SFP Secretaría de la Función Pública.
SHCP Secretaría de Hacienda y Crédito Público.
UCGIGP Unidad de Contabilidad Gubernamental e Informes sobre la Gestión Pública.
INTRODUCCIÓN
El tema central de nuestra investigación son las normas de información financiera en el sistema contable del sector público, para ello consideramos necesario conocer en primer lugar quiénes integran este sector, por lo que nos auxiliamos en la Ley Orgánica de la Administración Pública y de la Ley Federal de las entidades paraestatales.
Una vez que definimos a las entidades que conforman el Sector Público, abordamos brevemente los temas de Presupuesto de Egresos y la Ley de Ingresos de la Federación, para conocer cómo se allegan de los recursos que utilizan para ejercer sus funciones, los cuales además de estar regulados principalmente por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, también se rigen por la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria y su Reglamento. Cabe aclarar que no es objetivo de nuestra investigación discutir las facultades de asignación de recursos, solo nos interesa el reconocimiento contable en la aplicación de los mismos.
El sistema contable del sector público en México, ha ido evolucionando a través del tiempo, esta investigación contiene una breve historia de sus antecedentes, para después detallar cuál es el sistema actual, que se sustenta en un marco jurídico y técnico amplio.
Uno de los temas que abordamos con gran interés son los Proyectos de Infraestructura Productiva de Largo Plazo, que son inversiones que realizan las entidades paraestatales con financiamiento privado, del que nos interesan las reglas de reconocimiento como pasivo, en la contabilidad de este sector..
El documento principal que se genera con la información emanada de las operaciones realizadas por el sector público es la Cuenta Pública, que es el informe final que presenta el ejecutivo federal a la Honorable Cámara de Diputados a efecto de comprobar que la recaudación, administración, manejo, custodia y aplicación de los ingresos y egresos federales durante el ejercicio, se realizaron en términos de las disposiciones legales y administrativas aplicables, conforme a los criterios establecidos y con base en los programas aprobados. De dicho documento, conoceremos sus antecedentes hasta llegar a la normatividad actual que la rige.
Una vez que la Cuenta Pública está en manos de la Honorable Cámara de Diputados, esta la entrega a la Auditoría Superior de la Federación para que empiece el proceso de revisión y fiscalización. En esta investigación solo se mencionará a grandes rasgos este proceso.
Esperamos que la información presentada sea útil para los futuros Contadores Públicos, egresados de la Escuela Superior de Comercio y Administración, que deseen conocer cómo es la Contabilidad en este sector y encontrar otra área de oportunidad de trabajo sobre todo en el desarrollo de normatividad, ya que poco o nada conocemos acerca del tema.
CAPÍTULO I.
ENTIDADES QUE CONFORMAN EL SECTOR PÚBLICO
Para conocer quiénes conforman el Sector Público, nos auxiliamos de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal y de la Ley Federal de las Entidades Paraestatales. De estos ordenamientos jurídicos se desprende la siguiente información.
La Administración Pública Federal se divide en:
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA CENTRALIZADA
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA PARAESTATAL Secretarías de Estado Organismos descentralizados
Departamentos Administrativos Empresas de participación estatal, instituciones nacionales de crédito, organizaciones auxiliares nacionales de crédito, e instituciones nacionales de seguros y de fianzas.
La Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal Los fideicomisos
1.1 ADMINISTRACIÓN PÚBLICA CENTRALIZADA
El Poder Ejecutivo de la Unión, para ejercer sus atribuciones y despachar los negocios del orden administrativo que le son encomendados, se auxilia de las dependencias que conforman la Administración Pública Centralizada.
Cuenta con las Secretarías de: Gobernación; Relaciones Exteriores; Defensa Nacional; Marina; Seguridad Pública; Hacienda y Crédito Público; Desarrollo Social; Medio Ambiente y Recursos Naturales; Energía;
Economía; Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación; Comunicaciones y Transportes;
Función Pública; Educación Pública; Salud; Trabajo y Previsión Social; Reforma Agraria; y Turismo. Así como de la Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal
1.2 ADMINISTRACIÓN PÚBLICA PARAESTATAL
El Poder Ejecutivo de la Unión se auxilia en los términos de las disposiciones legales correspondientes, de las siguientes entidades de la administración pública paraestatal:
Organismos descentralizados
Son las entidades creadas por ley o decreto del Congreso de la Unión o por decreto del Ejecutivo Federal, con personalidad jurídica y patrimonio propios, cualquiera que sea la estructura legal que adopten, y cuyo objeto sea:
I. La realización de actividades correspondientes a las áreas estratégicas o prioritarias;
II. La prestación de un servicio público o social; o
III. La obtención o aplicación de recursos para fines de asistencia o seguridad social.
Se consideran áreas estratégicas las siguientes: Correos, telégrafos y radiotelegrafía; petróleo y los demás hidrocarburos; petroquímica básica; minerales radiactivos y generación de energía nuclear; electricidad y las actividades que expresamente señalen las leyes que expida el Congreso de la Unión. La comunicación vía satélite y los ferrocarriles son áreas prioritarias para el desarrollo nacional; el Estado al ejercer en ellas su rectoría, protegerá la seguridad y la soberanía de la Nación, y al otorgar concesiones o permisos mantendrá o establecerá el dominio de las respectivas vías de comunicación de acuerdo con las leyes de la materia.
(Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos). Además de las que expresamente señalen las leyes que expida el Congresos de la Unión.
Se consideran áreas prioritarias: Las que se establezcan en los términos de los artículos 25, 26 y 28 de la Constitución, particularmente las tendientes a la satisfacción de los intereses nacionales y necesidades populares.
Empresas de participación estatal mayoritaria :
I.- Las sociedades nacionales de crédito constituidas en los términos de su legislación específica;
II.- Las Sociedades de cualquier otra naturaleza incluyendo las organizaciones auxiliares nacionales de crédito; así como las instituciones nacionales de seguros y fianzas, en que se satisfagan alguno o varios de los siguientes requisitos:
a) Que el Gobierno Federal o una o más entidades paraestatales, conjunta o separadamente, aporten o sean propietarios de más del 50% del capital social.
b) Que en la constitución de su capital se hagan figurar títulos representativos de capital social de serie especial que sólo puedan ser suscritas por el Gobierno Federal; o
c) Que al Gobierno Federal corresponda la facultad de nombrar a la mayoría de los miembros del órgano de gobierno o su equivalente, o bien designar al presidente o director general, o cuando tenga facultades para vetar los acuerdos del propio órgano de gobierno.
