Proyecto de ley por lo cual se introducen modificaciones a las leyes 200 de 1936, 135 de 1961 y 1a de 1968

Texto completo

(1)PROYECTO DE LEY POR LA CUAL SE INTRODUCEN MODIFICACIONES A LAS LEYES 200 DE 1.936 9 135 DE 1.961 Y la. DE 1.968 SE CREA LA JURISDICCION AGRARIA Y SE ESTABLECEN DISPOSICIONES SOBRE RENTA PRESUNTIVA. Agosto 1.971 Cortesía M Banco Ganadero. MINISTERIO DE AGRICULTURA.

(2) ESTE ES EL TEXTO COMPLETO DEL PROYECTO DE LEY POR Lffi. CUAL SE INTRODUCEN- REFORMAS Y ADICIONES A LAS LEYES AGRARIAS, SE CREA LA ' JURISDICCION AGRARIA Y'S.E ESTABLECEN DISPOSICIONES SOBRE RENTA PRESUNTIVA. AL PROYECTO DE LEY LO ANTECEDE SU EXPOSICION DE MOTIVOS. EL PROYECTO DE LEY CON, SU EXPOSICION DE MOTIVOS FUE PRESENTADO A LA CONSIDERACION DEL SENADO DE. LA REPUBLICA, EL DIA 19 DE AGOSTO DE 1.971, POR EL S.EÑOR -MINISTRO DE AGRICULTURA, DOCTOR HERNAN JARAMILLO OCAMPO. 1.

(3) EXPOSICION D E, MOTIVOSI, Honorables Senadores: Lá Reforma Agrarib Colombiana está funcionando con preoctipante lentitud. Los resultados que se han logrado hasta la fecha no, satisfacen en casi ninguno de sus aspectos, Los resultados que se indican en el los objetivos,de la§ leyes 135 de 1.96-1 y la.-de 1.968. la Reforma, en la redistrib . ución de la ' anexo A deníúestran los limitadísimos efectos de 1 tierra. De - otro lado,' corno consecuencia de los graves desequilibrios que ha provocado el modelo de desarrollo económico que hemos adelantado en las últimas décadas, las masas campesinas ex¡-gen una política agraria que funcione, como un auténtico mecanismo de redistribución del ingreso.y de la riqueza. Muchas de.las críticas que se formulan a los estatutos . vigentes, a los propósitos de r contenido social, se originan en sectores de opinión - que mejorarlos y de darles aún-un 'mayo . problema.,agrario únicamente desde el punto de vista del desarrollo, olvidando conciben el la de consolidar una paz justa en los',campos que la prirnera urgencia nacional 'es colombianos, - meta que no podemos alcanzar sin un cambio valeroso y profundo en la actual y estructura de la íenencia de la tierra. Es oportuno, por lo tanto, , estudiar en esta ocasión corno fundamento de las modificaciones que se sugieren a los actuales estatutos agrarios, las * los resultados que 'don ella se buscan. razones de tipo económico'y social que las justifican y, Los observadores de la problemática social de la América Latina se níanifiestan justificadamente pesimistas por los lentos avances de las reformas agrarias que tienen estructura legal en el Continente y predicen, que de no avanzar significativamente el cambio. de estructuras y la r^distribución de la riqueza, las clases desposeídas lo lograrán por sí y obtener mismas a un alto precio para quienes en . su hora no tomaron la decisión de pedir. 9. para ellas más justicia social. Ya muy pocos ignoran que existe un consenso , unánime en las doctrinas de la iglesia, solo 10 en los Gobiernos y en los partidos políticos, de la necesidad del cambio, porque no la supervivencia misma de los pueblos. exige la dignificación del hombre, sino el desarrollo y Las normas agrarias se'hallan encaminadas a obtenerun cambio en la estructurí de la propiedad rústica, pero ese proceso debe realizarse, como insistentemente se repite en la lo contrario, los América Hispana, mediante una acción rápida, masivá, y drástica, porque dé países no lograrán, alcanzar por . la vía de la legalidad los objetivos propuestos. La poblaci ón campesina así lo ha comprendido pues ya no está ausente del proceso y viene exigiendo con énfasis el cambio social. La Reforma Agraria Colombiana, . plasmada hasta él presente en las, , los partidos políticos,Leyes 135 de 1.961 y la. de 1.968, es patrimonio no solamente de. experiencias de esa reforma no son en sino de todos los estarnentos sociales. Los resultados y manera alguna satisfactorios porqúe la,Ley carece de la dinámica que le perrráta cumplir su cometido en un tiempo más menos breve, sin causar traumatismos sociáles ni en los que detentan la tie^ra ni en los que aspiran a ella. Si bien es cierto que muchóse ha logrado en obras de infraestructura que generarán. un mejoramiento de la productividad, el problema de y la redistribución de la tierra permanece prácticamente intoc .ado, porque en su magnitud 3.

(4) gomplejidad no es mucho lo que ha logrado el INCORA con los instrumentos legales de que ha sido'dotado. Se hace indispensable, y no hay otra alternativa posible, que la de embarcarnos en una reforma a las leyes agrarias, sin temer a ella, porque como anota el tratadista de Derecho Agrario, Alberto Ball ' arín Marcial: " La experiencia diaria nos muestra a'nuestro alrededor un mundo en el -qu e el cambio se: ha convertido en e 1 único dogma permanente y el agrarista no debe lamentarse de ello, a diferencia de ¿u 7 anto hacen muchos juristas de corte tradicional. El agrarista es consciente de las.leyes agrarias son`leyes de una sociedad cambiante", el agrarista debe observar los cambios sociales- y calcular el impacto que . han de tener en la Ley. El agrarista, y por supuesto cualquier .. jurista — aunque hay otras ramas del derecho menos expuestas al impacto— ha de propugnar cambios legislativos que sean justos,y convenientes y debe luchar por la justicia, es, decir, porque esos cambios se produzcan, efectivamente, 10-, cual lo obliga incluso, a presionar sobre la opinión públicá, sobre-el Parlamento, sobre el Gobierno... Como puede vérse esta imagen del jurista reformador es profundamente distinta a la tradicional. El refor,nismo permanente es una consecuencia obligada y a la vez, un instrumento indispensable de esta ciencia llamada desarrollo. La reforma legislativa, y concretamente la Reforma Agraria, son algo consustancial a los planes de desarrollo que, por,definición, abarcan períodos de tiempo relativamente breves. "Por todas estas razones, es por lo que yo establezco una unión indisoluble entre el derecho agrario y el reformismo. Por ello me declaro "reformista' ? . Quiero decir que cuando contemplo una norma de derecho agrario debo analizar no solo su contenido, en vía de inter pre .tación, sino también su justicia y su utilidad social, lo cual me obliga ante todo a ver si la norma funciona bien en la praxis. En caso negativo mi deber es proponer la inmediata sustitución de la norma por otra más progresista. Por otro lado, debo investigar dónde hay un vacío social que podría llenarse con una norma. Así pues, yo contemplo la norma. con una mentalidad de cambio, es decir, de desarrollo. Esta es' la mentalidad - de un jurista de nuestro tiempo: La única capaz de crear el 'Terecho Agrario del desarrollo". 1970).. (Ponencia. ante el Primer Congreso Mundial de Perecho Agrario. Caracas, Julio de. LA DEMOCRACIA Y LA TIERÉA 1 Un sistema. democrático no puede descansar exclusivamente sobre las liberta des políticas, sus sa1v. aguardias y reconocimiento. El Estado tiene la obligación hoy de garantizarle al ciudadano algo más que el cuerpo de sus derechos políticos. La democracia es fecunda y justa cuando todos los grupos sociales gozan de las mismas oportunidades para participar en el ingreso, en la educación, en la salud, en la propiedad de los recursos naturales, en fin, en el ejercicio del conjunto todo de los ' deiecnos económicos y sociales. Para nosotros e§ innegable que la defensa de'las formas tradicionales en nuestra cultura política, esté íntimamente vinculada A la capacidad del Estado y de los partidos para atender el reto de unas grandes mayorías que sólo reciben parte mínima del ingreso al tiempo que un grupo minoritario disfruta de un alto porcentaje del mismo. Un . bien entendido interés de la democracia exige que se impida la continua exaltación dé los antagonismos sociales. Si ello no se logra, se irán formando alrededor de las clases privilegiadas, masas cada vez maô .res de gentes descontentas puesto que 1 a medida que aumenta la población las gentes se ven privadas no solamente de la propiedad, sino , de toda posibilidad de mejoramiento dé su situación por elca mino de la Ley. La historia enseña que . de las c p n'diciones desesperadas de las masas populares, surgen grandes y violentas revolu¿iones. 4.