Se asimilan a las empresas de participación estatal mayoritaria, las sociedades civiles así como las asociaciones civiles en las que la mayoría de los asociados sean dependencias o entidades de la Administración Pública Federal o servidores Públicos Federales que participen en razón de sus cargos o alguna o varias de ellas se obliguen a realizar o realicen las aportaciones económicas preponderantes.
Los fideicomisos públicos:
Son aquellos que el gobierno federal o alguna de las demás entidades paraestatales constituyen, con el propósito de auxiliar al Ejecutivo Federal en las atribuciones del Estado para impulsar las áreas prioritarias del desarrollo, que cuenten con una estructura orgánica análoga a los organismos descentralizados o empresas de participación estatal mayoritaria y que tengan comités técnicos.
En los fideicomisos constituidos por el gobierno federal, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público fungirá como fideicomitente único de la Administración Pública Centralizada.
Cada año, dentro de los primeros quince días del mes de agosto, es publicada por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público la relación de las entidades paraestatales que conforman el Sector Paraestatal. Para el año de 2006, dicha relación se publicó en el Diario Oficial de la Federación del día 14 de agosto del mismo año, siendo en total 215, de las cuales:
¾ 93 son organismos descentralizados;
¾ 101 son empresas de participación estatal mayoritaria; y
¾ 21 son fideicomisos públicos.
1.2.1 Dependencias coordinadoras de sector
La manera en que el Ejecutivo Federal interviene en la operación de las entidades de la Administración Pública Paraestatal, se facilita al agruparlas por sectores definidos, considerando el objeto de cada una de las entidades en relación con la esfera de competencia que se atribuyen a las Secretarías de Estado y Departamentos Administrativos. De tal forma que la intervención se realiza a través de la dependencia que corresponda según el agrupamiento, la cual funge como coordinadora de sector.
A las Dependencias coordinadoras de sector, les corresponde coordinar la programación y presupuestación, conocer la operación, evaluar los resultados y participar en los órganos de gobierno de las entidades agrupadas en el sector a su cargo, conforme a lo dispuesto en las leyes. En el caso de las entidades no coordinadas, corresponde a la SHCP realizar estas funciones.
Una vez agrupadas por sector, el titular de la dependencia puede agruparlas a su vez en subsectores, atendiendo a la naturaleza de las actividades de dichas entidades, cuando así convenga para facilitar su coordinación y dar congruencia al funcionamiento de las citadas entidades.
Por ejemplo: El Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología, como dependencia coordinadora de sector, agrupa a las siguientes entidades paraestatales:
¾ Centro de Ingeniería y Desarrollo Industrial.
¾ Centro de Investigación Científica y de Educación Superior de Ensenada, B.C.
¾ Centro de Investigación en Química Aplicada.
¾ Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en Antropología Social.
¾ El Colegio de la Frontera Sur.
¾ Instituto de Investigaciones “Dr. José María Luis Mora”.
¾ Instituto Nacional de Astrofísica, Optica y Electrónica.
Ejemplo de algunos organismos descentralizados no sectorizados, son:
¾ Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado.
¾ Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores.
¾ Instituto Federal de Acceso a la Información Pública.
¾ Instituto Mexicano del Seguro Social.
¾ Instituto Nacional de las Mujeres.
1.3 CLASIFICACIÓN PARA EFECTOS DE LA LEY FEDERAL DE PRESUPUESTO Y RESPONSABILIDAD HACENDARIA
La Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, para los efectos de su aplicación en materia de programación, presupuestación, aprobación, ejercicio, control y evaluación de los ingresos y egresos públicos federales, establece como ejecutores de gasto:
A los Poderes Legislativo y Judicial, los entes autónomos a los que se asignen recursos del Presupuesto de Egresos a través de los ramos autónomos, los tribunales administrativos, la Procuraduría General de la República, la Presidencia de la República, las dependencias y las entidades., que realizan gasto público federal, mismo que comprende las erogaciones por concepto de gasto corriente, incluyendo los pagos de pasivo de la deuda pública; inversión física; inversión financiera; así como responsabilidad patrimonial, con cargo al Presupuesto de Egresos.
Definiendo como:
Entes autónomos: Las personas de derecho público de carácter federal con autonomía en el ejercicio de sus funciones y en su administración, creadas por disposición expresa de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos a las que se asignen recursos del Presupuesto de Egresos a través de los ramos autónomos.
Tribunales administrativos: Los órganos conformados con tal carácter en las leyes federales, tales como el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, y los Tribunales Agrarios.
Dependencias: Las Secretarías de Estado y los Departamentos Administrativos, incluyendo a sus respectivos órganos administrativos desconcentrados, así como la Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal, conforme a lo dispuesto en la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal.
Entidades: Los organismos descentralizados, empresas de participación estatal y fideicomisos públicos, que de conformidad con la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal sean considerados entidades paraestatales.
Entidades de control directo: Las entidades cuyos ingresos están comprendidos en su totalidad en la Ley de Ingresos y sus egresos forman parte del gasto neto total.
A quienes establece la obligación de rendir cuentas por la administración de los recursos públicos en los términos de la misma Ley y demás disposiciones aplicables.
CAPITULO II.
PRESUPUESTO DE EGRESOS Y LEY DE INGRESOS DE LA FEDERACIÓN
El máximo ordenamiento jurídico de estos dos documentos lo encontramos en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que en su artículo 74 establece:
Son facultades exclusivas de la cámara de diputados:
Aprobar anualmente el Presupuesto de Egresos de la Federación, previo examen, discusión y, en su caso, modificación del Proyecto enviado por el Ejecutivo Federal, una vez aprobadas las contribuciones que, a su juicio, deben decretarse para cubrirlo.
El Ejecutivo Federal hará llegar a la Cámara la Iniciativa de Ley de Ingresos y el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación a más tardar el día 8 del mes de septiembre. Cuando inicie su encargo el Ejecutivo Federal hará llegar a la Cámara la Iniciativa de Ley de Ingresos y el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación a más tardar el día 15 del mes de diciembre.
La Cámara de Diputados deberá aprobar el Presupuesto de Egresos de la Federación a más tardar el día 15 del mes de noviembre.
No podrá haber otras partidas secretas, fuera de las que se consideren necesarias, con ese carácter, en el mismo presupuesto; las que emplearán los secretarios por acuerdo escrito del Presidente de la República.
Sólo se podrá ampliar el plazo de presentación de la iniciativa de Ley de Ingresos y del Proyecto de Presupuesto de Egresos, cuando medie solicitud del Ejecutivo suficientemente justificada a juicio de la Cámara o de la Comisión Permanente, debiendo comparecer en todo caso el Secretario del Despacho correspondiente a informar de las razones que lo motiven.
2.1 PRESUPUESTO DE EGRESOS DE LA FEDERACION
El glosario de términos más usuales en la Administración Pública Federal lo define como: El documento jurídico, contable y de política económica, aprobado por la Cámara de Diputados del H.. Congreso de la Unión a iniciativa del Presidente de la República, en el cual se consigna el gasto público, de acuerdo con su naturaleza y cuantía, que deben realizar el sector central y el sector paraestatal de control directo, en el desempeño de sus funciones en un ejercicio fiscal.
Por su parte en el boletín técnico de Noviembre 2003 Año VIII No. 16, lo definen como:
El documento mediante el cual la Cámara de Diputados aprueba el gasto que debe ejercer el Gobierno Federal en el desempeño de sus funciones en un ejercicio fiscal. Su estructura y contenido son de particular importancia, dado que deben reflejar con claridad y suficiencia el destino de los recursos y su relación con la estrategia de desarrollo establecida.
A lo largo del tiempo el Presupuesto se ha transformado, al pasar de ser un mecanismo ordenador de los ingresos y gastos públicos, como se concebía a principios del siglo pasado, a constituirse en instrumento de política económica y social del gobierno, en congruencia con la tendencia mundial.
2.1.1 Evolución del Presupuesto de Egresos
1958 a 1964
Durante el sexenio del Licenciado Adolfo López Mateos, el Presupuesto de Egresos se presentaba en forma impresa a la Cámara de Diputados, en un solo tomo, cuyo contenido general consistía en:
¾ Exposición de Motivos.
¾ Peso Fiscal.
¾ Cuadros Resumen de Presupuesto.
¾ Decreto Aprobatorio del Presupuesto de Egresos.
La Exposición de Motivos tenía una conformación sencilla y concreta, en ella se explicaba en términos generales la estructura del presupuesto, se hacía mención de los montos estimados de los ingresos y egresos, y de sus variaciones con respecto al ejercicio anterior.
La estimación de los ingresos y egresos se presentaba con base en una distribución territorial donde se diferenciaban los recaudados y aplicados en el Distrito Federal de los obtenidos y erogados en los estados y territorios federales. Incluía la cuenta corriente y de capital mostrando el déficit o superávit estimado, la distribución del gasto por Ramo Administrativo y otro cuadro sobre la deuda distinguiendo la interna de la externa.
El Peso Fiscal consistía en una representación gráfica que hacía equivalente al presupuesto de ingresos y de egresos a una moneda de un peso, distinguiendo en centavos la proporción que le correspondía a cada uno de los conceptos de recaudación y principal destino del gasto.
Los Cuadros Resumen de Presupuesto presentaban la distribución del gasto en las siguientes clasificaciones:
Administrativa, Económica y Funcional.
La información analítica formaba parte del Decreto Aprobatorio, y se presentaba en los siguientes formatos:
¾ Por partida y área administrativa.
¾ Resumen por partida.
¾ Resumen por capítulo y concepto.
¾ Resumen funcional.
¾ Resumen de plazas.
El Decreto incluía la distribución administrativa agregada a nivel de ramo, y otros artículos con algunas disposiciones que regulaban el ejercicio. No contenía información sobre el sector paraestatal.
1964 a 1970
Entre las modificaciones más relevantes instrumentadas durante este sexenio se puede mencionar la incorporación al presupuesto de los organismos descentralizados y empresas estatales. La información se presentaba en tres niveles: sector central, paraestatal y consolidado, tanto en los textos como en los cuadros estadísticos, peso fiscal y cuenta doble. La del sector paraestatal se integraba desagregada por entidad y agrupada como ramo.
La información desglosada por partida y área, concepto y funcional, al igual que en el período anterior formaban parte del Decreto.
El presupuesto de 1970, se dividió en dos tomos. El Primero con la Exposición de Motivos, el Peso Fiscal, los cuadros resumen, la Clasificación Económica en Cuenta Doble, y los primeros artículos del Decreto y la información presupuestaria de los Ramos I al X -por partida y área, plazas, por capítulo y concepto y funcional-. El Segundo, se conformó con la otra parte del Decreto, es decir los formatos de los Ramos 11 a 25 y los últimos artículos. (para el año de 1970 el presupuesto se dividió en dos tomos: 1 tenía exposición de motivos, el peso fiscal los cuadros de resumen y una parte del decreto, el tomo 2 era el complementó del decreto.)
1970 a 1976
En dicho período, caracterizado por un significativo crecimiento del gasto y las funciones de carácter económico y social del Estado, el sector paraestatal se amplía y la deuda pública empieza a incrementarse de forma notoria, lo que hizo necesario fortalecer más su control y análisis en el Presupuesto.
En cuanto a la estructura y contenido del presupuesto, durante los primeros cuatro años se mantiene el formato del período anterior, con algunos cambios menores en la clasificación administrativa, funcional y por objeto del gasto.
Los documentos correspondientes a 1975 y 1976 se presentaron en tres tomos. Cabe destacar que el de este último año se formuló con orientación programática, para lo cual el artículo segundo del Decreto incluyó una serie de cuadros. Por su amplitud se integró en los tomos I y II. La información por clave presupuestaria o analítica se mostró en el tomo tercero.
Durante dicho sexenio también se enriquece la explicación de la política de gasto, se intercalan cuadros al texto de la Exposición de Motivos y se incluye un anexo estadístico, la política de gasto se plantea con un enfoque sectorial económico distinguiendo a los siguientes: Agropecuario, Industrial, Desarrollo Social, Transportes y Comunicaciones, Turismo Ciencia y Tecnología. Los ingresos sólo se muestran en el estado cuenta doble y deja de presentarse la distribución del gasto con un enfoque territorial.