(5) CIUDAD DETERIORO DE LOS TERMINOS DE INTERCAMBIO CAMPO y económicas de Latinona mérica se caracterizan por la Todas . las formas políticas económicas Inseguridad de sus instituciones políticas, , de . su. s estruct uras insegurida d. a ^.y sociales, de las relaciones entre el capital y el trabaic, que coinciden con ¡a incertidurribre en la conducta y posición. de. los partidos -políticos' frente a las soluciones para salvaguar diar principios esenciales de unacomunidad democrática. ,. Frente a esta Impresionante confusión, políticas aparecen gravemente afectadas,por el signo de la. aún las teorías *económicas y Lnestabilidad. Latinoamérica no -ha logrado crear aún aquellos valores que identifican,'a una. dirj cóngregarse las místicas populares para rrântener nación y alrededor. de los cuales I)u(, s grandes crisis. odo nuestro desarrollo está una unidad de propósitos, aún en medio de la — y la., afectado por la impróvisación La dialéctica marxista, en su origerr, está influida por el conceptode que la revolucióli proletaria se desarroliaLa pred (-)Yiin ante men te en las . comunidades industriales, donde las masas han adquirido ya un conc p pto de lucha de' clases. Por tal razón, las tácticas del rriarxismo pusieron sus esperanzas inicialmente en la revolución comunista en Alemania y en general en las organizaciones industriales-de Europa Occidental. Sinembargo,.el proceso político de los últimos cuarenta años ha demostrado que las economías industrializadas de Europa y los Estados Unidos, gracias a la dinámica de -^su -ingreso, están en capacidad de ofrecer correctivos y remedios a la miseria,, ofreciendo la preservando al rrisnio lieini...lo ¡as libertadeb esenciai),)sibi*i.^dad de un mínimo de bienestar y les del hombre. Empero, las perspectivas latinoamericanas son muy diferentes. El progreso industrial y las conquistas de la civilización sólo han beneficiado a un mínimo de la población. En Sao Paulo, Buenos Aires, Lima, Caracas, Bogotá y otras tres o cuatro ciudades del ! Continente, existen núcleo§'que gozan de hiveles'd.e producción, de servicios, de educación,^de asistencia, El Estado ha funcionado y d..e bienestar, similares a los de los pueblos europeos. exclusivamente en beneficio de esas minorías. La energía eléctrica permite al empresario de^ A su turnó,-el , Z>ao Paulo o de Medellín utilizar las más modernas técnicas de la producción. ciudadano de Río de Janeiro o de 3ogotá,.puede gozar de los esparcimientos sofisticados de .que disfruta el habitante dé New York , o París. Modernas autopistas comunican las grandes ciudades. En ellas se . están conce ,ntrando los servicios que permiten mejorar drarnáticarnerite el nivel educativo y la capacidad- técnica. de esas minorías urbanas. , Pero al tiempo que esas minorías mejoran espectacularmente su nivel de vida, subsiste la gran masa de los marginados para los cuales el Estado todavía no existe. Día a día, en el Continente Latinoamericano es más profundo el contraste entre el campo y la ciudad. o está El cuad,ro descrito indica que nuestro . mismo porvenir democrátic Í comprometido si. no adelantamos una valerosa política de justicia social- en los campos; y esa solución es preciso buscarla en la redistribución de la propiedad, en el cambio de la actuál estructura do la tenencia de la tierra mediante oportunas reformas legislativas. No compaltimos el criterio de que los campesinos colombianos no . , quieren tierras. Como lo expresó Robert F. Kennedy: ".Q pesar de todas las dificultades y de todo§ los problemas la. tierra tiene que ser redistribuida. A largo prazo, es un paso esencial para una agricultura productiva. Pero se trata de algo más que esto: La reforma agraria es la ésencia de la dignidad humana y de la democracia en América La. tina. Dar tierra al hombre que la trabaja es darle por primera*vez un sentido de seguridad; algo más que un medio de subsistencia'y un Í nstrumento para que y un él defienda mejor sus derechos de ciudadano; es darle una parcela de ¡esponsabilidad punto de apoyo en la sociedad que lo cerca" 5..

(6) No me resisto al deseo de explicar en esta ocasión, la forma cómo se ha venido deteriorando el ingreso y el salario campesino frente a los demás sectores de la economía y de la producción. -En solemne ocasión Su Santidad Juan XÑIII expresó lo siguiente: "Por eso, un problema de fondo que se plantea en casi todas las comunidades políticas, es el siguiente: Cómo proceder para que. venga a reducirse el desequilibrio de eficiencia productiva entre el sector agrícola de una parte, y . por la otra, el sector de la industria y de los 'servicios, y para que el tenor de . vida de la población agrí-ola-rural se distancie lo menós posible al, tenor de vida de los ciudadanos, que obtienen sus entradas del sector de la industria y los servici os y cuantos trabajan la tierra no padezcan un complejo de inferioridad, antes al contrario, êst.én persuadidos de que también dentro del ambiente , agrícola-rural puedan afirmar y perfeccionar su persona mediante su trabajo y mirar , confiados el porVenir'7. En el estudio de la economía agrícola de la América Latina merece especial interés el análisis del deterioro de* los Iérminos de intercambio del sector agrícola con' los otros sectores. Uno dé los aspectos más preocupantes en la fijación de la estrategia y metas para acelerar el desarrollo de las áreas atrasadas, es el conocer en qué grado es inevitable sacrificar el ingreso campesino para crear una economía* industrial. Un plan de desarrollo tiene que 1 conciliar las exigencias de la industrialización, el incremento de la capitalización, la creación y ensanche de las infraestruct,uras, con un nivel aceptable de bienestar social para la gran masa desamparada de los campesinos latinoamericanos.Se puede afirmar. que hoy el campesino en Colombia necesita más horas de trabajo para comprar ]los productos de la industria, que hace diez años. . 1 El salario urbano que era ya en 1965 un l46.7-o/o del rural, representa hoy un 259-o/o,.lo cual , indica que el esfuerzo por . rernánerar mejor el trabajo, solo ha beneficiado al sector no campesino de la economía. Con un salario hora el trabajador urbano en 1965 podía adquirir 2.54 kilogramos de maíz; 0.57 kilogramos de frijol y 3.02 kilogramos de plátano, y en cambio, el rural con la misma hora-trabajo, solo podía adquirir 1.68 kilogramos démaíz; 0.44 kilogramos de fríjol y 2.27 kilogramos de plátano. Las variaciones de la,capacidad adquisitiva'de los salarios 'urbano y rural se analizan en el anexo 3. No 'será . posible crear un orden social justo si . la mitad' de la población no participa de los beneficios' que la generación del ingreso tiene que provocar en una política económica equilibrada. En las economías desarrolladas el factc¡r ' trabajo participa entre un 60 y un 65-o/o en el producto bruto. Solo así puede crearse un mercado de - escala,Coriuna capacidad productora creciente y razonablemente distribuida entre toda la población. Si el sector rural permanece rezagado e injustamente tratado en la redistribución del ingreso, no será posible hacer desarrollo. La estructura social de ' Ccilombia se caracteriza no solo por la baja , participación del trabajo en el ingreso nacional, sino por el deterioro en cuanto a la remuneración del trabajo rural en el producto que genera la agricultura colombiana. En 1-950 el porcentaje de participación de la remuneración al trabajo sobre el producto interno bruto del sector agropecuario era del 38-o/o. En 1969 fue solo de un 31-o/o. (Ver anexo C). Tales c`Tras nos. están indicando que dia a día el capital como factor de producción parti cipa en mayor escala del ingreso rural a costa de la cuota que debería justamente * corresponder al factor trabajo. Creemos que esa situación es causante del tremendo conflicto social que está afectando tan peligrosamente la organización de la economía agrícola de Colombia. Asimismo, :el movimiento de los jornales agrícolas en comparación con los industriales 6.

(7) indica que día a día aquellos'se deterioran frente a . los segundos.. salarios En el anexo D se establece una comparación éhtre los jornales agrícolas y los diarios industriales, para el.año de 1969. El fenómeno de' la rigidez del salario agrícola.afecta a todas las actividades rurales. En su estudio sobre los problemas del desarrolló socio-econ o^mic'O . del'sector rural en Colombia, el CID.'^ dice. "En una comparación entre el sector agrícola y el resto de las actividades económicas, es decir, que la el aspecto de la comparación ' funcional comprueba un resultado esperado, la mano de obra, es menor parte correspondiente del producto bruto destinado a remunerar en la agricultura que en la actividad secundaria, terciaria y de mineria; pero además, muestra que aún el nivel del ingreso personal (asalariados y productores familiares), es muy bajo en I.a agricultura, no- solo' como referencia al nivel de. vida. del país, sino especialmente con respecto a la población activa no agrícola". LA TIERRA — RECURSO ESCASO Y -MAL, APROVECHADO Un estudio objetivo de nuestra geografía económica y de recurs . os naturales indica que la tierra con vocacion agricola es un recurso escaso en Colombia, La superficie del país es de 113.6 millones de hectáreas. De ..ese total, 27.4 millones tieneri posibilidades de utilización agropecuaria. Se. acompaña el anexo E en el cual se descompone la utilización de la superficie geográfica. - En las condiciones descritas parece que hoy solo tenernos una disponibilidad de 1.25 . necesidades de hectáreas . por habi tante,,como fuente de-suministro agropec . uario . para las . alimentación y de materias primas dé la población.colombi.ana. Como el recurso ' tierra no es renovable y estamos enfrentados a un crecimiento explosivo de la población para el año de 1985 por ejemplo, sólo contaremos con una superficie agropecuaria de 0.80 hectáreas por habitante. Se acompaña el . anexo F en el cual se analiza esa proyección.. Frente a una , estructura con un modelo de alta productividad de de ese tipo el país tiene:que ex¡ gir un a explotación No podemos pé rmitir que el derecho ' ae propiedad' las tier. ras agrícolamente aprovechables. de la tierra se ejercite con miras a concentrar en- pocas manos el ejercicio de una situación que constituye un privilegio . para los titulares de ese derecho. Igualmente, tenemos que imponerle a tales titulares la obligacióri de poner al servicio de la producción ese recurso. escaso.. El derecho y goce de la propiedad en todo medio social es un factor de prestigio, de influencia, de poder económico y sin duda alguna también contribuye en forma muy decisiva a la elevación del nivel de vida. Porque.es difícil mantener la paz social e invitar a las perfeccionar una auténtica democracia, grandes masas a que contribuyan.a conservar 1 y cuando existe tan impresionante contraste en tre unas máyorías sin tierra y una pequeña minoría que la disfruta en demasía. Se configura así el impresionante abuso "del tener y del poder". No se trata como quieren al . gunos, de buscar únicamente el modelo de propiedad . más dinámico desde e 1 punto de vista del desarrollo económico. Es necesario darle prioridad a una solución que crea simultáneamente la seguridad social , y la seguridad democrática. Eso no puede surgir sino de una política que acelere una mejor distribución de la tierra. Es interesante estudiar las necesidades , de nuestra producción agrícola y el consecuente requerimiento "de tiérra para cubrir el déficit de alimentación del pu , eblo colombiano. Un análisis sobre nueve de los artículos más representativos de los de consumos 498.699 esenciales y populares - indica que -el déficit para 1971 de tierras, alcanza á la cifra necesidades de , hectáreas, Este resultado se obtiene si consideramos que para cubrir' las canasta familiar, de origen, agropecuarlo, se alimentación de los artículos que cQnstituyen . la 7.

(8) requiere una producción de 1. 3.941.000 toneladas cuando hoy tal prbducción sólo llega a .. 11.819.000. Si no organizamos una política dinámica de producción, tendremos un déficit para el año de 1980 de 834.000 hectáreas: En el anexo G aparecen los cuadros en los cuales se analizan para los . años comprendidos entre 1971 y 1980 la 'Troyección-riecesidades, producción y requerimientos. de tierra para cubrir el déficit dietético". -. Las anteriores consideraciones nos indican que para atender a la mayor demanda de productos agropecuarios generada por el crecimiento de la población y por su mayor capacidad compradora., es necesario hacer que la productividad sea el centro de gravedad de toda nuestra política agraria. Si el factor tierra es escaso y el factor mano de obra es abundante, se deduce una estrategia muy simple y lógica: la creación de un régimen legal severo que obligue al propietario a una explotación eficiente, plena y de alta productividad 1, de su fundo. -La experiencia de los países que han iniciado la llamada etapa del "despegue'** ense *ña que todo incremento del ingreso provoca un aumento de la demanda ' de los productos de origen agrícola. En América Latina, por ejemplo,, la tasa de crecimiento anual del consumo de aceites vegetales, pescado, huevos, mantequilla, excede hoy la medida del crecimiento de la producción < agrícola del Continente. Es innegable que no se pueden mejorar los modelos de productividad sin un cambio simultáneo y profundo en la estructura de la tenencia de 'la tierra. Esta estructura y el tamaño de la propiedad, influyen en forma mu y importante en la producción por hombre y por hectárea y en la rata de capitalización del ingre. so rural. El sistema de tenencia ha provocado en Latinoamérica defectuosos hábitos económicos en los grandes propietarios: no vinculan capital al campo y más bien lo- retiran cuando logran rendimientos satisfactorios, .pues aprecian la tierra como un bien de inversión v no como un bien de producción. Este es un fenómeno común en todo el Continente. 1 El , propietario confía que la tierra es un bien activo que lo protege contra la desvalorización. de la moneda. Además, espera que las obras públicas y las infraestru¿turas que adelantan los Estados fáciliten y aceleren la valorización de las tierras. Ello conduce a un tipo de erripresa agrícola con muy baja densidad de capital y muy ineficienteí. Un autor analiza así el fenómeno: "una de las más importantes y negativas consecuencias de la concentración de la propiedad de la tierra en pocas manos es el uso ineficiente de los muy abundantes recursos productivos de la agricultura en Latinoamérica: la tierra y la fuerza de trabajo. En las empresas tradicionales más típicas y a menudo en las plantaclones más grandes, se confía principalmente en el cultivo - de una sola cosecha, lo cual conduce a un alto grado de desempleo, tanto de la tierra como del trabajador. Es el caso de complejos económicos, muy tradicionales en Latinoamérica, de pequeñas propiedades agrícolas y de grandes haciendas de ganado con un tipo extensivo de agricultura y- ganadería , de lo que resulta una poca utilización de trabajo con muy bajo producto por unidad de superficie. Pero para aquellos que tienen mucha tierra disponible, la abundancia de la mano de obra y los métodos extensivos de trabajo agrícola son ventajosos. Con el uso de ' muy poca cantidad de capital, con muy poco riesgo, se puede obtener una renta personal que es más que sa' tis',-,^^^toria desde el punto de vista de las exigencias del propietario".. El proyecto de modificaciones a nuestra legislación agraria que presentamos aliora a la consideración del Congreso Nacional, contiene nuevas tésis y principios sobre el criterio para la calificación' de una tierra comó adecuadamente explotada. . Esos criterios pueden clasificarse en dos grupos: la función económica de la propiedad rural >y su función social. Entre las primeras hemos incluido las ya existentes, o sea que la tierra sea , objeto d e una explotación económica con cultivos agrícolas o en pastos o plantas. 1. 8.