En el período, se introdujo el término de “Presupuesto Neto”, a efecto de diferenciar las operaciones reales de aquellas de carácter virtual o compensado, que inflan artificialmente los resultados, por lo que se separan las participaciones a Estados y Municipios, los subsidios compensados con impuestos y las Cuentas Ajenas de Organismos y Empresas.
La aplicación de la clave presupuestaria permitía distinguir el gasto destinado por ramo, partida, unidad, sub- unidad y grupo funcional, entre otros.
1976 a 1982
Entre los eventos acontecidos durante tal período y que repercutieron en la presentación y contenido del Presupuesto, se pueden citar: la reforma administrativa, redefiniendo estructura y funciones de las dependencias del Ejecutivo, la creación de la Secretaría de Programación y Presupuesto, encargada de definir y coordinar la política de gasto, así como de normar, coordinar y dar seguimiento al proceso presupuestario y de integrar el proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación separando dichas funciones, de las correspondientes a los ingresos que se mantuvieron en la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.
Se sectorizaron las entidades paraestatales cuyo número mostró un crecimiento notable, agrupando bajo la coordinación de una secretaría a aquellas que tenían afinidad con sus objetivos perseguidos, ello como medida para fortalecer las políticas de desarrollo sectorial.
Se introdujo la técnica del Presupuesto por Programas y se establecieron las bases para la planeación nacional. Se formularon programas sectoriales y el Plan Global de Desarrollo 1980-1982, cuyas estrategias se constituyeron en el marco de referencia presupuestaria.
En el ámbito jurídico se publicó la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal. En 1981 la información programática se excluyó del Decreto, circunscribiéndolo sólo a los aspectos jurídicos con las cifras básicas, más disposiciones para regular el ejercicio. Se dejó de formular el Peso Fiscal.
La información programática se presentó en el tomo conformado por los volúmenes sectoriales, que integraron la información de la Coordinadora de Sector y Entidades de Control Directo. Por primera vez se incluyeron los flujos de efectivo de las entidades coordinadas no sujetas a control directo. La información analítica se presentó por separado.
En general, durante el sexenio de referencia se fortaleció la apertura temática de la Exposición de Motivos, por ejemplo, la del Presupuesto de 1980 se conformó con los siguientes apartados:
¾ Presentación.
¾ La estructura del Presupuesto en función de las metas económicas y sociales.
¾ Presupuesto 1980.
¾ Análisis Sectorial.
¾ Análisis Regional.
¾ Reforma Presupuestaria.
En el texto se intercalaron diversos cuadros que sustentaban los planteamientos así como un anexo estadístico;
en ellos se identificaba el gasto ejercido durante el año anterior, lo estimado para el período en curso y lo proyectado para el que se presupuestaba.
En 1982, incorporó apartados específicos para los presupuestos de los poderes Legislativo y Judicial, y la información de 510 entidades paraestatales. Los formatos ya indicados para las de control directo y sólo el flujo de efectivo para el resto. Se distinguieron las políticas y programas intersectoriales, entre los que destacó el Sistema Nacional Alimentario.
A la clave presupuestaria se le agregaron las categorías programáticas: programa, subprograma y proyecto, derivado de ello se adicionaron nuevos estados a la información analítica, como el Resumen Programático en Clasificación Económica y por Objeto del Gasto y el Resumen del Personal Asignado a Programas y Subprogramas.
Se crearon los ramos 19 “Aportaciones a Seguridad Social”, y 26 “Promoción Regional”. En el primero se consignaron los recursos que destinaba el Gobierno Federal al IMSS, al ISSFAM y al ISSSTE, contribuciones estatutarias que conforme a Ley se deben cubrir. En el segundo, los relativos a los Programas Estatales de Inversión de los Convenios Únicos de Coordinación; al Programa Integral para el Desarrollo Rural (PIDER);
Coordinación General del Plan Nacional de Zonas Deprimidas y Grupos Marginados; Programa Montaña de Oaxaca, y los Subsidios para Deficientes de Operación de Estados y Municipios.
1982 a 1988
Este sexenio se caracterizó desde su inicio por el enfrentamiento de una fuerte crisis y desequilibrios económicos, inflación, desempleo, importante déficit financiero y comercial, por tanto el presupuesto se caracterizó por medidas restrictivas orientadas a lograr racionalidad en el uso de los recursos y con ello reducir el déficit público.
Entre los aspectos que influyeron en la estructura y contenido del presupuesto, junto con las medidas para combatir la crisis, se pueden mencionar la consolidación del Sistema Nacional de Planeación Democrática (SNPD), y la publicación de la Ley de Planeación. De esta manera se definió el proceso de planeación donde la formulación presupuestaria forma parte de una de sus etapas, se establecieron y elaboraron los documentos principales como el Plan Nacional de Desarrollo que por primera vez y en cumplimiento a la Ley se publicó en el mes de mayo del primer año de gobierno. El Plan a su vez especificó los diferentes programas de mediano plazo, sectoriales, especiales y regionales que se publicaron posteriormente.
Para vincular al presupuesto con la estrategia plasmada en el Plan y Programas a partir de ese sexenio se formularon los Programas Operativos Anuales. Los avances en el establecimiento del SNPD se reflejaron también en el perfeccionamiento de los instrumentos técnicos como manuales, lineamientos y catálogos diversos.
A partir de 1983 se presentó al Congreso el documento Criterios Generales de Política Económica, práctica que continúa hasta la actualidad.
Los criterios contienen las directrices fundamentales que asumirá la política económica y social en el año de referencia. Establecen la estrategia, objetivos y metas macroeconómicas generales que fundamentan la formulación de la Ley de Ingresos, Presupuesto de Egresos de la Federación y los Programas Operativos Anuales.
Se aplicó una política de redimensionamiento, orientada a reducir el tamaño de la Administración Pública Federal, particularmente del sector paraestatal, mediante medidas de transferencia, fusión o liquidación de entidades no estratégicas ni prioritarias. Se inició la descentralización de funciones y recursos, a entidades federativas, específicamente las del sector salud.