(9) forrajeras o con ganadería en general. La circunstancia de que tales factores, que son los actualmente vigentes, se prestan a. una muy caprichosa y arbitraria evaluaci' ón casi siempre de tipo subjetivo, nos ha inclinado a exigir, tal como lo ha recomendado el Comité de Evaluación, que se compruebe deterrninada rentabilidad para que el respectivo fundo pueda gozar de la calificació n de adecuado. Ese criterio de la rentabilidad debe acreditar un grado de explotación satisfactoria y por ende un empleo de la propiedad acorde con las exigencias del desarrollo económico. El colombiano que en e¡ futuro . desee adquirir o conservar la propiedad rural co^^ ánimo de ter ratenierite y sin,la decisión de someterla a una , explotación eficiente, debe sufrir las sanciones que identifican a su predio como inadécuado y que, por lo tanto, lo someten a un régimen punitivopara su explotación y su indemnización. Deseamos insistir una vez más que frente a un. factor escaso cómo es la tierra, toda 1 nuestra política agraria tiene que buscar como su principal meta, un adecuado aprovechamiento de ese recurso escaso. Estimamos que una transformación previa de la agricultura es indispensable para crear un desarrollo económico equilibrado. Sobre este particular, el tratadista _ q illiarri McCock formula la siguiente recomendación: "El primer mandamiento del desarrollo es que la agricultura debe ser transformada. En cada instante del "despegue" tanto del Occidente corno en Rusia y en el Japón, una revolución agrícoia precedió a otra forma -de crecimiento económico. Si se carece de tierras vírgenes y otros recursos para ocupar la población, los países tienen que. mirar de nuevo a la agricultura para su salvación económica. I.,a producción agrícola tiene que crecer, desde que la -mayoría de la población vive del. campo y prevé la principal fuente para la acumialación de capital.. ': -,i se puede n.btener excedente de capital y de ingreso . en el campo, algó de -.s +lc puede ser transfe£ido a otra parte de la economía, bien sea en la forma de elementos, materia prima o capital. Aumentar la productividad rural no sólo es necesario para proveer fondos para el desarrollo económico, sino simplemente para mantener el ritmo con el crecimiento de la población. Por otra parte, si los campesinos n-- , progresan,las nuevas industrias carecerán de mercado para sus productos". En el artic . u- ,) 17 del Proyecto, que modifica el 56. de la Le^, 135 de 1961, se establecen las reglas para la fijación , dé la rentabilidad. Igualmente, se ' da opción al propietario que acredite que está explotando. su predio dentró de Jos mudelos de pr-nductividad que establezca el Gobierno para que, opte más bien por este segundo criterio , y en tal virtud, quede exento di acreditar la rata de rentabilidad exigida. Nos parece y indispensable establecer tal ópciói ,, corno una salvaguardia para las explotaciones eficientes los empresarios progresistas, por las siguientes razones: En 1a agricultura tropical en inuchas ocasiones la rentabilidad no refleja-exitosamente el grado de eficiencia ni el nive l ^xplotaci¿)n adecuada de un predio. Un empresario progresista p,,,,,,e^,e paradójica mente, derivar menor renta -clú una explotación con una mayor producción por hectárea, que un empresa rio ineficiente. En muc,has ocasiones los . gastos en conservación de suelos, adecuación de los mismos, selección de ganados y prácticas de alta tecnología de cultivo, pueden incidir negativamente e . n la renta. De otro lado un empresario de alta productividad puedr- sufrir una mengua apreciable de su ingreso por, estar sujetos los productos de su empresa a un régimen de precios políticos de controles. No sería justo que por razones de ese tipo pudiese aparecer sacrificado o discriminado precisamente el empresario progresista. i vidad que la .Ù desarrolio económico de un país le interesa más la product rentabilidad. Si la tierra está ge-nerando, una alta pioducción por hectárea, ese tipo de poc a explotación debe ser califi .cado corro adecuado aunque el titular de ella obtenga una. utilidad. La política de, una adecuada'explotación de la t ierr--^ con vocacion aqricola, tiene en 9. ^,f.

(10) Colombia una alta , influencia en - la política de empleo. ,*-kctualmente . la fuerza de trabajo agrícola llega a 2.087.000 brazos. Sinembargo, con - la actual rata de crecimiento del producto interno agrícola, la demanda del sector rural sólo aumentará en 47.000 personas durante los próximos 1.5 años, por lo cual para 1 . 985 los niveles de desempleo en el campo serán los siguientes: Año 1985. Oferta 3.402.000. Demanda 2.134.000. Desocu2ados 1.288.00. Porcentaje. El Departamento Adminis' trativo Nacional de.Estadistica comenta así esa situación: "Quiere decir -lo anterior que en estas . condiciones, más de la tercera parte de la población. económicamente activa agrícola estará desocupada , en 1985. Esto demuestra la urgente necesidad . de realizar un vasto plan que intensifique la explotación de las áreas que están p roduciendo por debajo de su capacidad y que contempl e la adición de nuevas tierras al proceso productivr)".. En relación con las estrategias que sugiere formula otro comentario: "Considerando únicamente el factor tierra y suponiendo constantes los demás factores productivos e igualmente el nivel de produ' ctividad, el incremento sostenido a largo plazo del 2.1 -o/0 en el crecimiento del PIB agrícola significa - que el número de hectáreas explotadas, deberá aumentar con relación al número actual en un 60-o/o . (equivalente a 13 millones de hectáreas aproximádamenle), que si se tiene en cuenta la distribución existente para la agricultura y ganadería, podría dividirse en 2.600.000 hectáreas' para la primera, y 10.400.000 para la segunda". No se nos oculta que la exigencia de una adecuada explotación, en término de rentabilidad o productividad, puede estimarse como rigurosa por parte de , quienes se han acostumbrado a tratar la tierra bajo el llamado régimen de la "renta perezosa". Sin embargo, 1 estimamos que es esta una pieza maestra en el plan de una éstr . at egia dinámica para el desarrollo Los reglamentos actuales- en materia de calificación detierras no,han incluido ningún criterio de tipo social y se han limitado a regular el tipo de explotación económica por los signos exteriôs de muy difícil e incierta evaluación. Entendemos que todas las . corrientes políticas están comprometidas en ejercicio y goce de la propiedad de la tierra un alto conterIdo social.. i. mprimirle al. La llani.ada sociedad igualítaria solar-lente podrá alcanzarse cuando _se logre una más justa distribución de la renta de la tierra entre el capital y el trabajo. 1 Es ese también un requisito para garantizar la paz social y ^para comprometer a todo el pueblo en un régimen de protección a las,libertades y a las instituciones democráticas. Si querernos crear una auténtica democracia económica de participación, es indispensable que el trabajador participe en el produéto di la empresa agrícola no solo a través del salario, sino también de la distribución de las utilidades. En las plataformas de nuestros partidos está incluida casi siempre la participación de los trabajadores en la utilidad . de la empresa como un compromiso. Sin embargo, ha existido' una muy estrecha timidez para convertir tal tesis en mandatos legales. Creemos que el país está maduro para hacer ese ensayo en.la empresa agrícola. Más aún, consideramos que ese es un mecanismo de gran dinámica soc¡al que facilitará unas más justas relaciones entre el capital y el trabajo y que podrá crear un ambiente de solidaridad y t de armonía entre el patrono y el asalariado. En algunos sectores se ha recibido esa iniciativa don resistencia por. estimar que ella podría ser fuente de conflictos pi ¡es el trabajad or ppretenderá intervenir en la gestión de la empresa y vigilar sus gastos con el fin de qiê la determinación de la rénta distribuible se acomode a sus personales pretensiones». Estimarnos que tal O lojación no es valedera frente,al. .10.

(11) sistema ûe se ha propuesto en el proyecto de Ley. Como la renta distribuible será igual a la renta líquida presuntiva, no cabe ningún análisis ni debate sobre su nivel ni sobre la forma como ella-se ha obtenido ya que es con los mismos factores de la determinación de la,renta gravable como se fijará , la renta *base para la participación de utilidades. también como factores sociales para la calificación de un En el artículo 17 se incluyen 1 predio como adecuado, la prest ación defservicio gratuito de enseñanza a los hijos de los trabajadores y el cumplimiento de las normas laborales. Estimamos qué estas son dos exig . encias de elemental justicia social. La,empresa agrícola tiene que -cooperar a errádicÚ él analfabetismo qu¿ es hoy el la principal obstáculo reglamentación que para el . desarrollo. ' Tal obligación podrá-cum^lirse de acuerdo con en escuelas señale el Gobierno, îen sea en escuelas que funcionen en el propio predio o vecinas, caso en el cual se podrá establecer que el propietario cumpla con la obligación facilitando el transporte, así como los útiles de escritorio y la alimentación a los alumnos de su empresa.. FINALIDADES DEL PROYECTO DE REFORMA AGRARIA Con el objeto * de darle vigencia a esos conceptos dinámicos de la democracia, el proyecto de Ley quésomete el.Gobierno a la consideración del Honorable Congreso de la República, se halla encaminado al cumplimiento de cuatro finalidades específicas, a saber: 1.— Mayor disponibilidad de tierras con destino a los programas de Reforma Agraria; II.— Reducción al máximo de los procedimientos de adquisición de tierras por la vía de. negociaciones . directas y de adjudicación de tierras a los beneficiarios de la Reforma Agraria; III.—Creación de la jurisdicción agraria; de la producción agropecuaria, a IV.— Creación de estímulos a,un mayor crecimiento la renta presuntiva. mentaci Ón de y reglatravés del establecimiento I.— MAYOR DISPONIBILIDAD DE TIERRAS CON DESTINO A LOS PROGRAMAS,DE REFORMA AGRARIA La necesidad de disponer de la mayor cantidad de tierra posible para los programas de Reforma Agraria, se halla fundamentada en tres aspectos d e la realidad social y económica del país que ya nadie ignora, y que son: a).Crecimiento de la población;' b). Redistribución de la riqueza y del ingreso; c).Necesidad del desarrollo.,. a). CRECIMIENTO DE LA-POBIACION a A los defectos de la estructura agraria se viene sumando el crecimiento acelerado de la población, que al ritmo actual permite calcular -para el año 2.000 un número de habitantes equivalente a 55 millones, lo que nos está indicando que ' la duplicación de la población colombiana se opera ya en el ínfimo lapso de 20 años. De otro lado, esa población es eminentemente joven, toda vez que el 46-o/o tiene edad inferior a los' quince años, lo que pone de manifiesto que si es ya de gran magnitud el problema de la desocupación rural, será de imprevisibles consecuencias. a medida que transcurre el tiempo sin tomar las medidas que corresponden. En este orden de'¡deas cualquiera que haya sido la labor que hasta el presente haya desarrollado. el organismo ejecutor de la Reforma Agraria, no se le puede atribuir mayor significación ante la magnitud.