La presentación del Presupuesto de Egresos de la Federación en términos generales fue similar a la del sexenio anterior. El tomo I incluyó la Exposición de Motivos, con su Apéndice Estadístico y el Decreto Aprobatorio.
El II la información programática sectorial en diversos volúmenes. La información analítica por ramo se presentó en medios electrónicos. Como cambios específicos se pueden mencionar la inclusión en la Exposición de Motivos de lineamientos de carácter obligatorio orientados a la reducción y un ejercicio más racional del gasto, y de apartados específicos para los programas de inversiones, importaciones, apoyo al federalismo, así como el presupuesto de divisas. Se separan las erogaciones del Gobierno Federal de las correspondientes al Sector Paraestatal por considerar que son de naturaleza distinta, y el gasto social y productivo del referente al servicio de la deuda en razón de que este último no tiene efectos directos sobre la economía real. La información sobre la deuda pública se incrementa notoriamente. En el Decreto de Presupuesto se incorporó un apartado con disposiciones de racionalidad, austeridad y disciplina del gasto, mismo que se mantiene hasta la fecha. Se creó la Secretaría de Contraloría General de la República centralizando las funciones de control anteriormente dispersa en varias dependencias. En ese período se redujo el universo de entidades paraestatales.
En las de Control Presupuestario Directo se desincorporaron, entre otras, Ferrocarril Chihuahua Pacífico, Ferrocarril del Pacífico y Ferrocarril Sonora Baja California, el Instituto Mexicano del Comercio Exterior, Fundidora Monterrey y Aeronaves de México. En general el sector se redujo de 1,155 entidades en 1982 a 502 a finales de la Administración. Ello impactó en el volumen de información contenida en el Presupuesto de Egresos de la Federación. El presupuesto de 1988, incluyó un balance de la evolución del gasto durante la administración, de las acciones y estrategias aplicadas para el combate a la crisis, los logros alcanzados y los retos pendientes.
1988 a 1994
En este período se buscó consolidar la estabilidad alcanzada en la administración anterior y se dio un fuerte impulso a la modernización económica, aplicando medidas de desregulación y apertura de mercados; se buscó la transformación del Estado, de uno “obeso e ineficiente” a otro de menor tamaño pero fuerte y con mayor capacidad de respuesta. Se aceleró la desincorporación de entidades paraestatales, el gasto público continuó rigiéndose por criterios de racionalidad, austeridad y disciplina. En dicho sexenio el Proyecto de Presupuesto se presentó en cinco tomos, los tres primeros con su contenido tradicional, es decir: Exposición de Motivos y Decreto, información programática de sectores, e información analítica; el cuarto concentró la información de las entidades paraestatales de control presupuestario directo y el quinto la de las entidades de control indirecto, donde además del flujo de efectivo se incluyó el Análisis Programático Devengable.
A la información programática correspondió un desglose en la asignación de recursos hasta nivel de meta, tanto en el sector central como en el paraestatal. Se adicionó el formato Resumen Administrativo de Transferencias, que presenta la distribución de estos recursos atendiendo la siguiente apertura: entidades sujetas a control presupuestario directo, otras entidades, cuotas conforme a tratado, y otras.
En 1991, tratando de que el presupuesto reflejara de manera clara aquellos recursos que tienen un impacto directo en la economía nacional, se introdujo el concepto de gasto primario, gasto total menos amortización e intereses, comisiones y gastos de la deuda. En general, a partir de ese año el presupuesto sólo incluye la deuda neta. Otra novedad durante el sexenio fue la incorporación en la Exposición de Motivos de cuadros que mostraban por sector y subsector las metas sustantivas comprometidas para el ejercicio. Respecto a los ramos administrativos, se incorporaron los órganos electorales. La Secretaría de Programación y Presupuesto desapareció, quedando otra vez como responsable de la política de ingresos y de egresos la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, y a partir de 1993 el Ramo 25 identifica las Aportaciones para Educación Básica a los Estados, como resultado del particular impulso que se le otorgó a la descentralización de la función educativa.
En cuanto al sector paraestatal, se desincorporaron: Azúcar, S.A., Instituto Mexicano del Café, Productos Forestales Mexicanos, Productos Pesqueros Mexicanos, Diesel Nacional, Altos Hornos de México, Siderúrgica Lázaro Cárdenas Las Truchas, Forestal Vicente Guerrero, Constructora Nacional de Carros de Ferrocarril y Fertilizantes Mexicanos. PEMEX se desagregó en varias subsidiarias: exploración y producción, refinación, gas y petroquímica básica, y petroquímica. Se desincorporó un gran número de entidades paraestatales de control indirecto, resaltando la privatización de Teléfonos de México y los bancos. El último presupuesto de ese período incluyó un balance sexenal que contenía diversas gráficas adicionales a los cuadros estadísticos que de manera tradicional se venían presentando.
1994 a 2000
Entre los principales acontecimientos ocurridos durante este sexenio que impactaron en la estructura, presentación y contenido del Presupuesto de Egresos de la Federación se encuentra la Reforma Presupuestaria.
Este proceso enmarcado en un esquema de planeación estratégica, modificó la apertura programática, eliminando algunas categorías e introduciendo otras, como la actividad institucional y los indicadores estratégicos de desempeño, herramientas que pretenden medir con mayor certeza la eficiencia y calidad del gasto. Estos elementos se vinculan mediante la clave presupuestaria a los programas de mediano plazo y especiales correspondientes, así como al tipo de recursos y unidades responsables.
El impulso brindado a la descentralización de atribuciones y recursos a los estados y municipios, llevó a establecer mecanismos para su seguimiento y control como el Ramo 33 “Aportaciones a Estados y Municipios”. Continuó el proceso de desincorporación de entidades paraestatales no estratégicas ni prioritarias, y la aplicación de las medidas de racionalidad y austeridad. En la presentación del proyecto se utilizaron los avances en informática, de esa manera, además de la versión impresa se presentó en disco compacto y se incorporó a la página de Internet de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, facilitando con ello su difusión y consulta masiva. Al igual que en el sexenio anterior, el proyecto se conformó por cinco tomos: Exposición de Motivos y Decreto; Información de Poderes, órganos autónomos y ramos administrativos y generales; información analítica; organismos y empresas de control directo, y entidades de control indirecto. La composición temática de la Exposición de Motivos en términos generales se mantuvo; se mejoró la estructura del Decreto mediante su apertura en títulos y capítulos, también se incrementó el articulado, permitiendo mayor especificidad en las disposiciones contenidas.