(12) misma del problema, porque, es indescriptible el abismo existente entrelos instrumentos legales de que dispone para exprop iar tierras y el crecimiento desaforado del problema. b)..REDISTRIBUCION DE LA RIQUEZA Y DEL INGRESO Como existe una acentuada concentración de la propiedad y de ' los factores que participan en el.proceso productivo, necesariamente existe una fuerte concentraci6n en la distribución de los ingresos. Observando esa distribución en el sector rural, el 5-o/o . de la población que constituye el estrato de las familias más ricas vinculadas a la actividad agropecuaria, recibieron en 1.960 el 43-o/o de los ingresos del sector, rnientras el 50-o/o de más escasos recursos, solo recibió el 12-o/o. ESTIMACION DE LA DISTRIBUCION DE LOS INGRESOS PERSONALES EN LA AGRICULTURA (1960) Y EN LOS CENTROS URBANOS (1964). PERSONAS. INGRESOS AGRICULTURA 1) CENTROS - URBANOS 2). 0/0 0/0. acumulado 50 40 10. 50 90 100. 0/0. 14 32 54. o/o acumulado 14 46 100. 0/0. -0/0. 11 41 48. a. cumulado 11 52 100. l). ALBERT BERRY, The Distribution of Agricultura; based Income in Colombia 1960 (mimeo.), Cuadro I, y II. 2). MIGUEL URRUTIA CLARA ELSA VILLALBA, Distribución ingresos urbanos para Colombia, 1964CID, pág. 40. En cuanto a las fuentes de ingreso, se puede afirmar que estas corren parejas con la propiedad de los factores productivos y su combinación con fines de producción. Las grandes explotaciones, donde las posibilidades de crédito y concentración de capital . y tierra son notorios, obtienen por propiedad, capital y manejo, el 95-o/o del ingreso y solo un S-o/o por remuneración del trabajo. Para el minifundista ' cori bscasa, porción de tierra, capital y crédito, pero con exceso de mano de obra, los . ingresos por remuneración de trabajo están representados en un 45-o/o y como retribución a la propiedad y manejo el 55-o/o. Para el jornalero rural, dueño únicamente dé su capacidad de trabajo, obviamente el 100-o/o de sus ingresos se originan en la venta de dicha capacidad.. 12.

(13) DISTRIBUCION ESTIMADA- DEL INGRESO BRUTO AGROPECUARIO SEGUN CATEGORIA OCUPfiWIONAL (1960). PERSONA 1 . OCUPADA. POR J: Categoría Ocupacional Ocupados $(001 0). Obrero Minifundista (0-5 Has.) Agricultor Familiar (5-50) Agricultor mediano (50-200) Agricultor grande (200 y niás) TOTAL. Total millones (1958). ORIGEN , INGRESO. . .1 Por prop... Pó r persona ocupada por trabajo y manejo (1958)'^ (1967) 0/0 0/0. 873. 1.010.1. 1.157. 3.024. 100.0. 564. 1.499.4. 2.570,. 6.71-8. 45.0'. 705. 2.^441.9. 3.474. 9.081. 33.3. 66.7. 120. 1.154A. 9.620 25.24.7. 12..0. 88.0. 40 2.300. .875.8 6.931.6. 5.3 38.4. 94.7 6 1.6. 21.895 3.014. 57.234 7.879. FUENTE: PREALC. Antecedentes para políticas de empleo en Colombia. Cap.. IV. Cuadro IV-23, pág. IV-41. Cuadro tomado del Boletín Manual de Estadística del DANE No. 227. Pág. 139. En estas condiciones, el nivel de ingresos p er-cápita de los minifundistas, constituye el 11.7-o/o de los ingresos de un agricultor grande.. INGRESOS MEDIOS DE LOS PRODUCTORES POR TAMAÑO DE EXPLOTACION AGRICOLA (1960) ING1,ZSQ MEDIO. HECTAREAS. 4. 1 2 3 4 5 10 20 30 40 50 100. 200. 500 1.000. 2 3 4 5 10 20 30 40 5J 100,. 200. 500 1.000 '2.000 ^LBERT FUENTE: .,f. ÑWMERO PRODUCTORES (000). 1.2. 191. 2.3 2.7 3.7. 92 58 169. 7 1 8.8 10.8 13.5 24.8 42.5 106.0 553.0 BERRY — Tomado de la OIT.. 114 44 .27 16 40 22 14. 4 1. 13.

(14) En cuanto a las oportunidades de trabajo, estas no son las mismas para los asalariados rurales en las distintas regiones del país. Aunque en ciertas épocas del año y en regiones especializadas. en cultivos tales como el café, el algodón y algunos otros productos, hay apreciable demanda de trabajo y por ende los salarios alcanzan niveles relativamente altos, el ingreso anual resulta insignificante, debido a la periodicidad del trabajo. ^La desocupación ha sido característica , de toda la economía colombiana, pero por ser la tierra el recurso económico más obvio, la actividad agrícola ha sido tradicionalmente la principal fuente de ocupación. En 1.964 dependían de la agricultura un total de ocho millones de p^rsonas, de las cuales 2.4 millones eran ecoriómicamente activas en ese sector. . . . De esta última cifra se estima que solamente 1.2 millones hallaban ocupación durante es los 12 meses del año. Las demás^ 1.2 millones, esto la mitad de la población econó ' micamente activa, soportaba el peso del desempleo, muchas veces en forma de empleo disfrazado como acontece al minifundista, o subempleo como en el caso de muchos asalariados. La concentración de la propiedad es una de, las causas de esta situación ya que la absorción de mano de obra es inversamente proporcional al tamaño de las explotaciones; pues mientras las explotaciones menores de cinco hectáreas absorbían el 24.5-o/o de la mano de obra (agrícola y ganadera) y ocupaban el 0. 1 -o/o de la superficie, las explotaciones mayores, de 200 hectáreaa, o sea el 55.I-o/o de la superficie total, apenas ocupaban el 17.2-o/o déla mano de obra agrícola (DANE, 2,oletín número 227).. LA REVOLUCION VERDE Y LA JUSTICIA SOCIAL Los, dese quilibrios :del ingreso rural se pueden agravar aún más por los cambios que la nueva tecnología está provocando en la productividad rural, De la llamada Revolución Ver-de solo se está beneficiando la empresa agrícola de tamaño medio y grande. A tiempo que gracias a las nuevas semillas y prácticas, un agricultor que cultive maíz puede lograr producciones de - dos toneladas y media por hectárea, el , min'ifundista colombiano y los colonizadores que continúen utilizando los viejos sistemas se mantendrán con un ingreso bajo con rendimientos que no exceden a la tonelada. En esas condiciones se irá distanciando aún más el ingreso de los distintos estamentos que integran la estructura ,social campesina. El. Expresidente del Consejo Internacional de Desarrollo Agrícola ha hecho esta importante advertencia sobre este. preocupante fenómeno: "Corno resultado de tasas diferentes en la difusión de la nueva tecnología, los agricultores ricos se volverán más ricos. En efecto, parece posible que los agricultores más avanzados capturen el mercado de alimentos previamente servido por los productores menores, los de "serni-subsistencia". Si solo una.pequeña fracción de la población rural entra aFsiglo4 moderno en tanto que la mayoría quedará rezagada, o talvez inclusive represada, la situación será altamente explosiva. En Colombia el fenómeno anotado empieza a ser ya una preocupante realidad. La diferencia de ingreso neto por hectáreas y por hombre ocupado, entre el minifundista y el empresario, se está ensanchando peligrosarnente. Esa es una circunstancia que exige a nuestro entender, como indispensable correctivo, medidas para llevar la nueva tecnología agrícola al minifundista y a los cultivos de subsistencia. Pero ,es posible que tal correctivo no sea suficiente porque la Revolución Verde' puede provocar también la . desocupación rural. En tales condiciones se justifica aún más la organización del trabajo campesino dentro del marco^de la empresa comunitaria, donde sí es posible incorporar económicamente esa nueva tecnología.. 14. 4.