A partir de 1997 se adicionó otro: el Título, del Federalismo, en el que se especifican los recursos otorgados a Estados y Municipios a través de los diversos fondos que conforman el Ramo 33, también se regula el gasto reasignado. Los formatos con la información programática se adecuaron para identificar algunos aspectos de planeación estratégica y de la Nueva Estructura Programática, por ejemplo en la Estrategia Programática se distingue la misión del sector, dependencia o entidad según sea el caso. El Resumen programático Económico Financiero identifica la distribución de recursos por capítulo y naturaleza económica a nivel de función, subfunción, programas sectoriales y especiales, actividad institucional y proyecto, vinculándolos con la Unidad Responsable correspondiente. En el análisis programático además del desglose anterior muestra los indicadores estratégicos, distinguiendo para éstos los recursos, fórmula, unidad de medida y meta. Se adicionó el presupuesto económico sectorial y en el caso del sector paraestatal se presentó información detallada sobre los Proyectos de Infraestructura de Largo Plazo, para aquellas que llevaban este tipo de proyectos.
Desapareció el Ramo 26 “Desarrollo Regional” y se crearon además del 33, el 34 “Erogaciones para los Programas de Apoyo a Ahorradores y Deudores de la Banca”, 35 “Comisión Nacional de los Derechos Humanos”, 25 “Previsiones y Aportaciones para los Sistemas de Educación Básica, Normal Tecnológica y de Adultos”, y 31 ”Tribunales Agrarios”. Entre las entidades paraestatales desincorporadas se pueden mencionar Ferrocarriles Nacionales de México y Compañía Nacional de Subsistemas Populares.
En 2000, la Exposición de Motivos manifestó fuertes modificaciones en su contenido, alcance y estructura, presentando un balance de las acciones y logros del sexenio.
2000 a 2003
La Administración de ese periodo, pretendió la instrumentación de una serie de cambios orientados a incrementar la eficiencia de la gestión pública. Así, modificó ciertos aspectos de la estructura administrativa reagrupando y redefiniendo funciones y atribuciones de algunas dependencias. La anterior Secretaría de Comercio y Fomento Industrial es ahora la de Economía, la de Contraloría y Desarrollo Administrativo se
denomina de la Función Pública, y la Secretaría de Agricultura al asumir nuevas responsabilidades cambia su denominación a Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación. Se crea como Ramo 36 la Secretaría de Seguridad Pública. El proyecto de Presupuesto continúa presentándose en los cinco tomos utilizados en sexenios anteriores. Para el caso de 2001 la Exposición de Motivos presenta una estructura similar a la de 2000, con algunos capítulos que reflejan la orientación general del programa de gobierno como son: Desarrollo Social y Humano, Crecimiento con Calidad, Orden y Respeto.
Los cambios son más notorios en los documentos correspondientes a 2002 y 2003, en los cuales se adiciona un tomo, con la información analítica de los proyectos de inversión. Para 2003 la Exposición de Motivos se divide en dos grandes apartados. En el primero se presenta la visión general y estratégica del gasto público, en el cual se señalan los aspectos más importantes de la política y la asignación de recursos. En el segundo, se exponen los aspectos más relevantes del gasto que se propone ejercer por cada uno de los ramos administrativos, generales y autónomos, organismos y empresas de control presupuestario directo, y a través de los programas especiales y de desarrollo regional, así también se muestra el destino funcional del gasto, su clasificación administrativa y económica, así como las metas cuantitativas que se propone alcanzar a través de cuatro formatos que se presentan.
Exposición de motivos del ramo, programa o entidad, en donde se establecen los lineamientos generales del gasto público.
Destino funcional del gasto, en el que se presentan por funciones las metas que se pretenden alcanzar con base en indicadores estratégicos y fórmulas numéricas correspondientes.
Resumen administrativo del gasto, este muestra la distribución del presupuesto entre las unidades administrativas.
Resumen económico del gasto, considerando los principales rubros de esta clasificación y su distribución en gasto directo, y subsidios y transferencias. En cuanto a la información programática, las Coordinadoras de Sector presentan los cuadros de años anteriores, las Entidades Paraestatales, adicionan los siguientes:
¾ Destino Funcional del Gasto.
¾ Programas y Proyectos de Inversión.
¾ Proyectos de Infraestructura Productiva de Largo Plazo.
Cabe mencionar las modificaciones efectuadas a las categorías programáticas y clave presupuestarias. Esta última se simplificó mediante la eliminación de los campos utilizados para identificar las prioridades (AR), Objetivos Rectores (0R) y Estrategias (E); desagregando la clasificación funcional-programática en sólo tres niveles: Funciones, Subfunciones Agrupadas y Subfunciones Específicas. También se sustituyeron los tres campos que identificaban los Programas Sectoriales (PS), Regionales (PR) y Especiales (PE) por uno solo que identifique los distintos tipos de Programas (PG) derivados del PND. El dígito que identifica la categoría de Actividad Institucional se agrega al inicio de la clave de procesos y proyectos (PP). Se actualizó la clasificación funcional a efecto de homogeneizar su estructura conforme a los estándares internacionales vigentes.
En cuanto al universo de Ramos en el transcurso de la administración se han incluido como 37 a la Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal y el 38 Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología, que anteriormente se ubicaba como una coordinada de la Secretaría de Educación Pública, y el 39 que agrupa los recursos asignados al Programa de Apoyos para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas (PAFEF). El Presupuesto de Egresos continúa incorporándose en la página de Internet de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y en disco compacto, que para ese año integró la información de los seis tomos citados.
2.2 LEY DE INGRESOS DE LA FEDERACIÓN
El glosario de términos más usuales en la Administración Pública Federal la define como: Norma que establece anualmente los ingresos del Gobierno Federal y de las entidades de control presupuestario directo
que deberán recaudarse por concepto de impuestos, derechos, productos, aprovechamientos, emisión de bonos, préstamos, venta de bienes y servicios, etc.
2.3 PROCEDIMIENTO PARA APROBAR LA LEY DE INGRESOS Y EL PRESUPUESTO DE EGRESOS DE LA FEDERACIÓN
El Ejecutivo Federal, por conducto de la SHCP, deberá enviar al Congreso de la Unión a más tardar el 1 de abril, un documento que presente los siguientes elementos:
¾ Los principales objetivos para la Ley de Ingresos y el Presupuesto de Egresos del año siguiente;
¾ Escenarios sobre las principales variables macroeconómicas para el siguiente año: crecimiento, inflación, tasa de interés y precio del petróleo;
¾ Escenarios sobre el monto total del Presupuesto de Egresos y su déficit o superávit;
¾ Enumeración de los programas prioritarios y sus montos.
Asimismo, remitirá a la Cámara de Diputados, a más tardar el 30 de junio de cada año, la estructura programática a emplear en el proyecto de Presupuesto de Egresos.
Al remitir la estructura programática, el Ejecutivo, por conducto de la SHCP, informará sobre el avance físico y financiero de todos los programas y proyectos que se hayan aprobado en el Presupuesto de Egresos vigente con relación a los objetivos planteados en el Plan Nacional de Desarrollo y los programas, y detallará y justificará las nuevas propuestas, señalando las correspondientes opciones de fuentes de recursos para llevarlas a cabo.
El Ejecutivo Federal remitirá al Congreso de la Unión, a más tardar el 8 de septiembre de cada año:
¾ Los criterios generales de política económica en los términos del artículo 16 de esta Ley, así como la estimación del precio de la mezcla de petróleo mexicano para el ejercicio fiscal que se presupuesta determinada conforme a lo dispuesto en el artículo 31 de dicha Ley;
¾ La iniciativa de Ley de Ingresos y, en su caso, las iniciativas de reformas legales relativas a las fuentes de ingresos para el siguiente ejercicio fiscal; y
¾ El proyecto de Presupuesto de Egresos;
La Ley de Ingresos será aprobada por la Cámara de Diputados a más tardar el 20 de octubre y, por la Cámara de Senadores, a más tardar el 31 de octubre.
El Presupuesto de Egresos deberá ser aprobado por la Cámara de Diputados a más tardar el 15 de noviembre.
La Ley de Ingresos y el Presupuesto de Egresos de la Federación deberán publicarse en el Diario Oficial de la Federación a más tardar 20 días naturales después de aprobados.
El Ejecutivo Federal, por conducto de la SHCP, deberá enviar a la Cámara de Diputados, a más tardar 20 días naturales después de publicado el Presupuesto de Egresos en el Diario Oficial de la Federación, todos los tomos y anexos del Presupuesto, con las modificaciones respectivas, que conformarán el Presupuesto aprobado.
Estas actividades se resumen en el siguiente cuadro:
AUTORIDAD FECHAS EVENTO A más tardar el 1º. De Abril Documento con: Principales
objetivos de la LIF y PEF del sig.
Año…
El ejecutivo Federal por conducto de la SHCP envía al Congreso de la Unión
A más tardar el 30 de Junio de cada año
La estructura programática a emplear en el PEF
El ejecutivo Federal envía al Congreso de la Unión
A más tardar el 8 de septiembre de cada año.
Criterios generales de política económica, la iniciativa de la LIF y el proyecto de PEF
Cámara de Diputados A más tardar el 20 de octubre.
Cámara de Senadores A más tardar el 31 de octubre
Aprobar la Ley de Ingresos Cámara de Diputados A más tardar el 15 de noviembre Aprobar el Presupuesto de Egresos
SHCP A más tardar 20 días naturales
después de aprobado
Publicarse en DOF la LIF y el PEF aprobados
El ejecutivo Federal por conducto de la SHCP envía a la Cámara de Diputados
A más tardar 20 días naturales después de la publicación en DOF
Los tomos y anexos del Presupuesto.
2.4 CONSIDERACIONES GENERALES DE LA LEY FEDERAL DE PRESUPUESTO Y RESPONSABILIDAD HACENDARIA Y SU REGLAMENTO
2.4.1. Autonomía presupuestaria
En cuanto a cómo determinan sus proyectos de presupuestos de egresos y el ejercicio de los mismos, la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, define cómo se ejerce la autonomía presupuestaria otorgada a los ejecutores de gasto a través de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos o, en su caso, de disposición expresa en las leyes de su creación, la cual comprende:
En el caso de los Poderes Legislativo y Judicial y los entes autónomos, conforme a las respectivas disposiciones constitucionales, las siguientes atribuciones:
¾ Aprobar sus proyectos de presupuesto y enviarlos a la SHCP para su integración al proyecto de Presupuesto de Egresos, observando los criterios generales de política económica;
¾ Ejercer sus presupuestos observando lo dispuesto en dicha Ley, sin sujetarse a las disposiciones generales emitidas por la SHCP y la SFP. Dicho ejercicio deberá realizarse con base en los principios de eficiencia, eficacia y transparencia y estarán sujetos a la normatividad, la evaluación y el control de los órganos correspondientes;
¾ Autorizar las adecuaciones a sus presupuestos sin requerir la autorización de la SHCP, observando las disposiciones de dicha Ley;
¾ Determinar los ajustes que correspondan en sus presupuestos en caso de disminución de ingresos, observando en lo conducente lo dispuesto en el artículo 21 de dicha Ley.
En el caso de las entidades, conforme a las respectivas disposiciones contenidas en las leyes o decretos de su creación:
¾ Aprobar sus proyectos de presupuesto y enviarlos a la SHCP para su integración al proyecto de Presupuesto de Egresos, observando los criterios generales de política económica y los techos globales de gasto establecidos por el Ejecutivo Federal;
¾ Ejercer sus presupuestos observando lo dispuesto en esta Ley, sujetándose a las disposiciones generales que correspondan emitidas por la SHCP y la SFP. Dicho ejercicio deberá realizarse con base en los principios de eficiencia, eficacia y transparencia y estará sujeto a la evaluación y el control de los órganos correspondientes;
¾ Autorizar las adecuaciones a sus presupuestos sin requerir la autorización de la SHCP, siempre y cuando no rebasen el techo global de su flujo de efectivo aprobado en el Presupuesto de Egresos;
¾ Determinar los ajustes que correspondan en sus presupuestos en caso de disminución de ingresos, observando en lo conducente lo dispuesto en el artículo 21 de dicha Ley.