(15) ^ . LA.REFORMA AGRARIA, UNA NECESIDAD DEL DESARROLLO Nosotros creemos en la necesidad de 'una redistribución de la tierra no solo por 1 exigencias de 1a justicia social, sino como u n instrumento indispensable para acelerar el desarrollo. La influencia de una política de redistribución del ingreso y de ' l.a riqueza'en la formación del ahórro y en la creación de una dinámica de consumos que contribuya a un ingreso económico acelerado, es innegable. Con la actual estructura de . ingreso en Latinoamérica, de la cual Colombia no es una e. xcepcion, . que concentra en una pequeña minoría un alto "porcentaje del producto, no es posible alcanzar un incremento económico que satisfaga las metas propuesta! por los 1 distintos organismos internacionales. Si facilitamós' un cambio de esa, estructura para que un alto por. centaje de 1 ingresó llegue a las grandes masas creándoles nuevos niveles y modelos de consumo,, lograremos el llamado ','despegue" para salir de la etapa del subdesarrollo. En Colombia las personas con ingresos suficientes para formar parte de la dem ' anda por productos y servicios, constituye una minoría. Dentro de ésta, hay además un grupo cuyos ingresos son elevados y tienen por tanto una capacidad adquisitiva tan importante que determina una oferta de bienes generalmente suntuarios, -sofisticadol,'con alto contenido de insumos importados y con baja proporción de mano de obra en su producción. Puede decirse, y , -así' lo han reconocido entidades internacionales , cómo ^ el ' CIRA, que la concentración de la . riqueza y por ende de los ingresos entre nosotros, condiciona e n forma grave el desarrollo económico del país al estrechar el mercado para la producción nacional, comprometer un creciente volumen de recursos externos y dejar inutilizados o al menos subutilizados, muchos de los recursos endo;genos. Si no le creamos a través . de una política de redistribución del ingreso y de lapropiedad rural un nuevo nivelde consumo a las masas rurales, no existirá , el mercado que requiere- el desarrollo industrial y por ende no lograremos un aumento importante del ingreso por habitante. Siempre nos ha extrañado que la clase empresarial colombiana tan progresista. en muchos aspectos, no haya entendido que la reforma agraria es un instrumento esencial del desarrollo y que sin ella no alcanzaremos a crear una economía de escala para el crecimiento industrial. La tesis de que el bienestar social tiene que. ser un subproducto del desarrollo no solamente es injústá desde el punto de vista social, sino que se opone a una auténtica estrategia del desarrollo. Este problema lo presentó con su particular brillo Raúl Prebisch en la conferencia de, Mar del P ' lata en 1.963, en los siguientes términos: "La política redistributivá se encargará de hacer llega¡el incremento obtenido de esa manera a los sectores inferiores del consumo socl ial: Aquellos estratos superiores, 25-o/o de la población, que abarca cerca de tres décimos del consumo total de Latinoamérica, tiene un consumo medio por familia de quince veces mayor que el de los estratos inferiores (50-ó/o de la población); si esa proporción se redujese a cinco veces, comprimierido el consumo para aumentar las inversiones, la tasa de Crecimiento anual por habitante podría subir de 1 a 3-o/o. Y.si la, compres¡ o5 n del consumo de llevara a nueve veces, la tasa— podría subir 4-o/o-o todavía más, - según fuesen las posibilidades políticas de . esa opéració n y la actitud de cada pais para llevarla a la práctica". Más adelante agrega: "Vuelve ahora a surgir dentro y fuera la tesis pretérita: Hay que cumplir primero las etapas de desarrollo económico y después vendrán las reformas sociales. Hablar ahora de ellas es desalentar la iniciativa privada. Profundo error: no habrá posibilidad de desarrollo económico sin una transformación de la estructura social". 15.

(16) II.— REDUCCION DE T OS PROCEDIMIENTOS DE ADQUISICION DE TIERRAS Y DE ADJUDICACION DE LAS MISMAS A LOS BENEFICIARIOS DE LA REFORMA Los procedimientos contemplados en las normas vigentes para la adquisición de tierras con destino a los programas de' la reforma, carecen de la dinámica necesaria y por ello contrarían la rapidez de la acción que reclama la población campesina. El artículo 61 de la ley 135'de 1.961 divide las negociaciones directas de predios en dos etapas, a cada una de las cuales preceden una serie de diligencias reguladas a su vez por normas reglamentarias, que como es usual, se ocupan de las diversas modalidades que la disposición reviste y, desde luego, dan margen suficiente para convertir lo que debe ser una simple oferta de compra, en un dilatado y complejo procedimiento; hasta el extremo de que quienes se han ocupado del estudio de los textos legales sobre reforma agraria consideran la .norma indicada como la mayor dificultad existente para realizar el objetivo fundamental de cambio de estructura en la tenencia de la tierra. Así, en el estudio realizado por el Centro Interamericano de Desarrollo Rural y Reforma Agraria "CIRA" (enero de 1.970), sobre el proceso de expropiación en Colombia, se analiza el tiempo necesario a cada una delas etapas que deben cumplirse. Tomando en cuenta -los mínimos reales de cada paso, deduce ese estudio que el tiempo que lleva la entrega de un inmueble es de aproximadamente'450 días hábiles. El Comité encargado por Decreto -2098 de 1.970 de evaluar los programas del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, anota en el acápite relacionado con las recomendaciones jurídicas: "La decisión política de realizar una Reforma Agraria debe concretarse en normas jurídicas funcionales y claras. Aunque existe la obligación constitucional de que ,se cumpla laley, esta sola garantía no.es suficiente por cuanto nuestra legislación general y especialmente la agraria, es susceptible de diversas interpretaciones. De allí la necesidad de precisarla e inclusive modificarla en algunos puntos que han entrabado el eficaz desenvolvimiento de la Reforma Agraria". . Pero es más, los mismos propietarios de predios afectados con los programas de Reforma Agraria se quejan 'insistentemente del prolongado procedimiento para la adquisición de predios porque indiscutiblemente la situación de incertidumbre en que queda ubicado afecta considerablemente sus planes de trabajo y por ende la productividad del predio. En igual forma el proyecto . está dirigido a acelerar el proceso de adjudicación a los beneficiarios de la Reforma Agraria de las tierras que adquiera por negociación directa y expropiación y crea a la vez el sistema de adjudicaciones comunitarias con la finalidad de que no se continúe con el sistema de adjudicaciones individuales sino en casos de excepción y se dé el necesario viraje hacia las adjudicaciones -colectivas con destino a. la formación de empresas cbmunitarias, orientación que vienen buscando todas las reformas . agrarias y que en el país vienen ensayándose con. buenos resultados. Contra lo que . pudiera pensarse, el campesino . colombiano en su gran mayoría, acepta su conversión en empresario agrícola porque ya es capaz de distinguir los beneficios que para la productividad y correlativamente para su economía personal significa la suma de esfuerzos individuales. Fue así como en las conclusiones del anteriormente citado Primer Congreso Nacional de Usuarios Campesinos, consignaron en el literal n) del punto 6o.¿ . "Teniendo en cuenta que uno de los mayores problemas que se presentan es la falta de tierra para dotar a cada unzi de las familias campesinas de UNIDADES AGRICOLAS FAMILIARES, proponemos que se fomente en el proceso de Reforma Agraria las empresas comunitarias campesinas, con un sentido econórnico y una finalidad social, cuya dirección corno Empresa esté en manos de los campesinos asociados y cuya característica fundamental. 16.