En el caso de los órganos administrativos desconcentrados con autonomía presupuestaria por disposición de ley, las siguientes atribuciones:
¾ Aprobar sus anteproyectos de presupuesto y enviarlos a la SHCP, por conducto de la dependencia a la que se encuentren adscritos, para su integración al proyecto de Presupuesto de Egresos, observando los criterios generales de política económica y los techos globales de gasto establecidos por el Ejecutivo Federal;
¾ Ejercer las erogaciones que les correspondan conforme a lo aprobado en el Presupuesto de Egresos y a lo dispuesto en esta Ley.
El Ejecutivo Federal, por conducto de la SHCP, estará a cargo de la programación y presupuestación del gasto público federal correspondiente a las dependencias y entidades. El control y la evaluación de dicho gasto corresponderán a la SHCP y a la Secretaría de la Función Pública (SFP), en el ámbito de sus respectivas atribuciones. Asimismo, la SFP inspeccionará y vigilará el cumplimiento de las disposiciones de esta Ley y de las que de ella emanen, respecto de dicho gasto.
2.4.2 Del Equilibrio Presupuestario y de los Principios de Responsabilidad Hacendaria
La Ley de Ingresos y el Presupuesto de egresos se realizará con base a objetivos y parámetros cuantificables, Indicadores de desempeño, estrategias y metas anuales.
Estos deberán incluir por lo menos:
¾ Las líneas generales de política económica;
¾ Los objetivos anuales, estrategias y metas;
¾ Las proyecciones de las finanzas públicas, incluyendo los del sector público, con las premisas empleadas para las estimaciones. Las proyecciones abarcarán un periodo de 5 años en adición al ejercicio fiscal en cuestión, las que se revisarán anualmente en los ejercicios subsecuentes, y
¾ Los resultados de las finanzas públicas, incluyendo los requerimientos financieros del sector público, que abarquen un periodo de los 5 últimos años y el ejercicio fiscal en cuestión.
El gasto neto total propuesto por el Ejecutivo Federal en el proyecto de Presupuesto de Egresos, aquél que apruebe la Cámara de Diputados y el que se ejerza en el año fiscal por los ejecutores de gasto, deberá contribuir al equilibrio presupuestario.
2.4.2.1 Déficit Presupuestario
Circunstancialmente, y debido a las condiciones económicas y sociales que priven en el país, las iniciativas de Ley de Ingresos y de Presupuesto de Egresos podrán prever un déficit presupuestario. En estos casos, el Ejecutivo Federal, por conducto de la SHCP, al comparecer ante el Congreso de la Unión con motivo de la presentación de dichas iniciativas, deberá dar cuenta de los siguientes aspectos:
¾ El monto específico de financiamiento necesario para cubrir el déficit presupuestario;
¾ Las razones excepcionales que justifican el déficit presupuestario, y
¾ El número de ejercicios fiscales y las acciones requeridas para que dicho déficit sea eliminado y se restablezca el equilibrio presupuestario.
El Ejecutivo Federal reportará en los informes trimestrales el avance de las acciones, hasta en tanto no se recupere el equilibrio.
2.4.3 Aumento de Gasto
A toda propuesta de aumento o creación de gasto del proyecto de Presupuesto de Egresos, deberá agregarse la correspondiente iniciativa de ingreso distinta al financiamiento o compensarse con reducciones en otras previsiones de gasto.
Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 54, no procederá pago alguno que no esté comprendido en el Presupuesto de Egresos o determinado por ley posterior; en este último caso primero se tendrá que aprobar la fuente de ingresos adicional para cubrir los nuevos gastos, en los términos del párrafo anterior.
El artículo 54 a que hace referencia el párrafo anterior, establece que una vez concluida la vigencia de un Presupuesto de Egresos sólo procederá hacer pagos, con base en él por los conceptos efectivamente devengados en el año que corresponda, siempre que se hubieren contabilizado debida y oportunamente las operaciones correspondientes, hayan estado contempladas en el Presupuesto de Egresos, y se hubiere presentado el informe del monto y características de su deuda pública flotante o pasivo circulante al cierre del ejercicio fiscal anterior, así como los correspondientes al costo financiero de la deuda pública.
Las erogaciones previstas en el Presupuesto de Egresos que no se encuentren devengadas al 31 de diciembre, no podrán ejercerse.
2.4.4 Del reintegro de recursos a la Tesorería de la Federación
Los Poderes Legislativo y Judicial, los entes autónomos, las dependencias, así como las entidades respecto de los subsidios o transferencias que reciban, que por cualquier motivo al 31 de diciembre conserven recursos, incluyendo los rendimientos obtenidos, deberán reintegrar el importe disponible a la Tesorería de la Federación dentro de los 15 días naturales siguientes al cierre del ejercicio.
Los adeudos de ejercicios fiscales anteriores, previstos en el proyecto de Presupuesto de Egresos podrán ser hasta por el 80% del monto de endeudamiento autorizado como diferimiento de pago en la Ley de Ingresos del ejercicio fiscal inmediato anterior a aquél en que deba efectuarse su pago.
Queda prohibido realizar erogaciones al final del ejercicio con cargo a ahorros y economías del Presupuesto de Egresos que tengan por objeto evitar el reintegro de recursos a que se refiere este artículo.
2.4.5 Tratamiento de ingresos excedentes
El Ejecutivo Federal, por conducto de la SHCP, podrá autorizar erogaciones adicionales a las aprobadas en el Presupuesto de Egresos, con cargo a los excedentes que, en su caso, resulten de los ingresos autorizados en la Ley de Ingresos o de excedentes de ingresos propios de las entidades, conforme a lo siguiente:
¾ Los excedentes de ingresos que resulten de la Ley de Ingresos, que no tengan destino específico o sean ingresos propios, deberán destinarse en primer término a compensar el incremento en el gasto no programable respecto del presupuestado, por ejemplo: costo financiero derivado de modificaciones en la tasa de interés o tipo de cambio o adeudos de ejercicios fiscales anteriores, así como a la atención de desastres naturales cuando el fondo resulte insuficiente.