(17) la producción en gran sea la gan explotación colectiva que haga posible el fomento de' escala, capacitándolas para competir en , el mercado con las empresas capitalistas ya,formad . ai s . para , lo cual el Estado ' deberá. adoptar medidas complementarias de asistencia técnica, crédito y co ' mercialización que faciliten el objetivo indicado". A su vez, el Comité Evaluador de la Reforma Agraria anota pobre este aspecto, a tener la empresa comunitaria- , estima "Dada la, importancia que p . arece estar llamada 1 necesario el Comité que se le defina y cons agre con claridad en la legislación y los reglamentos vigentes y, se establezcan con plena Certeza los derechos y obligaciones.miinimos de los socios, el carácte r de propli edad privada de la cuot. a sobre la c'ómánida(i-tesêc^^.a que corresponda a cada uno de ellos y la forma o las alternativas jurídi¿as bajo las cuals podrían configurarse. La creación de empresas comunitarias acelerará notablemente . el proceso de adjudicación de' tierras toda vez que so ahorraran procesos tan dispendiosos como.,mehslitas, planos y escrituras que se requieren para las adjudicaciones individuales. A estos efectos de reducción de procedimiento! . de adquisición y adju' dicacion de tierras están encaminados los artículos del Proyecto y , a los cuales me'referiré en detalle más adelante. III.—. JURISDICCION AGRARIA El Derecho fue hasta hace algunos afios manifestación de clases pero la natural lucha por la igualdad viene produciendo un desarrollo y.,una evolución progresista hacia los intereses de las clases pobres, como consecuencia de que estas van adquiriendo conciencia de solidaridad y de fuerza resultante de su unión por la lucha social. Y es que como han existido Tribunales especiales de cierías clases o para ciertas materias: militares, clero, laborales', de aduanas, que parten de un punto de vista razonable por cuanto un Juez, aunque de conciencia muy recta, no puede sustraerse. al influjo del derecho civil individualí- sta predominante, también se hace . indispensable que jueces y tribunales especializados, mariejen las acciones relacionadas con los problemas agrarios que afronta una p9blaci6n que por lo menos llega al 50-o/o de los habitantes del país. Porque nada se obtiene con la permanente Consagración de normas que amparen los derechos de la población rural si magistrados y jueces las ignoran, no penetran en su espíritu o lo que es peor, las aplican torcidamente. ,Los campesinos del país son conscientes de este problema preclarnente porla inusitada frecuencia con que se , vienen atropellando, sus derechos. , Las conclusion és.del primer Congreso` Nacional de Usuarios Campesinos, consagran al respecto: "Consideramos que el derecho agrario tiene suficiente autonomía para independizarlo de las demás ramas del derecho, exigimos por tanto, que el Estado Colombiano organice una jurisdicción. agraria que, por medio de una sala especial en la Corte Suprema de Justicia, salas especiales . en los Tribunales y , Juzgados Agrarios, se haga justicia sobre, los problemas suscitados por la tenencia y explotación de la tierra, para que estos no 'sean juzgadoscon . los criterios urbanos tradicionales y civilistas con lo§ que las Cortes deJusticia observan en la actualidad el fenómeno campesino del país. Esta jurisdicción deberá "incluso resolver los la tensión social en el campo, con el objeto de problemas de justicia penal derivados - de póderles dar soluciones sociales consecuentes con su origen". (Conclúsicines del Congreso Nacional de Usuarios Campesinos — Bogotá, 7 a 9 de julio de 1.970). 'Las dificultades anot . adas que consideramos deben subsan .arse con la , creación de u, na jurisdicción agratia, limitada. en principio pero que. posteriormente deberá ser ampliada a todos los problemas del Agro, no son en manera alguna problemas de orden nacional. Latinoamérica toda viene padeciéndólo y está buscando soluciones , co nscientes con' . la realidad. En la reúnión de la FAC), celebrada en Caracas entre el 12 y 01 17 de octubê de 17.

(18) 1970, !e adoptar ' on importantes recomendaciones a los países miembros. La -distinguida con' el número 7, se halla concebida en los siguientes términos: "Que los países de la región adecúen, sus ordenamientos jurídicos estableciendo 1 medios procesales y jurisdiccionales que reúnan en un solo sistema todos los problemas relativos , al derecho agrario. Dicho sistema comprenderá procedimientos sencillos que deben cumplirse en términos. perentorios7 así como Tribunales especializados' que garanticen el imperio de la justicia social en el campo". Entre ótroÉ, los Agraristas venezolanos vienen propugnando por, la , creación de la jurisdicción agraria. Miguel Angel Hernández y Rornán i Duque Corredor consignan en su estudio sobre la jurisdiccion agraria: "En Venezuela hemos acogido el principió de la unicidad de la jurisdicción; porque cómo sinónimo de competencia encontramos que existe la jurisdicción militar, laboral, penal, administrativa, fiscal y a nuestro juicio debiera existir la jurisdicción agraria en nuestro país. Los jueces agrarios constituirán una forma ágil para resolver por las vías legales los múltiples problernas que representa la realización de nuestra Reforma-Agraria . ya que existe una estrecha e íntima relación entre los procesos de Reforma Agraria y el- orderi jurídico de cada país". IAN. Febrero de 1969 El artículo 32 del proyecto que a nombre del Gobierno presento 'a vuestra consideración, se refiere a la - creación y organización de la jurisdicción agraria. LA RENTA PRESUNTIVA Según H.G. Mark, los objetivos de la política fiscal en materia agrícola pueden resumirse así: a). . Crecimiento* de la eficiencia de la producción o sea, mejoramiento de la productividad; 'b). Incremento en la utilización de los recursos aprovechables; 9) . Apropiada transferencia de los. recursos; y d). Igúaldad de las rentas, mejoramiento del , nivel de vida'y demás objetivos de tipo social. Puede afirmarse', en términos'generales que ni la agricultura, -ni la ganaderí a soportan en Colombia fuertes impuestos. Si exceptuamos la industria cafetera, cuya situación es muy especial y merece un estudio independiente, se puede afirmar que la renta,de las empresas Agrícolas está poco gravada. Teóricamente la tarifa para esa renta es la misma que para las de otro origen. Sin embargo, en la práctica el a' 'cultor configura una . ganancia fiscal muy gri distinta de la rent' a real. Esto lo - logra con , dos procedimientos: Con la evasión de los ingresos, declarando.solo una parte de los realmente perclibidos.. Es muy difícil controlar las ventas del agricultor, ya que este comercia sus productos en un mercado inorgánico, con compradores que . o bien no declaran, o que están en capacidad de eludir y ocultar parte de los sus ingresos: Solo los agricultores que venden a un mercado industrial como cultivadores de algodón. , o cebada, tienen el riesgo de que sus rentas' puedan, ser vigiladas. Por otra parte, en el manejo de una empresa agrícola es muy ' fácil confundir los gastos de, operación con los - de inversión. Por ejemplo, el agricultor puede imputar a gastos de recolección de cosechas los de siembras de nueva! plantaciones, que son típicarn' ente nuevas inversiones. Ért esta forma, acredita como gasto de operación lo que ha sido definitivamente una reinversión. A su turno, los ganaderos'gozaft de un sistema de evasión legal al impuesto sobre la renta. Por tales razones, solo una pequena minoría de emprésarios agrícolas, con una conciencia progresista en cuanto al cumplimiento de sus deberes impositivos, está, declarando la totalidad de su renta real. .18.

(19) Además, existe una serie de propietarios que no explotan sus tierras, por lo cual no derivan ninguna renta. Tal clase de terratenientes quiere y conserva,la tierra corno un bien de inversión y especulación, pero no^como un activo para explotación. La teoría fiscal prese nta tres grandes sistemas de impuestos a la . tierra .. En primer que grava la extensión de la propiedad. Otro sistema, está basado en la término, un impuesto renta y funciona sobre el valor de la propiedad y existe finalmente un régimen de inipuestos a las ganancias ocasionales dérivadas'de la valorización de la tierra..No se trata ahora de hacer un examen exhaustivo sobre las variantes de una Política tributaria para la! áreas rurales. Creo que nos podemos limit ar a considerar los aspectos más, esenciales para determinar cuál es el sistema tributario que en.una.es . tructura agrícola cómo la colombiana, atiende mejor a dos finalidades: Penalizar al propietario In eficiente - y aliviar fiscalmente la erripresa de alta produc tividad. A nuestro entender existen dos posibilidades para lograriestos objetivos: 0 bien un gravamen al valor de la Iropiedad o un impuesto sobre la renta presuril i va * de. la mis ma. Debemos insistir en que , el sistema de la renta' global no es adecuado pa' ra la agricultu. , ra. Como ya lo hemos indicado él facilita la evasión y en la práctica^detIrMina que solo resultan gravados los contribuyentes'que honestamente cumplen con sus oblíg4c íóne . § fiscales. ha sido utilizado pop varios paises con una El método de la renta resuntiva p afortunada experiencia. El impuesto : al valor de la tierra que en la práctica funciona como un impuesto predial, es más'síniple en su manejo y'administració n pero puede tener : un efecto regresivo. La misión - del . Banco Internacional en el progr ama que preparó. : para Colombia en. 1950, presentó un esquema sobre . impuesto a la tierra que segúri .entendémos, es originario e 1 ., sean del profesor'Musgrave « El sistema. consiste en gravar progresivamente os pré-díos'qu , no d i al se áuffienta gradualmente ' - i. debidamente 1 explotados. Para tal fin, la tarifa del impuesto pre hasta lleg ar a un 40 por 1.000 a medida que el. rendimiento de la Propiedad desciende. Por ejemplo, para una propiedad ' que tenga un rendimiento líquido del ,1,0-o/.o a nual, se conserv : a la tarifa del 4 por 1.000. En cambio, si el rendimiento de dicha propiedad es de un 5-o/o la tasa del impuesto predial se aumenta a un 13 por mil. La rata del ¡m puesto es progresiva, en relación indirecta al rendimiento de la propiedad. Tal propuesta encontró fuerte resistencia en el pais,,. especiali .nenté. entre los empresarios agrícolas. En efecto¿_Un país que no ha hecho un inventario de sus activos y que no posee una organización datastral eficiente, no puede manejar un inipuesto, a la tierra c bri base en su. rendimiento.. Hirschman comenta así la reacción que dicho proyecto produjo e¡¡Colórribia: "Sin embargo, en orden- ala propuesta de impuesto. prédiai,Ja *,reacción in mediata fue una airada crítica, no solo por parte de los hacendados, ^ sino también por parte de los, expertos y los administradores del país. No es difícil darse. cuenta dé que la, propuesta representaría una pesadilla administrativa: Habría que fijar beneficios " . normales ," diferentes según los distintos tipos ' de tierras y determinar excepciones de' toda c- láse y por ejemplo, las poco, la propuesta , repoblación forestal. Por sí esto fuere dé estuvieran en proceso ' tierras que indicaba que' el impuesto se fijará con arreglo al "valor actual del mercado pero no estaba claro como habría de determinarse ése valor. El impuesto predil al. del 4 .p'ór rnif, e' ntonces se fijaba con arreglo a los estudios catastrales realízados por el Instituto,Geogrráfico. pero, como 1 de costumbre, los valores que arrojaban esos lentos estudios er an muy inferiores a los valores y reales tanto más como . que acababa . de pasar un . proceso de,iyiflació'n, de , tiempo de guerra 1 1 ' de postguerra. Además, los estpdios catastrales no abarcaban't0, dos los rincones del,pa.i s y en muchas partes se tomaban,como base de imposición, los. valores que declaraban los propietarios". 1.9.

(20) Sin embargo, debe estudiarse la posibilidad de sustituir el sistema,global de renta para el contribuyente ganadero'o agrícola, por el régimen de la renta presuntiva. Para evitar las complicaciones administrativas el impuesto puede funcionancon una tarifa vinculada al valor de la tierra. Uno de los fenómenos que más impresiona a los observadores extranjeros es el de las grandes zonas que. permanecen incultas o en una ganadería extensiva alrededor de nuestras ôandes ciudades, como Bogotá y Cah. Los propietarios de esas tierras reciben una pequeña ?e'ritá en relación con el valop, de su propiedad pero están satisfechos pues saben que se benefician de una valorización creciente y espectacular provocada por la acción del Estado y la comunidad. Cosechan una plusvalía a cuya formación - no contribuyen. Si Colombia, quiere crear una agricultura competitiva en el mercado mundial que al mismo tiempo puede ofrecerle al consumo interno precios razonables, necesita en ' primer término utilizar en una a cultura intensiva, las sabanas y valles que circundan las grandes ciudades. Se ha dicho que los campesinos de las laderas deben trasladarse a los valles y el ganado debe desplazarse a las vertientes. Ese es para muchos el punto de partida de una nueva política agraria en Colombia Uno de los mayores obstáculos para el progreso agrícola de América Latina, es la existencia de una clase de terratenientes que ni cultiva su tierra, ni la vende, ni la deja í: éÑplotar. Walt analiza así esa situación: El caso de los países subpoblados es interesante desde otro punto de vista. Con abundancia de tierras es . común encontrar que tierras cultivables se mantienen fuera de la producción por propósitos especulativos o por la inercia o desinterés de parte de sus. propietarios, aunque la tierra tiene condiciones para dar rendimiento. Un impuesto a tales tierras podría aumentar el costo de mantenerlas ociosas y ese costo debería ser lo suficientemente pesado para forzaral propietario a pone! la tierra en cultivo o para venderla que -quiera cultivarla. Así el efecto del impuesto'es expandir el área del cultivo en un beneficio del país como todo". Es cierto que para evitar injusticias en el régimen de la renta presuntiva deben establecerse excepciones rígidamente reglamentadas, para los casos de frecuente ocurrencía como perdida de cosechas, baja de precios, cultivos de tardío rendimiento, etc. Es, posible que con una f brmula como la propuesta, lá contribución fiscal del sector agrícola sea baja. Estimamos en efecto, que el,reglamento legal que se sugiere para la renta preátintiva no . . ,tiene fines fiscales, sino que está concebido como un instrumento de desarrollo e.. co, nomico. Varias circunstancias respaldan esta tesis: la determinación de lá renta presuntiva con base exclusivamente en el .. valor del terreno, sin computar las edificaciones, los equipos, los semovientes, etc., representará un valiosísimo estímulo para la inversión en el sector agropecuarlo. En mu8has empresas el terreno solo constituye un 50-o/o .del valor total de los activos fijos,,: . ppr lo cual en la práctica existirá una exención.de la mitad de la renta generada por tales activos. Por otâ parte,'la norma que permite amparar bajo el régimen de renta exenta el 5ó_o/¿ de la que excede a la presuntiva, favorecerá en alto grado la reinversión en el rAismo sector ágropécuanio. Debemos . deciarar que el Gobierno concibe la renta presuntiva como un instrumento de desarrollo.y no como un medio dé arbitrio fiscal. Algunos podrían criticar este régimen excepcion para la actividad agrícola y pecuaria. Pero no debemos olvidar que en casi todos los países del mundo, el sector agrícola está subsidiado. En 1.961 el Estado Alemán pagó 3.000 millones de marcos en subsidios a los a ri'ultores. En el mism o' año, el Estado inglés pagó a la agricultura 350 millones de c libras. Como todo el mundo sabe, los Estados Unidos y,Francia están subsidiando en forma .20.

(21) creciente a la producción agrícola. Por otra parte, con excepción de algunos países asiáticos, el rendimiento . de los impuestos a la tierra representa un porcentaje' muy bajo de los recursos fiscales.. Las siguientes cifras son ilustrativas: PAIS. China Etiopía. Paraguay. Egipto Costa Rica México Chile Salvádor' Guatemala. AÑO FISCAL. Participación de los impuest s. a la tierra en el total de las.rentás fiscales.. 1953 1953. 1948 1952 .1950. 1947 1958 1952 1949. 24-'O/o 22-o/o. 12-o/o 11 -ó/o'. 5-olo 5-ó/o. 4-0/0. 2-o/0 3-o/o. FACULTADES EXTRAORDINARIAS. En los artículos 6o., 17o. numeral lo., 118 y 120 del,Proyecto, se solicita que en, , desarrollo del ordinal 12 del artículo 76 de la Constitución Nacional,, se otorgueri facultades. extraordinarias al Presidente de la República para las materias específicas que allí se, determinan. Se trata en los cuatro casos propuestos, de la adopción de estatutos de carácter técnico-jurídico, lo cual, de acuerdo con nuestra tradición legislativa, sl e liádesarrollad0 en, casi todos los casos a través del ejercicio de tales facultades'extraordinarias. El saneamiento de la pequeña propiedad es tema que se roza con el procedimieritó:^' civil y de carácter estrictamente jurídico. La participación de utilidades es una institución nueva entre nosotros, cuyo estatuto. debe ser. cuidadosamente estudiado por expertos y por lo,tanto, lo más indicado es que sé adopte el ejercicio de tales facultades extraordinarias. En el artículo respectivo se precisan los criterios sobre los : cuales debe crearse , el una. sistema de participación de utilidades con el fin de que el Ejecutivo no tenga en esto capacidad arbitraria sino regulada. Iguales consideraciones pueden hacerse para la reglamentación de la jurisdicción agraria, tema de carácter esencialmente jurídico que se roza tanto con el derecho sustantivo,_ como con el procesal. Finalmente, el artículo 123 define las características jurídicas de lo . que es la emprelá comunitaria como nueva forma de-asociaci6n para las explotaciones agrícolas. Parece conveniente e indispensable la adopción de un estatuto completo 'sobre ésta materia, que a nuestro entender debe tramitarse también bajo el marco dél ordinal1,21,del artículo 76 de la Constitución. e Con la presentación de este Proyecto. damos desarrollo'a lo ya expresadóp9'r- 1 señor Ú Presidente de la República y que podemos sintetizar en la siguiente referencia que extractamos del mensaje que el señor Presidente presentó al Congreso: que "La política de desarrollo agrícola debe colocarse dentro de un contexto integral,.